A COOPERAÇÃO INTERNACIONAL EM SAÚDE BRASILEIRA: UMA ANÁLISE DA COPRODUÇÃO ENTRE CONHECIMENTO, PRÁTICAS E POLÍTICA INTERNACIONAL

3º SEMINÁRIO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO REPENSANDO INTERESSES E DESAFIOS PARA A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL NO SÉCULO XXI

FLORIANÓPOLIS, 29 E 30 DE SETEMBRO DE 2016 ÁREA TEMÁTICA: ECONOMIA POLÍTICA INTERNACIONAL

A COOPERAÇÃO INTERNACIONAL EM SAÚDE BRASILEIRA: UMA ANÁLISE DA COPRODUÇÃO ENTRE CONHECIMENTO, PRÁTICAS E POLÍTICA INTERNACIONAL NICOLE AGUILAR GAYARD INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS, DEPARTAMENTO DE POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA (DPCT/IG) – UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

RESUMO A partir dos anos 2000, principalmente no governo de Luís Inácio Lula da Silva, o Brasil incrementou significativamente sua atuação como provedor de cooperação internacional para o desenvolvimento. A área da saúde foi uma das principais frentes de ação, e a coordenação destas atividades ficou a cargo do Ministério da Saúde e Fundação Oswaldo Cruz, de acordo com as diretrizes de política externa definidas pelo Ministério de Relações Exteriores. Destaca-se também a atuação expressiva da Organização Pan-Americana de Saúde, provendo cooperação técnica e orientações aos atores públicos nacionais na consecução de estratégias e projetos de cooperação internacional em saúde. A cooperação em saúde brasileira estabelecida desde então configurou uma verdadeira rede, com a criação de novas instituições de suporte à ação internacional em saúde, redes de trocas de experiência em gestão na saúde, instituições de pesquisa acadêmica voltadas à análise de tópicos de diplomacia da saúde. A emergência de novos órgãos e iniciativas ocorreu de forma interligada às estratégias de cooperação brasileira, fortalecendo as esferas de coordenação e conhecimento em gestão da saúde. O presente trabalho utiliza de uma perspectiva co-producionista entre ciência e ordenamento social para compreender os caminhos, estratégias e instituições da cooperação brasileira em saúde. Argumenta-se que o conhecimento, experiência e expertise, acumulados ao longo da história de construção do sistema de gestão pública em saúde brasileiro, são capturados pelos atores promotores da cooperação como elementos de embasamento para uma perspectiva peculiar de gestão da saúde a ser adotada no cenário internacional. Neste sentido, o conhecimento e as práticas nacionais são empreendidos como um poder brando com implicações práticas evidentes: permitem a instauração de um modelo específico de gestão em saúde em outros países, mas dependente da capacidade de manutenção e sustentação nacional da rede de cooperação internacional em saúde. PALAVRAS-CHAVE: Cooperação internacional; Saúde; Co-produção; Brasil

A COOPERAÇÃO INTERNACIONAL EM SAÚDE BRASILEIRA: UMA ANÁLISE DA COPRODUÇÃO ENTRE CONHECIMENTO, PRÁTICAS E POLÍTICA INTERNACIONAL NICOLE AGUILAR GAYARD1

INTRODUÇÃO No início dos anos 2000, o a política externa brasileira sofreu uma mudança de ênfase, reforçando uma aproximação e coordenação política junto a países em desenvolvimento e emergentes e abandonando uma política externa essencialmente voltada aos países mais ricos e desenvolvidos, marcas de uma ação orientada pela diversificação e autonomia em relação aos grandes centros de poder internacional (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007). No contexto desta nova orientação, é notável o fortalecimento da promoção de iniciativas de ajuda internacional – contemplando assistência humanitária e cooperação internacional para o desenvolvimento2- pelas quais o Brasil se projetava como participante mais ativo na promoção do desenvolvimento internacional, por meio de parcerias e de formatos de Cooperação “Sul-Sul”. Não obstante exemplos anteriores de aproximação entre países do Sul, a cooperação para o desenvolvimento no contexto contemporâneo aponta para novos significados e perspectivas na condução da agenda internacional brasileira. Um ponto de destaque foi a promessa de empreender iniciativas de desenvolvimento pautadas no uso e difusão de experiências consideradas bem-sucedidas no contexto nacional. O envolvimento direto de institutos de pesquisa públicos não é a norma na cooperação internacional para o desenvolvimento clássica ou tradicional. Esta participação é encontrada em alguns países em desenvolvimento, justificada pelos limitados recursos disponibilizados para a condução de ações de CID. No caso da cooperação brasileira em saúde, é possível perceber que a Fiocruz não só conduziu grande parte das ações de cooperação, como também participou ativamente da definição de diretrizes da cooperação prestada e esteve diretamente envolvida na constituição de arranjos institucionais e políticos para a realização da cooperação internacional para o desenvolvimento brasileira.

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Bacharel em Relações Internacionais e Doutora em Política Científica e Tecnológica. Atualmente, professora do Centro Universitário Fundação Santo André. 2 A literatura sobre ajuda internacional distingue diferentes formatos e objetivos destas ações. Cooperação internacional para o desenvolvimento contempla, de maneira geral, iniciativas voltadas à promoção do desenvolvimento visando benefícios sustentáveis ao longo do tempo, enquanto a assistência humanitária refere-se a iniciativas pontuais e emergenciais, em situações consideradas calamitosas.

Este artigo tem como objetivo apresentar a conformação das estruturas e arranjos políticos e institucionais que caracterizaram a ajuda internacional brasileira na área específica da saúde. Parte-se de uma perspectiva construtivista das relações entre sociedade, ciência e tecnologia para compreender o caminho trilhado entre os diversos elementos envolvidos na cooperação brasileira – conhecimentos, estruturas, instituições, projetos e valores - na conformação dos projetos e práticas adotados pelo país. A área da saúde ganha destaque na ajuda internacional brasileira, sendo considerada em alguns trabalhos como a segunda área em termos de recursos empregados pelo país na consecução de sua política de cooperação internacional para o desenvolvimento desde 20003 (CABRAL e WEINSTOCK, 2010). Para além do maior volume de recursos, chama a atenção o envolvimento de instituições nacionais de renome, como é o caso da Fundação Oswaldo Cruz, instituição pública de pesquisa e produção de insumos em saúde, e da Organização Pan-Americana da Saúde, organismo internacional destinado à promoção da cooperação em saúde entre os países do continente americano. A quantidade de iniciativas, arranjos e projetos em torno da saúde, coordenados por estes atores junto ao governo federal brasileiro, permite apontar para esta área como um campo de destaque na crescente participação brasileira na promoção de iniciativas de desenvolvimento internacional. A perspectiva construtivista adotada neste trabalho tem como intuito reforçar o aspecto construído e negociado, entre os diversos atores envolvidos, na estratégia de cooperação em saúde adotada pelo país. O construtivismo ressalta a existência de diferentes possíveis trajetórias de ação, e a compreensão da trajetória adotada como fruto de desenvolvimentos e processos envolvendo escolhas e cognições sociais. Destoa, neste sentido, de abordagens essencialmente focadas em variáveis externas para a compreensão do comportamento estatal na esfera internacional, tanto quanto nos cálculos nacionais direcionados apenas no ganho de poder relativo, fundado na figura do Estado como entidade coesa, típica do pensamento realista e neo-institucionalista tradicional. As seções finais do artigo, no entanto, propõem um diálogo entre a análise realizada e o conceito de poder brando, cunhado por Nye. Como se buscará demonstrar, o construtivismo reconhece a existência de relações de poder, que nem sempre são exercidos por meio do emprego ou ameaça da força física, mas muitas vezes se relacionam à capacidade de fazer 3

É importante ressaltar que dados quantitativos relacionados a recursos ou número total de projetos entre distintas áreas costumam ser apontados como imprecisos ou incompletos, uma vez que historicamente a cooperação prestada pelo país era realizada de maneira descentralizada, sem a adequada reportação das atividades ao órgão nacional responsável pela cooperação internacional: a Agência Brasileira de Cooperação do Ministério de Relações Exteriores (ABC/MRE). Apenas a partir de 2009 houve um esforço nacional de congregar os dados da cooperação prestada pelos distintos órgãos nacionais.

valer sistemas de cognição e ordenamento nas sociedades. Conclui-se o artigo argumentando pela adequabilidade da perspectiva construtivista para compreender estratégias políticas internacionais e formatos de cooperação para o desenvolvimento embasados nas capacidades científicas e cognitivas nacionais, conferindo uma atenção especial às estruturas científicas nas relações internacionais. A COOPERAÇÃO SUL-SUL EM SAÚDE: A CONSTRUÇÃO DE UMA AGENDA COMUM ENTRE DISTINTAS INSTITUIÇÕES A saúde representa uma das áreas de ação prioritárias da cooperação internacional para o desenvolvimento brasileira, como demonstram dados de recursos da ABC entre os anos 2000 e 2014,que situam a saúde como segunda principal área de atuação (CABRAL e WEINSTOCK, 2010). Em termos de demanda dos países recipiendiários ao Brasil, a saúde lidera entre os demais temas no continente africano, e compõe parte substantiva das demandas oriundas de países do continente americano, junto a Agricultura, Defesa, Educação, Trabalho e Emprego4. De fato, a área da saúde parece ganhar crescente relevo no campo da ajuda internacional, moldada e debatida em conferências internacionais promovidas no âmbito das agências do Sistema das Nações Unidas. A partir dos anos 2000, com o estabelecimento dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM), reconheceu-se a centralidade de temas de saúde para o desenvolvimento no século XXI, em continuidade a um movimento de associação de temas de saúde ao desenvolvimento que já se delineava desde as décadas de 1960 e 19705. Recentemente, preocupações com a saúde global foram fortalecidas, notadamente com o ressurgimento de epidemias de alcance global, como foram os casos emblemáticos do ebola e do vírus zika. A cooperação internacional para o desenvolvimento consiste em um campo repleto de significados e conceitos, algumas vezes complementares e outras vezes em disputa. A grande diversidade de atores que promovem a cooperação explica isso: em muitos casos, há interpretações, visões e valores distintos sobre a cooperação. Neste sentido, vale ressaltar que a cooperação brasileira se define como “Sul-Sul”, horizontal e, no caso da saúde, triangular. A caracterização desta cooperação nestes termos é apontada como uma forma de associar a atuação brasileira ao Sul, diferenciar da

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Fonte: site da Agência Brasileira de Cooperação (www.abc.org.br). Acesso em 20 de setembro de 2016. 5 Sobre a associação de desenvolvimento e saúde no âmbito da atuação da Opas, por exemplo, ver Pires-Alves.

cooperação vertical e denotar a participação de um terceiro ator para além do Brasil e do país recipiendiário: a Organização Pan-Americana da Saúde. Em trabalho anterior6, voltado à análise da cooperação em saúde brasileira, foi empreendida uma análise dos documentos oficiais da OPAS, Fiocruz e Ministério da Saúde relativos às iniciativas e políticas de cooperação brasileira em saúde no período 2000-2015. Este estudo permitiu identificar que a atuação brasileira em saúde no período, apesar de inserida em um movimento mais amplo de debates sobre a saúde global, parece dividida em duas frentes principais. De um lado, a participação brasileira tem buscado promover maior capacidade de influência e participação nos grandes foros de debate internacional em saúde, ampliando a participação de seus órgãos políticos e decisórios em reconhecidos espaços de discussão da saúde global e da cooperação internacional – Organização Mundial da Saúde (OMS), Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS), Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE). De outro lado, o Brasil propõe uma abordagem que se pretende “peculiar”,

essencialmente “nacional”, focada em

suas

capacidades

desenvolvidas ao longo da história do país e, de acordo com discursos e documentos oficiais de seus promotores, mais apta a fornecer soluções e respostas eficazes ao trato da saúde enquanto elemento de desenvolvimento internacional (GAYARD, 2016). Ressalta-se que existem múltiplos atores que conformam a implementação e desenho da cooperação

brasileira

em

saúde.

Figuram,

inicialmente,

os

atores

considerados

responsáveis diretos pela política externa nacional: o Ministério de Relações Exteriores (MRE), que define interesses e estratégias de ação, e seus múltiplos órgãos internos, voltados à promoção de ações humanitárias e de cunho social internacional, com destaque para a Divisão de Temas Sociais (DTS) e a Coordenação-Geral de Cooperação Humanitária e Combate à Fome (CGFOME)7. Além destas o MRE possui a Agência Brasileira de Cooperação (ABC/MRE), responsável pela realização, condução e acompanhamento das iniciativas de cooperação internacional prestadas e recebidas pelo país. É importante destacar que, em teoria, todas as atividades de cooperação internacional prestadas ou recebidas pelo país devem ser reportadas e acompanhadas pela ABC/MRE, embora, na prática, as atividades costumam ser descentralizadas e nem sempre envolvem a ABC. Para além do MRE, outros órgãos nacionais mostram-se determinantes para a condução da cooperação internacional. No caso da saúde, destacaram-se o Ministério da Saúde e sua Assessoria de Assuntos Internacionais – cuja função é de acompanhar e assessorar o 6

Este estudo de caso compôs parte do trabalho doutoral desenvolvido pela autora no Departamento de Política Científica e Tecnológica da Universidade Estadual de Campinas, e encontra-se ainda em fase de revisão. 7 Criada em 2004 e extinta em setembro de 2016.

Ministro em temas internacionais que tangenciam a saúde; além da Fundação Oswaldo Cruz. Destacou-se também a atuação de um organismo internacional: a Organização PanAmericana de Saúde (Opas), que participou ativamente da elaboração de uma política internacional de saúde a ser empreendida pelo governo brasileiro. No âmbito desta associação, vale ressaltar a natureza de cada ator. A Fiocruz é uma instituição de pesquisa que vem ganhando espaço crescente no cenário nacional, na conformação das políticas públicas em saúde, e nas atividades de provisão de saúde do SUS. A Opas, por sua vez, consiste em uma repartição regional da Organização Mundial da Saúde (OMS), mas cuja origem é muito anterior à própria OMS. A história da Opas permite observar que a organização teve uma evolução própria, definindo importantes caminhos de atuação, e com uma longa tradição de iniciativas de cooperação internacional em saúde. As intervenções e ações da organização no pós-guerra foram essencialmente pautadas na promoção de iniciativas de cooperação técnica, em grande medida pautada no fortalecimento de recursos humanos (PIRES-ALVES, 2011; PIRES-ALVES, PAIVA, et al., 2010; CUETO, 2006). Por fim, o Ministério da Saúde é o braço executivo da saúde no Governo Federal. A associação entre estas distintas instituições é observável através de documentos oficiais que retratam as estratégias oficiais de ação e a realização de importantes mudanças organizacionais que marcam a aproximação entre as mesmas, com o objetivo de fortalecer a participação e a promoção da cooperação internacional em saúde. Do ponto de vista do Ministério da Saúde, sucessivos programas e planejamentos passaram a incorporar a realização da cooperação internacional como parte da estratégia governamental de saúde, conferindo um espaço central para o tema da cooperação no âmbito das políticas ministeriais. Em 2004 foi elaborado o Plano Nacional de Saúde, como referência à atuação das esferas de direção do Sistema Único de Saúde (SUS), representando uma importante transição na gestão do SUS. Além disso, a adoção da estratégia do Complexo Industrial da Saúde8 pelo Ministério buscou deslocar os temas de saúde para uma posição central nas estratégias de Ciência, Tecnologia e Inovação. No âmbito dos planejamentos e propostas do período 2003 a 2010, a saúde foi fortemente articulada de forma a ganhar espaço nas políticas nacionais. Neste movimento, destacou-se a importância e relevância da realização

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O Complexo Industrial da Saúde consistiu em uma estratégia elaborada pela Fiocruz para inserir as políticas de saúde como parte da estratégia de desenvolvimento industrial. De acordo com a estratégia, a saúde poderia contribuir ao desenvolvimento econômico e industrial na medida em que tivesse capacidade de promover inovações. Foi proposta uma articulação entre política de inovação e política social, pela qual a saúde seria percebida como setor dinâmico, capaz de produzir desenvolvimentos tecnológicos que permitissem dinamizar a economia nacional (GADELHA, COSTA e MALDONADO, 2012).

da cooperação internacional, que foi incorporada como eixo de ação do Planos de Aceleração do Crescimento em Saúde (PAC-Saúde), em 2007 (BRASIL, 2007). No âmbito da Fiocruz, destacam-se importantes mudanças organizacionais, voltadas a um maior alinhamento do planejamento da instituição com os Planos Plurianuais do Ministério da Saúde. A partir de 2005, a Fiocruz adotou uma postura de maior proximidade com o Ministério da Saúde, comprometendo-se a seguir as estratégias adotadas pelo Ministério, abdicando de sua autonomia na elaboração de estratégias e condução de atividades internas, devido à sua natureza autárquica. O Plano Quadrienal da Fiocruz do período 20052008 marcou a reestruturação deste planejamento. De acordo com este documento, a Fiocruz deveria aumentar sua participação em editais com recursos de pesquisa e assumir a liderança em ações patrocinadas pelo Ministério. Além disso, o planejamento de suas distintas unidades deveriam ser orientados de forma integrada aos objetivos gerais da instituição. Dentre as ações do Plano Plurianual de Saúde do Ministério, coube à Fiocruz a função de “braço executor” da estratégia internacional do governo na área da saúde, incluindo a elaboração da concepção política da cooperação internacional: a concepção “estruturante” em saúde. Finalmente, a Organização Pan-Americana da Saúde também se destacou como ator promotor da cooperação internacional brasileira. Por meio de dois termos de cooperação firmados com o país, a organização promoveu tanto a participação internacional brasileira em saúde, por meio do Termo de Cooperação 41 (2005-2015) quanto o fortalecimento da Assessoria Internacional do Ministério da Saúde, com o intuito de capacitar este órgão a desenvolver maior capacidade de participação em temas de saúde em foros políticos de relevância internacional, por meio do Termo de Cooperação 58 (2009-2019). Estes Termos de Cooperação representaram documentos que firmaram a participação e o apoio da OPAS ao fortalecimento da estratégia nacional de promover a cooperação internacional. De acordo com o discurso oficial, a cooperação internacional provida pelo país teria uma abordagem estruturante, descrita em artigo acadêmico escrito por Célia Almeida, Paulo Buss9, altos funcionários da instituição, e outros autores, intitulado “A cooperação brasileira de ‘cooperação Sul-Sul estruturante em saúde’”. A concepção estruturante consistiria em um “novo paradigma de ação para a cooperação internacional”, focado na construção de capacidades para o desenvolvimento, e inovador em dois pontos: ao integrar a formação de recursos humanos, o fortalecimento organizacional e o desenvolvimento institucional da saúde em seus projetos; e ao romper com uma transferência tradicional, passiva, de 9

Em 2010, Célia Almeida era Diretora do Escritório Regional da Fiocruz para a Árica, em Maputo, e Paulo Buss, ex-Presidente da Fundação Oswaldo Cruz, ocupava o cargo de Diretor do Centro de Relações Internacionais em Saúde - CRIS/Fiocruz.

conhecimentos e tecnologias (ALMEIDA, CAMPOS, et al., 2010). Os três eixos da cooperação estruturante se associaram às atividades empreendidas pela Fiocruz, notadamente no que se refere a esforços de formação de Recursos Humanos em saúde, e de fortalecimento institucional. Esta associação entre instituições nacionais e internacional revelou um modelo de organização da cooperação brasileira que aponta para a forte relevância da cooperação e atuação internacional na agenda política nacional, levada a frente pelo Ministério com a intensa participação da Fiocruz. Este modelo mostrou-se direcionado à América Central e do Sul e aos países africanos de língua portuguesa. De maneira geral, as iniciativas levadas a cabo pelos três atores puderam ser classificadas em cinco eixos principais de ação, de acordo com os objetivos e estratégias da cooperação estruturante: i) Fortalecimento dos Sistemas Nacionais de Saúde – que incluíram a formação de recursos humanos e criação de instituições nacionais de saúde; ii) Redes internacionais em saúde – incluindo a atuação em redes pré-existentes, ou a promoção e apoio à criação de novas redes; iii) Integração regional em saúde – reforço da integração em saúde no âmbito de blocos de integração regional; iv) exportação de insumos de saúde; v) participação em foros políticos internacionais (GAYARD, 2016). O Quadro abaixo apresenta de maneira resumida os principais enfoques desta atuação: Eixos de ação

Objetivos principais

Fortalecimento dos Sistemas Nacionais de Saúde

- Parte fundamental da concepção estruturante, incluiu criação de Escolas de formação técnica em saúde e criação de institutos nacionais de saúde voltados à pesquisa e gestão

Redes internacionais em saúde

Criação de redes para a troca de experiências bem-sucedidas

Integração regional em saúde

Integração das políticas de saúde em nível regional

Exportação de insumos de saúde

Participação em foros políticos internacionais

Exportação de vacinas para países da África e América do Sul, financiados por organizações internacionais Ampliação da participação brasileira em foros multilaterais consolidados e criação de novos foros

Destaques Fábrica de medicamentos em Moçambique; Auxílio à criação de escolas e institutos nacionais de saúde pública em Moçambique, Angola, Guiné Bissau, Bolívia, Paraguai e Honduras, entre outros. Rede de Bancos de Leite Humano, Rede de Institutos Nacionais de Saúde, Rede de Escolas de Saúde Pública, etc. UNASUL-Saúde; Mercosul; Comunidade de Países de Língua Portuguesa Vacinas de febre amarela e Meningite para América, Ásia e África OMS, OCDE, BRICS, Declaração Ministerial de Oslo

É importante frisar que, no âmbito da política de saúde, também foram promovidas mudanças organizacionais importantes, com a criação de uma série de instituições voltadas a dar embasamento e alcance às ações nacionais. Por meio de cooperação entre estes atores, com participação ativa da OPAS, foi criado o Centro de Relações Internacionais em Saúde da Fiocruz, foi fortalecida a Assessoria de Assuntos Internacionais do Ministério da Saúde e foi fundado o Escritório da Fiocruz na África, em Maputo, Moçambique. Foram também criados núcleos nacionais para pensar e analisar as estratégias de saúde internacional, como é o caso do Núcleo de Estudos sobre diplomacia da Saúde (NETHIS), vinculado à Fiocruz Brasília e Universidade de Brasília. A ABORDAGEM CONSTRUTIVISTA E O ENFOQUE NAS CAPACIDADES CIENTÍFICAS A perspectiva construtivista ganhou espaço nas relações internacionais com os trabalhos que buscaram apontar para o papel das ideias e significações na construção e reprodução da realidade e do ordenamento internacional. A perspectiva construtivista é apresentada por Emanuel Adler como um meio termo entre abordagens positivistas das relações internacionais- realismo, neo-realismo e, em certa medida, o institucionalismo – e póspositivistas, que formulam filosofias relativistas da ciência, pautando as relações internacionais como parte de um mundo “social e interpretado”, no qual apenas as ideias importariam (ADLER, 1999, p. 203). De maneira geral, reconhecendo-se a diversidade de vertentes existentes, a perspectiva construtivista promove um questionamento da distinção entre o que é considerado “social” e “natural”, entendido como independente de escolhas e interpretações humanas.

O

construtivismo aponta que a própria ciência consiste em um empreendimento social, afeito a influências e escolhas constantes, e que é impossível separar os elementos da realidade entre aspectos puramente sociais e culturais ou próprios da natureza10. Reconhece, no entanto, a importância dos aspectos materiais, da realidade física, na reprodução da sociedade e suas formas de cognição. Nas sociedades contemporâneas, o aspecto central que adquire o desenvolvimento científico e tecnológico nas relações políticas e sociais, afetando opções políticas e individuais e transformando identidades, escolhas e percepções, é colocado em evidência por estudos construtivistas da ciência e tecnologia11. No âmbito destes estudos, foi 10

Este argumento é desenvolvido mais profundamente por Bruno Latour (1993). Para uma aprofundada relação de temas explorados pelos estudos sociais da ciência e tecnologia recomendam-se as obras de Jasanoff et al. (Eds., 1994) e Mayer et al. (eds., 2014). Esta última explora questões políticas globais relacionadas à ciência e tecnologia. 11

amplamente elaborada uma perspectiva denominada co-producionista, segundo a qual ciência e sociedade se co-produzem mutuamente, à medida em que evoluem. Esta abordagem rejeita perspectivas deterministas tecnológicas da sociedade, tanto quanto determinismos sociológicos para compreender a evolução científica e tecnológica , e busca adotar uma visão que reconheça relações de duas vias, pelas quais evoluções científicas sejam parte da explicação das evoluções sociais e vice-versa (JASANOFF, 2004). A perspectiva construtivista da ciência e tecnologia compreende a ciência como um produto social, determinada por dinâmicas do contexto em que é produzida e que, por sua vez, também reproduz e transforma seu meio social. Esta perspectiva rejeita uma leitura da ciência como neutra ou objetiva, capaz de se desenvolver de maneira independente e isolada dos constrangimentos e cognições presentes nas sociedades. Nesta visão, a ciência não é um mero conteúdo a ser transladado, mas carrega consigo arranjos sociais e técnicos, visões e imaginários sociais. Procura-se desconstruir a ciência e tecnologia como esferas autônomas da sociedade, que funcionariam de acordo com normas e objetivos próprios. Aponta-se para a porosidade das fronteiras entre produção e produtos científicos e dinâmicas e interesses sociais. Ao adotar a perspectiva co-producionista para a compreensão da cooperação internacional brasileira, importa reconhecer como se estabelecem os suportes políticos, sociais e materiais para a conformação da proposta brasileira de ação, e de que modo esta proposta também é pautada sobre, e reproduz, conteúdos relacionados ao conhecimento em saúde, produzidos e disponibilizados pelo Brasil. Essa discussão remete aos apelos de que a ciência constitui um elemento fundamental para o desenvolvimento12, e levanta a compreensão de como a cooperação funciona como forma de legitimação de determinados ordenamentos entre ciência e política. Na análise da cooperação internacional para o desenvolvimento, o conhecimento é apontado como um elemento central, sendo parte substantiva dos projetos de capacitação nos ambientes recipiendiários. Isso é especialmente notável na área da saúde: os problemas de saúde são especialmente sensíveis à formação e conhecimento em saúde, e a capacitação em saúde perpassa o fortalecimento institucional tanto quanto a formação de recursos humanos, incluindo treinamento em áreas gerais ou específicas. Neste sentido, a participação de uma instituição de pesquisa e produção de medicamentos nacional, como é

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No escopo e espaço deste artigo, não caberia uma retomada de todos os momentos em que a ciência foi apontada como fundamental para a promoção do desenvolvimento. Estes argumentos são apresentados por Finnemore (1996), especialmente no capítulo em que trata da difusão de burocracias científicas promovida pela Unesco a partir do pós-guerra. O papel de instituições científicas internacionais foi preponderante para a disseminação desta visão.

o caso da Fiocruz, na condução da cooperação, revela uma atenção especial conferida a este ator especializado na formulação de propostas de desenvolvimento em saúde em escala internacional. Por outro lado, a identificação do Brasil como país “em desenvolvimento” ou emergente, na condução de sua cooperação, reforçada pela associação ao termo “Cooperação Sul-Sul”, coloca em pauta o tipo de conhecimento oferecido e difundido através das iniciativas de cooperação. Uma vez que o conhecimento é considerado base fundamental para o desenvolvimento em saúde, apresentam-se as instituições promotoras da cooperação como capazes de prover o tipo de conhecimento considerado mais adequado à solução de problemas de saúde em âmbito global. O conhecimento nacional torna-se ponto de destaque na cooperação brasileira, tendo como principal representante a Fundação Oswaldo Cruz. A implementação de iniciativas e modelos de cooperação com base em conhecimento nacional constitui uma das bases fundamentais para compreender o aspecto político do mesmo na cooperação: o uso de capacidades do campo científico – tradicionalmente percebido como “neutro” e apolítico – para o exercício de influência política em escala internacional. É importante ressaltar, no entanto, que o conhecimento não flui livremente, mas necessita da construção de redes e artefatos pelos quais ele possa ser replicado (LATOUR, 1990). Não bastam o envio de especialistas (experts) ou o treinamento de recursos humanos estrangeiros pelas instituições e estruturas brasileiras. A cooperação empreendida pelo país também requer a reprodução de estruturas que permitam difundir o modelo de saúde proposto pelo Brasil. É preciso que o conhecimento tenha o respaldo material e organizacional de arranjos, instituições e estruturas que permitam reproduzir as relações entre ciência e política de saúde brasileiras. Neste sentido, a cooperação brasileira carrega, junto às estruturas de conhecimento e à difusão de um modelo gestado nacionalmente em uma relação entre instituições “de política” e “científicas”, valores, formatos e opções estratégicas, embasadas no conhecimento nacional e no fortalecimento de suas estruturas de saúde, difundidas por meio de ações diplomáticas e de práticas de cooperação. CONSTRUTIVISMO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO: ALÉM DO SOFT POWER? A tese segundo a qual ciência e tecnologia trouxeram mudanças significativas às Relações Internacionais é defendida por uma variedade de trabalhos (SKOLNIKOFF, 1994; RUGGIE e HAAS, 1975). No capítulo 9 (“The information age) do livro Power and Interdependence, inserido em suas edições mais recentes, Keohane e Nye reconhecem o papel da mudança

técnica em sua transformação da política mundial. Retomando análises de modernistas sobre o papel das novas tecnologias de informação, apontam para argumentos de que as telecomunicações criaram cidades globais, um sentimento de pertencimento a uma mesma vila global. O argumento dos autores, no entanto, ressalta que enquanto muitos analistas apontam que essas mudanças promovem uma diminuição do território estatal, que passa a ser eclipsado por atores não estatais, os Estados permanecem resilientes no contexto de profundas mudanças políticas e sociais, como atores fundamentais e centrais do ordenamento sociopolítico, comandando lealdades da grande maioria dos povos do mundo, tanto quanto parte significativa dos recursos materiais (KEOHANE e NYE JR., 2001). De acordo com os autores, a mudança técnica, inclusive o surgimento do “espaço cibernético” (cyberspace) tornou a informação um elemento fundamental das relações internacionais, indo além dos fluxos de matérias primas, bens e capitais entre fronteiras. A Revolução da Informação alterou padrões da interdependência complexa entre os países, ampliando a ação do poder brando (Soft power). O conceito de Soft Power já havia sido cunhado por Nye anteriormente13, e estaria embasado no apelo das ideias e culturas ou na habilidade de estabelecer uma agenda por meio de padrões e instituições, que moldariam as preferências dos demais atores no cenário internacional. Este poder depende amplamente da capacidade de persuasão da informação que um ator busca transmitir. Assim, se o poder se um Estado é legítimo aos olhos dos demais e estabelece instituições internacionais que encorajam os outros a definir seus interesses de maneira compatível, o detentor do poder brando não precisa empenhar seu poder bruto (Hard Power), na forma de recursos econômicos e militares, na consecução de seus objetivos (KEOHANE e NYE JR., 2001). Na perspectiva dos atores, o Soft Power é apresentado como importante elemento de análise e com alcance ampliado no contexto das mudanças revolucionárias da Era da Informação, sustentadas por amplas redes e avanços científicos e tecnológicos. É possível, no entanto, perceber o poder de persuasão associado ao poder bruto em períodos anteriores da história humana. Edward Saïd, em Orientalismo, tanto quanto trabalhos posteriores focados no intercâmbio científico internacional, demonstram como ciência e tecnologia, ou formas de cognição tipicamente europeias, tiveram papel central na colonização e modernização de territórios asiáticos e africanos, afetando formas de identificação e organização político-espacial nos novos territórios. Nestes trabalhos, ciência e tecnologia não são elementos recentes e revolucionários apenas com a criação de redes informativas, mas se apresentam como formas de poder muitas vezes brandas e brutas a

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Em “Soft Power” (2004), Nye Jr. explora detidamente o conceito e suas origens.

um só tempo, transformando espaços, identidades e ordenamentos, mesmo quando não diretamente acompanhadas de armas.14 Análises focadas no poder, na capacidade de influência e maior projeção da imagem nacional no cenário internacional não apontam para peculiaridades do conhecimento que é compartilhado. Ora, se o conhecimento, as técnicas, materialidades e formatos para o desenvolvimento são elementos neutros de significações e passíveis de transferência em distintos contextos, bastaria um maior envolvimento brasileiro para chegar-se à conclusão de que o país expande seu poder brando em distintas regiões e contextos nacionais. Esta concepção não dá conta de explicar as alegações de que o Brasil teria capacidades peculiares para conduzir iniciativas de cooperação internacional. A perspectiva construtivista entre ciência, tecnologia e sociedade permite dissolver as fronteiras entre as considerações de Hard e Soft Power, e aponta para uma compreensão mais complexa das relações internacionais, sem inseri-las em categorias fixas, mas reforçando a importância de valores e estruturas cognitivas presentes na realidade social. Neste sentido, é importante salientar que ciência e tecnologia não se limitam ao poder de influência nas relações internacionais contemporâneas, mas afetam de maneira ampla e difusa as formas de cognição e de organização e ordenamento social. A perspectiva construtivista permite a construção de uma narrativa pela qual ciência e tecnologia figuram simultaneamente como soft e hard Power, na medida em que transformam efetivamente espaços à medida que se difundem, por meios materiais tanto quanto persuasivos. No cenário contemporâneo e em períodos anteriores, ciência e tecnologia figuraram como língua franca, legitimadora de posições mais adequadas, confiáveis ou corretas a serem perseguidas pelas políticas nacionais e internacionais15. Entretanto, é preciso reconhecer, a partir de uma perspectiva co-producionista, que ciência e tecnologia não são elementos neutros ou externos, que afetam relações de poder entre atores a partir de fora; mas são, em si mesmos, elementos formadores da sociedade e profundamente afetados por valores e escolhas. Neste sentido, a cooperação brasileira em saúde, muitas vezes apontada como uma forma de ampliar o poder brando brasileiro, envolve muito mais que persuasão: as iniciativas requerem práticas, estruturas, instituições, valores e perspectivas, elementos tanto materiais como cognitivos, que são difundidos a outros países. Trata-se do uso de elementos científicos e tecnológicos, da necessidade de apresentar resultados convincentes, mas 14

Referência! É importante reconhecer que, em muitos casos, ciência e tecnologia vem sendo questionadas, por demandas por maior participação social ou pelo reconhecimento de controvérsias científicas, abrindo espaços para formatos menos tecnocráticos de decisões. 15

também do emprego de recursos econômicos e do trabalho contínuo de ação nos locais que recebem a cooperação.

CONCLUSÕES Este artigo buscou discutir a cooperação brasileira para o desenvolvimento na área da saúde a partir de uma perspectiva construtivista, situando o conhecimento produzido nacionalmente no âmbito de uma estratégia de ação internacional. A abordagem construtivista embasou um enfoque na construção de estratégias da cooperação internacional pelo país, envolvendo diferentes instituições. Após uma breve apresentação do conjunto da cooperação brasileira em saúde, buscou-se fundamentar o enfoque nas capacidades e estruturas científicas e tecnológicas como elementos centrais do formato de co-produção na estratégia de cooperação adotada pelo país. A abordagem construtivista da ciência e tecnologia soma à perspectiva construtivista das relações internacionais ao perceber o papel central da ciência e tecnologia nas reproduções cognitivas, nas formas de compreender e gerir a sociedade. Ao adotar esta perspectiva, entende-se que determinadas áreas de conhecimento ganham espaço e projeção na esfera política de acordo com sua capacidade de ganhar tração nos discursos e visões dos atores sociais que detém poder político nas sociedades. Ao analisar opções políticas nacionais, é possível identificar visões, narrativas e percepções sobre a ciência, que orientam os projetos levados a cabo pelo Estado. Ao final, contrastou-se a perspectiva construtivista com o conceito de soft Power, que costuma ser empreendido para explicar as motivações de uma ação altruísta no cenário internacional. O foco do construtivismo se coloca nas peculiaridades dos elementos nacionais – no conhecimento e organizações especificamente gestados no contexto sociohistórico brasileiro – para compreender as estratégias e propostas nacionais. Assim, as capacidades brasileiras são empenhadas no formato e programas empreendidos pela cooperação brasileira, colocadas em prática pela Fiocruz, de acordo com estratégias desta instituição, do governo brasileiro e amparadas pela Opas.

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