A avaliação do programa anticorrupção do governo federal brasileiro: desafios e possibilidades

Documento parapresentación en el V Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid, España) 29, 30 septiembre y 1 octubre 2014.

A avaliação do programa anticorrupção do governo federal brasileiro: desafios e possibilidades

Emails: [email protected] e [email protected]

Este trabalho suscita o debate acerca da importância e dos desafiosde se avaliarprogramas anticorrupção. Verificando a avaliaçãooficial do combate à corrupção empreendido pelo governo federal brasileiro, esta o informaintenso e diversificado. Mas considerando as notícias na imprensa, as manifestaçõespopulares e os índicesde organismos especializados, tem-se a impressão de que a corrupção no Brasil não diminuiu.Os resultados oficiais estão retratando a realidade? Se não, é possívelmelhorar? Busca-se respondera estas questões por meio do estudo de caso da avaliação do macroprocessocorreição, componentedo programa anticorrupção em comento, voltado ao enfrentamento da impunidade.

Keywords: avaliação de programas; corrupção; combate à corrupção.

Bibliographic notes:Temístocles Murilo de Oliveira Júnior: [email protected];Master in Administration, Federal Fluminense University. The authoris Control Analyst ofBrazilian Anticorruption Federal Agency (Office of the Comptroller General) in Disciplinary Core in Rio de Janeiro State. Claudia da Silva Jordão:[email protected]; Master in Administration, Federal Fluminense University.

Introdução A finalidade deste trabalho é suscitar o debate acerca da importância e dos desafios de se avaliar programas1 anticorrupção no Brasil. Para tanto, parte-se de duas suposições: a) se nas sociedades ocidentais contemporâneas a corrupção é considerada a própria negação dos valores públicos mais elementares, então, nelas, como defende Bresser-Pereira (1997), o combate à corrupção deve ser percebido como um direito republicano ligado à cidadania e, em contrapartida, um dever dos governosque se dizem comprometidos com a democracia. b) sendo o combate à corrupção a afirmação da democracia, não bastaque este se dêpro

forma.

Ele

deve

ser

realizado

eavaliadode

forma

consistente

etransparente,permitindo que os cidadãos façam seus próprios juízos de valor sobre o compromisso do governocom a probidade (Oliveira Júnior, Jordão, & Castro Júnior, 2014). Além das suposições acima, uma possível contradiçãofoi o estímulo para esta pesquisa. De um lado, a Controladoria-Geral da União (CGU), órgão responsável pela condução do atual programa anticorrupçãodo governo federal brasileiro2, realizando a avaliação de tal programa, vem indicando como positivo oenfrentamento à corrupção por ela promovido(Controladoria-Geral da União, 2014, p. 136). De outro, a frequência com que a imprensa noticiaesquemas de fraudes e desvios, a eclosão das manifestações de rua em junho de 2013 e o leve declínio das posições relativas do Brasil nos rankings anuais do índice de percepção da corrupção (IPC) da Transparência Internacional (TI)3 vêm indicando que, neste mesmo período, os níveis de corrupção parecem não ter diminuído. Mesmo reconhecendo que,como defende a própria Controladoria-Geral da União (2007; 2008; 2009), há limites neste último grupo de circunstâncias em retratar com mais exatidão a realidade dos níveis de corrupção no Brasil, em contrapartida não há como se pressupor que estas sejam de todo incapazes de indicar, em alguma medida ou mesmo indiretamente,a ocorrência de possíveis alteraçõesem tais níveis.A questão então que orienta este trabalho é a seguinte:a avaliação realizada pela CGU referente ao programa anticorrupção que conduz consegue demonstrar se os níveis de corrupção diminuíram? Neste sentido, esta pesquisa visaanalisar o modelo e os resultados da avaliação do programa em comento, com o fito de verificar possíveis desafios no que tange ao problema apresentadoe de proporpossíveis soluções de contorno. Devido aos limites deste tipo de trabalho, seu escopo se restringe à análise dos fundamentos, do modelo de avaliação e dos 1

resultados de 2013 do macroprocesso“correição”, cujoobjetivo precípuo é combater a impunidade. Entende-se que esta delimitação não afeta afinalidade aqui pretendida. Dada a relevância deste macroprocesso que visa justamente enfrentar de forma direta o fenômeno queé considerado a maior causa da corrupçãono Brasil4, o simples apontamento de desafios em sua avaliação mais recentepara dar resposta ao problema levantado aqui já é suficiente para se suscitar o debate sobre estes. Além desta introdução, este trabalho conta com três seções. A primeira explora a importância da avaliação de programas de combate à corrupção e osreferenciaisparaum “avaliar” consistente e transparente. A segunda aborda os fundamentos teóricos e regulamentaressobre os quais se formulou e vem se implementando e avaliando o atual programa anticorrupção do governo federal e descreve omodelo e os resultados da avaliação de seu macroprocesso correição. A terceira seção, utilizando os referenciais levantados na primeira, analisaos resultados e o modelo de avaliaçãodescritos na segundapara verificar se há possíveis desafiosno que tange a responder à questão desta pesquisa e aindapropõesoluções de contorno que sejam factíveis. 1. A importância e os referenciais paraavaliação de programasanticorrupção Nas sociedades democráticas contemporâneas, ondecorrupção é considerada a própria negação dos valores públicos mais elementares, é pressuposto que o combate a este fenômeno seja relevante, devendo ser realizado com vistas àresponsividade, já que visa à proteção do Estado de Direito e da orientação desinteressada das políticas públicas, ou, como afirma Bresser-Pereira (1997, pp. 124-129), à garantia dos direitos republicanos relativos à própria afirmação da cidadania. Neste sentido, a importância da avaliação do combate à corrupção para estas sociedades pode ser relacionada à seguinte questão: governos que se pretendam democráticosdevem buscarcombater a corrupção de forma comprometida e demonstrar este comprometimento, caso contrário, repousará sobre eles a desconfiança de que estejamde alguma forma e em algum grau sendo com ela coniventes. Fazendo-se um trocadilho com o provérbio da mulher de César, pode-se dizer que “a um governo democrático não basta ser honesto, deve parecer honesto”. Entre os “direitos republicanos”de que trata Bresser-Pereira(1997, p. 127)está a transparência, que, no Brasil,foi formalizada como direito fundamental pela lei federal n° 12.527, intituladade lei de acesso à informação (LAI). Atribuindo à geração e à 2

disponibilização de informações consistentes sobre a condução e os resultados dos negócios públicos o status de dever do Estado, a LAI conferiu à avaliação de programas o sentido de ser um dos meios pelo qual o governo mostra-se efetivamente democrático, permitindo que os cidadãos possam fazer seus juízos de valor sobre a atuação do poder público(Oliveira Júnior, Jordão, & Castro Júnior, 2014, p. 44). Como a transparência na geração ena divulgação dos resultados da atuação governamental ataca o dilema agente-principal, estaé decisiva para o enfrentamento da corrupção na condução de programas em geral, pois viabiliza o tanto oaccountability governamental, quanto o feito pelos cidadãos (controle social), que, como trata a próxima seção, são fundamentos do programa anticorrupção do governo federal. Especificamente no caso dos programas anticorrupção, a busca pela transparência em sua avaliaçãose torna ambivalente. Ao mesmo tempo em que ela permite compreender e julgar o combate empreendido pelo governo, ela demonstra à sociedade o compromisso que o governo tem em combater este fenômeno indesejado. Passando à análise da importância de se avaliaro combate à corrupção de forma consistente e transparente, estapode ser vistaem três perspectivas. A primeira, como aborda Bresser-Pereira (1995, pp. 101-102), refere-se à necessidade dos governos em obter e manter sualegitimidade perante a sociedade nos regimes tidos como democráticos.Um programa anticorrupção que seja consistente e do qual se demonstre a consistência reforça sua própria representatividade perante a sociedade. A segunda, relacionada à primeira, só que mais específica,refere-seao dilema que Bobbio (1986, pp. 28-31) indica para o futuro das democracias, resumido pelo questionamento “quem controla o controlador?”. Neste caso, uma avaliação consistente e transparente do combate à corrupção, cujos resultados sejam franqueados aos demais poderes eaos cidadãos, é condição sine qua non para que o accountability possa ser exercido sobre os “controladores”. Como indicam Anechiarico e Jacobs (1996, p. ??), os sistemas anticorrupção, pela capacidade de impor constrangimentos aos agentes do aparelho estatal, podem se transformar em instrumentos de coação contra gestores e servidores públicos que não se alinhem aos interesses, às vezes escusos, de grupos que tenham algum tipo de influência sobre a agenda anticorrupção. A terceira refere-se à própria necessidade da realização de análises críticas à formulação, à implementação e aos resultados dos programas, ou seja, na importância da avaliação como ferramenta de decisão sobre a manutenção, a alteração ou mesmo a 3

descontinuidade de políticas e programas(Lustosa da Costa & Castanhar, 2003, p. 972). Por esta perspectiva,a relevância de uma avaliação consistente e transparentede programas anticorrupção está justamente no fato de que ela gera resultados que podem refutar a suspeitaque estimulou este trabalho: de que, dadas as notícias da imprensa, as manifestações populares e asposições relativas do Brasil nos ranking do ICP/TI entre 2003 e 2013, os níveis de corrupção talvez não tenham diminuído a despeito da intensificação e da diversificação da atuação da CGU. Retomando a questão sobre a consistência e a transparênciada avaliação de programas anticorrupção, estas noções parecem estabelecer entre si uma relação dialética. Como indicam Oliveira Júnior, Jordão e Castro Júnior (2014, p. 42), considerando inclusive as disposições do artigo 3º, III, IV e V, da LAI, somente sendo gerados e divulgados aos cidadãos resultados que sejam consistentes é que a avaliação de programas pode estar atendendo aos princípios da transparência e do controle social. Além disso, deve-se levar em consideração ainda que uma avaliação que vise realmente à autoafirmação do cidadão é aquela que permite a crítica de suas próprias bases, ou seja, que chame à sociedade ao debate sobre as estratégias para mensuração dos programas e inclusive para a definição de seus parâmetros e metas. Passando à definição dos referenciais que possam orientar a análise da consistência e da transparência de um determinado modelo avaliação, esta se foca naqueles que permitam a abordar de forma crítica o macroprocesso correição, escopo deste trabalho. Assim, observouse preliminarmente que os resultados deste macroprocesso em 2013 foram gerados a partir da aplicação de oito indicadores (Controladoria-Geral da União, 2014, pp. 54-56), sendo todos aparentemente relacionados aos produtos e resultados gerados por sua implementação, tipologias que são tratadas mais a frente. Como informam Lustosa da Costa e Castanhar (2003, pp. 973-974), a definição do que seja avaliação, enquanto meio para se mensurar o desempenho de um programa, “parece ser quase consensual”, mas quanto aos critérios para se proceder a uma avaliação, “nesse ponto se encerra o consenso sobre aspectos conceituais e metodológicos”. Reconhecendo esta possível falta de consenso e tendo em vista a finalidade deste trabalho, aqui se debruça sobre os referenciais estabelecidos pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), visto que estes são, em certa medida, vinculantes para a administração pública federal, já que aquele órgão do governo federal brasileiro é justamente o responsável pela orientação normativa, coordenação e supervisão das atividades de planejamento, orçamento e avaliação governamentais5. 4

Como consta do guia do MPOG deorientações de aplicação de indicadores para a gestão pública federal, os indicadores são os principais meios para seviabilizar avaliações consistentes de programas e políticas, pois permitem que os gestores tomem decisões a partir de evidências empíricas. Neste sentido, os indicadores “permitem descrever, classificar, ordenar, comparar ou quantificar de maneira sistemática aspectos de uma realidade e que atendam às necessidades dos tomadores de decisões”(Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, pp. 16-17). Segundo este guia, os indicadores devem ser construídos com o intuito de se gerar informações que sejam consideradas necessárias sobre compreensão dos resultados de um programa ou política, bem para o julgamento de seu êxito, tanto de performance quanto de compliance. Desta forma, indicadores visam apurar a qualidade de programas e políticas governamentais não só no que tange especificamente a seus produtos, mas podem indicar questões anteriores a estes, como a consistência de sua formulação ou o cuidado de sua implementação (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, pp. 15-17). Mas indicadores também devem ter qualidade,esta, conforme trata o guia do MPOG, se relacionadoa questões de validade e pertinência. A primeira se refere à capacidade do indicador em “aferir resultados ou aspectos da política que subsidiem decisões, ampliando a capacidade do Estado de entregar produtos e serviços à sociedade”. A segunda em “considerar os custos (tempo, recursos e capital político) para que sua implantação seja bem sucedida” (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, pp. 29-30). Nesta metodologia, os indicadores de programas são compostos pelos seguintes atributos (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, pp. 28-29): a) denominação do indicador; b) fonte: órgão responsável pela geração e/ou divulgação das informações; c) unidade de medida: padrão escolhido para mensuração da relação adotada; d) índice de referência: resultado da apuração do indicador num dada momento; Considerando que o desenho dos indicadores devem se moldar às necessidades de informação sobre o programa, seja sobre sua implementação ou mesmo seu desempenho, o guia traz três possível classificações. A classificação que traz uma relação de tipos de indicadores voltados à apuração de programas quanto a sua implementação, é a seguinte: • Insumo (antes): são indicadores que têm relação direta com os recursos a serem alocados, ou seja, com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, financeiros e outros a serem utilizados pelas ações de governo. São exemplos médicos/mil habitantes e gasto per capita com educação;

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• Processo (durante): são medidas que traduzem o esforço empreendido na obtenção dos resultados, ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados como, por exemplo, o percentual de atendimento de um público-alvo e o percentual de liberação dos recursos financeiros; • Produto (depois): medem o alcance das metas físicas. São medidas que expressam as entregas de produtos ou serviços ao público-alvo. São exemplos o percentual de quilômetros de estrada entregues, de armazéns construídos e de crianças vacinadas em relação às metas estabelecidas; • Resultado (depois): essas medidas expressam, direta ou indiretamente, os benefícios no público-alvo decorrentes das ações empreendidas no contexto de uma dada política e têm particular importância no contexto de gestão pública orientada a resultados. São exemplos as taxas de morbidade (doenças), taxa de reprovação escolar e de homicídios; • Impacto (depois): possuem natureza abrangente e multidimensional, têm relação com a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratégias governamentais de médio e longo prazos. Na maioria dos casos estão associados aos objetivos setoriais e de governo [...]. São exemplos o Índice Gini de distribuição de renda e o PIB per capita (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, pp. 21-22)

Lustosa da Costa e Castanhar (2003) trazem ainda uma tipologia que, apesar de não estar presente no guia do MPOG, apoia a análise deste trabalho. Segundo eles: Ao propor um sistema de indicadores para as universidades brasileiras, Schwartzman (1994) define três tipos: simples, definidos como aqueles que são expressos em termos absolutos (número de professores, área construída etc.); de desempenho, que requerem um padrão ou um objetivo para comparação e são relativos (custo por aluno, relação aluno/professor etc.); gerais, aqueles que são gerados fora da instituição (ou programa), com base em estatísticas gerais ou em opiniões de especialistas (por exemplo, a avaliação dos programas de pós-graduação realizada pela Capes) (Lustosa da Costa & Castanhar, 2003, p. 974).

Não sendo atributo próprio do indicador, mas sim da avaliação do programa ou da política, o guia do MPOG considera sobre a necessidade do estabelecimento de metas, ou padrões de referência, para julgamento dos resultados apurados pelos indicadores(Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, p. 8). No que tange aos indicadores de produtos, o guia remete à ideia de Lustosa da Costa e Castanhar (2003, p. 975), informando em nota de rodapé que estes padrões podem ser classificados em absolutos, quando é estabelecido um valor a ser alcançado; históricos, quando há comparação com períodos anteriores; normativos, quando há comparação com programas similares; teóricos, quando estabelece uma relação hipotética de causa e feito entre os

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recursos alocados e os resultados esperados; e negociados, quando os compromissos são conversados e fixados entre partes(Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, p. 21).

O guia aponta a consistência da avaliação de um programa e, consequentemente, de sua capacidade em retratar a realidade da formulação, da implementação e dos resultados seus resultados, pode ser aumentada pela eleição de mais deum indicador (ou outras formas de mensuração) consistentes com os critérios escolhidos, sugerindo, em exemplo abstrato, a utilização de diferentes índices gerados por diferentes institutos e de diferentes tipologias (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2012, pp. 36-37). Destas colocações do guia, depreendem-se três observações sobre os indicadores utilizados na avaliação de programas, segundo o MPOG: a) os indicadores devem ser formulados com o intuito de se buscar retratar o aspecto da verdade (realidade) de um programa que é seu foco, devendo fazê-lo de forma mensurada e comparada, permitindo que os usuários de seus resultados possam fazer a partir de critérios definidos seus próprios julgamentos sobre o êxito (ou não) da parcela de verdade sobre a qual é aplicado; b) os indicadores devem retratar o quanto um determinado aspectos de um programa conseguiu se aproximar de seus objetivos externos (resultados pretendidos) ou internos (o quanto a formulação e a implementação observou valores públicos relacionados à gestão, como os princípios administrativos da economicidade e da eficiência); c) a consistência da avaliação de um programa depende da consistência dos indicadores que dão base a esta avaliação, logo, uma avaliação só gerará resultados úteis para os cidadãos se seus “indicadores forem bons”. Com o fito então de definir quais são os elementos que definem o que seja um “bom indicador”, o guia identifica uma série de propriedades, dividindo-as entre essenciais e complementais, e ainda apresenta aspectos a serem considerados na definição de indicadores, conforme Tabela 1. Tabela 1: Propriedade e aspectos relevantes para escolha de “bons indicadores” Propriedades essenciais Deve suportar decisões, sejam no nível operacional, tático ou estratégico. Os indicadores Utilidade devem, portanto, basear-se nas necessidades dos decisores. Capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a realidade que se deseja Validade medir e modificar. Um indicador deve ser significante ao que está sendo medido e manter essa significância ao longo do tempo.

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Confiabilidade Disponibilidade Simplicidade

Clareza

Sensibilidade Desagregabilidade

Economicidade

Indicadores devem ter origem em fontes confiáveis, que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgação. Os dados básicos para seu cômputo devem ser de fácil obtenção. Propriedades complementares Indicadores devem ser de fácil obtenção, construção, manutenção, comunicação e entendimento pelo público em geral, interno ou externo. Geralmente um indicador é definido como uma divisão entre duas variáveis básicas; é formado, portanto, por um numerador e um denominador, ambos compostos por dados de fácil obtenção. Eventualmente, porém, ele pode ser complexo na sua fórmula, envolvendo muitas variáveis. Em todo caso, porém, é imprescindível que seja claro, atenda à necessidade do decisor e que esteja adequadamente documentado. Capacidade que um indicador possui de refletir tempestivamente as mudanças decorrentes das intervenções realizadas. Capacidade de representação regionalizada de grupos sociodemográficos, considerando que a dimensão territorial se apresenta como um componente essencial na implementação de políticas públicas. Capacidade do indicador de ser obtido a custos módicos; a relação entre os custos de obtenção e os benefícios advindos deve ser favorável.

Capacidade de estabelecimento de séries históricas estáveis que permitam monitoramentos e comparações das variáveis de interesse, com mínima interferência causada por outras variáveis. Capacidade de alcance e mensuração quando necessário, na sua versão mais atual, com Mensurabilidade maior precisão possível e sem ambiguidade. Auditabilidade ou Qualquer pessoa deve sentir-se apta a verificar a boa aplicação das regras de uso dos rastreabilidade indicadores (obtenção, tratamento, formatação, difusão, interpretação). Nota. Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão(2012, pp. 18-20). Estabilidade

2. O programa anticorrupção e a avaliação do macroprocesso correição Nesta seção, antes de se tratar especificamente do programa anticorrupção do governo federal, abordam-se os pressupostos teóricos que orientaram sua formulação, implementação e avaliação, que no caso são relacionados à nova economia institucional(Oliveira Júnior, 2013, p. 88). Hegemônica desde a década de 1990, quando instituições financeiras internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional passaram a defender programas de reformaorientados para o mercado, a compreensão da corrupção com base nesta agenda apoiase em teorias econômicasbuscando analisar a corrupção como umcomportamentoilegal e antieconômico de agentes autointeressados, que é resultantede sistemas de incentivos decorrentes de falhas institucionais. Nela, o rent-seeking(caçar renda), baseado, sobretudo, nos pressupostos da escolha racional, dos custos de transação e do dilema do agenteprincipal,é o principal conceito utilizado para a compreensãodo fenômeno da corrupção e para proposição de soluções para seu enfrentamento(Filgueiras, 2008, pp. 357-358). O rent-seeking, assim como outros conceitos relacionados à nova economia política,parte das premissasde que os fenômenos sociais, econômicos e políticos devem ser compreendidos

a partir das

disposições

dos

agentes

individuais

(individualismo 8

metodológico) e que tais agentes se comportam como homo æconomicos, agindo com base em sua racionalidade econômica com vistas à satisfação amoral de seus próprios interesses, mesmo que esta racionalidade não seja perfeita. Segundo Silva(2001, pp. 12-28), o rent-seeking permite compreender a corrupção como práticas resultantes de arranjos institucionais falhos que propiciam privilégios, assimetrias de informações e fragilizações no accountability. Estas falhas, por sua vez, incentivam o comportamento oportunista dos agentes (políticos, burocratas ou empresários) que, cotejando racionalmente a possibilidade de ganhos em corromper ou em serem corrompidos, com os riscos de serem descobertos e severamente punidos, percebem vantagens em realizar ações ilegais voltadas a propiciar transferências de renda que atendam aos seus interesses particulares, em detrimento do interesse público. Com base norent-seeking, Klitgaard (1998) explica as causas da corrupção a partir de um modelo que leva em consideração três variáveis, sendo este fenômeno diretamente proporcional aos monopólios e às prerrogativas estatais exercidas com discricionariedade e opostamente proporcional ao accountability, que seria a capacidade das instituições em incentivar o bom comportamento dos agentes, por meio de prêmios e bonificações, e desestimular o comportamento oportunista, por meio de sistemas de vigilância e punição. A representação algébrica deste modeloé a seguinte: “Corrupção = Monopólio + Discricionariedade -Accountability”. Sobre oenfrentamentoda corrupção baseado nesta abordagem,Klitgaard(1994, pp. 214221) defende que este deve contemplar ações voltadas ao estabelecimento de procedimentos meritocráticos e impessoais para seleção de agentes (sejam servidores, formuladores de políticas ou mesmo fornecedores), à adequação das estruturas organizacionais e dos processos decisórios com vistas à segregação de funções e à mitigação das discricionariedades, à realização de ações de sensibilização sobre os malefícios da corrupção, à instituição de ações voltadas ao levantamento e à análise de informações sobre casos de corrupção e à alteração da relação entre benefícios e custos da corrupção, de modo a desmotivar o comportamento oportunista dos agentes. Remetendo a trabalhos de Tullock e Olson, estudiosos que têm trabalhos significativos nesta corrente, Silva(2001, pp. 73-75) discorre sobre a impossibilidade de se diminuir sobremaneira o monopólio e a discricionariedade próprios da atuação estatal, admitindo também a impossibilidade de se diminuir os benefícios da corrupção e de transformar a gestão do Estado numa gestão puramente gerencial. Sendo assim, aquele autor defende que a única 9

forma de se efetuar um combate efetivo à corrupção se dá por meio de instituições que aumentem os mecanismos de accountability com o fito de desestimular comportamentos oportunistas. Para Silva (2001, p. 122), a impunidade, é a principal causa para a corrupção, afinal “se existe um grande incentivo à trapaça em um grupo, o resultado coletivo será um desrespeito generalizado às regras de conduta; os incentivos à propina tendem a ser elevados e a corrupção pode florescer dramaticamente”. Por meio de estudo realizado por sobre as ações de anticorrupção empreendidas pela CGU,Vieira (2006)constatou que estas se baseiam nos pressupostos relativos ao rent-seeking, mais especificamente no que tange ao acirramento da vigilância governamental e da aplicação de punições com vistas a desestimular comportamentos oportunistas, ou seja, a promoção de um “accountability for compliance”. Passando então à abordagem específica do programa anticorrupção e de seus macroprocessos, este é conduzido pela CGU, que atua como uma típica agência anticorrupção, tendo completado 10 anos de atuação em 2013. A Controladoria-Geral da União (CGU) tem como Missão “Prevenir e combater a corrupção e aprimorar a gestão pública, fortalecendo os controles internos e incrementando a transparência, a ética e o controle social”. Com esse enfoque, a CGU vem, desde 2003, atuando junto ao governo para combater a corrupção e seus reflexos nocivos nas políticas públicas e na sociedade brasileira, bem como contribuir para a melhoria da gestão pública. Em 2013, a CGU completou 10 anos de atuação, com o trabalho voltado ao aprimoramento dos instrumentos de controle interno e à repressão do mal uso dos recursos públicos, priorizando as ações de estímulo à participação da sociedade na vigilância das políticas públicas (Controladoria-Geral da União, 2014, p. 19).

Segundo o relatório de gestão da CGU do ano de 2013, a materialização do combate à corrupção realizado por aquele órgão, decorrente da condução do programa em tela, deu-se por quatro macroprocessos finalísticos, conforme Tabela 2.

Tabela 2: Unidades e macroprocessos finalísticos da Controladoria-Geral da União em 2013 Unidade Nome Atividades responsável Secretaria da Transparência Promove a política de transparência e governo aberto, e aindaa promoção da Transparência e e da transparência ativa (divulgação de informações de órgãos e entidades sem a Prevenção da Prevenção da necessidade de pedidos), estimula a participação social fiscalização dos Corrupção Corrupção gastos públicos (controle social). (SPTC),

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OuvidoriaGeral da União (OGU) Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

Sistema de Ouvidoras Controle Interno

Busca sistematizar do ombudsman na administração pública federal, recebe e trata as manifestações da sociedade enviadas à CGU (denúncias, reclamações, elogios e sugestões) e gerencia o sistema de transparência. Apura de irregularidades denunciadas pela sociedade ou representadas por outros órgãos, avalia a execução dos orçamentos da União, fiscaliza a implementação dos programas do PPA.

Apura a responsabilidade de servidores públicos e fornecedores de produtos e serviços à administração por irregularidades praticadas eaplicaas punições Corregedoria- administrativas devidas quando rumorosos, ou seja, de competência da CGU Correição Geral da e, atuando como órgão central do Sistema de Correição do Poder Executivo União (CRG) Federal (SisCor-PEF), capacita servidores para a realização de apurações de responsabilidade, orienta e inspecionaas corregedorias dos demais órgãos para que elas atuem corretamente no combate à impunidade que promovem. Nota. Fonte: Controladoria-Geral da União (2014, pp. 24-39).

Especificamente sobre o macroprocesso correição, conduzido pela CGU/CRG, estetem como objetivo precípuo de promover o combate à sensação de impunidade por meio da responsabilização administrativa (correição) de servidores públicos e de fornecedores de produtos e serviços para a administração pública federal (Controladoria-Geral da União, 2013; 2014, p. 28). Lembrando o que já se viu sobre o que assenta Silva (2001, p. 122), segundo o próprio Ministro de Estado Chefe da CGU a impunidade é considerada a maior das causas da corrupção(Controladoria-Geral da União, 2011). Neste sentido, considerando que a CGU/CRG atua como uma típica corregedoria, imaginando-se umapossível relação sequencial entre os macroprocessos do programa em tela no que tange à apuração de um caso de corrupção, tem-se que a correição seria o desfecho deste.Considerando a possibilidade de uma apuração ser iniciada por uma denúncia de cidadão cuja competência seja da CGU/CRG6, ter-se-ia o seguinte: a) aCGU/SPTC promove a transparência, o que deixa a mostra informações sobre atos de gestão, e estimula os cidadãos a fiscalizarem os gastos públicos e a denunciarem o meu uso destes(controle social); b) a

CGU/OGU

fornece

aos

cidadãos

informações

que

não

estejam

disponibilizadas em sites e recebe destes denúncias sobre possíveis irregularidades no uso do dinheiro público; c) a CGU/SFC recebe a denúncia, apura econstatada sehouve alguma irregularidade; d) a CGU/CRGrecebe os relatórios da SFC, apura a responsabilidade dos envolvidos, aplica as devidas penas. Tendo ainda que a CGU/CRG também atua como uma “corregedoria-geral” de um sistema de corregedorias dos demais órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, o 11

Sistema de Correição (SisCor-PEF), ela é a responsável pela promoção do combate à impunidadeentre os órgãos da administração pública federal, por meio da orientação e da supervisãoda atividade de correição7. Neste caso, aCGU/CRG desempenha ainda as seguintes atividades frente às corregedorias do SisCor-PEF: a) elaboração e publicação de enunciados sobre a matéria correcional (apuração administrativa de responsabilidades); b) realização de eventos e capacitações com o intuito de melhorar as apurações de responsabilidade; c) inspeção do funcionamento das corregedorias; d) recomendação da apuração de responsabilidade pelas demais unidades do SisCor-PEF, quando a competência não for da própria CGU/CRG; e) acompanhamentodas apurações de responsabilidades de servidores públicos que sejam consideradas relevantes; f) manutenção de cadastros de servidores públicos federais expulsos da administração pública federal após apuração de responsabilidade conduzida no âmbito do Siscor-PEF; e g) manutenção de cadastro de fornecedores impedidos de contratar com a administração pública federal ou estadual. Especificamente no que tange à avaliação do macroprocesso correição durante o ano de 2013,consta do relatório de gestão da CGU a seguinte avaliação sobre a CGU/CRG: a) como resultado direto do combate à impunidade, a CGU/CRG contabilizou 529 punições expulsivas aplicadas a servidores por irregularidades no serviço público (429 demissões, 51 de cassações de aposentadoria e 49 destituições de cargos em comissão no Poder Executivo Federal), sendo que destas, 38 penalidades aplicadas pela própria CGU/CRG ; b) a CGU/CRG instaurou 46 processos para apuração de responsabilidade, realizou 32 inspeções e deu início ao acompanhamento de mais 330 processos de apuração de responsabilidade conduzidos por outros órgãos do SisCor-PEF; c) para avaliar seu grau de eficácia, a efetividade e o impacto de suas ações ao longo do exercício, a CGU/CRG aplicou os indicadores institucionais e obteve os resultados informados nas Figuras 1 e 2.

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Figura 1. Indicadores aplicados para avaliação do macroprocesso correição em 2013 Fonte: Controladoria-Geral Geral da União (2014, p. 55)

Figura 2.. Resultados da apuração dos indicadores do macroprocesso correição em 2013 Fonte: Controladoria-Geral Geral da União (2014, p. 56)

Análise do modelo e dos resultados da avaliação do macroprocesso correição Primeiramente, destaca-se destaca que a análise do modelo e dos resultados da avaliação do macroprocesso correição que se realiza tem como base os referenciais levantados na primeira seção e as descrições feitas da segunda, mas orienta-se orienta se com o fito de responder à questão deste trabalho, relacionada à seguinte pergunta: pergunta: “a avaliação realizada pela CGU referente ao programa anticorrupção que conduz consegue demonstrar se os níveis de corrupção diminuíram?”. Mesmo reconhecendo que, como defende a própria Controladoria-Geral Controladoria da União (2007; 2008; 2009),, há limites em se apontar, somente por pesquisas de percepção, percepção que os níveis de corrupção simplesmente não diminuíram, diminuíram, em contrapartida não há como se pressupor que estas sejam de todo incapazes de indicar, indicar, em alguma medida ou mesmo indiretamente, a ocorrência de possíveis alteraçõesem tais níveis.

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Sendo assim, o que se pretende levantar se refere à capacidade da avaliação do macroprocesso correição em conseguir indicar se houve alterações nos níveis de seu fenômeno alvo, de forma a se poder contradizer a aparente “percepção” de manutenção destes. Desta forma, aponta-se que a avaliação necessária é aquela que indique o “impacto” dos resultados deste macroprocesso. Segundo Bonbright (2012, p. 6), este tipo de avaliação é recomendado justamente para o caso em tela, ou seja, quando não há uma boa compreensão dos resultados sociais ou econômicos que sustentem a continuidade de uma determinação intervenção e quando ela remete a questões políticas sensíveis. Preliminarmente ainda, volta-se a ressaltar que, pela análise do fundamento teórico do programa anticorrupção da CGU, o conceito do rent-seeking, e pela aparente ordem entre os macroprocessos relacionados ele, descritos na Tabela 2, o macroprocesso correição parece ser vital para que se obtenha o resultado de todo o ciclo do combate à corrupção. Este ciclo que se inicia no estímulo ao controle social e termina na aplicação da punição que é a própria negação da “impunidade”, tida pelo Ministro de Estado Chefe da CGU e por Silva (2001, p. 122) como a maior causa da corrupção. Partindo-se do pressuposto anterior, caso a CGU receba pela OGU uma denúncia de um cidadão estimulado pela SPTC a realizar o controle social, e seja esta denúncia apurada pela SFC e considerada pertinente, caracterizando que algum agente promoveu efetivamente uma irregularidade, a expectativa não atendida de sua punição pela CRG simplesmente tonará todo o trabalho anterior perdido, gerando uma grande sensação de impunidade. Logo, reafirma-se aqui que a avaliação do macroprocesso correição pode ser considerada, no mínimo, bastante relevante para a caracterização dos resultados da CGU. Analisando-se então o modelo e os resultados da avaliação do macroprocesso correição, descritos na segunda seção, elaborou-se a Tabela 3. Tabela 3: Resultado da análise do modelo e dos resultados do macroprocesso correição em 2013 Indicador Resultado Tipologia Análise Sem meta associada. Representa um produto externo à CGU/CRG. Quantidade de Em série histórica pode indicar se a quantidade está expulsões no Simples / 529 aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras Poder Executivo Resultado informações carece da propriedade essencial da Federal “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Sem meta associada. Em série histórica pode indicar se a Quantidade de quantidade está aumentando ou diminuindo, mas não expulsões Simples / 38 associado a outras informações carece da propriedade aplicadas pela Produto essencial da “utilidade”.Sem maiores informações CGU/CRG também carece de transparência.

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Quantidade de processos instaurados pela CGU/CRG

46

Simples / Produto

Quantidade de inspeções realizadas pela CGU/CRG

32

Simples / Produto

Quantidade de processos acompanhados pela CGU/CRG

330

Simples / Produto

Promover ações promovidas no âmbito do Siscor-PEF – meta 100%

4391 (realizado) /5000 (pretendid o)

Desempenho / Resultado

Acompanhamen to das ações disciplinares – meta 30%

1612 (realizado) / 4391 (pretendid o)

Desempenho / Produto

Recomendar instauração de procedimentos disciplinares – meta 100%

326 (realizado) / 350 (pretendid o)

Desempenho / Produto

Cumprimento da quantidade projetada de capacitações em PAD – meta 100%

1500 (realizado) / 1300 (pretendid o)

Desempenho / Produto

Sem meta associada. Em série histórica pode indicar se a quantidade está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Sem meta associada. Em série histórica pode indicar se a quantidade está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Sem meta associada. Em série histórica pode indicar se a quantidade está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Meta de 100% e denominador de 5000 não motivados. Representa um produto externo à CGU/CRG. Em série histórica pode indicar se o desempenho está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Meta de 30% e denominador de 4391 (baseado no numerador do indicador anterior) não motivados. Em série histórica pode indicar se o desempenho está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Meta de 100% e denominador de 350 não motivados. Em série histórica pode indicar se o desempenho está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência. Meta de 100% e denominador de 1300 não motivados. Em série histórica pode indicar se o desempenho está aumentando ou diminuindo, mas não associado a outras informações carece da propriedade essencial da “utilidade”. Sem maiores informações também carece de transparência.

Como se vê dos resultados acima, nenhum dos indicadores pode responder à questão desta pesquisa, mesmo porque, além de nenhum deles se volta à aferição do impacto e, ainda carecem todos da propriedade essencial da “utilidade”, bastando-se esta para se apontar, inclusive, que estes não se voltam à transparência. Mas então, verificada a incapacidade dos indicadores do macroprocesso correição em retratar, mesmo que parcialmente, o impactodo programa anticorrupção, se questiona: não seria possível se aproveitar o IPC/TI, mesmo que subsidiariamente, para se tentar estabelecer possíveis variações nesses níveis? Crê-se que, mesmo de forma limitada, este uso não seria adequado. Conforme aponta Miranda (2010, p. 26), a utilização de doxasacerca da corrupção, visto que a percepção de um 15

dado fenômeno é uma apreensão de conhecimentos a partir do apriorismo do senso comum, além de apresentar as limitações próprias a este tipo de conhecimento, conserva ainda a questão ligada ao caráter oculto ou dissimulado desse fenômeno, dada a impossibilidade das pessoas que compõem o conjunto amostral que alimenta tais tipos de indicadores terem o conhecimento do universo de práticas corrupção. Abramo (2006) e Avritzer (2008) informam determinadas questões quanto ao IPC/TI: a) não há como garantir uma boa quantidade das pessoas que compõem a amostra utilizada na pesquisa disponham de um bom conhecimento da realidade dos países componentes do ranking; b) não há como verificar que tais pessoas respondem a pesquisa de forma imparcial, sem a influência de determinados interesses pessoais ou corporativos na boa ou má classificação de alguns países; c) não há como garantir que tais pessoas, que a princípio pertencem a determinadas corporações transnacionais, não tenham alinhamento ideológico que influenciem sua percepção a partir de características não relacionadas ao nível de corrupção (como modelo econômico, condição histórica, etc.); d) não há como garantir que a mídia ou que políticas de combate à corrupção não possam influenciar a percepção das pessoas acerca da abrangência do fenômeno, assim, países em que haja uma forte presença de forças oposicionistas ao governo dominando os meios de comunicação, ou onde haja forte censura sobre a impressa, ou que estejam empreendendo esforços para investigar e punir e divulgar os casos de corrupção, não possam ser erroneamente avaliados. Observadas as colocações acima, vê-se que este modelo de aferição do fenômeno da corrupção não apresenta os requisitos necessários para indicar a ocorrência de alterações no universo de práticas a ele relacionadas num determinado país ao longo de um determinado período. Desafios e possibilidades Será então impossível se apurar o impacto do macroprocesso correição?Como tratam Johnsøn et al.(2011, pp. 1-2), muitas agências anticorrupção pelo mundo encontram dificuldades em demonstrar minimamente a efetividade de suas ações, situação que muitas vezes leva o debate sobre possíveis resultados negativos quanto ao combate à corrupção a se

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centrar mais na dúvida sobre os processos de medição deste fenômeno (como no caso dos índices de percepção), do que no design das iniciativas de enfretamento a ele. Apesar de reconhecerem assim as dificuldades de se avaliar os efeitos reais do combate a um fenômeno que se dá por práticas essencialmente ocultas e de informar que não têm conhecimento de experiências da aplicação de metodologias de mensuração de impacto, Johnsøn et al.(2011, p. 38), em seu manual de monitoramento e avaliação de ações anticorrupção, afirmam sua viabilidade, tendo em vista que os resultados de intervenções anticorrupção não são mais difíceis de mensurar do que os de outras tantas que já vêm sendo mensurados. Então, seria possível enfrentar os desafios de se aferir do impacto do macroprocesso correição? Volta-se ao que já foi abordado acerca da finalidade do macroprocesso correição. Como visto, a sensação de impunidade é considerada a principal causa do fenômeno da corrupção. Esta sensação, assim se defende, pode ser utilizada para se verificar justamente o impacto deste macroprocesso, voltado acombatê-laentre os servidores públicos e fornecedores de produtos e serviços para a administração pública federal. Relembra-se que, segundo o pressuposto teórico que embasa o programa anticorrupção da CGU, é justamente ao sentir que a deficiência dos mecanismos de accountability que os agentes (servidores ou fornecedores) decidem pelas práticas de corrupção. Neste caso, como aferição de alterações na sensação de impunidade nestes dois grupos relaciona-se ao levantamento de modificações na percepção que estestêm acerca da capacidade do Estado em vigiá-los e puni-los adequadamente, crê-se que esta se trata de uma avaliação de impacto, conforme definição dada no guia do MPOG. Neste caso, indicam-se a existência de dois complicadores para o uso da sensação de impunidade: o primeiro é relacionado ao fato da sensação também ser um doxa, podendo padecer das mesmas limitações verificadas quanto ao IPC/TI. O segundo, inerente às avaliações de impacto de políticas governamentais,se relaciona à dificuldade de se verificar em que medida foi o resultado de um determinado programa que gerou a alteração na realidade que é seu alvo e à complexidade de se estabelecer o período em que os resultados de um programa levam para gerartais alterações. Sobre este segundo complicador, Cavalcante(2007, p. 147), informa que [...] é notória a dificuldade de se avaliar o impacto dos programas, pois a complexidade da ação pública frequentemente envolve uma gama de atores com diferentes agendas e valores operacionais conflitivos dentro de um processo de decisão fragmentado. Em

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outras palavras, as decisões do setor público, em especial, nem sempre criam uma situação em que é possível determinar o programa do qual veio o resultado.

Sobre a primeira limitação, relativa à reprodução das questões relativas ao IPC/TI na avaliação da sensação de impunidade, não se detectam, a priori, os mesmos problemas relativos à utilização de rankings, ao desconhecimento sobre a realidade do país em análise, ao conflito de interesses e a possíveis interferências na imparcialidade da amostra decorrentes de alinhamentos ideológicos, influências dos meios de comunicação ou por grandes operações de combate à corrupção, visto que: a) o levantamento da sensação de impunidade não se trataria de um ranking entre países, mas sim da verificação de uma dada percepção num determinado espaço no decorrer do tempo; b) os servidores públicos e os fornecedores,que comporiam amostras de pesquisas diferentes, devem deter considerável conhecimento sobre o funcionamento do Estado, inclusive de sua evolução no tempo; c) os servidores, pelo menos a priori, não teriam interesse em denegrir ou exaltar a máquina administrativa, visto que com isso nada ganhariam ou perderiam com isso, já sobre os fornecedores, esta questão demanda análise mais acurada; d) quanto a possíveis interferências na imparcialidade da amostra decorrentes de alinhamentos ideológicos, influências dos meios de comunicação ou por grandes operações de combate à corrupção, esclarece-se que: i.

como a sensação de impunidade que se pretende apurar a partir da percepção dos servidores e fornecedores que são justamente o alvo das ações de vigilância e punição do Estado é um doxa, não deve ser objetivo de tal proposta de avaliação a apreensão de posicionamentos imparciais da amostra, mesmo porque tal é impossível;

ii.

como o que se pretende com esse tipo de avaliação é verificar a alteração da sensação de impunidade de servidores e fornecedores a partir de ações de combate à corrupção, que inclusive podem ser noticiadas pela mídia, é óbvio que, neste caso, não se espera qualquer forma de imparcialidade.

Sobre a segunda limitação, apontam Costa e Castanhar (2003, p. 980)que se deve recorrer “a mecanismos que permitam estabelecer relações causais entre as ações de um programa e o resultado final obtido”. 18

Finalmente, afirma-se aqui não se tem como objetivo definir os detalhes da construção do indicador de impacto em tela e nem tampouco as estratégias de sua mensuração (frequência de apuração, tempo de maturação dos resultados na alteração dos comportamentos, regras para constituição da amostra, instrumentos de coleta da sensação, entre outros). O que se destaca é a viabilidade do uso da sensação de impunidade como forma de se avaliar o desempenho do macroprocesso correição, cabendo à CGU, se optar por utilizálo, a partir de suas metodologias próprias, estabelecer as regras para sua utilização, que preferencialmente podem ser combinados com outros indicadores. Bibliografia Abramo, C. (2006). Percepções pantanosas. Revista da CGU, 1(1), pp. 117-121. Ala-Harja, M., & Helgason, S. (2000). Em direção às melhores práticas de avaliação. Revista do Serviço Público, 4(51), pp. 5-58. Anechiarico, F., & Jacobs, J. (1996). The pursuit of absolute integrity. Chicago: The University of Chicago. Avritzer, L. (2008). Índices de percepção da corrupção. In: L. Avritzer, N. Bignotto, J. Guimarães, & H. M. Starling, Corrupção: ensaios e críticas (pp.505-510). Belo Horizonte: Editora UFMG. Bignotto, N. (2011). Corrupção e opinião pública. In: L. Avritzer, & F. Filgueiras, Corrupção e sistema político no Brasil (pp. 15-43). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. Bobbio, N. (1986). O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra. Bonbright, D. (2012). Use of impact evaluation results. Acesso em 20 de abr. de 2014, disponível em InterAction.Org: http://www.interaction.org/document/guidance-note4-use-impact-evaluation-results Bresser-Pereira, L. C. (1995). Estado, sociedade civil e legitimidade democrática. Lua Nova(36), pp. 85-104. Bresser-Pereira, L. C. (1997). Cidadania e res publica: a emergência dos direitos republianos. Revista de Filosofia Política - Nova Série, 1, pp. 99-144. Bresser-Pereira, L. C. (2006). Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado. In: L. C. Bresser-Pereira, & P. K. Spink, Reforma do Estado e administração pública gerencial (pp. 21-38). Rio de Janeiro: Editora FGV. 19

Cavalcante, P. L. (2007). O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Orçamento no Brasil. Revista do Serviço Público, 58(2), 129-150. Controladoria-Geral da União. (2007). Declaração do ministro Jorge Hage sobre a avaliação do Banco Mundial. Acesso em 25 de abr. de 2014, disponível em Portal da CGU: http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2007/noticia03507.asp Controladoria-Geral da União. (2008). Comentários do Ministro Jorge Hage sobre os “índices” de percepção da corrupção, da Transparência Internacional . Acesso em 24 de abr. de 2014, disponível em Portal da CGU: http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2008/noticia10308.asp Controladoria-Geral da União. (2009). Especialistas discutem novas formas de medir a corrupção . Acesso em 2014 de abr. de 2014, disponível em Portal da CGU: http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2009/noticia03709.asp Controladoria-Geral da União. (2011). 9 DE DEZEMBRO: Jorge Hage aponta principais causas da corrupção no Brasil. Acesso em 18 de abr. de 2014, disponível em Portal da CGU: http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2011/noticia22511.asp Controladoria-Geral da União. (2013). Controle e repressão da corrupção. Acesso em 17 de abr. de 2014, disponível em Portal da CGU: http://www.cgu.gov.br/10anos/controle_repressao.asp Controladoria-Geral da União. (2014). Relatório de Gestão Exercício 2013. Acesso em 17 de abr. de 2014, disponível em Portal da CGU: www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2013.pdf Filgueiras, F. (2008). Marcos Teóricos da Corrupção. In: L. Avritzer, N. Bignotto, J. Guimarães, & H. M. Starling, Corrupção: ensaios e crítica (pp. 353-361). Belo Horizonte: Editora UFMG. Johnsøn, J., Hechler, H., Sousa, L., & Mathisen, H. (2011). How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: guidelines for agencies, donors, and evaluators. Acesso em 20 de abr. de 2014, disponível em U4 Anti-Corruption Resource Centre: http://www.cmi.no/publications/file/4171-how-to-monitor-and-evaluate-anticorruption.pdf Klitgaard, R. (1994). A corrupção sob controle. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. Klitgaard, R. (1998). International cooperation against corruption. Finance & Development, 35(1). 20

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1

Para Ala-Harja e Helgason (2000, p. 7), programas são geralmente entendidos como “um conjunto de

atividades organizadas para a realização dentro do cronograma e orçamento específicos do que se dispõe para implementação de políticas, ou seja, para a criação de condições que permitam o alcance de metas políticas desejáveis”. 2

Apesar de não haver formalmente um programa anticorrupção no atual plano plurianual (PPA) 2012-2015

(anexo II da leifederal nº 12.593/2012), as ações finalísticas que compunham o antigo programa da CGU que era formalmente previsto nos PPA 2004-2007 (anexo II da leifederal nº 10.933/2004) e 2008-2011 (anexo II da leifederal nº11.658/ 2008) continuam sendo implementadas e avaliadas, mas agora aglutinadas numa só, intitulada “Controle Interno, Prevenção à Corrupção, Ouvidoria e Correição”, de código 2D58, que é componente do “Programa de Gestão e Manutenção da Presidência da República”, de código 2101, cujas informações constam das págs. 52 e 53 do arquivo disponibilizado pelo endereço http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2013-1/arquivos-cadastro-deacoes/2101.pdf, acessado em 23 abr. 2014. Desta forma, vê-se que, na prática, o programa anticorrupção do

21

governo federal continua existindo, tendo seus objetivos definidos, seus recursos alocados e sendo conduzido pelo mesmo órgão desde 2004. 3

A partir de levantamento sobre a posição do Brasil e a quantidade de países componentes dos rankings do

índice de percepção da corrupção entre 2003 e 2013 (Transparency International, 2014), constatou-se que a posição relativa do Brasil teve um sensível declínio médio das variações entre os anos, de 0,0076%. 4

Conforme se vê na segunda seção, o Ministro de Estado Chefe da CGU atribui à impunidade o sentido de ser a

maior causa para a corrupção no Brasil. Os resultados de pesquisa de opinião pública promovida pelo Centro de Referência do Interesse Público e realizada, em 2009, pelo Vox Populi, indica que 66% dos entrevistados concordaram plenamente com a assertiva “para diminuir a corrupção, estão faltando novas leis, com penas maiores e mais duras” (Bignotto, 2011, p. 35). 5

Conforme artigos 2°, 3° e 4° da lei federal n° 10180/2001.

6

O decreto presidencial nº 5480/2005 define em seu artigo 4º, VIII, hipóteses em que a apuração de

responsabilidade de servidores, independente do órgão ou entidade a que estes estejam vinculados, deve ser realizada pela CGU, e nela pela CRG. 7

Conforme artigos 1° a 5° do decreto presidencial nº 5480/2005.

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