A ECONOMIA DO TERRORISMO: OPORTUNIDADES NA ADMINISTRA- ÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS THE ECONOMY OF TERRORISM: OPPORTUNITIES FOR PUBLIC PO- LICY MANAGEMENT
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A ECONOMIA DO TERRORISMO: OPORTUNIDADES NA ADMINISTRAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS THE ECONOMY OF TERRORISM: OPPORTUNITIES FOR PUBLIC POLICY MANAGEMENT Gabriel Mota Silveira1
1 INTRODUÇÃO
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2 AS CRISES NO TERRORISMO INTERNACIONAL
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2.1 A Relação entre Terrorismo e Economia
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2.2 O Gerenciamento de Crises no Terrorismo Internacional
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3 AS OPORTUNIDADES DA GESTÃO DE CRISES EM POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA O TERRORISMO 8 3.1 O Gerenciamento de Crises na Gestão das Políticas Públicas e Relações Governamentais 9 3.2 As Fases de uma Crise
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3.3 As Oportunidades da Economia do Terrorismo nas Relações Governamentais
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4 CONCLUSÃO
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REFERÊNCIAS
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Bacharel em Relações Internacionais pelo Centro Universitário de Brasília. Aluno do curso de pós-graduação lato sensu em Relações Governamentais e Desenvolvimento do Centro Universitário de Brasília - UniCEUB/ICPD.
RESUMO O artigo retrata uma apresentação sobre uma das múltiplas implicações do terrorismo no cenário atual, dado o entendimento de um modelo econômico racional. Mais especificamente abordase como o fenômeno do terrorismo pode ser estudado sobre o escopo da gestão de suas crises. Nesse sentindo, o objetivo é demonstrar como é possível se administrar tais questões de modo a serem obtidos resultados positivos aos atores envolvidos. Palavras-chave: Terrorismo, Crise, Políticas Públicas.
ABSTRACT The article is the reflex of a presentation on one of multiple implications of terrorism in the current scenario, given the understanding of a rational economic model. Specifically, it approaches how the phenomena of terrorism can be studied within the scope of the managements of its crisis. In this sense, the objective is to demonstrate how it is possible to cope with this issues in a way which enables the positive outcome. Keywords: Terrorism, Crisis, Public Policy.
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1 INTRODUÇÃO Certamente é possível traçar uma correlação conceitual entre crises e terrorismo, afinal, é possível perceber como um se dá em consequência do outro. A própria apreciação histórica aponta fatos que condizem com a utilização do terrorismo como ferramenta para se obter impacto político, econômico e/ou social. Mesmo sendo um conceito que sofreu grandes mutações do decorrer de seus milênios de existência, sua essência pode ser tida como constante quando o equiparamos com o entendimento de crise. Se fosse possível unir os conceitos sobre uma limitada definição caberia dizer que o terrorismo per se é a evidência de uma crise de terror. Os conceitos se relacionam sobre a função da percepção da ação humana, entendendo que de tal decorrem várias possíveis interpretações, fica clara a dificuldade de se definir o que é terrorismo sinteticamente. A ação terrorista pode vir em diferentes formas e tipos que dependem fortemente da perspetiva que se tem sobre tal, como já foi dito, o terrorista de um pode ser o libertador de outro. A princípio o terror poderia vir até mesmo de causas naturais, mas a partir do processo de consolidação do Estado a primeira concepção de terrorismo surgia a partir de atos de violência abusiva do Estado, segundo as ideias de Robespierre. Nos séculos posteriores à revolução francesa os atos de terror se voltaram contra os Estados, em forma de movimentos anarquistas e, a seguir, como movimentos de libertação nacional, sendo também utilizados por movimentos de orientação marxista e/ou nacionalista. A mais recente forma de terrorismo conhecida, ou a quarta onda de terrorismo2, é identificada como o novo terrorismo religioso e se destaca por seus objetivos e alcance transnacionais, além de táticas que se pautam em ações pertinentes ao contexto da globalização. Para a aplicação do conhecimento teórico e conceitual sobre o terrorismo no âmbito da gestão de crises é essencial ter em mente um fator principal do mundo contemporâneo, a velocidade e quantidade de informações disseminadas com um alcance global. Esse é um dos principais fatos que faz com que o terrorismo seja uma opção tão atraente para atores que a princípio não tem voz ou poder suficiente para comunicar suas demandas. Eugenio Diniz esclarece que mesmo a ação terrorista favorecendo a reversão de relações de força entre atores, tal ação não é um fim em si mesma3. Dessa afirmação é possível observar que grupos terroristas mantém certa noção econômica assim como qualquer ator global, no sentido de definir a melhor alocação de recursos para obtenção dos melhores resultados. Por mais que tais resultados possam ser considerados imorais, ilegais e inaceitáveis pela
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RAPOPORT, David C.; The Four Waves of Terrorism. em Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy; Georgetown University Press, 2004. Audrey Kurth Cronin and James M. Ludes, Eds. 3 “[…] determinado grupo emprega o terrorismo com o objetivo de alterar em seu favor a relação de forças; mas não se espera que o terrorismo produza, por si só, o resultado último almejado pelo grupo.” DINIZ, Eugenio; “Compreendendo o Fenômeno do Terrorismo”. In: BRIGAGÃO, C e PROENÇA JR, D. Paz e Terrorismo. Editora Hucitec: São Paulo, 2004. Página 3
grande maioria da sociedade global, sua realização trazem impactos que podem ser entendidos como interdependentes em função da tomada de decisão racional. Cabe dizer que segundo tal lógica a disputa entre objetivos conflitantes, leia-se a manutenção da segurança internacional e as demandas dos grupos terroristas organizados, nos leva a pensar em uma disputa econômica pela percepção do objetivo de um como o mais exitoso. A esse arranjo de conflito multilateral e setorial de objetivos pode se dar o nome de Economia do Terrorismo, e quanto seus fenômenos é possível defini-los sobre a perspectiva conceitual de uma crise. O contexto de uma crise pode por vezes simples em essência porém complicado de acordo com seus desdobramentos, dado a quantidade de atores, interesses e ações envolvidas. Entretanto, definir a complexidade de uma crise limitada somente aos seus prejuízos é, por vezes, uma explicação incompleta do cenário que uma crise pode apresentar, tanto para seu estudo quanto para possíveis aplicações práticas. Dessa forma, é válido analisar as oportunidades que emergem de crises e quais ações podem auxiliar na obtenção de resultados positivos pós crise. No entendimento sobre a economia do terrorismo prevalecem ações de dois tipos de atores, primordialmente, Estados e grupos terroristas organizados, portanto, a obtenção e manutenção de tais benefícios pós crise se dão principalmente na forma de políticas públicas. Não obstante, a própria concepção de uma política pública implica na participação da sociedade na medida do possível como um pertinente grupo de interesse. Isso leva a crer que existe a possibilidade de que uma crise terrorista possa ser benéfica até certo ponto. Porém, para que tal observação seja verdadeira é necessário evidenciar o real impacto econômico de crises terroristas e como deve ser feita sua gestão frente à atividade de lobby e/ou relações governamentais por parte dos grupos de interesse organizados da sociedade civil. 2 AS CRISES NO TERRORISMO INTERNACIONAL Apesar de existirem diferentes modelos de estudo e observação para se analisar fenômenos de terrorismo, a abordagem quanto a economia do terrorismo é melhor entendida quando tais atores são evidenciados segundo sua racionalidade. O entendimento da análise é facilitado quando a interação de interesses e demandas é analisada sob a luz de um modelo de negociação entre atores, no caso Estados4 e grupos terroristas. Entretanto, é claro que tal negociação se dá de forma implícita, sendo que na maioria dos casos é possível entender a comunicação das posições através de atos de violência. Mas a questão que permeia todas essas discretas negociações está diretamente relacionada com o que pode ser descrito como um cálculo para tomada de decisão, de forma que tal pode ser influenciada de acordo com a ação de grupos cujo interesse está embutido na esfera decisória da ação.
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SANDLER, Todd; TSCHIRHART, John T.; CAULEY, Jon; The American Political Science Review Vol. 77, No. 1 (Mar., 1983), pp. 36-54. Acesso em 17/02/2016 Página 4
Ou seja, decisões como engajar no combate ao terrorismo ou até o ataque terrorista em si são passíveis de influência externa, como qualquer decisão política que apresente efeitos e impactos econômicos. Entender e aplicar a noção de gerenciamento de crises nesse contexto é o mesmo que estipular uma linha de preparação para possíveis resultados provenientes da negociação entre atores terroristas e estatais. Cabendo ainda aos grupos interessados em tais resultados agir de modo que eles atribuam pressão à negociação influenciando-a ao seu objetivo. Para entender com mais propriedade o funcionamento das relações governamentais no âmbito das crises no terrorismo internacional, é importante entender quais são e como se dão os impactos das ações terroristas internacionais. 2.1 A Relação entre Terrorismo e Economia O estudo da relação entre esses dois fatores tão presentes no contexto da globalização trouxe certas evidências que refutam muito do que se tem como certo no senso comum. Por muitas vezes acreditou-se que a inserção econômica ou o estado de desenvolvimento econômico regional, ou de determinados, fosse o fator determinante na explicação por trás da motivação do terrorismo. Entretanto, a maioria dos estudos mais recentes sobre essa relação apontam para um entendimento diferente5, e apontam para um terrorismo com um poder econômico que reflete justamente a relação negocial, como abordado. Através dos estudos já realizados é perceptível que justificar terrorismo por mazelas econômicas tornou-se inviável. Contudo, é possível afirmar que em Estados falidos a prestação de bens públicos por parte de organizações terroristas os permite a afiliar e controlar com mais eficácia os membros6. Nesses cenários nacionais de crise terroristas é possível ver com mais clareza como existe uma clara disputa entre interesses de Estado e de terroristas. O histórico de terrorismo na Somália, atualmente realizado pelo grupo Al-Shabaab, retrata muito bem tal perspectiva de disputa nacional contra terroristas7 8. A nível transnacional a relação se torna mais notável se observada quanto os impactos que ações terrorista tem sobre a economia internacional. Mesmo que os atores econômicos variem seu tipo de ação, no tocante ao seus objetivos, dada sua racionalidade, buscaram pelo melhor resultado possível. Dessa forma, é difícil dizer com precisão quais são os efeitos direitos de ações terroristas transnacionais em um país através do estudo de um evento particular. Porém, através da aplicação metodológica comparativa em regiões afetadas pelo terrorismo por um período mais longo, com uma intensidade menor, é possível observar que existe certo receio no fluxo de capital estrangeiro para 5
MESQUITA, Ethan Bueno de; The Political Economy of Terrorism: A Selective Overview of Recent Work. MESQUITA, Ethan Bueno de; The Political Economy of Terrorism: A Selective Overview of Recent Work. 7 MASTERS, Jonathan; MOHAMMED, Aly Sergie. "Al-Shabab." CFR.org. Council on Foreign Relations, 5 de Fevereiro,2013. Disponível em http://www.cfr.org/somalia/al-shabab/p18650. 8 SHINN, David. Al Shabaab's Foreign Threat to Somalia. Orbis, Spring 2011, Foreign Policy Reseach Institute. Disponível em http://www.fpri.org/articles/2012/08/al-shabaabs-foreign-threat-somaliaqz. 6
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esses locais, principalmente em termos de investimento estrangeiro direto (IED). Ainda, consequentemente, aponta-se para uma retração no crescimento do PIB dessas regiões durante as longas crises de terrorismo9. Como exemplo, o caso da dos países Bascos mostra que a região sofreu no decorrer do tempo que ficaram sob ameaça separatista do ETA uma perda de 10% no PIB10. Da mesma forma, esse tipo de estudo aponta também para uma retração no setor do turismo em países que experienciam atividades terroristas em seu território, como visto no caso da Grécia, Itália e Austria11. Não obstante, é facilmente percebível que um ataque terrorista em qualquer país do mundo acarreta uma multiplicidade de eventos que não impactam somente aspectos macroeconômicos, mas acabam por despertar uma grande mudança social. Essas mudanças abruptas estão diretamente ligadas com o próprio objetivo do terrorismo, no sentido de movimentar sua mensagem através do terror. Dessa forma, vê-se que o terrorismo como fenômeno se apresenta em constante e multipla interação tanto com o ator estatal quanto com o público alvo, sejam as vítimas ou aqueles que se sentem representados pelo grupo12. Mesmo assim, todas as possíveis interações dessa complexa relação podem ser avaliadas segundo medidas decisórias de alocação de recursos o que implica que a mesma pode ser descrita na forma de um jogo não-cooperativo. Esse tipo de abordagem permite capturar em essência todas as interações estratégicas entre os atores, baseado em entendimentos de ação e reação baseadas pela racionalidade dos atores, que evidenciam a incerteza que é experienciado no contexto do terrorismo transnacional. 2.2 O Gerenciamento de Crises no Terrorismo Internacional A ideia de incerteza contextual é um dos principais motivadores para se lidar com o terrorismo da através de uma abordagem definida pela gestão de crises. É possível entender que os impactos do terrorismo na economia de modo geral são as reações de atores ao novo contexto de insegurança. Assim, aplicar o gerenciamento de crises ao terrorismo internacional é entender como obter a melhor reação possível frente à crise que se apresenta frente aos determinados interesses. Normalmente a essa delimitação de ações é dado o nome de contra-terrorismo, é a partir de seu entendimento que se torna possível analisar possíveis oportunidades de bons resultados dentro de uma crise terrorista.
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MESQUITA, Ethan Bueno de; The Political Economy of Terrorism: A Selective Overview of Recent Work. MESQUITA, Ethan Bueno de; The Political Economy of Terrorism: A Selective Overview of Recent Work. apud ABADIE, Alberto; GARDEAZABAL, Javier.; “The Economic Costs of Conflict: A Case Study of the Basque Country.” American Economic Review 93(1):113–132. 11 MESQUITA, Ethan Bueno de; The Political Economy of Terrorism: A Selective Overview of Recent Work. apud ENDERS, Walter; SANDLER, Todd; PARISE, Gerald F.; “An Econometric Analysis of the Impact of Terrorism on Tourism.” 1992 Kyklos 45(4):531–554. 12 ROSENDORFF, Peter B.; SANDLER, Todd; The Political Economy of Transnational Terrorism. 10
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Tendo em vista a abordagem econômica à temática das crises no terrorismo, e os possíveis resultados positivos de seu combate, uma ferramenta do campo de seu estudo é facilmente utilizável para descrever o funcionamento da incerteza contextual existente. A teoria dos jogos pode ser precisamente empregada para definir o padrão racional da tomada de decisões em um cenário de ações contra terroristas. Mesmo dentro das limitações do modelo, que se delimita segundo razão do pensamento utilitário de um ator terrorista, e evita uma abordagem mais organizacional e social, o jogo que permeia o combate ao terrorismo é caracterizado pelo Dilema do Prisioneiro13. Nesse sentido, a utilidade esperada por terroristas em atacar determinado país está relacionada com ganhos em seu objetivo politicamente determinado, na maioria dos casos na busca de atenção midiática e desabilitação política de seus inimigos. Sendo assim, a ação de grupos terroristas se dá através da escolha do meio pelo qual agir baseado pela sua própria alocação de recursos, logicamente delimitada pela avaliação da relação de custo e benefício. As medidas de segurança tomadas pelos Estados influenciam diretamente nessa ponderação feita por terroristas de modo que seja possível mitigar o empenho desses grupo a agir de forma violenta. A transnacionalidade do terrorismo traz uma nova variável a essa relação entre jogadores no contexto do terrorismo. Com o aumento da multiplicidade de atores, e consequentemente possíveis alvos, faz com que existam mais estratégias de substituição e complementariedade podem ser mais facilmente executadas por redes terroristas transnacionais. Isso se dá de modo que é repercussãoaumentada a imprevisibilidade da ação dado que os seus reflexos não estão limitados ao país alvo. Ou seja, quando um país com fortes estruturas de segurança, altamente globalizado e politicamente estável é vítima de um ataque a repercussão é ainda maior, fazendo com que a utilidade do objetivo de causar o terror seja ainda mais eficaz. Esse é o caso dos eventos experienciado pela população francesa no ataque à Paris em Novembro de 2015, de autoria do grupo Estado Islâmico (ISIS). Ainda sobre esse evento, é possível observar que a retaliação francesa a estes ataques culmina em outros focos de ações terroristas de menos custo agregado para o grupo, é o caso da evolução da onda de ataques na Turquia, um país logisticamente mais vulnerável mas que permite ao grupo terrorista manter a repercução do terror de acordo com seu objetivo. Fica claro que a vantagem dos atores terroristas frente aos Estados está pautada em sua maior facilidade de se organizar, comunicar e agir com eficiência em busca de seus resultados, afinal Estados estão presos a uma rede institucional muito menos fluída do que a rede transnacional de terrorismo. Entretanto, menos em um cenário desvantajoso os Estados ainda tem a preponderância de recursos militares e econômicos para evitar a disseminação das atividades terroristas. A deficiência no
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ENDERS, Walter; SANDLER, Todd; AN ECONOMIC PERSPECTIVE ON TRANSNATIONAL TERRORISM Página 7
combate ao terrorismo está na falta de coesão entre as ações de retaliação, ou seja, na necessidade de se criar um meio mais eficiente de permitir a cooperação internacional contra a insegurança internacional. Dessa forma, um plano estruturado internacionalmente para gerenciar toda e qualquer crise terrorista que aconteça dentro do escopo da proteção de um arranjo de segurança coletiva internacional pode sair a eventual saída para as desvantagens dos Estados. A comunicação entre esses atores deveria ser tão eficaz quanto a comunicação de redes transnacionais de terrorismo. Os esforços conjuntos não só forneceriam uma maior preparação e um maior entendimento da questão para a sociedade civil, como também permitiriam uma retaliação mais contundente sobre os focos organizacionais do terrorismo transnacional. Esse escopo de ação transforma os custos da ação terrorista, fazendo com que seus custos se tornem desvantajosos, assim, incentivando a decisão por outros meios de ação não violentos14. Entende-se então que o fenômeno do terrorismo pode ser explicado de diferentes formas, porém, a maneira mais fácil de relacioná-lo ao cotidiano se dá através da abordagem econômica de seu funcionamento. Ao apresentar a problemática através de simplificações teóricas e conceituais, é cabível a extrapolação desse conhecimento a um nível mais paupável. Isso pode ser feito de modo a trazer ações da área da administração de políticas públicas que possam auxiliar na preparação para esse tipo de fenômeno. Desse ponto, se torna atrativo pensar em como é possível retirar benefícios e resultados positivos desse tipo de evento, mesmo com sem a sua total compreensão contextual. 3 AS OPORTUNIDADES DA GESTÃO DE CRISES EM POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA O TERRORISMO É possível observar que em todos os aspectos cada vez mais os Estados atribuem ao seu funcionamento a participação de grupos organizados da sociedade. Com o combate ao terrorismo não deveria ser diferente, afinal, na maior parte dos casos os alvos são cidadãos ordinários. Portanto é interessante questionar se realmente existe alguma maneira de estar tão bem preparada para uma crise tão abrupta e ainda ser capaz de tirar proveito de seus resultados. Essa questão se torna ainda mais evidente quando é elaborada sobre a perspectiva das relações governamentais, no sentido de se analisar como grupos de interesse organizados podem se preparar para crises junto ao Estado, de acordo com o que se é entendido com a economia do terrorismo transnacional. Para responder a essa questão é necessário aprofundar na própria conceitualização de gerenciamento de crises e suas implicações sobre o funcionamento das atividades que representam o desenvolvimento de políticas públicas. O cerne desse tipo de atividade se encontra na criação de arranjos políticos de cooperação entre grupos organizados da sociedade que buscam retirar das atividades governamentais benefícios 14
ENDERS, Walter; SANDLER, Todd; AN ECONOMIC PERSPECTIVE ON TRANSNATIONAL TERRORISM Página 8
frente aos seus objetivos específicos. Dessa forma muitas empresas e setores investem em atividades de lobby e relações governamentais para promover esse tipo de aproximação pautada em uma troca de benefícios mútuos. Uma das estratégias utilizadas por esse tipo de ação é o monitoramento de assuntos de primordial importância para o grupo de interesse. Similarmente muitos desses grupos levam essa prática para o contexto das crises que podem surgir, dado a definição do projeto seguido pelo grupo. Dessa forma são clarificados os possíveis obstáculos ao empreendimento do grupo, colocando em tela os possíveis desdobramentos que podem operacionalizar ações favoráveis ao resultado positivo do interesse. Isso se torna realizável desde que seja incorporado ao planejamento de sua gestão determinadas ações previamente estabelecidas, cujo resultado permita que existam benefícios provenientes de uma crise. 3.1 O Gerenciamento de Crises na Gestão das Políticas Públicas e Relações Governamentais O que se pode observar sobre a atividade descrita acima correspondem a dois conceitos focais preparação e comunicação. A primeira diz respeito ao planejamento e treinamento necessários para prevenir acontecimentos desgastantes, que prejudicariam o desenvolvimento das ações cotidianas do grupo de interesse. Isso se dá de forma a mitigar dúvidas sobre a melhor maneira de agir tendo em vista uma situação de crise. Contudo, o domínio da situação só acontece de forma completa quando a preparação é inteligível a todos os afetados pela possível situação de crise. A comunicação fortalece um espírito de proatividade e evita que as respostas às crise sejam extremamente reativas, diminuindo riscos e custos durante a manutenção do problema que culminou na crise. Essa perspectiva sobre crises as permite serem pontos de oportunidade na obtenção dos resultados esperados pelo grupo de interesse, sendo definida como uma mudança no curso de ação15. Dentre tantas oportunidades que podem surgir dentro de um cenário de crise, a principal e comum a todo tipo de manutenção de situação é a percepção de liderança e legitimidade gerada a partir do exercício da gestão correta e coerente do problema. Ou seja, ao se mostrar preparado para agir em uma situação a princípio desfavorável, de modo a torná-la positiva, o grupo de interesse pode mostrar sua propriedade sobre o assunto a fim de ser visto como o agente superior sobre os demais. Para que isso seja possível é necessário estar atento a temas de maior preocupação para seu objeto de interesse e aos fatores externos que podem afetar o resultado deste mesmo interesse, de modo que fique claro ao grupo como sua ação pode influenciar de modo positivo na manutenção da situação. A influência da ação do grupo de interesse sobre o cenário da crise permite que esse seja controlado ou
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DARLING, John; SERISTÖ, Hannu; GABRIELSSON, Mika; Anatomy of Crisis Management: A Case Focusing on a Major Cross-cultural Clash within DaimlerChrysler. Página 9
evitado antes mesmo de se torna uma ponto de mudança de curso de ação. Para que seja mais facilmente entendido esse tipo de proposta de ação é preciso entender que uma crise pode ser descrita em cinco fases principais16. Tendo em vista que o tempo é um fator essencial para a gestão positiva de uma crise é de extrema importante entender como um problema evolui até se tornar um aspecto de decisão para o grupo de interesse. O esquema mais coerentemente estabelecido para essa descrição cadenciada permite entender cada um dos aspectos particulares das fases de determinada crise. Esse apresentação da problemática tenta delimitar de forma prática o funcionamento da crise em seu decorrer, porém, o modelo proposto é uma aproximação a ser aplicada de acordo com a conveniência de seus usuários. As crises são fenômenos fluídos e cíclicos que muitas vezes são percebidos com grande surpresa, o sentido pertinente à explicação é promover um entendimento mais perene dando a devida constante atenção aos problemas que podem culminar em um crise. Dessa forma, deve constar que uma crise normalmente não é entendida através de todo o processo que tem seu maior impacto durante um evento particular. Nesse sentido, ao se entender as fases de uma crise torna-se mais compreensível o seu exercício de gestão, como também, a obtenção de seus resultados positivos. 3.2 As Fases de uma Crise A cada grupo de interesse cabe entender como as variáveis que afetam sua atividade, ou seus objetivos, surgem dentro de sua temática principal. Esse trabalho é feito através da captação de informações relativas ao interesse de forma constante, assim, estabelecendo um fluxo de inteligência. A partir desse fluxo de informações é possível monitorar a evolução das fases de um problema antes que ele acabe se tornando uma crise de efeitos ainda maiores. É necessário ter em mente que um problema nunca aparece de forma não anunciada17, por isso, monitorar informações pertinentes e de fontes variadas aumenta a capacidade de preparação para agir no momento mais oportuno da crise. Sendo assim, é interessante visualizar cada um desses momentos sobre o espectro das fases do problema, de modo a entender o que, como e o porquê o estudo de crises traz um diferencial ao emprego das relações governamentais dentro da economia do terrorismo. Existem cinco fases na evolução de um problema, elas estão ordenadas de acordo com a probabilidade do problema culminar em impacto no interesse e em relação à intensidade que o possível impacto pode gerar 18 . Uma maneira interessante de se perceber essa coordenação de variáveis está justamente no fluxo de informações, um grande aumento na quantidade de questões
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MACK, Charles S.; Business, Politics and the practice of government relations. apud MENG; Max. Early Identification Aids Issues Management, Public Relations Journal, 1992. 17 MACK, Charles S.; Business, Politics and the practice of government relations. 18 MACK, Charles S.; Business, Politics and the practice of government relations. Página 10
que trafegam na temática acompanhada. Essas questões trazem clareza para o estabelecimento do planejamento da estratégia a ser seguida, e representam parte essencial da primeira fase de uma crise. Pode ser percebido que o surgimento de várias questões determina a incerteza quanto o que estar por vir, dessa forma, entende-se que o problema que pode culminar na crise se encontra difuso e indefinido. Acompanhar com grande especificidade todas as questões, que emergem dentro de todos os problemas passíveis de serem acentuados, agregar um custo extremamente alto aos recursos do grupo de interesse. Em termos contextuais de terrorismo seria como acompanhar as ações de todos seus atores, nas diversas regiões do mundo, e tentar se preparar para defender todas ameaças possíveis. Portanto, a primeira fase de uma crise exprime seu caráter latente, no qual ainda não se tem a medida exata do padrão ou da frequência em que eventuais questões surgem dentro dos possíveis problemas no tema observado. Para que exista uma evolução para a segunda fase do ciclo da uma crise, é necessário que uma das questões que surgiram na fase latente, dentro de um problema específico, apresente uma resposta. Esse evento concretizará o início da crise de modo que ela estará engatilhada, então, serão possíveis ações mais concretas para definir a estratégia de ação para a gestão da crise. A presença de uma estratégia determina o interesse do grupo a ser defendido dentro daquele contexto, entretanto, começam a ser observados o surgimento de interesses contrários tendo em vista a maior disseminação de informação sobre o assunto. Nesse ponto, o contexto da crise está estabelecendo seus atores e pontos focais, que serão de extrema importância para se extrair resultados positivos para o decorrer da crise. A segunda fase pode ser apresentada no terrorismo através do surgimento de um maior número de ameaças semelhantes, ou por um aumento no tráfego de informações entre os tomadores de decisão responsáveis pela segurança nacional frente a tal ameaça. A próxima fase no ciclo da crise difere da fase emergente à medida em que são tomados posicionamentos frente ao problema da crise, pode se dizer que o estão estabelecidas as regras da disputa de interesse. Dessa forma, o problema ja permeia mais áreas e setores fazendo com que os custos de monitoramento e negociação sejam mais altos. Isso fará com que os lados polarizados da disputa trabalharão pra agregar legitimidade e peso as suas demandas, tendo em vista a defesa de seu interesse dentro do problema que culminará na crise propriamente dita. Nessa fase é possível dizer que ja se experiência a crise ativa, no sentido de que a cooperação entre partes se torna virtualmente impossível, já que grande partes das opções estratégicas de benefícios mútuos foi extinguida. A quarta fase da crise é a mais notoriamente percebida pela maior quantidade de atores, até mesmo aqueles que não a acompanharam em momento algum. Essa fase representa a crise propriamente dita, com a disputa definida cabe agir para buscar a decisão de utilidade ótima para o interesse. Esse é o momento de ação que depende de quão bem feita foi a gestão da crise, tendo em vista o Página 11
planejamento e a comunicação do fluxo de informações. Aqui cabe mitigar perdas, assessorar impactos e batalhar pela vitória frente a controvérsias de interesses. A partir desse momento no ciclo da crise somente um lado irá se sobrepor sobre o outro, seguindo o exemplo, ou aconteceria um ataque terrorista ou a ameaça seria interrompida por forças de seguranças. Assim, quando estabelecido um fim, com um lado superior ao outro, a crise entra em um estado de dormência até que seja o ciclo se reinicie sobre outros interesses, demandas, questões e problemas. Pode ser dito que esse estado representa a resolução da crise até que outro fator de consolidação estabeleça problemas a serem resolvidos dentro da mesma temática. 3.3 As Oportunidades da Economia do Terrorismo nas Relações Governamentais No sentido do terrorismo internacional é possível pensar que existem dois ciclos de vida complementares, o ataque terrorista e as respostas com atividades contra-terrorismo. Dessa forma, do ponto de vista das relações governamentais, por parte dos agentes de mercado, percebe-se que as oportunidades surgem a partir de sua atenção à intersecção destes ciclos. Entende-se que o momento mais propício de se obter benefícios frente ao gerenciamento de políticas públicas está ligado ao tempo hábil da tomada de decisão. Assim, um agente que possua interesse em intervir ou colaborar frente as implicações do terrorismo nas políticas públicas, seja de modo a evitar restrições ou acréscimos de custos ao seu negócio ou a conseguir participações em empreendimentos estatais, deve estar ciente que sua ação de influência pode ser essencial para um arranjo cooperativo público-privado. A ideia é demonstrar como é necessária a atenção constante as questões de segurança nacional por parte dos grupos de interesse, tendo em vista a facilidade com qual uma percepção negativa, no sentido da displicência com a ameaça do terrorismo, pode ter grandes efeitos sobre as atividades de alguns setores. Tal fato pode ser observado quando são analisados efeitos de atividades terroristas sobre mercados financeiros19. No caso foram estudados os impactos de atividades terroristas de grupo organizados da Palestina sobre o território israelense no período de 1990 a 2003. A conclusão do estudo é pertinente para se entender como a continuidade da ameaça estabeleceu as bases para adaptação das políticas públicas ao contexto do terror, envolvendo os grupos de interesse do país de modo a assegurar a eficiência do mercado financeiro de Israel. É evidenciado que tal resultado positivo foi alcançado através de um conjunto de políticas de liberalização econômica. Ou seja, dado o entendimento que vem sendo estabelecido nesse artigo sobre a construção positiva contra crises é possível afirmar que nesse caso após uma crise de terrorismo Palestino, se deu início a um novo ciclo de preparação que culminara no arranjo cooperativo entre agentes de mercado e estatais que manejou a mitigação dos impactos de atividades terroristas sobre o mercado financeiro. Esses 19
ELDOR, Rafi; MELNICK, Rafi; Financial Markets and Terrorism. EUROPEAN JOURNAL OF POLITICAL ECONOMY, JUNHO 2004 Página 12
dois ciclos correspondem exatamente à oportunidade mutualmente benéfica que surgiu a partiu da comunicação entre agentes em resposta ao surgimento de problemas que poderiam agravar ainda mais os impactos de crises de terrorismo no mercado financeiro de Israel. Uma das questões mais relevantes na relação do aplicação da gestão de crises ao combate ao terrorismo é a inevitabilidade do fenômeno do terror no mundo globalizado. Como já foi observado a disseminação do medo e da insegurança por parte das redes globais de terrorismo é facilitado por esse contexto de comunicação rápida e eficaz da atualidade. Porém, ao passo que é possível conceber uma ameaça constantemente latente de terrorismo também é possível acelerar o ciclo de respostas contra-terroristas, dado o entendimento da evolução das fases de uma crise. O trabalho de contingência deve atender as novas exigências de segurança para lidar com esse tipo de ameaça, ou seja, a constante comunicação e planejamento com a maior parte de agentes envolvidos. As atividades devem ir desde a conscientização social do problema até mesmo a inovação tecnológica a favor da segurança nacional e internacional. O caso mais recente de atividade terrorista, os ataques de 2015 à Paris, demonstra em certa escala o que está apresentado o artigo. Por duas vezes a capital francesa foi vítima de ataques em 2015, porém, as respostas aos ataques foram dadas de formas diferentes. Apesar da diferença entre a intensidade dos ataques, é possível perceber como a segunda ameaça gerou uma comoção muito maior mundialmente, não obstante, tal fato possibilitou o contexto necessário para governo francês se mostrasse apto de agir de acordo com seus objetivos. Não somente foi demonstrada eficiência e resiliência nas respostas ao terrorismo internacional como o governo francês também conseguiu usar o cenário de comoção a seu favor, provocando resultados positivos na taxa de confiança de François Hollande20. A situação também permitiu acender maiores debates sobre o controle de fronteiras na União Europeia, uma questão politicamente difícil mas essencial para segurança regional que agora contara com um cenário oportuno para uma decisão favorável ao maior controle21. O que esses casos nos mostram é que a aplicabilidade da gestão de crises pode possibilitar que os agente envolvidos possam trabalhar a favor de seus interesses, até mesmo em crises que envolvem um problema tão sério como o terrorismo. Todo esse sistema para tomada de decisão pautado na gestão de crises apresentado segue o princípio do entendimento da economia do terrorismo. Assim, entender como funciona a alocação de recursos de modo a produzir utilidade dentro desse contexto 20
Pesquisa de opinião TNS SOFRES. Disponível em http://www.tnssofres.com/dataviz?type=1&code_nom=hollande. Acesso 01/03/2016 21 BIGO, Didier; CARRERA, Sergio; GUILD, Elspeth; GUITTET, Emmanuel-Pierre; JEANDESBOZ, Julien; MITSILEGAS, Valsamis; RAGAZZI, Francesco; SCHERRER, Amandine; The EU and its Counter-Terrorism Policies after the Paris Attacks, CEPS Paper in Liberty and Security in Europe No. 84. Disponível em https://www.ceps.eu/publications/eu-and-its-counter-terrorism-policies-after-paris-attacks. Acesso 01/03/2016 Página 13
permite associar a atividade de relações governamentais, em sua importância no assessoramento na definição de políticas públicas, ao combate ao terrorismo internacional. A posição dos grupos de interesse dentro de uma democracia participativa é um aspecto chave no funcionamento do Estado contemporâneo. Um exemplo claro que relaciona todos os conceitos apresentados surge quando é ligado o papel da indústria nacional de defesa e segurança e o dever estatal de combate ao terrorismo. No Brasil, essa ligação ficou extremamente clara nas publicações que definiram os deveres e obrigações da Defesa frente aos desafios dos grandes eventos mundiais, e a nova inserção brasileira no sistema internacional22. Este é um exemplo do planejamento brasileiro que englobou todas as vertentes que tem impacto sobre o setor da defesa nacional. Todo o planejamento foi feito tendo em vista a um novo cenário que condizia com um aumento na probabilidade do aparecimento de crises, e por isso, promoveu a comunicação e o entendimento das partes de modo a promover a cooperação mútua entre agentes estatais, legislativos e econômicos. 4 CONCLUSÃO Conclui-se que a motivação por trás desse embate planejado e interconectado ao terrorismo transnacional, através da análise econômica do problema, retoma as bases de um conteúdo que vem perdendo força no debate internacional. O poder econômico do Estado frente ao cenário de globalização não é mais entendido como era em tempos de Guerra Fria, a visão neoclássica econômica precisa retomar as rédeas do pensamento estratégico para os problemas globais. Com o terrorismo não seria difrente, a geoeconomia apresenta uma solução interessante para se chegar a novos resultados positivos para medidas contra-terrorismo. Nesse sentido, o papel da atividade de relações governamentais se torna um mecanismo de poder do Estado, já que os ganhos informacionais e técnicos provenientes da incorporação de agentes econômicos privados gera coesão entre as estratégias do Estado e os objetivos privados. Quando entendido o contexto constante de uma crise latente de terrorismo internacional, o papel das relações governamentais é peça fundamental para atribuir articulação à ação estatal em nível internacional. Esse tipo de função atribui também aos grupos de interesse que participam do processo decisório do Estado um grande benefício em termos de influência e relacionamento internacional, principalmente ao se pensar que grande parte das grandes corporações são hoje multinacionais é gostariam de conferir mais convergência em suas estratégias globais. Sendo assim, políticas públicas contra terrorismo concebidas sob a luz do entendimento da economia do terrorismo, e aplicadas sob o entendimento da gestão de crises, são mais aptas a promover ganhos cooperativos fortalecendo o combate internacional ao terrorismo.
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República Federativa do Brasil. Livro Branco de Defesa Nacional. 2012. Página 14
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