A Atuação da OEA nas Crises Democráticas da América Latina

GUIA DE ESTUDOS 2015

UFRGS MUNDI transpondo barreiras, unindo regiões

PORTO ALEGRE v. 3, AGO. 2015

ISSN 2318 6003

GUIA DE ESTUDOS 2015

UFRGS MUNDI transpondo barreiras, unindo regiões

ORGANIZADORES

PORTO ALEGRE v. 3, AGO. 2015 Ana Carolina Melos Giovana Esther Zucatto Henrique Pigozzo da Silva Natália Colveiro Maraschin Thais Jesinski Batista

PORTO ALEGRE, V.3, AGO. 2015

UFRGSMUNDI

Porto Alegre

v.3

p.1-267

2015

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL REITOR Prof. Carlos Alexandre Netto

CAPA E EDITORAÇÃO Henrique Pigozzo da Silva ILUSTRAÇÃO João Paulo Alves

DIRETOR Prof. Hélio Henkin

APOIO Pró-Reitoria de Extensão; Faculdade de Ciências Econômicas; Centro Estudantil de Relações Internacionais; UFRGSMUN; Relações Internacionais para Educadores (RIPE); UFRGSMUN Back In School (BIS)

CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

PARCERIA FINANCEIRA UFRGSMUN Back In School (BIS)

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

COORDENADORA Profa. Jacqueline Haffner EDITORA-CHEFE Sônia Ranincheski CONSELHO CONSULTIVO Profa. Analúcia Danilevicz Pereira (UFRGS); Prof. André da Silva Reis (UFRGS); Prof. Érico Esteves Duarte (UFRGS); Prof. Henrique de Castro (UFRGS); Profa. Jacqueline Haffner (UFRGS); Prof. José Miguel Quedi Martins (UFRGS); Prof. Luiz Augusto Faria (UFRGS) Prof. Marco Aurélio Cepik (UFRGS); Prof. Paulo Visentini (UFRGS); Profa. Sônia Ranincheski

Os materiais publicados no guia de estudos UFRGSMUNDI são de exclusiva responsabilidade dos autores. É permitida a reprodução parcial e total dos trabalhos, desde que citada a fonte. Os artigos assinalados refletem o ponto de vista de seus autores e não necessariamente a opinião dos editores desse periódico.

UFRGSMUNDI CONSELHO EDITORIAL Anselmo Otávio (UFRGS, Brasil); Bruno Gomes Guimarães (Humboldt-Universität zu Berlin, Alemanha); Bruna Coelho Jaeger (UFRGS, Brasil); Fernanda Graeff Machry (Tilburg University, Holanda); Gustavo Feddersen (UFRGS, Brasil); Larlecianne Piccolli (UFRGS, Brasil); Laura Quaglia (UFRGS, Brasil); Luíza Gimenez Cerioli (UnB, Brasil); Raul Cavedon Nunes (UFRGS, Brasil); Walter Lorenzo Motta de Souza (UFRGS, Brasil)

Faculdade de Ciências Econômicas (FCE/UFRGS) Av. João Pessoa, 52, Campus Centro, CEP 90040-000, Porto Alegre, RS - Brasil. Email: [email protected] http://www.ufrgs.br/ufrgsmundi

CONSELHO EXECUTIVO Ana Carolina Melos; Giovana Esther Zucatto; Henrique Pigozzo da Silva; Natália Colveiro Maraschin; Thaís Jesinski Batista

Dados Internacionais de Catalagoção na Publicação (CIP)

UFRGSMUNDI Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Ciências Econômicas, Curso de Relações Internacionais, Centro Estudantil de Relações Internacionais - Ano 3, n. 3 (2015). – Porto Alegre: UFRGS/FCE, 2013Anual. ISSN 2318-6003. 1. Ciência Política. 2. Relações internacionais. 3. Política internacional. 4. Diplomacia. CDU 327 Responsável: Biblioteca Gládis Wiebbelling do Amaral, Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS

SUMÁRIO 05 06

EDITORIAL AGÊNCIA DE COMUNICAÇÃO Relações Internacionais e o jornalismo Carolina Carvalho Trindade, Cássia de Oliveira Furtado, João Pedro de Assis Godoi, Lucas dos Santos Mello e Nathalia Tessler

CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAÇÕES UNIDAS

21

46

O Conceito de Responsabilidade de Proteger e a Preservação dos Direitos Humanos Alexandra de Borba Oppermann, Caroline Chagas de Assis, Eduardo Dondonis Pereira, Gabriela Dorneles Ferreira da Costa, Luiza Bender Lopes e Maria Gabriela de Oliveira Vieira

VI SESSÃO ESPECIAL DE EMERGÊNCIA DA ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS (1980) A Situação no Afeganistão e suas Implicações para a Paz e Segurança Internacionais Bárbara Pfluck, Mirko Pose, Raíssa Mattana, Rodrigo Milagre, Tobias de Carvalho e Victor Merola

ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS

70

101

A Situação na Ucrânia Douglas de Quadros Rocha, Elisa Felber Eichner, Júlia Tocchetto, Juliana Freitas, Valeska Ferrazza Monteiro e Willian Moraes Roberto

CÚPULA DO LESTE ASIÁTICO Disputas territoriais na Ásia-Pacífico João Arthur Reis, Júlia Rosa, Renata Noronha, Ricardo Glesse e Thiago Silveira

123

CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS A Situação no Iraque (2003) Natália Regina Colvero Maraschin, Guilherme Henrique Simionato, Bruno Palombini Gastal, Maísa Moura e Sérgio Tessuto

142

ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) A atuação da OEA nas crises democráticas da América Latina André França, Laura Castro, Letícia Di Maio Tancredi, Lucas Larentis e Patrícia Graeff Machry

170

PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE (PNUMA) Expropriação de Terras Estrangeiras (Land Grabbing) Aline de Ávila Rocha, Roberta Preussler dos Santos, Alex Blasi de Souza, Francine Ferraro e Isabela Souza Julio

193

SENADO FEDERAL A Revisão da Lei da Anistia Bruna Leão Lopes Contieri, Diego Luís Bortoli, Gabriella Müller Borges, Giovana Leivas Müller Hoff e Julio Cesar Veiga Bezerra

ASSEMBLEIA GERAL DA UNIÃO AFRICANA

215

Presença de Potências Extrarregionais no Continente Africano: a exploração de recursos energéticos e minerais Amabilly Bonacina, Eduarda Lanes Rocha, Katiele Rezer Menger, Leonardo Albarello Weber e Marília Bernardes Closs

246

ZONA DE PAZ E COOPERAÇÃO DO ATLÂNTICO SUL Exploração de petróleo nas plataformas continentais Giovana Esther Zucatto, Jéssica da Silva Höring, João Paulo Alves, Michelle Baptista e Thales Machado

EDITORIAL Estamos na quarta edição do projeto UFRGSMUNDI e, sem sombra de dúvidas, podemos afirmar que a iniciativa destes alunos está consolidada interna e externamente à Universidade. Internamente, pelo número de estudantes mobilizados na organização, além do prêmio de Projeto Destaque no Salão de Extensão da UFRGS, ano de 2014. Externamente, pelo aumento da procura e do número de inscritos: foram mais de 600 inscrições para apenas 400 vagas. A ideia do projeto reafirma a importância das Nações Unidas nos diferentes temas que atingem os países desde as mazelas econômicas, as diferenças e divergências religiosas entre as nações, seus povos. Reafirma, ainda, a relevância de uma Organização Internacional para a promoção da paz em um mundo com tantos conflitos. O projeto serve igualmente para mostrar aos participantes que não estamos isolados e imunes às questões internacionais, e que problemas como a imigração não é um problema europeu, somente. Como estas questões são postas? Através de simulação de órgãos da ONU, voltada a alunos do Ensino Médio, das redes pública e privada, de todo o Rio Grande do Sul. Cada participante/estudante secundarista representa um país, defendendo os seus interesses em debates com os demais participantes de seus comitês. As simulações são encorajadas a serem executadas de maneira positiva e criativa, possibilitando, aos professores e alunos, discussões de assuntos que, talvez, passem sem a devida atenção durante o Ensino Médio. Trata-se, portanto, de um projeto de extensão que logra levar a comunidade escolar, principalmente escolas públicas secundárias, para dentro da Universidade. Em 2013 e 2014 o número de inscritos superou o número de vagas oferecidas: foram 411 inscritos para 200 vagas em 2013; e no ano de 2014 foram 540 inscritos para 300 vagas. Sendo assim, em 2015, optou-se por oferecer 400 vagas, distribuídas em 11 Comitês, incluindo um que simulará o Senado Federal, discutindo a revisão da lei de Anistia. Pela primeira vez também, o projeto oferece um Comitê especial para a participação dos professores. Para dar conta de receber tantos delegados, nosso staff, tanto acadêmico quanto administrativo, foi expandido, contando hoje com cerca de 100 alunos de graduação de diferentes cursos da UFRGS, como Relações Internacionais, Direito, Jornalismo, Publicidade e Propaganda e Relações Públicas. Esses dados fazem do UFRGSMUNDI o maior modelo do Rio Grande do Sul para secundaristas. Ao longo destes anos o projeto tem conseguido algo difícil que é mostrar para os estudantes de escola pública que a UFRGS é uma Universidade pública e aberta à sociedade. Ao participarem das atividades, todas realizadas nas dependências da Universidade, em especial da Faculdade de Ciências Econômicas, lar dos estudantes de Relações Internacionais, os alunos do UFRGSMUNDI experimentam uma sensação de pertencimento e de possibilidades de virem, um dia a freqüentar essa mesma Universidade, como alunos regulares. Os muros da Universidade que protegem a Instituição também parecem indicar simbolicamente que se trata de espaço proibido. O projeto UFRGSMUNDI consegue, nesta mesma ideia simbólica, abrir a Universidade ao público externo. Esperamos que este sucesso se mantenha em favor dos estudantes de Relações Internacionais que aprendem diversas habilidades desde organização, disciplina, passando por construção de argumentos, intervenção públicas e escrita de artigos. E se mantenha também em favor da comunidade gaúcha que tem aproveitado e entendido o que é o projeto ao se apresentar a cada edição com mais integrantes inscritos. Vida longa ao UFRGSMUNDI!

Profa. Dra. Sônia Ranincheski Coordenadora Docente do IV UFRGSMUNDI

ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) A atuação da OEA nas crises democráticas da América Latina André França Graduando do 8º semestre de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Laura Castro Graduanda do 4º semestre de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Letícia Di Maio Tancredi Graduanda do 8º semestre de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

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Lucas Larentis Graduando do 8º semestre de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Patrícia Graeff Machry Graduanda do 8º semestre de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul

INTRODUÇÃO Fundada em 1948, a Organização dos Estados Americanos (OEA) é um dos mais importantes e antigos organismos internacionais. Sua instituição é baseada nos princípios do direito internacional, como as normas de conduta dos Estados, da solidariedade entre eles, da defesa da soberania estatal1, da não ingerência em assuntos internos2, da não agressão, da cooperação entre Estados, da resolução pacífica de controvérsias e da segurança e justiça sociais (OEA, 1993). Compõem a Organização os 35 Estados independentes do continente americano3. Embora a Cuba tenha sido suspensa da OEA no ano de 1962 – em função da declaração de aliança do governo cubano com a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) – a Resolução AG/RES 2438 de 2009 (OEA, 2009) revogou tal suspensão e a participação de Cuba atualmente vem sendo estudada de acordo com o diálogo entre o governo cubano e a Organização. Neste sentido, Cuba participou da VII Cúpula das Américas, realizada neste ano no Panamá, fato que demarca o descongelamento das relações com os Estados Unidos e o início de um processo de reaproximação entre os dois países (BBC, 2015). Nesta seção especial, a Assembleia da Organização dos Estados Americanos discutirá a questão das crises democráticas no continente americano e as possibilidades e limites de intervenções dos organismos internacionais – principalmente da própria OEA – nessas situações. O tema é de extrema relevância para o cenário regional atual, em razão de eventos recentes em diversos países da região, e também para um entendimento mais amplo das dinâmicas regionais do continente.

1. HISTÓRICO 1.1. O CONCEITO DE DEMOCRACIA E SUA CENTRALIDADE NA OEA O fortalecimento da democracia é considerado um dos propósitos principais da Organização dos Estados Americanos. Mas o que exatamente significa “democracia”? O que exatamente estamos protegendo quando defendemos a existência de uma democracia? Essa discussão foi objeto de estudos de diversos filósofos, cientistas políticos, economistas e outros pesquisadores ao longo da História, e o entendimento acerca do que significa o termo “democracia” variou de acordo com a época e com as circunstâncias em que foi definido. A palavra “democracia” vem do grego démokratía, a junção do termo demos (povo) e kratía (força, poder), ou seja, o “poder do povo”. As definições encontradas em dicionários costumam conter a ideia de que democracia é “o governo do povo”, o governo em que o povo exerce soberania e toma as decisões mais importantes sobre as políticas públicas4 (POLITO, 2004; HOUAISS e VILLAR, 2004). Dos escritos de Platão e Aristóteles, na Grécia Antiga, aos tempos atuais, a evolução do conceito de democracia, com contribuições de diversos teóricos, convergiu para duas características principais: a existência de eleições limpas para todos os cargos e a garantia do exercício das liberdades individuais a todos os cidadãos – sendo as mais importantes a liberdade de expressão, o livre acesso à informação, e a liberdade de associação5 (O’DONNEL, 1999). Embora na América Latina impere a ideia de que a democracia é o melhor dos sistemas de governo (O’DONNEL, 1999), muitos ainda são os desafios para a consolidação democrática em diversos países da região. Como veremos de maneira mais aprofundada nas próximas seções, a América Latina foi marcada por ditaduras e governos autoritários no decorrer do século XX, e seus países são, portanto, democracias jovens, com instituições pouco consolidadas e não verdadeiramente representativas e 1 O conceito de soberania Estatal significa que nenhum Estado está acima do outro na esfera internacional. Ou seja, não há um “governo mundial” que determine regras para o comportamento dos países. Portanto, a soberania de um Estado termina onde começa a de outro (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 1998). 2 Segundo o princípio da não intervenção (ingerência), um Estado não tem direito de interferir nos assuntos internos de outro sem seu consentimento prévio (HERMANN, 2011). 3 Antígua e Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador, Equador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Santa Lúcia, São Cristóvão e Nevis, São Vicente e Granadinas, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. 4 Ou seja, todas as políticas levadas a cabo pelo governo que afetam a vida dos cidadãos, como políticas de distribuição de renda, de acesso à saúde e à educação, de melhorias nos transportes, etc. 5 Liberdade de associação significa que os cidadãos têm direito de reunirem-se e associarem-se para formarem grupos políticos, como partidos políticos, organizações trabalhistas, grupos de interesse econômico, etc.

ISSN: 2318-6003 | v.3, 2015 | p.142-169

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efetivas para garantir estabilidade em momentos de fortes crises políticas. Tendo isso em mente, toda uma nova geração de autores e pesquisadores passou a considerar que a consolidação e estabilização das democracias podiam acontecer não apenas por esforços do próprio governo nacional, mas através de incentivos vindos de fora. Isto é, passa a se apostar no papel das organizações internacionais e regionais para induzir à democratização. É nesse contexto que a democracia passou a ser um dos mais importantes princípios da Organização dos Estados Americanos (VILLA, 2003; LISBOA, 2011; O’DONNEL, 1999; CAMARGO, 2013). A defesa e o incentivo ao fortalecimento da democracia já estavam presentes na Carta da OEA6, quando a organização foi constituída, em 1948. O tipo de democracia que se defende e se deseja em todos os documentos da OEA é a “democracia representativa”, isto é, o tipo de governo democrático em que aqueles que exercem o poder e ocupam cargos públicos são eleitos pelo povo. A Carta traz ainda a ideia de que a defesa dessa democracia devia ser realizada com respeito ao princípio de “não-ingerência”, segundo o qual cada Estado tem o direito de escolher seu sistema político sem intervenção de outros países em seus assuntos e decisões. Contudo, nessa época, o continente ainda se encontrava tomado por regimes ditatoriais, o que fazia com que, na prática, a defesa da democracia fosse apenas um discurso vazio. Além disso, em um contexto de Guerra Fria, em que os Estados Unidos e a União Soviética disputavam áreas de influência no mundo (para os blocos capitalista e socialista, respectivamente), a organização era utilizada pelos EUA como mecanismo para manter o controle sobre o continente americano, evitando que a região fosse tomada pela influência soviética. Isso implicava pouca força prática para que a OEA integrasse e desenvolvesse efetivamente a América Latina (LISBOA, 2011). Na década de 1990, muitas mudanças importantes ocorreram. Primeiro, com o fim da Guerra Fria, se estabeleceu a possibilidade de a OEA se tornar uma organização na qual os países menos poderosos da região pudessem ter sua opinião mais ouvida. Segundo, foi nessa época que esses países viveram o fim de suas ditaduras e iniciaram seus processos de redemocratização. Nesse contexto, em 1991, a OEA criou, através da Resolução 1080, a “cláusula democrática”, que buscava regular a defesa da democracia mais fortemente, prevendo a expulsão de membros que rompessem com a ordem democrática interna; contudo, essa medida ainda não era muito significativa na prática (OEA, 1993; LISBOA, 2011). Foi em 2001 que a OEA tomou o passo mais importante com a criação da Carta Democrática Interamericana, assinada por todos os países-membro. Na Carta, está o conceito de democracia como entendido e defendido pela OEA: São elementos essenciais da democracia representativa, entre outros, o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais [...], a celebração de eleições periódicas, livres, justas e baseadas no sufrágio universal e secreto7 como expressão da soberania do povo, o regime pluralista de partidos e organizações políticas, e a separação e independência dos poderes públicos (OEA, 2001).

A Carta estabelece, ainda, que a existência de partidos políticos é fundamental em uma democracia, e que a participação dos cidadãos na política é um direito e também um dever. Por fim, o documento acrescenta elementos sem os quais uma democracia não pode existir – dentre eles, os principais são: a eliminação das desigualdades sociais, a eliminação de todas as formas de discriminação (principalmente as de gênero, étnicas e raciais), a luta contra a pobreza e o analfabetismo, a proteção aos direitos humanos, e o acesso à educação para todos os cidadãos (OEA, 2001).

1.2. AS DITADURAS NA AMÉRICA LATINA Entre as décadas de 1960 e 1980, a maioria dos países latino-americanos esteve dominada por regimes militares que foram responsáveis por duras repressões. As Forças Armadas8 sempre tiveram um papel político ativo nos países da região, intervindo especialmente nos momentos de forte tensão política. A continuidade do regime democrático foi seguidamente quebrada por golpes com apoio militar, contraditoriamente justificados pela necessidade de se manter a democracia; afinal, esses golpes desrespeitavam os princípios mais básicos do regime democrático, segundo os quais as crises deveriam ser 6 A carta da OEA é o documento constitutivo da Organização, ou seja: é o documento que define quais as suas funções, quais os seus princípios e crenças, e quais as responsabilidades de todos os países que fazem parte dela. 7 Sufrágio universal significa que todos os cidadãos acima da idade considerada adequada (no Brasil, por exemplo, 16 anos de idade; nos Estados Unidos, 18 anos de idade) tem o direito de votar, independentemente de cor, renda ou gênero. “Secreto” quer dizer que os indivíduos têm o direito de guardarem o voto para si, sem obrigação de divulgá-lo a quem quer que seja. 8 As Forças Armadas de um país são normalmente constituídas pela força terrestre (exército), pela força aérea (aeronáutica) e pela força naval (marinha).

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solucionadas por meio de suas instituições legítimas, como o Parlamento e as eleições limpas. Nesse período, as crises políticas e os golpes tiveram forte relação com a disputa ideológica e política suscitada pela Guerra Fria. Diversos projetos políticos reformistas ou revolucionários, de cunho nacionalista e com forte apelo popular chamaram a atenção dos Estados Unidos, preocupados com uma possível infiltração comunista com apoio soviético no Hemisfério (PADRÓS, 2008; MENDES, 2013). Em muitos casos, a preocupação dos países com questões como reforma agrária e distribuição de renda (justificada pela pobreza e desigualdade extremas) nada tinha a ver com ideais e inspirações comunistas, mas os temores das elites políticas e econômicas locais levou à articulação destas com governos de outros países para lutar contra a suposta “ameaça vermelha”. O êxito da Revolução Cubana (1959) em implantar um governo comunista, e o posterior alinhamento de Cuba com a União Soviética preocuparam os EUA, levando-os a formular uma estratégia para o continente baseada na implementação de governos anticomunistas. Estes governos receberiam ajuda econômica dos Estados Unidos para lutar contra a pobreza – que acreditava-se ser a raiz das revoluções comunistas – e para desenvolver estratégias conjuntas para conter insurgências e protestos, assim construindo uma imagem positiva dos EUA na região9 (FICO, 2008). Neste contexto, portanto, golpes militares aconteceram em grande parte dos países latino-americanos10: inicialmente no Brasil, em 1964, os militares destituíram o presidente João Goulart; no Chile, em 1973, Salvador Allende foi derrubado, dando lugar a anos de ditadura e repressão sob o poder de Augusto Pinochet; Isabel Perón foi destituída em 1976, na Argentina. Uruguai, Paraguai, Bolívia, Equador, Honduras, Jamaica, El Salvador, Colômbia e Guatemala são outros dos exemplos de países tomados por regimes militares (DABÉNE, 1999). Costa Rica, Venezuela e México foram exceções. Embora cada regime tenha tido particularidades que não cabem ser analisadas aqui, existem alguns aspectos comuns à maioria que merecem ser considerados: a adesão à Doutrina de Segurança Nacional (DSN)11; o Estado como instrumento repressivo que, variando em graus de violência empregada, deixou como marca comum a supressão de instituições democráticas (como, por exemplo, a dissolução do Congresso e a proibição da existência de partidos políticos); a perseguição política aos “inimigos comunistas”, que em muitos casos formaram guerrilhas armadas para lutar contra o Estado opressor; e um saldo gigantesco de mortos, torturados e desaparecidos (PADRÓS, 2008). Na década de 1980, em um contexto em que as violações de direitos humanos eram condenadas pela opinião pública mundial e a Guerra Fria aproximava-se do seu fim, a transição democrática passou a ser negociada nos países latino-americanos. No entanto, importa refletir acerca dos efeitos que anos de autoritarismo implicam na política e na dinâmica social destes países até os dias de hoje, uma vez que representaram anos de retrocesso em meio ao caminho para a construção da democracia na região.

2. APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA 2.1. OS REGIMES PÓS-DITADURAS E O AMADURECIMENTO DAS DEMOCRACIAS A década de 1980 foi marcada por grandes transformações na América Latina. Observa-se nesse período o fim dos regimes autoritários em muitos países da região, demarcando o início de um processo de democratização. Esse processo, combinado com as políticas econômicas neoliberais12 adotadas 9 O projeto de ajuda econômica estadunidense foi consolidado principalmente pela Aliança pelo Progresso (ALPRO), que consistiu em um programa cooperativo que visava acelerar o desenvolvimento econômico e social da América Latina. Prometia um investimento de 20 bilhões de dólares, proveniente dos EUA, países europeus, organizações internacionais e empresas privadas (VILLA, 1966, p. 52). 10 Importa aqui considerar que o autoritarismo foi, pelo menos num primeiro momento, apoiado pelas elites, que estavam convencidas de que aquele era necessário para conter as demandas de participação e redistribuição das classes trabalhadora e média e que percebiam a mobilização política popular como uma ameaça para a ordem social dominante (ORJUELA, 2007, p. 18). 11 A DSN consistia em uma política de contenção do comunismo estabelecida pelos EUA, e que ao longo das décadas de 1950 e 1960 propagou-se para a Europa, Ásia e para a América Latina. Nesta última região, foram comuns o estabelecimento de escolas militares estadunidenses e a realização de acordos militares que previam, por exemplo, o envio de armas e treinamento de tropas por parte dos EUA (ROUQUIÉ, 1984 apud MENDES, 2013, p. 12). 12 São entendidas como políticas econômicas neoliberais as políticas que visam primordialmente a redução do papel do estado na economia e a abertura das economias para os mercados internacionais. Neste sentido, são consideradas

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no período, produziu importantes consequências para a dinâmica regional nas décadas subsequentes, redefinindo o cenário político e econômico latino-americano. Apesar das particularidades de cada país, é possível perceber alguns fatores internos comuns que levaram à democratização na região. Na maioria dos Estados, os governos autoritários fracassaram em promover o desenvolvimento econômico; a dívida externa, por exemplo, multiplicou-se nos países latino-americanos, deixando-os em situações extremamente vulneráveis (O’DONNELL, SCHMITTER e WHITEHEAD, 1987). Além disso, a mudança de política externa de atores internacionais importantes como a Comunidade Europeia e os EUA teve papel central nesse processo de transição (HUNTINGTON, 1993). O governo estadunidense passou a defender a transição para regimes democráticos como única possibilidade de recuperação econômica para a América Latina, visando fortalecer sua influência na região. Esse período assinala uma mudança na política externa dos EUA para a América Latina, uma vez que as ditaduras militares já haviam se encarregado de reprimir os movimentos de esquerda e iniciar o processo de liberalização das economias da região. Dessa forma, os Estados Unidos passaram a priorizar a não intervenção e o fortalecimento das relações econômicas na América Latina, tornando-se central a promoção de instituições democráticas. Além disso, o apoio estadunidense a esses processos de transição esteva condicionado à necessidade de abertura econômica e diminuição do papel do Estado na economia. Assim, criou-se na região um vínculo profundo entre democratização e políticas econômicas neoliberais (TONIAL, 2003). As transições à democracia na América Latina foram bastante diferentes em cada país, porém as características comuns nos permitem identificar duas tendências. A primeira consiste na transição revolucionária, que ocorreu em países onde os regimes autoritários tinham caráter mais tradicional, com fortes componentes patrimonialistas13; esse foi o caso da Nicarágua, no qual as forças revolucionárias tiveram que se reorganizar nos marcos das novas instituições democráticas, um processo difícil e lento (O’DONNELL, SCHMITTER e WHITEHEAD, 1987). Já em países como Chile, Uruguai, Argentina, Bolívia e Brasil, a ruptura com os regimes ditatoriais se deu por meio de uma transição de fato, através de pactos entre os setores da sociedade e sem a presença de insurreições. Uma característica importante desse tipo de transição é seu caráter incompleto, permanecendo nesses países traços dos antigos regimes autoritários, observados na dimensão institucional (Constituição, leis, forças armadas, etc.) e comportamental (relutância de alguns setores em aceitar as regras do jogo democrático) (GARRETÓN, 1997). Dessas transições surgem diversos problemas e desafios para a consolidação da democracia no continente latino-americano, que podem ser organizados em três categorias principais. A primeira é a dos problemas de transição, que se referem a todos os problemas enfrentados na construção institucional do regime democrático. Dentro dessa categoria, dois problemas são essenciais para a compreensão do processo na América Latina: o tratamento concedido aos líderes autoritários envolvidos em repressão violenta e tortura; e as questões de como reduzir o papel dos militares na esfera política, diminuindo as vantagens conquistadas por estes durante os regimes autoritários (HUNTINGTON, 1993). Ambos os problemas ainda têm consequências perceptíveis nos dias atuais e foram diversas as respostas dadas a eles. Na Argentina, por exemplo, as investigações e julgamentos por crimes contra os direitos humanos durante o período militar iniciaram-se nos primeiros anos de regime democrático. No Brasil, por outro lado, esse processo teve início apenas em 2012, durante o governo Dilma, com a instauração da Comissão Nacional da Verdade (PUFF, 2014). Além disso, é necessário levar em conta que os processos são muito diversos nos dois países. Enquanto na Argentina os culpados já foram julgados e punidos, no Brasil isto dificilmente ocorrerá. Ademais, o grau de militarismo também varia conforme o país. Ainda existem nos países latino-americanos instituições criadas durante a ditadura, a exemplo da polícia militar no Brasil (ROSY, 2014). Os problemas de contexto constituem a segunda categoria. Esses problemas envolvem a situação econômica e as particularidades políticas, culturais e históricas de cada país (HUNTINGTON, 1993). Na América Latina, a profunda desigualdade social foi um importante fator desfavorável para a consolidação da democracia, uma vez que os primeiros governos democráticos se mostraram incapazes de resolver o problema (O’DONNELL, SCHMITTER e WHITEHEAD, 1987). Os governos democraticamente eleitos implementaram políticas neoliberais de redução de gastos sociais, privatizações e redução das medidas neoliberais a privatização, a desregulamentação dos mercados de trabalho e de capitais, cortes nos gastos públicos, entre outras. Este tipo de medida foi muito recorrente nos países da América Latina desde a segunda metade da década de 1970 e durante as décadas de 1980 e 1990. As organizações financeiras internacionais, como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, desempenharam papel essencial no que tange ao desenvolvimento destas políticas, realizando pressões para que os países as seguissem. Além disso, o Consenso de Washington de 1989 teve papel fundamental para a generalização destas políticas, dada a pressão realizada pelos EUA (CAMPOS, 2010). 13 O patrimonialismo consiste em uma forma de dominação tradicional cuja legitimidade está fundamentada na “crença cotidiana na santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade” (WEBER apud JÚNIOR, 2012, p.12).

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funções do Estado, de acordo com os planos traçados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial; porém, essas políticas não solucionaram os problemas socioeconômicos latino-americanos – pelo contrário, os aprofundaram, aumentando a desigualdade social, o desemprego e a pobreza. Isso levou a um sentimento de descrença da população em relação às instituições democráticas, que pareciam ficar restritas a procedimentos e normas ao invés de buscarem respostas eficazes a tais dificuldades (CAMPOS, 2010). A última categoria é constituída pelos problemas sistêmicos. Estes se referem aos defeitos nos sistemas políticos. Esses problemas tomam a forma, principalmente, de dificuldades na tomada de decisão, problemas de governabilidade14, e dominação da política por parte dos setores mais ricos da sociedade (HUNTINGTON, 1993). Na maior parte dos países da América Latina, o poder político continuou sendo detido pelas mesmas elites que antes haviam apoiado os regimes autoritários. Essa situação resultou do caráter dessas transições, que foram realizadas através de pactos entre os setores da sociedade, ou seja, não houve revoluções que tirassem essas elites do poder (TONIAL, 2003). Dessa forma, elas desempenham papel fundamental, influenciando as políticas dos governos e determinando a direção destas, de maneira a contemplar seus interesses. Como resultado, existe na América Latina uma má representatividade da população no governo, fator que enfraquece a democracia. Além disso, outros problemas sistêmicos são significativos e limitam a democracia na região, a exemplo da falta de credibilidade do Poder Judiciário e dos altos índices de corrupção (D’ARAUJO, 2008). Durante as últimas décadas, foram inegáveis os avanços da democracia na América Latina. No campo socioeconômico, é notável a redução da pobreza e das desigualdades sociais, a diminuição do analfabetismo e da mortalidade infantil, a melhora nas condições de saneamento, o aumento da expectativa de vida, etc. Ainda assim, são grandes os desafios enfrentados e ainda há muito que avançar nesse sentido. Em geral, a sucessão no poder tem sido realizada através de eleições livres e democráticas. Apesar disso, em alguns países ainda é possível perceber a existência de setores autoritários, que relutam em aceitar as mudanças vindas com a democracia. São exemplos a tentativa de golpe de Estado na Venezuela, em 200215, e o governo de Fujimori no Peru, que dissolveu o Congresso no ano de 199216 (D’ARAUJO, 2008). Além disso, ainda existe um alto grau de instabilidade em alguns países. A Venezuela, por exemplo, apresenta atualmente uma grave crise política e econômica, que vem chamando a atenção de diferentes atores internacionais nos últimos tempos (CARTA CAPITAL, 2015). Em menor grau, o Brasil enfrenta um período de instabilidade política na qual, dado o descontentamento de uma parcela da população com o governo atual, setores conservadores minoritários clamam pelo retorno a um regime militar (BOMFIM, 2015).

2.2. O PAPEL DA OEA NAS CRISES DEMOCRÁTICAS NO CONTINENTE AMERICANO Apesar de a maioria17 dos países da América Latina terem superado seus regimes ditatoriais e vivido um processo de redemocratização, as democracias que emergiram ainda possuem muitas fragilidades. Prova disso foi a série de acontecimentos que abalaram as instituições de diversos países já na década de 1990, os quais chamaremos de “crises democráticas”. Uma “crise democrática” será aqui 14 De maneira simplificada, podemos dizer que o conceito de governabilidade significa a capacidade de governar, ou seja, é capacidade de um governo de exercer as funções a ele atribuídas. 15 O então presidente da Venezuela, Hugo Chávez, foi responsável pela implementação de uma série de reformas profundas no país, inclusive a aprovação de uma nova Constituição referendada por voto direto. Estas reformas contrariavam os interesses de importantes setores da sociedade venezuelana, que passaram a arquitetar uma série de investidas contra Chávez. Em 2002, em um plano articulado entre a oposição e os militares, foi anunciada uma suposta renúncia do presidente e empossado um governo provisório. Apoiado pelos governos dos EUA e da Espanha e pelo Fundo Monetário Internacional, o governo durou dois dias. Após ampla mobilização popular, Chávez foi reconduzido à presidência (BARROS e PINTO, 2012). 16 O chamado Autogolpe de 1992 foi um golpe de Estado realizado pelo então presidente Alberto Fujimori. Nesta ocasião, apoiado pelas Forças Armadas, Fujimori dissolveu o Congresso da República, interveio no Poder Judicial e dominou diversos meios de comunicação. Fujimori permaneceu na presidência da república até o ano de 2002, protagonizando um período autoritário marcado por inúmeros casos de corrupção (PERÚ21, 2013). 17 Cuba não apresentou nenhuma mudança no seu regime, considerado incompatível com os princípios democráticos da OEA, e permaneceu suspensa da organização até 2009 (JARDIM, 2009). A resolução AG/RES 2438 de 2009 (OEA, 2009) revogou tal suspensão e a participação de Cuba atualmente vem sendo estudada de acordo com o diálogo entre o governo cubano e a Organização. Neste sentido, Cuba participou da VII Cúpula das Américas, realizada neste ano no Panamá, marcando o descongelamento das relações com os Estados Unidos e iniciando um processo de reaproximação entre os dois países (BBC, 2015).

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entendida como um caso de ameaça ao regime democrático de um país, que pode levar, numa situação extrema, à interrupção ou destituição desse regime de maneira ilegal. Pode-se considerar que uma democracia está ameaçada quando se verifica ameaça a algum de seus elementos essenciais (por exemplo, a realização de eleições periódicas, o pleno exercício de liberdades individuais e o respeito aos direitos humanos ou à organização de partidos políticos). Podemos sublinhar como ocorrências que desafiam os novos regimes democráticos os casos de corrupção, a queda de presidentes, a explosão de revoltas e manifestações sociais, e golpes de Estado (OEA, 2001; CAMARGO, 2013). Uma noção similar de crise democrática já podia ser encontrada na Resolução 1080 – a Cláusula Democrática mencionada anteriormente –, que a descreve como “interrupção abrupta ou irregular do processo político institucional democrático ou do legítimo exercício de poder pelo governo democraticamente eleito” (CÂMARA, 1998). Na Carta Democrática Interamericana, a preocupação com violações à democracia fica mais explícita, aparecendo em diversos trechos juntamente com a definição de recomendações e, inclusive, sanções que devem ser aplicadas aos países nesses casos. Fica mais explícito também o convite da Organização à maior cooperação entre os países, de forma a atuarem de maneira conjunta e unificada em casos de abalos a sistemas políticos, mas também de forma a evitarem essas situações (OEA, 2001; CAMARGO, 2013). Contudo, é importante ressaltar que o modelo democrático ideal na maneira percebida pela OEA é inspirado no ideal de democracia ocidental, exaltada pelos Estados Unidos, não sendo necessariamente condizente com a realidade dos países da América Latina (CAMARGO, 2013). Portanto, mesmo apesar desses esforços da organização em melhorar sua atuação em casos de crises nos países-membros, crises políticas seguiram surgindo, uma após a outra, pelo continente: no Haiti, em 1991, quando um golpe militar depôs o presidente; em 1992, no Peru, quando o presidente, com o apoio das forças armadas, suspendeu diversas instituições do governo, como tribunais e a própria Constituição; no mesmo ano, na Venezuela, com duas tentativas de golpe de Estado contra o presidente, uma liderada por aquele que viria a ser presidente no futuro, Hugo Chávez, e a outra pelas Forças Aéreas Venezuelanas; em 1993, na Guatemala, quando o presidente suspendeu a Constituição também com apoio das forças armadas locais; em 1996, no Paraguai, com uma ameaça de golpe de Estado contra o presidente; e em 1997, no Equador, quando o presidente foi tirado do poder de maneira considerada irregular (LISBOA, 2011; VILLA, 2003; CAMARGO, 2013). Todas as situações citadas acima geraram insatisfação e repúdio, seja por parte de outros países e organizações internacionais, seja por setores da população dos países onde ocorreram. A OEA buscou agir na maioria delas, tentando promover diálogo, monitorar eleições ou elaborar acordos. Contudo, nos casos em que teve sucesso e verificou-se um reestabelecimento da ordem democrática, geralmente a Organização contou com apoio da sociedade ou de outras organizações, como nos casos haitiano e paraguaio (LISBOA, 2011; CAMARGO, 2013). A sensação era de que a OEA era ainda insuficientemente dotada de instrumentos para estabilizar os países. A elaboração da Carta Democrática Interamericana, em 2001, veio complementar os mecanismos já existentes de defesa da democracia. Ela inovou apresentando os incentivos à manutenção do regime democrático e as punições em caso de crise democrática, bem como ampliando os mecanismos de intervenção e de monitoramento possíveis para atuação na estabilização das crises. Analisaremos, em seguida, os principais eventos recentes de desestabilização de governos no continente, que aconteceram após a aprovação da Carta Democrática – o último documento de relevância sobre o tema aprovado pela Organização. Essa análise é importante para visualizarmos qual foi e qual é o papel da OEA nessas novas crises, e verificar se os mecanismos previstos nos documentos existentes são suficientes e adequados.

2.2.1. HAITI O Haiti possui na sua história profundas marcas de instabilidade política, agravadas pela violência, ausência de coesão social e fragilidade do Estado, e redundando no subdesenvolvimento econômico e ausência de compromisso democrático por parte das elites políticas. Para se ter ideia, [d]a independência a janeiro de 2006, 72 governos se sucederam, dos quais 38 foram escolhidos ou eleitos para um mandato determinado e 34 como administrações provisórias [...] entre os primeiros, 24 foram derrocados violentamente antes do término de seus mandatos [...]. Quatro entre eles foram assassinados ou executados [...]. Quanto aos outros 14, um se suicidou [...] Apenas cinco terminaram seu mandato legal (CADET, 2006, p. 25 ).

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Racial e socialmente dividido entre uma elite dirigente mulata e uma maioria negra marcada pela miséria (CÂMARA, 1998), o Haiti conheceu um breve período de redemocratização após em 1986, com o fim de trinta anos de ditadura de François e Jean-Claude Duvalier, respectivamente pai e filho. Em dezembro de 1990, após a sucessão de cinco turbulentos mandatos no período de transição, as eleições para presidente deram o cargo à Jean-Bertrand Aristide, um padre da Igreja Católica ligado a teologia da libertação18. Após menos de um ano de mandato reformista e de tensão com a oposição conservadora, em Setembro, Aristide foi derrubado por um golpe militar e se exilou nos Estados Unidos, iniciando lá uma campanha internacional para dar visibilidade à situação de seu país. O Haiti se tornou, nesse momento, o primeiro caso para aplicação do então recém aprovado regime de defesa da democracia da OEA. De novembro de 1991 a março do ano seguinte, a Organização trabalhou para encontrar meios de retorno de Aristides ao poder, mas a missão foi ineficaz devido à limitação dos instrumentos legais disponíveis à organização (CÂMARA, 1998). Tal ineficácia fez com que, em meados de 1993, a questão tivesse que ser levada à ONU, que se empenhou na restituição de Aristides ao poder, mas encontrou resistência violenta de grupos paramilitares19 no país. As iniciativas de incitação ao terror pelos paramilitares visando impedir o reestabelecimento do antigo governo levaria o Conselho de Segurança a aprovar a primeira de uma série de quatro missões da ONU para o Haiti nos anos 1990. A segunda destas, a Missão de Suporte das Nações Unidas no Haiti (UNSMIH), foi enviada após a eleição de René Préval para presidência, com o objetivo de promover a reconciliação nacional e a reabilitação econômica do país (CORBELLINI, 2009). A situação política voltou a se agravar em 1998, quando Préval dissolveu o Parlamento após a Organização do Povo em Luta, grupo de oposição, conseguir impor um primeiro-ministro20. Na sequência, a nova eleição de Aristides à presidência em 2000, num pleito que contou com apenas 5% de participação popular, e a vitória do partido de Aristides nas eleições legislativas fizeram estourar nova crise política no Haiti (CORBELLINI, 2009). Uma coalizão de diversos partidos políticos, setores da sociedade civil, e da iniciativa privada pediam a renúncia do presidente. Nesse cenário, foi a Comunidade do Caribe (CARICOM) a responsável por articular, com apoio da OEA, uma ação internacional para mediar o diálogo entre governo e oposição e manter Aristides no poder. Menos de um mês após a apresentação do plano pela CARICOM, no final de fevereiro de 2004, Aristides assinou uma carta de renúncia e exilou-se na África do Sul. A região norte do país havia sido tomada por um conflito armado e os oposicionistas ameaçavam chegar à Porto Príncipe, capital haitiana. O presidente interino21 requisitou auxílio da ONU, levando novamente a situação política de seu país para debate no Conselho de Segurança. Em 1º de junho de 2004 era enviada a MINUSTAH, a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti, com o objetivo de pacificar e desarmar os grupos rebeldes, promover eleições livres e apoiar o desenvolvimento institucional e econômico haitiano (CORBELLINI, 2009). Essa missão ainda é vigente, tendo sido estendida após o terremoto de 2010.

2.2.2. HONDURAS Em 28 de Junho de 2009, Manuel Zelaya, presidente hondurenho eleito democraticamente, foi tirado de sua casa à noite por um comando militar, colocado em um avião ainda de pijamas e enviado para Costa Rica. Uma falsa carta de renúncia foi apresentada. Devido à vacância da presidência, e com autorização da Justiça e apoio congressual, assumiu Roberto Micheletti – até então, presidente do Congresso Nacional e opositor de Zelaya (ÁVILA, 2009). Envolto em denúncias de corrupção, Zelaya havia feito um governo de caráter mais nacionalista e popular, apesar das origens conservadoras de seu Partido Liberal e de ser integrante de uma das famílias mais influentes de Honduras (LISBOA, 2011). No plano da política exterior, havia afastado-se dos Estados Unidos buscando diversificação de parcerias com a América Latina, acabando por aproximar-se da Venezuela com vistas ao fornecimento de petróleo mais barato deste país (GARCIA, 2009-2010). A atitude de Zelaya que gerou o maior atrito, entretanto, foi convocar, por decreto do Presidente, uma consulta ao público sobre a possibilidade de uma reforma constitucional. A oposição acusou-lhe de 18 A teologia da libertação é uma corrente de pensamento cristão que entende que o Evangelho exige a opção pelos pobres e interpreta os ensinamentos de Jesus em termos de uma libertação de injustiças sociais, políticas ou sociais. 19 Forças paramilitares são grupos armados de organização tipicamente militar, mas que não são forças oficiais de um país. 20 No Haiti, diferentemente do Brasil, o poder Executivo é dividido entre duas figuras: o presidente (eleito diretamente por votação popular) e o Primeiro Ministro, definido pelo Parlamento. Nos países com sistemas semipresidencialistas, é possível que Presidente e Primeiro Ministro sejam de partidos de oposição - o que ocorreu no Haiti em 1998. 21 O presidente interino assume provisoriamente o cargo, enquanto são convocadas novas eleições e se dá posse a um novo(a) presidente(a) eleito(a).

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buscar mudanças na Constituição com objetivo de se beneficiar, uma vez que a lei hondurenha impedia a reeleição e uma reforma constitucional poderia alterar isto. A Suprema Corte hondurenha julgou inconstitucional a convocação, que deveria contar com apoio de 2/3 do Congresso e ser promovida pelo Judiciário (LISBOA, 2011). A consulta estava marcada para o dia em que Zelaya foi inconstitucionalmente deportado, após ter sido emitido mandato de prisão preventiva. O Conselho Permanente da OEA aprovou, em 28 de junho, a resolução CP/RES. 953 (1700/09), que resolvia “exigir o imediato, seguro e incondicional retorno do Presidente José Manuel Zelaya Rosales às suas funções constitucionais [e] declarar que não ser[ia] reconhecido nenhum governo que decorr[esse] dessa ruptura inconstitucional” (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 2009). As relações entre o órgão e o governo de facto, assumido pelo até então Presidente do Congresso Nacional, Roberto Micheletti, foram tensas desde o início, tendo o país denunciado a Carta da OEA no mês seguinte à resolução, retirando-se da organização antes que fosse decidida a sua suspensão. O secretário-geral da OEA à época, José Miguel Insulza, considerou sem efeito a decisão, dado o não reconhecimento do governo Micheletti pelos Estados membros (SALVADOR, 2009). O presidente da Costa Rica, Óscar Arias, propôs um plano de reconciliação nacional que previa a restituição pacífica de Zelaya, a realização das eleições livres planejadas e a toma de posse por um novo governo. Os termos, entretanto, não foram aceitos pelo governo interino (ÁVILA, 2009). Insulza, em sua firme defesa do retorno de Zelaya ao poder, viu-se envolto em seguidas tensões diplomáticas com o governo Micheletti. Em agosto, o Ministério das Relações Exteriores hondurenho negou-se a receber a delegação da OEA composta pelo Secretário-Geral e os ministros de Argentina, México, Canadá, Costa Rica, Jamaica e República Dominicana, com a justificativa de parcialidade de Insulza e de que os integrantes da missão não seriam simpáticos à causa do governo (AGÊNCIA ESTADO, 2009). Em 21 de Setembro, com as negociações atravancadas, o presidente deposto voltou clandestinamente ao país, buscando refúgio na embaixada brasileira em Tegucigalpa. Tal manobra e o cercamento do prédio pelo Exército causaram uma crise diplomática entre os governos de Brasil e Honduras. No dia 27, foi decretado Estado de Sítio22 em Honduras – perdurando até o dia 5 do mês seguinte. No final de outubro foi fechado um acordo que previa a decisão de retorno de Zelaya ao poder pelo Congresso, o que ocorreu apenas após as eleições presidenciais realizadas em 02 de dezembro e resultou na manutenção do presidente deposto fora do poder. Porfírio Lobo, candidato conservador, foi vencedor do pleito. A comunidade hemisférica, no entanto, se viu dividida, tendo apenas Estados Unidos, Canadá, Colômbia, Costa Rica, Peru e Panamá reconhecido de imediato o resultado das eleições (BBC, 2010). Em 20 de janeiro de 2010, Lobo acordou a saída de Zelaya do país para a República Dominicana, e uma semana depois tomou posse, concedendo-lhe salvo-conduto23 para sair da Embaixada brasileira. Honduras manteve-se suspensa da OEA por quase dois anos: em 2011 foi readmitida na Organização após ser acertada volta de Manuel Zelaya ao seu país.

2.2.3. PARAGUAI Em junho de 2012, o então presidente paraguaio, Fernando Lugo, eleito em 2008, sofreu um processo de impeachment24 que o destituiu do cargo de presidência. Ele era representante da “Aliança Patriótica para a Mudança” (APC), o partido de esquerda25 do Paraguai. Antes dele, “Associação Nacional 22 Estado de sítio é um tipo de estado de exceção, que é um mecanismo através do qual o poder Executivo (ou seja, o presidente, em caso de regime presidencialista; ou o parlamento, em caso de regime parlamentarista) suspende temporariamente alguns direitos garantidos pela Constituição em caso de alguma crise que ameace a soberania do Estado (que é a autoridade máxima que ele exerce dentro de seus limites geográficos definidos), até retomar a ordem interna (BAHIA, 2013). O recurso a esse mecanismo está previsto em todas as constituições latino-americanas. O estado de sítio tem características de maior ou menor urgência e condições mais ou menos brandas para ser implementado dependendo da Constituição de cada país. Uma situação em que é possível decretar estado de sítio pode ser, por exemplo, o caso de uma guerra. 23 Salvo-conduto é um documento emitido por autoridade de um País que permite a seu portador transitar por um determinado território. No caso, o Presidente Lobo permitiu a Zelaya sair da Embaixada brasileira até o aeroporto sem o risco de ser preso e enfrentar julgamento por seus supostos crimes contra a constituição. 24 O processo de impeachment é um mecanismo previsto por lei pelo qual o Presidente pode ser deposto. Cabe a legislação de cada país definir as circunstâncias em que isso pode acontecer e quais procedimentos devem ser utilizados. No caso do Brasil, a lei do impeachment enumera oito casos em que o ato do presidente será considerado crime contra a Constituição, passível de impeachment. Ainda de acordo com a legislação brasileira, uma vez deposto, o Presidente ainda fica impossibilitado de assumir qualquer função pública por um período de cinco anos (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1950). 25 De acordo com Norberto Bobbio, a preocupação maior da “esquerda” seria a igualdade, ao passo que a preocupação maior da “direita” seria a liberdade (LASSANCE, 2013). No caso paraguaio, podemos dizer que o partido de es-

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Republicana” (ANR), mais conhecida como “Partido Colorado”, estava no poder há muitos anos: desde sua criação, em 1887, até 1904, e de 1946 até a vitória do APC em 2008. Durante essa última fase de dominação do Partido Colorado, os anos de 1954 a 1989 vivenciaram o governo anticomunista de Alfredo Stroessner, apoiado pelo Exército peruano e pelo governo dos Estados Unidos. O país foi palco, neste período, de centenas de episódios de desaparecimentos, torturas e corrupção (MURTA, 2014). Para entender a crise de 2012 no Paraguai, é necessário entender algumas características do país: segundo dados de 2014, 85% das terras agrícolas estão concentradas nas mãos de 2% da população. O presidente Fernando Lugo defendia os camponeses – que por vezes realizavam invasões em terras de grandes latifundiários – na luta por uma reforma agrária que redistribuísse essas terras. Isso, porém, gerava descontentamento nas classes mais conservadoras do Paraguai, que haviam sido beneficiadas com posses de terras durante os anos da ditadura de Stroessner. A “gota d’água” para essa insatisfação foi a invasão, no dia 15 de junho de 2012, de uma fazenda pertencente a um político ligado ao Partido Colorado. Pelo menos seis policiais e onze camponeses morreram durante o enfrentamento na propriedade, levando o Congresso Nacional a formar uma comissão para investigar o caso (ECURED, 2012; MURTA, 2014). O impeachment, convocado pela ala da direita paraguaia, foi aprovado no dia 21 de junho pela Câmara dos Deputados do Paraguai, responsabilizando Fernando Lugo pelo enfrentamento do dia 1526. O Presidente afirmou, em declaração, que o ocorrido não tinha nenhuma validade jurídica e nem política, garantindo que não se submeteria ao julgamento. Assim, no dia 22, o Senado se reuniu e votou a deposição do presidente, que foi aprovada por 39 votos a favor contra 4 contrários. O processo todo durou menos de 24 horas. Já no dia seguinte, o vice-presidente, Federico Franco, assumiu o poder temporariamente, até a realização de novas eleições. Apesar de apoiado por alguns setores mais tradicionais, o evento não foi recebido de maneira unânime pela população: ainda no dia 22, cerca de 10 mil paraguaios foram às ruas da capital federal, Assunção, para protestar contra a decisão (ECURED, 2012; MURTA, 2014; MELITO, 2012). De acordo com a Constituição paraguaia, um processo de impeachment poderia ser estabelecido em caso de mau desempenho das funções presidenciais ou de crimes cometidos durante o mandato, e todas as acusações deveriam ser analisadas e comprovadas. Os políticos envolvidos alegaram que se tratou de um procedimento completamente dentro da lei, mas muito se questionou sobre a possibilidade de realizar um processo justo e correto em tão curto espaço de tempo. A Alemanha, a Espanha e o Vaticano prontamente reconheceram o novo governo, e os Estados Unidos também expressaram seu apoio a Federico Franco, embora de maneira menos enfática do que no caso de Honduras em 2009 (MURTA, 2014; VILLENA, 2012). Já os países latino-americanos não só não reconheceram o novo governo como também deixaram claro seu repúdio à situação27. Afinal, o presidente vivia sob ameaça de destituição desde sua posse, em 2008, o que levou a indagações sobre a real legitimidade do processo: fora mesmo um julgamento político honesto e constitucional28, ou tratara-se de um golpe de Estado contra o presidente? (MURTA, 2014; VILLENA, 2012; ECURED, 2012). Nesse contexto, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)29 e a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) suspenderam o Paraguai por considerarem que o evento se tratava de um caso de violação da democracia. A OEA realizou uma reunião extraordinária com os Ministros de Relações Exteriores dos países-membros, que terminou com a decisão de enviar uma missão para analisar a situação do país após o impeachment. A Organização declarou, ainda, que a credibilidade do Paraguai na OEA dependia da transparência das eleições programadas para abril de 2013 (MELITO, 2012). Nesta ocasião, foi eleito presidente o candidato do Partido Colorado, Horacio Manuel Cartes Jara, com mais de 45% dos votos, e o ex-presidente Fernando Lugo foi eleito senador (JUSTICIA ELECTORAL, 2013; JUSTICIA ELECTORAL, 2013). As eleições contaram com uma missão de 500 observadores da OEA (GIRALDI, 2012).

querda representava a defesa da reforma agrária e dos camponeses, e o Partido Colorado representava os interesses das elites, principalmente da elite agrária, que desejava manter suas terras. 26 O processo de defesa do Presidente apresentado à Corte Suprema de Justiça do Paraguai arrastou-se ainda por três meses, e não foi aprovado (MURTA, 2014). 27 Argentina, Bolívia, Brasil, Cuba, Equador e Venezuela retiraram seus embaixadores do Paraguai, e a última ainda anunciou que interromperia as vendas de petróleo ao país (ECURED, 2012). 28 Que é previsto pela Constituição, que está de acordo com a lei. 29 Na época, o MERCOSUL era constituído por Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Atualmente, a Venezuela também faz parte do Mercosul, tendo entrado após um longo processo de aproximação com o bloco que se concluiu logo após a suspensão do Paraguai. A entrada do país só foi possível em virtude da suspensão, visto que o voto paraguaio era contrário (FELLET, 2012).

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2.2.4. VENEZUELA No ano de 2014, a Venezuela foi palco da eclosão de nova crise democrática. O país, que já foi alvo de inúmeras crises e tentativas de golpe30, viveu uma enorme onda de manifestações que levaram a uma nova situação de instabilidade. Tal situação começou em março de 2013, quando Hugo Chávez, presidente da Venezuela desde 1998, faleceu. Um mês depois, novas eleições foram convocadas, dividindo fortemente a população entre a escolha pelo candidato do partido chavista, Nicolás Maduro, ou pelo candidato de oposição, Henrique Capriles. Maduro ganhou a disputa eleitoral com apenas 50,66% dos votos – contra 49,34% para Capriles –, resultado tão apertado que levou a acusações de fraude e pedidos de recontagem de votos, mostrando que a oposição saía das eleições organizada e fortalecida (ISAPE, 2013; CARTA CAPITAL, 2014). É importante acrescentar também que a Venezuela encontrava-se, nesse momento, em situação econômica extremamente difícil, com enorme aumento nos preços dos produtos e desabastecimento de bens básicos (SÁNCHEZ, 2014). Assim, no início do mês fevereiro de 2014, manifestações de estudantes começam no estado de Táchira e se alastram por todo o país, incorporando, cada vez mais, novas demandas. As principais insatisfações da população eram a situação econômica e a falta de segurança no país. A ala mais radical da oposição ao governo, cujo principal líder era Leopoldo López, aproveitou-se da situação para participar das manifestações, exigindo a saída de Nicolás Maduro do poder. Porém, o que se pretendia ser um movimento de insatisfação pacífico começou a escalar a partir do dia 12, com enorme repressão policial e ocorrência das primeiras mortes. A organização Human Rights Watch denunciou a Venezuela por violações aos direitos humanos nos atos violentos realizados por forças da segurança venezuelana, divulgando documento com relatos de 45 casos de abuso policial contra mais de 150 pessoas, além de denunciar a demora no socorro para os feridos e a permissão dada pelo governo à ação de grupos armados pró-Maduro. Também foi condenado o uso de violência por parte dos opositores (FOLHA DE S. PAULO, 2014). Tal situação preocupou enormemente as autoridades de outros países e as organizações internacionais, que passaram a defender a necessidade de diálogo e acordos entre o governo e a oposição. Contudo, a própria oposição encontrava-se dividida entre uma ala mais moderada, representada pelo candidato derrotado nas eleições, Capriles, e a ala mais radical, dificultando a chegada a um acordo com o presidente (CARTA CAPITAL, 2014; SILVA, 2015). A OEA realizou uma reunião extraordinária para discutir a situação da Venezuela, onde decidiu pela recusa em intervir no país – com 29 votos contra envio de missão observadora e 3 a favor, dos Estados Unidos, do Canadá e do Panamá. A Organização concordou em apenas emitir declaração de solidariedade, pedindo pela continuação dos diálogos no país. Este resultado foi considerado negativo pelo governo dos Estados Unidos (PRAGMATISMO POLÍTICO, 2014). A UNASUL, por outro lado, atuou mais ativamente como mediadora da situação, realizando diversos encontros, ao longo de 2014, entre a oposição e o partido do governo (MEZA, 2014). Os resultados, contudo, não foram muito frutíferos, visto que nenhum dos dois lados demonstrava disposição a ceder. Para piorar a situação, Maduro ordenou a prisão de Leopoldo López, sob alegação de que teria liderado atos violentos nas manifestações. López entregou-se voluntariamente, em ato considerado heroico por seus seguidores, mas que levou ao aumento da insatisfação dos mesmos com o governo. A ONU considerou a prisão uma violação aos direitos humanos, civis e políticos, e declarou que López deveria ser solto. Além disso, prisões arbitrárias como esta podem ser consideradas um real atentado ao exercício da democracia plena. O governo venezuelano, porém, não acatou aos pedidos de organizações internacionais e da população, e López, portanto, continuou detido (EL PAÍS, 2014; LOBO-GUERRERO, 2015; MEZA, 2014; SILVA, 2014). No final de 2014, o governo dos Estados Unidos aprovou uma série de sanções a funcionários do governo venezuelano em razão de violações de direitos humanos, tencionando ainda mais a relação já conturbada entre os dois países (VEJA, 2014). O saldo das manifestações foi de 43 mortos, 878 feridos e 3.351 detidos pelas forças policiais (CARTA CAPITAL, 2014; SILVA, 2015). Embora os protestos tenham cessado e a tensão política interna tenha, em certa medida, estagnado, a Venezuela segue alvo de atenção: a UNASUL realizou, em março de 2015, nova reunião com o governo e a oposição na Venezuela, onde discutiram soluções democráticas para a situação no país e também a situação dos opositores presos. O presidente Maduro e o Conselho Nacional Eleitoral da Venezuela garantiram a convocação de eleições legislativas ainda para o ano de 2015 (TELESUR, 2015; MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015). No mesmo mês, o presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, emitiu declaração classificando 30 Em 2002, um golpe militar tirou Chávez do poder por 48 horas; em 2003, uma greve dos trabalhadores da principal empresa petrolífera do país, a PDVSA, tentou paralisar o país por mais de 60 dias; em 2004, a oposição exigiu referendo popular para tentar cassar o mandato de Chávez – que, mesmo assim, recebeu 58% de aprovação; e em 2007, revoltas populares ocorreram em razão da decisão de Chávez de transformar o principal canal de televisão em uma rede de comunicação do governo (FILHO, 2014).

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a Venezuela uma verdadeira ameaça à segurança estadunidense. A declaração foi repudiada pela OEA, que a considerou exagerada, e a Organização expressou preocupação com a possibilidade de os EUA pensarem em uma intervenção no país. Os países-membro da OEA, contudo, admitiram que os excessos do governo de Maduro deveriam ser observados (BARBOSA, 2015). Em resposta à declaração norte-americana, a Assembleia Nacional da Venezuela aprovou uma medida que permite a Maduro passar leis que considere necessárias para proteger o país da ameaça de intervenção americana. Tal medida foi fortemente criticada pela oposição, que acredita que poderes tão grandes cedidos ao presidente podem ser usados para barrar novas manifestações (BBC MUNDO, 2015). A preocupação com excessos por parte do governo surgiu novamente no dia 24 de março de 2015, em relatório da Anistia Internacional que acusa o governo venezuelano de estar sendo negligente com os casos de morte, tortura e abuso ocorridos durante os protestos, não levando os responsáveis devidamente a julgamento (R7, 2015). A situação da Venezuela permanece, portanto, instável, seguindo observada de perto pelas organizações internacionais e regionais, bem como pelos governos dos países americanos.

2.3. INTERVENÇÕES EM CRISES DEMOCRÁTICAS: POSSIBILIDADES E MOTIVAÇÕES A fim de entender precisamente em que consiste o conceito de intervenção, é necessário compreender uma série de conceitos fundamentais do campo de estudo das Relações Internacionais e do Direito Internacional. O primeiro destes conceitos é o de soberania, que significa que nenhum Estado está acima do outro na esfera internacional. Não há um “governo mundial” que determine regras para o comportamento dos países, ou, em outras palavras, não há nenhuma entidade superior ao Estado no âmbito internacional, de forma que, em teoria, todos os estados possuem o mesmo status jurídico-político. Na esfera doméstica, soberania quer dizer que somente o Estado nacional pode controlar e regular sua população, seu território e suas leis, e possuir o domínio legítimo da força. Portanto, a soberania de um Estado termina onde começa a de outro (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 1998). Outro conceito importante é o de autodeterminação. Este consiste na capacidade de se autogovernar e no direito que um povo, dentro de um Estado, tem para escolher a forma de Governo, sem interferências externas. No que tange às relações internacionais, a autodeterminação consiste no direito à independência política, ou seja, no próprio direito à soberania. Segundo ele, um povo não pode ser submetido à soberania de outro Estado contra sua vontade (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 1998). Este princípio foi afirmado em diversos tradados e convenções internacionais. Segundo a Carta das Nações Unidas, um dos propósitos da organização é “[d]esenvolver relações amistosas entre as nações, baseadas no respeito ao princípio de igualdade de direitos e de autodeterminação dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal” (ONU, 1945). Nesse sentido, percebemos que intervenção é a interferência de um Estado sobre os assuntos internos ou externos particulares do outro. Além disso, para ser considerada intervenção, a interferência deve reunir alguns aspectos básicos: 1) ocorrer em tempos de paz; 2) ser compulsória, ou seja, ser forçada; 3) responder a motivações egoístas do Estado interventor, que busca impor sua vontade sobre o outro, influenciando suas atitudes, comportamentos e políticas; e 4) não apresentar consentimento do Estado que sofre a intervenção. As formas que a intervenção pode assumir são muito diversas. Pode ocorrer individualmente (por um Estado) ou coletivamente (por um grupo de Estados); pode apresentar caráter militar (uso da força), político (uso de meios diplomáticos) ou econômico (uso de sanções econômicas); além disso, a intervenção pode ser aberta (declarada) ou oculta (através da propaganda). Existe atualmente um forte debate acerca da legitimidade de intervenções humanitárias, militares e políticas, uma vez que são questionáveis as motivações dos Estados para realizá-las. Este debate baseia-se na oposição entre aqueles que defendem que o princípio da não intervenção não pode ser relativizado em nenhuma situação e aqueles que acreditam que este princípio não é válido quando a intervenção for motivada pela defesa dos direitos humanos (MELLO, 2000). Através do exame da ideia de soberania como poder de última instância; assumindo que não há no Sistema Internacional uma autoridade acima dos Estados; e considerando que todos os Estados são iguais perante o Direito Internacional; é possível depreender o princípio da não intervenção. Segundo este, um Estado não tem direito de interferir nos assuntos internos de outro sem seu consentimento prévio (HERMANN, 2011). Este princípio é fundamental na construção das instituições internacionais modernas (tratados, convenções, organizações supranacionais, etc.). Na Carta da Organização dos Estados Americanos, a não intervenção está explicitada em seus princípios: Todo Estado tem o direito de escolher, sem ingerências externas, seu sistema político, econômico e social, bem como de organizar-se da maneira que mais lhe convenha, e tem o dever de não intervir nos assuntos de outro Estado. Sujeitos ao

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acima disposto, os Estados americanos cooperarão amplamente entre si, independentemente da natureza de seus sistemas políticos, econômicos e sociais (OEA, 1948).

Ademais, a Carta reafirma a defesa desse princípio ao afirmar que “[...] nenhuma [das] disposições [da Carta] a autoriza a intervir em assuntos da jurisdição interna dos Estados membros” (OEA, 1948). Além disso, ao tratar dos direitos e deveres fundamentais dos Estados, a Carta da OEA dispõe que: Nenhum Estado ou grupo de Estados tem o direito de intervir, direta ou indiretamente, seja qual for o motivo, nos assuntos internos ou externos de qualquer outro. Este princípio exclui não somente a força armada, mas também qualquer outra forma de interferência ou de tendência atentatória à personalidade do Estado e dos elementos políticos, econômicos e culturais que o constituem (OEA, 1948).

Entretanto, na prática, são impostos alguns limites a esse princípio. Existe atualmente um forte debate sobre a legitimidade de determinados tipos de intervenção. Segundo diversos estudiosos das relações internacionais e estadistas (especialmente dos países desenvolvidos), a intervenção é justificável em determinadas situações limite, a exemplo de violações de direitos humanos em larga escala. Esta legitimação da intervenção se baseia nos conceitos de “responsabilidade de proteger” e “segurança humana”. O primeiro dispõe que, em circunstâncias nas quais um Estado não possui meios de proteger sua população ou comete violações aos direitos humanos, a comunidade internacional deve intervir a fim de proteger as populações em situação de risco (HERMANN, 2011). A segurança humana, por sua vez, defende a proteção dos indivíduos contra ameaças como “a pobreza, a fome, a doença, a criminalidade, as catástrofes naturais, as violações dos direitos humanos, a arbitrariedade, a violência sexual, a imigração, as deslocações internas, o tráfico de pessoas ou o desemprego” (RICUN, 2010). Nesse sentido, frente a crises humanitárias graves, abre-se um precedente para a relativização dos conceitos de soberania e de não intervenção, permitindo que a comunidade internacional aja em defesa dos direitos humanos através das chamadas intervenções humanitárias. Por outro lado, existe uma preocupação de que esses conceitos permitam que os Estados relativizem a soberania como forma de garantir seus próprios interesses. Essa posição é percebida geralmente nos países em desenvolvimento, que sustentam que os conceitos de responsabilidade de proteger e de segurança humana podem ser instrumentalizados pelas potências a fim de garantir a manutenção de uma ordem internacional desigual e injusta (HERMANN, 2011). O argumento das crises humanitárias é o mais utilizado nos debates sobre os limites do princípio da não intervenção. Entretanto, existem diversas discussões quando à legitimidade de um Estado intervir em situações como guerras civis, em defesa de seus nacionais no estrangeiro, ou em defesa da democracia. No âmbito da OEA, o argumento da defesa da democracia apresenta-se como principal motivação para a flexibilização do princípio de não intervenção. De maneira análoga às intervenções motivadas por violações aos direitos humanos, existe um entendimento, por parte de alguns países-membros, de que intervenções podem ser necessárias em situações de ameaça à democracia ou de ruptura democrática (MELLO, 2000). O ideal de defesa da democracia remonta à criação da organização, sendo um de seus propósitos “[p]romover e consolidar a democracia representativa, respeitado o princípio da não-intervenção” (OEA, 1948). Além disso, está claro que a democracia é um ideal da organização, estando disposto em alguns de seus princípios: [a] solidariedade dos Estados americanos e os altos fins a que ela visa requerem a organização política dos mesmos, com base no exercício efetivo da democracia representativa (OEA, 1948). [E a] eliminação da pobreza crítica é parte essencial da promoção e consolidação da democracia representativa e constitui responsabilidade comum e compartilhada dos Estados americanos (OEA, 1948).

Dessa forma, há um debate no âmbito da OEA acerca da compatibilidade entre a promoção da democracia e o princípio da não intervenção, ambos pressupostos fundamentais da Organização.

2.4. OS DEMAIS FÓRUNS REGIONAIS FRENTE A INTERVENÇÕES EM CRISES DEMOCRÁTICAS A defesa do regime democrático e sua definição como princípio norteador está presente nos acordos constitutivos ou protocolos adicionais de todos os principais processos de integração regional das Américas. É possível afirmar a existência de um “consenso democrático” na região, espelhado na afirmação presente no Compromisso de Santiago de que a democracia é “o regime de governo do

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continente” (OEA, 1991). Os entendimentos sobre os fundamentos da democracia, os propósitos e os mecanismos institucionais disponíveis, entretanto, são bastante diversos no que Camargo (2013) define como Regime Democrático Interamericano. Dos processos de integração americanos, a Comunidade do Caribe é aquele que possui menos regulamentações quanto a promoção da democracia, limitando-se a “reconhecer a democracia como valor inerentes (sic) às sociedades da região e compromete[r] os Estados a respeitar os direitos civis” em seu documento “Posicionamento dos Estados Caribenhos para o século XXI” (COMUNIDADE E MERCADO COMUM DO CARIBE, 1997). Embora também pensado como um processo de integração comercial, o MERCOSUL conta com mais desenvolvidos mecanismos institucionais de promoção da democracia desde assinatura dos Protocolos de Ushuiaia, em 1998 e 2011. Esses estabeleceram os mecanismos de consulta entre os países membros e o Estado afetado em caso de crises democráticas, prevendo a possibilidade de medidas diplomáticas conjuntas que vão desde a suspensão do membro afetado até o fechamento das fronteiras (MERCADO COMUM DO SUL, 1998; MERCADO COMUM DO SUL, 2011). A fundação da Comunidade Andina em 1997, na esteira de reforma do antigo Pacto Andino nascido na década de 1960, estabeleceu a democracia como um de seus fundamentos. Assim como no Mercosul, a ação coletiva está prevista e os instrumentos disponíveis aos órgãos responsáveis da instituição são semelhantes aos do bloco do Cone Sul (CAMARGO, 2013). É possível elencar também dois outros foros regionais, esses de caráter político. A União da Nações Sul-Americanas (Unasul) conta com o “Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo sobre o compromisso com a Democracia”, que estabelece o compromisso de todos os países sul-americanos com a defesa, promoção, proteção e fortalecimento da ordem democrática, do Estado de Direito e suas instituições, dos direitos humanos e das liberdades fundamentais (CAMARGO, 2013). As medidas de possível execução conjunta seguem a linha do MERCOSUL e da Comunidade Andina. Já a Aliança Bolivariana para as Américas, cujo principal objetivo é fortalecer a uma ação autônoma e em contraposição às medidas promovidas por Washington nas Américas, fundamenta-se em valores diferentes daqueles promovidos pela democracia liberal pensada principalmente através da OEA. Conforme Camargo (2013, p. 62), “para a Instituição, a democracia é um princípio regional, porém, em termos da participação popular. Ou seja, a ALBA se abstém de regulamentar uma democracia em sua formatação política para enfatizar a importância do seu conteúdo em termos participativos”. Além das diferenças entre os mecanismos disponíveis e sua eficácia, a opção por utilização de uma organização em vez de outra passa pelo entendimento das diferentes propostas e relações de poder vigentes dentro daquela. Assim, a opção por coordenar a ação política em torno de uma quebra democrática na UNASUL, por exemplo, leva em conta, fundamentalmente, a exclusão da participação dos Estados Unidos, do Canadá e do resto da América Latina e Caribe e todos os ganhos e perdas deste movimento. O protagonismo de uma organização, no entanto, não exclui a participação de outra, sendo sempre possível a coordenação de esforços – como no caso da segunda quebra da ordem democrática no Haiti, na década de 2000, em que o CARICOM encabeçou as negociações, tendo apoio da OEA.

3. AÇÕES PRÉVIAS Algumas normas de prevenção e solução de crises democráticas já foram adotadas pela OEA, como por exemplo o Protocolo de Cartagena (1985), que estabelecia (na teoria) um compromisso por parte dos Estados-membros de “promover e consolidar a democracia representativa, respeitando o princípio da não-intervenção” (OEA, 1985). Na prática, pode-se dizer que as ações da Organização na época eram seletivas, denunciando apenas alguns dos regimes antidemocráticos e delegando a si própria a função de legitimar ou deslegitimar governos da região. Nos anos 1990, a partir de um novo contexto de estabilidade na América Central após o fim de guerras civis31 e de ditaduras, surgem governos democráticos na América Latina. A Organização então se reformulou e passou a assumir nova postura nos conflitos políticos regionais. Foi criada a Unidade para a Promoção da Democracia (UPD), considerada um instrumento preventivo visando promover e consolidar a democracia. O objetivo principal desse instrumento é “responder com prontidão e eficiência aos Estados-membros que o solicitem, prestando assessoramento ou assistência para preservar ou fortalecer suas instituições políticas e procedimentos democráticos” (OEA, 1990). A principal medida da UPD hoje é a organização de missões de observação eleitoral, servindo como mecanismo de controle do perfeito funcionamento e legalidade das eleições que ocorrem nos países americanos. De extrema importância é a Resolução 1080, adotada em 1991. A resolução é mais eficaz se com31 A partir dos anos 60 houve uma série de conflitos protagonizados por grupos armados que tentavam destituir os governos ditadores. Ocorreram na Guatemala, Honduras, Nicarágua e El Salvador.

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parada com as medidas adotadas antes porque esclarece os tipos de ações que serão tomadas para alcançar o sistema democrático em toda a região e para resolver crises em que há interrupção de governos democráticos (OEA, 1991). Antes, pelo fato de não existir uma especificação desses tipos de ação, existia o temor de que a incerteza acerca das ações da OEA pudesse abrir espaço para intervenção direta dos EUA nos demais países americanos. Vale aqui lembrar que essas medidas constituem apenas recomendações, pois as decisões da OEA não têm caráter vinculante, ou seja, não podem obrigar os Estados a cumpri-las32. As punições aos países que rompem com a democracia vêm com o Protocolo de Washington, em 1992. Ele é o que define a “possibilidade de suspensão ou exclusão dos governos que não tenham surgido de processos democráticos ou que se tenham constituído através do uso da força” (LISBOA, 2011). A Organização decidiu aplicar a resolução 1080 no Golpe do Haiti em 1991; no peru em 1992; na Guatemala em 1993; e no Paraguai em 1996. Nessas crises democráticas, a resposta da OEA se deu através de diversos instrumentos, a exemplo de sanções econômicas, envio de operações civis e invocação das nações Unidas, no caso do Haiti; e negociações com os líderes golpistas, envio de missões técnicas para o aprimoramento institucional e pressões para que os outros países reavaliassem suas relações com o governo golpista, no caso do Paraguai (CAMARGO, 2013). A última medida normativa, adotada em 2001 pela OEA, foi a Carta Democrática Interamericana, substituta da Resolução 1080. A Carta inova em alguns aspectos: passa-se a descrever a democracia como direito dos povos americanos e sua promoção e defesa como obrigações de seus respectivos governos. Além disso, a Carta caracteriza legalmente o que se espera de um regime democrático. A partir daí, a organização pode atuar não só em caso de ruptura desses regimes, como em caso de não cumprimento dos elementos estipulados como essenciais para a democracia33. Ainda, a Carta estende a qualquer Estado membro o direito de pedir a convocação do Conselho Permanente (prerrogativa que antes concernia apenas ao Secretário Geral) para discutir sobre as ações a serem tomadas nas crises. O documento também estipula que se as ações do Conselho Permanente para restaurar a democracia falharem – ou seja, se a via diplomática não surtir efeito – pode então ser solicitada sessão extraordinária da Assembleia Geral, podendo aí decidir-se pela suspensão do Estado-membro que não está cumprindo com os princípios democráticos considerados fundamentais para a Organização. A partir da criação da Carta Democrática Interamericana, as formas de intervenção no Haiti em 2001, na Venezuela em 2002, e em Honduras em 2009, seguiram a mesma tendência que na década de 1990. Percebe-se que na existência de golpes de estado claros, a Organização atua de maneira mais ativa e imediata; já em casos de impeachment, resignação ou renúncia presidencial, a atuação da OEA limitou-se à observação dos casos e a recomendações no sentido de manter a ordem democrática (como nos casos do Equador em 1997, 2000 e 2005; da Bolívia em 2003 e 2005; e do Paraguai em 2012) (CAMARGO, 2013).

4. POSIÇÕES DOS PAÍSES Alguns países sul-americanos vêm se afastando da OEA, ao mesmo tempo em que recorrem à Unasul como uma alternativa à Organização, já que aquela teria como grande vantagem a ausência dos Estados Unidos – o que dá mais margem de manobra aos membros e os protege de supostas tentativas de influência deste país. O Brasil é um dos países que vêm agindo de modo mais favorável à ação deste bloco como mediador nas crises políticas da América do Sul, em detrimento da ação da OEA. Dessa forma, o país vem participando ativamente da solução de crises como mediador em ações da própria Unasul. Historicamente, o Brasil defende soluções para crises políticas que estejam dentro da constituição dos países e de acordo com as normas internacionais, favorecendo sempre o diálogo entre as partes em disputa ao invés de uma intervenção internacional direta. Dessa forma, o país rechaça posições unilaterais e de isolamento, como por exemplo sanções. O Brasil foi um dos Estados que se posicionou contra o envio de observadores da OEA à Venezuela em 2014, alegando que uma decisão da OEA seria inoportuna e poderia acirrar as tensões no local. Como solução, apoiou a mediação da UNASUL nos diálogos entre governo e oposição, inclusive sendo um dos representantes da organização na referida mediação (juntamente com Colômbia e Equador) (ISAPE, 2014). 32 Os Estados na maioria das vezes são incentivados a cumprir por causa do desgaste diplomático que sofrem se não cumprem com alguma organização internacional, arriscando ter sua relação com outros países afetada. 33 “Respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais; acesso ao poder e seu exercício com sujeição ao Estado de Direito; celebração de eleições periódicas, livres, justas e baseadas no sufrágio universal e secreto como expressão da soberania do povo; regime pluralista de partidos e organizações políticas e; separação e independência dos poderes públicos” (OEA, 2001).

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A Bolívia e o Equador adotam postura radical em relação à OEA, evitando as ações desta, pois acreditam que a organização surgiu direcionada por interesses externos (referindo-se aos EUA). Enquanto buscam uma reformulação da Organização, posicionam-se de maneira contrária a intervenções e ao uso de força militar para garantir democracia, afirmando que estas ações não contribuem para a estabilidade política dos países afetados. Defendem, portanto, um diálogo político de acordo com os mecanismos previstos na constituição do país em crise. Seguindo a mesma linha destes países está a Venezuela, que representa também um dos países mais relevantes para a discussão devido não só a seu histórico de crises políticas como à grave instabilidade pela qual passa atualmente. O Estado é importante também por causa da discussão existente acerca da suposta polarização da OEA entre apoiadores dos EUA versus apoiadores da Venezuela. O governo bolivariano vem aceitando apenas a mediação da Unasul em suas tentativas de resolução da crise política, questionando desde o governo Hugo Chávez a legitimidade e a efetividade das ações da OEA empreendidas contra o país (SACHS, 2014). No entanto, por ser a OEA o único bloco onde tanto os EUA quanto a Venezuela estão presentes, por vezes o governo venezuelano recorre à organização para protestar contra as tentativas de ingerência estadunidenses (AYUSO, 2015b). O Uruguai posiciona-se em defesa da consolidação da democracia na região através de um “corte do mal pela raiz”, ou seja, através da diminuição da pobreza, afirmando que a intervenção não é a melhor forma de resolver as crises políticas. O país também vê hoje a Unasul como “âmbito natural de abordagem de temas regionais” (da América do Sul), mas entende o particularismo da OEA por ser este o único espaço de discussão que reúne a América como um todo; considera, portanto, a Carta da OEA como a “constituição das relações interamericanas”. Desde a década de 2000, a partir dos governos de Néstor e Cristina Kirchner, a Argentina deixou de usar exclusivamente as normas da OEA para defender a democracia e começou a selecionar também normas de outras organizações das quais participa, como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unasul. Nota-se, ainda, que o país vem mostrando desde os anos 90 um endurecimento de suas posturas frente crises democráticas, sendo este o motivo que muitas vezes o fez seguir caminhos distintos da OEA no advento destas crises (MERKE, 2014). A Guiana, a Guatemala e a Nicarágua são nações que defendem uma reforma da OEA para que esta seja capaz de agir de maneira mais eficaz nas inúmeras crises democráticas do hemisfério. A reforma proposta seria nas próprias bases da instituição, passando por seus princípios e valores (OEA, 2003; PÉREZ, 2013; AYUSO, 2015a). Os três países creditam na resolução de crises por meio de diálogos a níveis nacionais nos países que sofrem ruptura da democracia. O Peru é igualmente a favor de uma reforma da OEA, e afirma que os países americanos esperam que a Organização fortaleça a defesa dos direitos humanos e da carta democrática interamericana (LA VANGUARDIA, 2015). O chanceler peruano também declarou que acredita que a OEA deve atuar como intermediário entre Estados Unidos e Venezuela, para normalizar as relações entre os dois países, aliviar o clima de tensão e facilitar o bom entendimento entre as partes (ANDINA, 2015). O governo do México declarou que considera a Organização dos Estados Americanos indispensável e insubstituível e que seu trabalho complementa o de outros foros regionais. O país, que é um dos membros fundadores da Organização, é também o terceiro maior contribuinte dentro da instituição (KURIBREÑA, 2015). O México também acredita ser necessário revisar a estrutura da OEA, renovando-a e atualizando-a para uma maior eficácia do organismo (SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES, [2013?]). O governo do Panamá costuma defender ações da OEA nas crises políticas do hemisfério, tendo posicionamentos que algumas vezes geram controvérsias por possuírem caráter intervencionista (ISAPE, 2014). O Chile acredita fortemente no potencial da OEA para promover o diálogo multilateral, reafirmando os princípios e valores centrais da comunidade interamericana. O chileno José Miguel Izulsa ocupou o posto de Secretário Geral da Organização dos Estados Americanos de 2005 até 2015, cumprindo dois mandados (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2015). O Chile acredita que seria importante um fortalecimento das atribuições do Secretário-Geral da OEA, para que este pudesse prover assistência devida a países que enfrentem situações de ameaça à estabilidade democrática (UOL NOTÍCIAS, 2010). O governo chileno também destaca a importância de ser realizada uma série de aperfeiçoamentos na Carta Democrática Interamericana. O país defende que fóruns como a OEA discutam e atuem em crises democráticas, incentivando ações conjuntas com outras organizações como a Unasul, e costuma adotar posicionamento similar aos de seus vizinhos sul-americanos. Assim como o Chile, o Canadá também acredita ser a Organização dos Estados Americanos o

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mais importe fórum multilateral do hemisfério. O país está entre os maiores colaboradores da Organização, sendo os assuntos democráticos e as reformas institucionais algumas de suas prioridades como membro do bloco. O Canadá vê a OEA como veículo chave para o fortalecimento das instituições do continente, e, consequentemente, para o fortalecimento da democracia nos países (GOVERNEMENT OF CANADA, 2015). A Colômbia tem sido um dos países de maior destaque quando se refere à OEA, uma vez que a Organização tem atuado no país há anos a fim de buscar uma solução para o antigo conflito armado interno protagonizado pelas Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Este conflito continua sendo uma grande fonte de instabilidade para o país, porém significativos avanços no diálogos de paz foram alcançados nos últimos anos, de forma que o Estado é um grande defensor da centralidade da atuação da OEA em crises democráticas. A Colômbia acredita no potencial da OEA e defende que o organismo permaneça sendo o principal fórum político de negociação multilateral do continente. Por outro lado, o atual governo colombiano também reconhece a relevância da atuação da Unasul em países sul-americanos. Segundo o governo da Costa Rica, a Organização dos Estados Americanos, como principal órgão político do hemisfério, desfruta de todos os instrumentos necessários para que se resolvam quaisquer crises democráticas na região, sendo a própria carta da OEA o mais importante instrumento jurídico a ser utilizado (MISIÓN PERMANENTE DE COSTA RICA ANTE LA OEA, 2002). Todavia, o país argumenta que, mesmo quando tais instrumentos são utilizados, os resultados da atuação da Organização não são, em sua totalidade, exitosos (ARAYA, 2013). Assim, o Estado dispõe-se a participar de discussões acerca de reformas e melhorias nos instrumentos de intervenção da OEA. Em janeiro de 1962, em plena Guerra Fria, Cuba foi suspensa da Organização dos Estados Americanos, em função de ter adotado um posicionamento político pró União Soviética, na época considerado incompatível com os princípios da Organização. Recentemente, em 2009, tal suspensão foi revogada, através da Resolução AG/RES 2438 (JARDIM, 2009). A partir daí, a participação efetiva do país na OEA passou a depender somente do interesse do governo cubano; entretanto, tanto o líder Fidel Castro, quanto seu irmão e sucessor, Raúl Castro, afirmaram não ter interesse em voltar à entidade, considerando-a um instrumento estadunidense de manipulação do continente. O novo Secretário Geral da OEA, o uruguaio Luis Almagro, contudo, afirmou que dirigirá grandes esforços rumo à construção novos diálogos com Cuba, visando solucionar quaisquer entraves remanescentes que atrapalhem a relação da Organização com o país (RAVSBERG, 2015). No mesmo ano em que Cuba foi aceita de volta à OEA, o golpe de Estado ocorrido em Honduras levou a Organização dos Estados Americanos a suspender o país de participar da Organização (LA VANGUARDIA, 2015) – o país foi reincorporado apenas dois anos depois. Há uma crescente credibilidade por parte do governo hondurenho para com a OEA, que atuaria em nome do desenvolvimento regional e da manutenção da ordem democrática. Ao mesmo tempo, levando em consideração a situação interna ainda bastante delicada do país, mantém-se uma postura relativamente neutra dentro da Organização, buscando, cuidadosamente, uma maior atuação hondurenha dentro do bloco. O governo de El Salvador interessa-se em trabalhar juntamente com a Organização em projetos que visam o desenvolvimento e o fortalecimento da democracia nos países (EFE, 2015). El Salvador foi o membro mais adepto à política de fiscalização de eleições adotada pela OEA, tendo seis de seus processos eleitorais presidenciais fiscalizados desde a década de 1970 (SANTOS, 1998). Outro país que recebeu a apoio da OEA em seus processos eleitorais foi o Haiti, que acredita que a presença da Organização durante estes eventos é a mais clara expressão da vontade da OEA em evitar uma crise democrática no país. Segundo o chanceler haitiano, esta é a melhor via para defender os princípios da democracia, fundamentais para a reconstrução do país (NOTICIERO LEGAL, 2015). Além disso, desde o devastador terremoto que apavorou o Haiti em 2010, a Organização dos Estados Americanos vem fazendo grandes esforços para ajudar o Estado (NOTIMÉRICA, 2014). Desta forma, o Haiti acredita fortemente na capacidade da OEA de dar auxílio aos países em situações de crise, defendendo ativamente a atuação da Organização nestes eventos e ressaltando a importância da capacitação dos países membros para que possam lidar efetivamente com suas crises democráticas. A República Dominicana acredita que a consolidação da democracia é uma árdua tarefa, na qual a OEA desempenha papel importante. O governo dominicano alega forte compromisso por parte de seu Estado para com o fortalecimento democrático e demonstra-se confiante quanto ao papel da Organização na defesa e promoção da democracia, e quanto à importância da cooperação por parte de todos os Estados membros (AMERICANOS, 2001). Simultaneamente, defende o princípio da não-intervenção, acreditando que não cabe à Organização ou a seus países membros a interferência direta em crises democráticas internas a cada país. O papel da OEA, segundo o governo dominicano, é o de promover o diálogo e a cooperação para capacitação dos Estados, no intuito de evitar e solucionar quaisquer conflitos democráticos que assolem a região.

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Os Estados Unidos da América têm, desde os primórdios da Organização dos Estados Americanos, se mostrado bastante presentes nas atividades e decisões da OEA. O governo norte-americano declara-se determinado a promover um programa de engajamento para com a Organização e seus vizinhos da América, a fim de resolver conflitos no continente, estabelecendo e reforçando relações bilaterais e multilaterais, centradas nos princípios de direitos humanos, de desenvolvimento e de segurança humanitária e, com isso, promovendo a defesa das liberdades democráticas, expandindo relações econômicas e defendendo a segurança nacional e continental (US PERMANENT MISSION TO THE OAS, -). Entretanto, não é isso que os membros latino-americanos observam na prática, sendo alegado que a América Latina perdeu muita importância na condução de política externa dos Estados Unidos. A incapacidade dos últimos governos norte-americanos de promoverem medidas políticas efetivamente concretas de apoio aos membros da OEA é evidenciada pela recente criação da CELAC – Comunidade de Estados Latino Americanos e Caribenhos, que abrange todos os membros da OEA com exceção dos EUA –, claramente estruturada em oposição à política hegemônica e imperialista dos Estados Unidos (MARTINS, 2014). Segundo Stephen Vascianne, representante da Jamaica na OEA, embora muitos critiquem uma suposta ineficiência da Organização, a mesma continua sendo bastante benéfica à região. Para fazer avançar a OEA, o governo jamaicano defende aprimorar os mecanismos disponíveis para a ação da organização. Além disso, Vascianne destaca que a OEA é o órgão base para outras instituições, como a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, vitais para assegurar a estabilidade democrática no hemisfério (VASCIANNIE, 2014). O Paraguai historicamente adota uma posição relativamente conservadora nas suas representações perante a OEA, não expressando opiniões radicais sobre a atuação da Organização. Recentemente, o país tem tido relações conturbadas com as organizações às quais costumava pertencer, devido ao impeachment do presidente democraticamente eleito, Fernando Lugo, em 2012. A forma não democrática com a qual tal processo foi conduzido fez com que tanto a Unasul quanto o MERCOSUL suspendessem o país até a realização de novas eleições (ISAPE, 2013). A OEA descartou possibilidade de suspensão do Paraguai, preferindo realizar uma missão de apoio ao processo democrático paraguaio e enviando uma missão observadora para o processo eleitoral que seria realizado no ano seguinte (TERRA, 2012). Portanto, o país mantém neutralidade com relação à organização, tendo em 2014 sediado sessão da Assembleia Geral da OEA, onde foi discutida, entre outros assuntos, a necessidade de a OEA se reinventar e adaptar à atual situação dos países. O Suriname defende o fortalecimento da Organização dos Estados Americanos, visto que já foi beneficiado amplamente com o apoio da OEA. O Suriname compartilha do pensamento de muitos outros membros da instituição de que uma nova liderança para a Organização, representada pelo novo Secretário Geral, influirá positivamente no papel fundamental da OEA de promover integração regional e desenvolvimento no hemisfério, e, consequentemente, fortalecer as instituições democráticas (OEA, 2015).

5. QUESTÕES A PONDERAR a) Quais são os novos desafios para a consolidação da democracia no continente americano? Estes são diferentes para as diferentes sub-regiões do continente americano? b) Que papel cabe à OEA no auxílio à superação esses desafios? Como pode a Organização de maneira proativa na promoção da democracia? c) Quais são hoje as limitações de ação da organização em casos de forte crise democrática? Como é possível superá-las, respeitando os princípios de não intervenção e ação coletiva consagrados na sua Carta? d) De que maneira deve se dar a relação da Organização com outros foros políticos das Américas? e) Como preservar a isonomia e a imparcialidade nas ações tomadas pela OEA, ao mesmo em que se busca sua máxima eficácia?

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