A PESC, a PESD, a PCSD e a definição da estratégia da UE para o Árctico

DEBATER A EUROPA Periódico do CIEDA e do CEIS20, em parceria com GPE e a RCE. N.6 Janeiro/Junho 2012 – Semestral ISSN 1647-6336 Disponível em: http://www.europe-direct-aveiro.aeva.eu/debatereuropa/

A PESC, a PESD, a PCSD e a definição da Estratégia da UE para o Árctico Sandra Maria Rodrigues Balão Professora Instituto Superior de Ciências Sociais e Política Universidade Técnica de Lisboa E-mail: [email protected]

Introdução No contexto de uma Nova Ordem Global Contemporânea, profundamente marcada por um movimento que simultaneamente se apresenta como estrutural na sua génese e presença; transversal nos seus efeitos e conjuntural na sua acção, os diversos acontecimentos que nas diferentes dimensões, esferas de acção e níveis de complexidade se têm apresentado ao longo da história do passado e do presente da Sociedade Humana, e reflectido de modo mais relevante na conjuntura política do mundo em que vivemos são essenciais para a compreensão do quadro global em que nos posicionamos. Apesar de não ser, em si mesmo, um assunto “novo”, o Árctico é hoje um assunto de interesse global. Ali existem grandes jazidas de petróleo e gás natural, sobretudo dentro do domínio russo. Novas e mais curtas rotas de navegação nas águas polares abrir-se-ão para o transporte marítimo entre a Ásia e a Europa/América do Norte devido às alterações climáticas. As rápidas transformações colocam-nos diante de muitos desafios e possibilidades na gestão dos assuntos de interesse global. Resta saber qual a via que vai definir as regras do “jogo”. Assim, a abordagem que nos propomos desenvolver e aprofundar relativamente àquela região polar constitui um objecto de estudo que obedece a três requisitos, em nosso entender essenciais para justificar a oportunidade desta problemática: é uma matéria inovadora, pertinente e actual. De facto, num contexto global em que o paradigma teórico parece apontar no sentido da aposta, pelo menos formal, no multilateralismo e em que, por isso mesmo, as 169

Organizações Internacionais (OI) em geral tendem a assumir uma relevância cada vez mais significativa, o problema das relações entre estas OI e, sobretudo, entre estas e os Estados que partilham fronteiras com o Árctico merecem uma atenção renovada, assim como as relações entre estes Estados costeiros do Oceano Polar Árctico. Do mesmo modo, há que equacionar o interesse de outros Estados [e outros actores] que, não partilhando fronteiras físicas, territoriais, com aquela zona do globo estão, ainda assim [e muito], interessados no que ali se passa. Dos efeitos directos das alterações climáticas nos ecossistemas passa-se muito rapidamente para os efeitos indirectos. E são estes últimos, sobretudo, que nos interessam. Numa conjuntura como a contemporânea em que as questões associadas às alterações climáticas assumem uma relevância incontestável, condicionando a sociedade internacional a opções que tendem a afectar desde estratégias de produção e consumo até estratégias de definição de agendas políticas e “montagens” de discursos políticos, pelo menos um factor parece ter sido negligenciado (ou pseudo-esquecido): o de que, para além de todas estas estratégias “visíveis”, os actores globais continuam a ter interesses – numa linha de análise que é, clara e marcadamente, realista, mas também institucionalista. Além disso, perante a necessidade de garantir a salvaguarda desses interesses estão subjacentes estratégias (que são, usualmente “invisíveis”, dissimuladas), que têm em vista, precisamente, assegurar a consecução dos primeiros (Balão, 2006; 2008). Recorde-se, em caso de dúvida, a presença constante e relevância a ela associada, do segredo nos assuntos do Estado. Desde os primórdios da história que se sabe que o segredo está no núcleo mais interno do poder e por isso, aquele que governa sabe qual o caminho a percorrer para alcançar cada objectivo que define, assim como qual ou quais dos seus colaboradores comprometer na utilização dos meios para alcançar os fins que se propõe. Por isso, e durante séculos, o uso do segredo foi considerado essencial para a arte de governar (Bessa, 1996). E assim se justifica que seja fundamental que aquele que detém o máximo poder conheça as intenções dos outros, mas não permita que as suas sejam conhecidas (Bobbio, 1999). Isto aplica-se plenamente ao Árctico, até pelo facto de as mutações que a Região Polar do Hemisfério Norte tem vindo a manifestar estarem a tornar-se cada vez mais interessantes, sobretudo para aqueles Estados e Actores – que não se resumem apenas aos designados “fronteiriços” (Bessa, 2006; 1982), como já foi referido - dotados de

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Elites decisoras que estão “conscientes” do valor intrínseco dos recursos ali existentes e da relevância que a sua exploração pode representar. Assim sendo, considerando interesses geopolíticos e geoestratégicos “clássicos” como a expansão territorial e da plataforma continental associada às vantagens decorrentes da localização geográfica e da potencial exploração e disposição dos recursos naturais existentes, em paralelo com outros associados aos assuntos marítimos e ao comércio, parece-nos indiscutível a existência de focos de conflito [que em alguns casos já são reais] que tenderão a tornar-se potencialmente mais persistentes e complexos, o que justifica amplamente o interesse em tratar esta problemática no domínio da Segurança e da Defesa. Neste sentido, também se torna relevante salientar, desde já, que as discussões conceptuais e semânticas relativamente às definições e operacionalização destes dois conceitos não têm aqui cabimento, por fugirem por completo ao eixo central daquilo que foi por nós definido como objecto de estudo. Já a questão daquele que é considerado como um dos principais problemas conexos e que parece decorrer, precisamente, do facto de não existir nenhum Tratado ou Lei com carácter “multilateral” que possa, por si só, assegurar a reivindicação “pacífica” das riquezas do Árctico, está enquadrada nas nossas preocupações na medida em que desta constatação e a confirmar-se, resulta a possibilidade de equacionar e defender a existência não de uma, mas de várias estratégias para o Árctico. Ou, e ainda assim, a possibilidade de se avançar para uma estratégia multilateral, aglutinadora de diversas outras unilaterais, mas nas quais são identificados objectivos e são propostas linhas de acção que convergem, paralelamente, fortalecendo-se mutuamente porque comuns. Este é o caso de Estados-membros que, pertencendo àquela região do globo estão, além disso, integrados em organizações supranacionais1 de âmbito regional, mas com uma capacidade de influência que, por vezes, se estende à escala global (UE) [Dinamarca, Finlândia e Suécia]. Estas organizações supranacionais (que no caso vertente da UE consideramos serem possuidoras de carácter regional) possuem, ainda, uma ordem jurídica e produção legislativa próprias (Direito Comunitário), mas que tende a assumir como seus os princípios do quadro legal de referência do Direito Internacional -

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Ao utilizarmos este conceito, é importante esclarecer que não estamos aqui a referir-nos ao método decisório que, no contexto da Teoria das Relações Internacionais é, usualmente, considerado em “alternativa” ao método intergovernamental. Este termo é aqui utilizado com o significado de “acima do Estado”, ao qual o Estado está (pelo menos de algum modo) subordinado.

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personificado pela Organização das Nações Unidas2 – e procurando, por isso, que a sua própria produção legislativa nele se enquadre, pelo menos na sua essência3. No entanto, e apesar de tudo o que já foi dito, há ainda que equacionar outras realidades que são as dos Estados que, estando situados naquela região polar, relativamente a ela possuem estratégias muito próprias, desenhadas em função da capacidade que efectivamente têm para conquistar, exercer e manter o poder naquela zona. Equacionamos aqui os casos da Rússia, dos Estados Unidos da América e do Canadá. Todos os Estados até aqui referenciados são membros da Organização das Nações Unidas que, na perspectiva das Geografias de Poder, pode ser vista como a catch-all organization, o “guarda-chuva” que “abriga” praticamente todos os actores à escala mundial e que procura definir as regras para disciplinar as relações entre eles e dirimir eventuais diferendos proporcionando-lhe, desejavelmente, uma via pacífica para o fazerem. Mas, se a Dinamarca, Finlândia e Suécia – que são Estados costeiros do Oceano Polar Árctico – são, igualmente, membros da União Europeia; e se a Islândia e a Noruega, não sendo membros da UE dela são parceiros na Área Económica Europeia e por isso também beneficiam do apoio e iniciativa protagonizados por aquela organização de Estados no que se refere ao Árctico, o mesmo não se passa com os restantes países costeiros que também possuem interesses directos naquela região e capacidade efectiva para os reivindicar e concretizar. Tendo presente estas e outras questões conexas, e num contexto em que nos propusemos articular, entre outros, os conceitos de Geografias de Poder e Estratégia, começamos por as considerar seguindo uma linha proposta pelo IAEM, em que a Geoestratégia é definida como «o estudo das constantes e variáveis do espaço acessível ao homem que, ao objectivar-se na construção de modelos de avaliação e emprego, ou ameaça de emprego, de formas de coacção, projecta o conhecimento geográfico na actividade estratégica» (IAEM, 1993:11; Dias, 2005).

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Cfr. “A União Europeia e as Nações Unidas: a escolha do Multilateralismo”, in http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r000 09_pt.htm, consultado em 21 de Março de 2011; 14:54. 3 Sobre esta questão, de entre outros, Cfr. CAMPOS, João Mota, As Relações da Ordem Jurídica Portuguesa com o Direito Internacional e o Direito Comunitário à Luz da Revisão Constitucional de 1982, ISCSP-UTL, Lisboa, 1985; ESCARAMEIA, Paula, Colectânea de Leis de Direito Internacional, 3ª Edição, ISCSP-UTL, Lisboa, 2003; QUADROS, Fausto de e PEREIRA, André Gonçalves, Manual de Direito Internacional Público, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 1993;

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Assim, encarando-se a região polar norte como um “novo” e potencial palco de conflito num mundo globalizado em que o discurso formal apela à construção efectiva de uma Nova Ordem Global multilateral no seio da qual a figura dos Estados soberanos clássicos surge formal e progressivamente espartilhada quer pela existência, quer pela acção supranacional efectiva das Organizações Internacionais, reveste-se de particular interesse procurar compreender, à luz de uma perspectiva teórica centrada no desenvolvimento de uma análise que se procura sobretudo realista se, à luz do Direito Internacional, o Árctico será ou não alvo de uma estratégia concertada tendo em vista a sua protecção (multilateralismo). Nesse mesmo sentido, interessa saber como surge a formulação de uma estratégia da UE para o Árctico e quais as suas principais características e objectivos. Assim, os factos mostram que os interesses geopolíticos e geoestratégicos dos diversos actores da cena política internacional têm vindo a convergir para aquela zona do globo. Num século em que os recursos se tornaram particularmente escassos – sobretudo os que são identificados como estrategicamente vitais – e em que cerca de 25% das reservas estimadas de petróleo e de gás natural4 [entre outros, potenciais e igualmente relevantes] do mundo pululam no Árctico5, as questões da Segurança e da Defesa a ele associadas acabam por estar, directa ou indirectamente; explícita ou implicitamente, no cerne do problema, mas também da solução. Se se tiver em consideração que a União Europeia produziu em 2008 um documento com a definição da sua política e da sua estratégia para o Árctico, e que os Estados fronteiriços daquela região polar têm reivindicações territoriais a fazer; que se tem assistido a um considerável reforço nos investimentos que têm em vista uma “corrida ao Árctico” por parte de outros Estados que não apenas os fronteiriços; que se tem assistido a diversas iniciativas centradas naquela região e resultantes da existência de múltiplas formas de Governança associadas a geografias de poder multinível, a análise desta problemática é, a nosso ver, de grande importância6.

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Cfr. “Ártico pode ter maior jazida de petróleo e de gás do mundo”, 29.05.2009, in http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,artico-pode-ter-maior-jazida-de-petroleo-e-gas-domundo,378700,0.htm, consultado em 30.04.2010; 07:01. 5 “Environment pushes EU to become an Arctic player”, December, 2008 [November 2008], in http://www.euractiv.com/en/energy/environment-pushes-eu-arctic-player/article-177438, consultado em 21.05.2010; 00:12. 6 Cfr. HOOGHE, Liesbet e MARKS, Gary, “Unraveling the Central State, but How? Types of MultiLevel Governance”, The American Political Science Review, Vol. 97, Nº 2, 2003.Ver, ainda: BEVIR, Mark (editor), Encyclopedia of Governance, Sage Publications, Vol. I, University of California, 2007;

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A UE tende a defender, pelo menos em termos teóricos e formais, uma clara opção pelo multilateralismo (o mesmo parecendo suceder com os seus Estados Membros, incluindo os que fazem parte integrante daquela região do globo), enquanto actores como a Rússia, pelo seu discurso e acção tem vindo a projectar uma imagem que pode ser caracterizada, no mínimo, como dúbia e que tem interesse conhecer melhor. As respostas que obtivermos serão, necessariamente, respostas abertas, susceptíveis de a todo o tempo terem que ser revistas, re-equacionadas, assim que os factos o impuserem porque, numa linha popperiana é da edificação, destruição e reconstrução que se faz Ciência (Popper, 2006; 1987). 1. Globalização, geopolítica, Ártico e a Génese da “União Europeia” Durante algum tempo, na sequência da II Guerra Mundial (GM), «(…) pensouse que o Mundo poderia ser organizado em função do princípio da igualdade do género humano, e para tal fim se pretendeu definir uma ética internacionalmente válida e uma autoridade que fosse aceite universalmente (…)»7. De facto, ao recordarmos no âmbito da doutrina dos grandes espaços o estudo encomendado pelos Estados Unidos da América (EUA) em 1942 ao almirante britânico Sir Halford Mackinder (1861-1947)8, somos levados a concluir que o movimento de globalização política contemporânea (se em relação a ela estabelecermos um elo de lógica democrática no exercício formal do poder) parece confirmar as conclusões apresentadas pelo autor9. Na verdade, se depois do final da II GM, em 1945, o epicentro do poder da política mundial conheceu uma alteração no eixo-base para noroeste (da Europa para os EUA) onde permaneceu pelo menos até 1989, hoje ela parece assistir a um progressivo realinhamento para Leste, reorientando-se da Europa para oriente, onde a zona do globo que tem como referência

MARKS, Gary, et al, “European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance”, Journal of Common Market Studies, Vol. 34, nº3, Blackwell Publishers Ltd, 1996, pp. 341-377. 7

MOREIRA, Adriano, Os Grandes Espaços, Conferência, Sociedade de Geografia de Lisboa, Lisboa, Maio, 1963, p. 19. 8 Cfr. MACKINDER, Sir Halford J., Democratic Ideals and Reality, Holt, New York, 1943 (1st Edition: 1919); BESSA, António Marques, O Olhar de Leviathan, ISCSP-UTL, Lisboa, 2003; COSTEL, Éric, Géopolitique Contemporaine. Fragmentation et Intérdependance, 1ére Édition, Presses Universitaires de France, Que sais-je?, Décembre, 1997; DEFAY, Alexandre, La Géopolitique, 1ére Édition, Presses Universitaires de France, Que sais-je?, Septembre, 2005. 9 Cfr. COHEN, Saul B., Geography and Politics in a World Divided, 2nd Edition, Oxford University Press, London-New York, 1975, p. 58 (1st Edition: Random House Publishers, 1973).

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a China surge prospectivamente, como dominante10. Quase poderíamos equacionar a possibilidade de a querer “recuperar-se” a si própria e retornar aos tempos que colocavam o centro do poder político quer religioso, quer secular, naquela zona do globo a que MacKinder chamou heartland, e relativamente à qual profetizou que quem a controlasse, controlaria o Poder Político à escala Global11. Assim, não há como deixar de invocar aqui a importância da geopolítica e, neste caso em particular, ter particularmente presente a equação de Cline, na medida em que na realidade dos diversos Actores da Sociedade Internacional contemporânea, o potencial estratégico de poder tem que ser equacionado (como sempre) não apenas em termos comerciais, mas também territoriais (incluindo espaço aéreo e subsolo – também o aquático e o virtual), populacionais, militares, culturais, linguísticos, entre outros – para poder ser transformado em nacional. Ora, os EUA não terão encomendado o estudo em 1942 por mero acaso, nem nos parece que o tenham feito para depois o colocar na gaveta. Pelo contrário: o seu objectivo era aproveitar o retorno por ele proporcionado. E assim sucedeu no pós-1945, sobretudo através da aplicação do Plano Marshall12. Por isso, em nosso entender, a geopolítica surge com um fulgor incontestável na Nova Ordem Global Contemporânea (NOGC), depois de ter permanecido esquecida nos tempos de estabilidade que se seguiram ao segundo grande conflito mundial, muito embora com o final da Guerra-Fria o fim da história13 não se tenha verificado e a paz perpétua14 da democracia liberal não tenha conseguido – ao contrário do que se proclamou abundantemente - assegurar o quadro de respostas exigido pelos novos desafios resultantes de um mundo em processo de mudança acelerado15. No entanto, apesar do fim do conflito ideológico entre os países da NATO e os do Pacto de Varsóvia, o facto é que o Norte continuou a ocupar uma posição de supremacia face ao Sul. Além disso, essa supremacia passou a verificar-se, também, no seio do próprio norte, nomeadamente no que se refere às relações leste-oeste. A grande preocupação dos 10

Sobre a importância da China, Cfr. ROSS, Robert S., “China’s Place in the World and U.S. Policy Toward China”, in AA. VV., Daxiyangguo. Revista Portuguesa de Estudos Asiáticos, Número 2, 2º Semestre, Instituto do Oriente, ISCSP-UTL, Lisboa, 2002, pp. 11-27 (ver, em especial, pp. 24-27). 11 Cfr. BESSA, António Marques e DIAS, Carlos Mendes, O Salto do Tigre. Geopolítica Aplicada, Prefácio, Lda., Lisboa, 2007. 12 Cfr. MOURITZEN, Hans & WIVEL, Anders (Eds.), The Geopolitics of Euro-Atlantic Integration, 1st Edition, Routledge, New York, 2005. 13 FUKUYAMA, Francis, O Fim da História e o Último Homem, Gradiva, Lisboa, 1991. 14 KANT, Immanuel, A Paz Perpétua e Outros Opúsculos, Edições 70, Lda., Colecção Textos Filosóficos, Lisboa, 1995. 15 Cfr. BELLO, Walter, Deglobalization. Ideas for a New World Economy, New Updated Edition, Zed Books, Global Issues, London-New York, 2004 (1st Edition: 2002).

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EUA, por exemplo, parece ter-se orientado para a conquista de parceiros de entre os países que até aí haviam estado sob domínio da ex-URSS, não apenas no que se refere ao potencial por eles representado em termos económico-comerciais, mas também pela sua importância geopolítica e geoestratégica16. Note-se que essa questão é hoje mais amplamente percepcionada através das sucessivas iniciativas norte-americanas no sentido de vir a instalar facilidades militares na Polónia e na República Checa, e que foram amplamente divulgadas através dos meios de Comunicação Social, sobretudo aproveitando o debate sobre o Novo Conceito Estratégico da NATO e a realização da respectiva Cimeira em Lisboa, em Novembro de 2010. De qualquer modo, e apesar das “bondosas” iniciativas da margem esquerda do Atlântico Norte, não deixa de ser curioso constatar que a União Europeia parece ter sido a principal apostadora naqueles países, na medida em que por meio de alargamentos sucessivos, ele têm vindo a ser integrados no seio desta unidade político-económica supranacional. Neste sentido, parece-nos importante salientar que parece estar a redesenhar-se a Eurásia, o Heartland de que nos falava Mackinder, e em relação ao qual Brzezinsky reconheceu a mesma relevância em 199717. Em resposta a esta ameaça proto-post imperial da margem direita do Atlântico orientado para norte, os EUA parecem preocupados com uma única coisa: impedir que o centro de poder global se desloque. Para isso, apostam numa política externa centrada no poder militar, sobretudo no âmbito da NATO, quer na acção desenvolvida por aquela organização, quer no seu alargamento a países do ex-pacto de Varsóvia, como são os casos da Ucrânia e da Geórgia, e mesmo contra vontade da Rússia. De facto, para alguns autores, numa perspectiva ampla como aquela em que parece basear-se o Professor Sousa Lara - para que a UE possa ser classificada como Império só lhe falta uma estrutura militar própria, independente da participação norte-americana18. 1.1.A Génese da Segurança e Defesa Nesta matéria, não é possível deixar de ter presentes os argumentos e fundamentos que, pelo menos em termos formais, estiveram na génese da criação da

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Cfr. BLOUET, Brian W., Geopolitics and Globalization in the Twentieth Century, 1st Edition, Reaktion Books, London, 2001. 17 Cfr. BRZEZINSKY, Zbigniew, The Grand Chessboard. American Primacy and Geostrategic Imperatives, Basic Books, New York, 1997. 18 Cfr. LARA, António de Sousa, Imperialismo, Descolonização, Subversão e Dependência, ISCSP-UTL, Lisboa, 2002, pp. 172 e sgs.

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“Comunidade Europeia” na sequência dos acontecimentos de 1939-1945 (antecedidos, pouco antes, pelos de 1914-1918), responsáveis por um flagelo terrível e com um poder destruidor avassalador. Assim, a preservação da Paz para que o flagelo da guerra não voltasse a verificar-se no continente, foi assumido como um objectivo primordial, a assegurar por todos os meios. Assim, aquilo que se quereria, efectivamente, ter edificado na senda das Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA) teria sido, na verdade, uma Comunidade Europeia de Defesa (CED), projecto que apesar de ter sido ultrapassado pela criação de uma “Comunidade Económica Europeia” (CEE) – mais interessante na óptica norte-americana, certamente, e dos seus factores, actores, interesses, e estratégia – nunca terá deixado de estar presente, ainda que sob uma forma latente, nos objectvos da “Comunidade Europeia”. O elemento central na génese do “Projecto Europeu” terá sido, de facto, a Segurança e a Defesa (S&D) que – perante a oposição da Assembleia Nacional Francesa ao Tratado Constitucional da Comunidade Europeia da Defesa em 1954 -, no entanto, acabaria por se ver adiada sine die. A dificultar ainda mais o statu quo em que a S&D se viu, entretanto, envolvida, há que acrescentar o desajustamento com que terá passado a ser considerada em contexto de Guerra Fria - sobretudo depois de, em 1973, se ter verificado a adesão do Reino Unido. A visão dominante nestas matérias passou a ter por base o pressuposto de que todas as matérias nos domínios da S&D deveriam ser reservadas à competência exclusiva da NATO19 – paradigma que tem perdurado ao longo de mais de quarenta anos, constituindo quer o statu quo ante quer, também, o que se lhe seguiu. Assim, assistiu-se à cristalização de um “certo” paradigma que deu origem a um silêncio mais ou menos “consentido” que foi associado a um certo tabu em torno de uma ambição de defesa europeia que, por sua vez, provou ser tão convincente e estar tão “interiorizado” que suscitou da parte de alguns autores comentários pouco “abonatórios” quer sobre a Europa em geral, quer sobre a União Europeia enquanto actor com ambições globais quer, mesmo, sobre os seus membros, enquanto actores individuais. Deste modo, enquanto o tabu não é, efectivamente desmistificado (e resta

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Cfr. http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/l332 43_pt.htm, consultado em 23 Março 2011; 09:12.

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saber se esse é um objectivo real da UE e, sobretudo, se faz parte do projecto de globalização política), a «UE continua a ser de Vénus e os EUA de Marte»20. 1.2. A articulação com o Tratado de Maastricht Com o fim da Guerra-Fria e depois de um reconhecimento razoavelmente amplo (pelo menos em termos formais) de que a Comunidade Económica Europeia se havia transformado num actor global (ou que, pelo menos, ambicionava tal estatuto - nas dimensões económica e comercial, muito embora sem a correspondente capacidade política – que condicionava a sua capacidade de projecção de poder [fragilidade que continua, aliás, a verificar-se] e de exercício de influência no domínio das Relações Internacionais), aquele tabu em matéria de S&D acabou por, de certo modo, vir a ser paulatinamente superado (mais uma vez, pelo menos do ponto de vista formal). O protagonismo de um certo enquadramento político-mental “favorável” a esta “nova” perspectiva é genericamente reconhecido a dois estadistas, dois pesos-pesados da política europeia em geral, e do eixo franco-alemão em particular: François Miterrand e Helmut Köhl. Terá sido devido à sua iniciativa que, na letra do Tratado de Maastricht assinado em Fevereiro de 1992, foi possível consagrar o ressurgimento desse paradigma da defesa comum europeia que, por circunstâncias várias, havia sido suspenso logo na sua génese. Do mesmo modo, também o processo de “constitucionalização” da Comunidade Económica Europeia impulsionado durante o período 1957-1990 pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, e em resultado do qual se atingiria um estado de maturidade propício à Codificação da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) no quadro do Título V do Tratado de Maastricht, parece ter constituído elemento facilitador da superação deste tabu associado à criação da CED - salientamos, novamente: pelo menos em termos formais. No entanto, é importante salientar, ainda, que o Tratado de Maastricht apontou, ainda que com alguma indefinição, para uma iniciativa que poderá vir a ser classificada

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KAGAN, Robert, Of Paradise and Power, Alfred A. Knopf, New York, 2003. Veja-se, igualmente, NYE, J., Bound to Lead, Basic Books, New York, 1990; BALÃO, Sandra Rodrigues, “Soft Power vs Hard Power”, Recensão, in AA.VV., Revista de Ciências Sociais e Políticas, ISCSP-UTL, Lisboa, Nº1, Primavera, 2007; BALÃO, Sandra Maria Rodrigues, “Comunicação, Secretismo e Terrorismo Global”, in MARTINS, Manuel Meirinho (Org.), Comunicação e Marketing Político, ISCSP-UTL, Lisboa, 2006.

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como ‘uma política comum de defesa que, por sua vez, poderá conduzir, no momento propício, a uma defesa comum’21. 1.3.A Evolução até à actualidade Apresentava-se assim assumido um certo período de projecção da visão da Europa da Segurança & Defesa que - na sequência da Cimeira de Saint-Malo que colocou frente a frente a França e o Reino Unido em Dezembro de 1998 -, acabaria por sair reforçado

por via do

desenho,

conceptualização,

institucionalização

e

implementação (formal) da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) que foi oficialmente lançada na Cimeira de Colónia de 1999, e criou condições para a génese de uma coordenação/cooperação inter-Estados na esfera da política de segurança e defesa. Em associação com esta iniciativa foi possível assistir à afectação de forças, meios e capacidades militares susceptíveis de virem a dotar a UE de capacidade de acção própria para responder a crises internacionais. Do mesmo modo, também foi possível assistir à definição da Estratégia Europeia de Segurança, com vista a consagrar o novíssimo estatuto da EU como “actor global. Desde a Declaração de Laeken de 2001, a operacionalidade da PESD e o incremento da “constitucionalidade” - cuja concretização pode ser encontrada nas primeiras missões (civis e militares) da UE em 2003, assim como na aprovação do Tratado Constitucional em 2004 – apresentaram-se como dois elementos centrais de uma mesma fórmula política que tinha como objectivo solucionar os problemas (quer internos, quer externos) que confrontavam a OI no complexo contexto de segurança internacional introduzido pelos eventos de 11 de Setembro de 2001, e em véspera do seu alargamento a leste. Mas, em 2005 – e depois de muitos avanços e recuos na história da integração política da EU – esta OI viu-se confrontada, no espaço de escassos meses de intervalo, com dois “estados de espírito” antitéticos. Por um lado, o regozijo causado pela aprovação do Tratado Constitucional; por outro - e na sequência da rejeição por via referendária daquele documento, em França e na Holanda -, de um período de “crise”, acompanhada por um pessimismo e cepticismo generalizados. 21

Cfr. “A Política Externa e de Segurança Comum”, in http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/a19000_pt.htm, consultado em 1 de Fevereiro de 2012; 13:51.

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No entanto, o articulado daquele Tratado Constitucional acabou por ser, em larga medida, replicado no Tratado de Lisboa, assinado em Dezembro de 2007, sob a Presidência da UE. O facto é que, para muitos, desde 2005 que se estava a assistir a uma convergência que apontava para um aprofundamento duplo: ao nível de um certo “complexo constitucional” da UE e ao nível da integração política com destaque para os domínios da S&D. 1.4.UE, Geopolítica e Árctico De facto, a atenção do mundo ocidental [mas não só] para a área do globo que corresponde àquilo que Mackinder identificou como Eurásia não é, certamente, casual. Aliás, a acção militar e científica desenvolvida pelos Estados e Empresas naquelas zonas não deixa grandes margens para dúvidas. A nosso ver, na linha definida, faltava a aposta no Árctico. E essa parece, assumidamente, a próxima meta. Para além da óbvia importância geopolítica, também a perspectiva geoestratégica não será de menosprezar. A óbvia relação que esta questão tem com o domínio dos mares na actualidade, parecenos incontestável22. E através dele, do acesso e controlo de recursos riquíssimos passíveis de serem explorados e comercializados. Sobretudo, no que se refere aos direitos de investigação e exploração, a corrida ao ouro (literal e alegórica) na NOGC não se apresenta nem fácil nem pacífica. A concorrência será grande e vencerá quem ocupar os lugares da frente, particularmente a pole-position. O Canadá e a Rússia parecem estar à frente no investimento em meios e instrumentos necessários para competir. O primeiro já possui direitos de concessão e exploração sobre duas minas de diamantes por um período de 15-20 anos. No espaço de cinco anos passou de ausente na lista de produtores, a segundo classificado no ranking mundial. A frota de cargueiros quebra-gelo nucleares é, também, uma clara aposta da Rússia, demonstrando a prioridade que aquela zona do globo tem para este país. Os EUA possuem apenas um quebra-gelo com capacidade para navegar em zonas com camadas de gelo de espessura

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Cfr. BALÃO, Sandra Maria Rodrigues, “Comunicação e Globalização: Portugal e o Mar na definição da Política Global”, in Manuel Meirinho Martins (Org.), Marketing Político. Contributos Pedagógicos 2, ISCSP-UTL, Lisboa, 2008.

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não superior a dez metros, o que os deixa numa clara posição de desvantagem em relação ao seu clássico rival23. O Ambientalismo, como movimento associado à defesa e preservação do ecossistema assume uma relevância determinante no quadro de referência da acção no âmbito do movimento de Globalização, sobretudo no contexto da crescente preocupação com as alterações climáticas e consequentes efeitos. O argumento da preservação da biodiversidade, da criação de instrumentos de regulação global de forma a assegurar a preservação da vida no planeta e, por essa via, a preservação das espécies com particular destaque para as que estão em vias de extinção, assume uma pertinência que se traduz, entre outros aspectos, na argumentação a favor da institucionalização de sucessivas categorias de Património Comum da Humanidade (PCH). Mas, mais uma vez, não podemos deixar de constatar que todo o sistema global cria a sua própria contradição, o seu anti-sistema. Note-se que, apesar de o movimento de Globalização ter reunido esforços no sentido de assegurar a institucionalização do Protocolo de Quioto, e das sucessivas tentativas que, depois dele, foram realizadas, tendo culminado com a Cimeira de Copenhaga, o que é certo é que a aplicação das metas que haviam ficado definidas desde Quioto, tendo sido considerada fundamental, ainda não foi assegurada porque a ratificação pelos países signatários continua por completar. Assim, é como se este “instrumento” de regulação ambiental global não existisse. Além disso, é igualmente importante não deixar de referir a existência de uma constelação de interesses sempre associados a estas questões. Elas tocam custos de produção, postos de trabalho, deslocalização, entre outros. Consoante o peso dos grupos de interesses e dos lobbies, assim o destaque que as questões acabam por projectar junto da opinião pública à escala global. Daí que não nos espanta que alguns problemas sejam referidos e debatidos até à exaustão, como é o caso do aquecimento global e a destruição da camada de ozono, ou a polémica questão da produção ou não de energia nuclear; enquanto outros por vezes mais próximos dos cidadãos, como a poluição dos rios e dos mares resultantes da negligência associada ao desenvolvimento de actividades económicas ligadas a explorações industriais, são ignorados e não suscitam da parte de quem governa a atenção merecida. O que sucede é que o discurso em torno dos 23

Cfr. “O Árctico”, Documentário, in Canal Odisseia, 15 de Março, 2008. Para uma perspectiva relativa aos perigos associados às alterações climatéricas, Cfr. AL GORE, Uma Verdade Inconveniente. A Crise do Aquecimento Global, 1ª Edição, Gradiva-Publicações, Lda., Lisboa, Junho, 2007, pp. 80 e sgs. Vejase, ainda: ABBOTT, Chris, ROGERS, Paul e SLOBODA, John, As Ameaças do Mundo Actual, 1ª Edição, Editorial Presença, Lisboa, Julho, 2007, Capítulo 2.

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problemas desta natureza é bastante amplo, mas a prática mostra-nos que pouco ou nada se faz porque os interesses envolvidos acabam por justificar tal inércia. No entanto, extremamente rica em recursos considerados estratégicos, como o petróleo e o gás natural; mas, também, os diamantes, a água e outros minérios considerados vitais; a região polar do hemisfério norte está a tornar-se num alvo crescente de atenções mas, também, num foco que se apresenta como congregando potenciais conflitos, à medida que as alterações climáticas tornam o seu acesso mais facilitado. A rota marítima do norte – a passagem através do Oceano Árctico junto à costa do continente americano – tem vindo a ser navegável desde 2007, realidade que se traduz em rotas de transporte mais curtas, rápidas e, por isso, em maiores possibilidades de comércio. Mas, também acima da Sibéria o gelo tem vindo a derreter. Assim, territórios até aqui gelados têm vindo a tornar-se acessíveis, despertando disputas pela sua soberania. Muito embora a expressão “região do Árctico” se refira, usualmente, à zona situada a norte do Círculo com o mesmo nome, incluindo o Oceano com a mesma designação, os territórios de três Estados-Membros da União: a Dinamarca (incluindo a Gronelândia24), a Finlândia e a Suécia; dois Estados parceiros da Área Económica Europeia (Islândia e a Noruega); a Rússia, os Estados Unidos da América (EUA) e o Canadá, há que considerar neste “jogo” os interesses primeiros – pela proximidade e pela história genética que os associa à região em que geograficamente estão localizados - dos Estados ribeirinhos do oceano Árctico: o Canadá, a Dinamarca (Gronelândia), a Noruega, a Rússia e os EUA. Mas, há que ter igualmente presente que, para além dos países limítrofes do Círculo Polar Árctico, ainda se torna imprescindível equacionar a existência de outros actores estatais igualmente preocupados com aquela região, com as alterações que nela se estão a verificar e com o seu destino. Ao contrário do que se poderia pensar – e ser levado a pensar – a disputa pelo Árctico é uma realidade. Mas, ao sê-lo, está longe de poder ser considerada resolvida e, muito menos, de forma pacífica. São conhecidos os

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As Ilhas Faroe, que tal como a Gronelândia são parte integrante do Reino da Dinamarca, não faze, parte da EU, tal como consagrado no Tratado de Roma. Nesse sentido, os seus cidadãos não detêm o estatuto de plena cidadania europeia, muito embora estejam abrangidos pelos Acordos de Schengen no que se refere à mobilidade dentro do espaço europeu. Cfr. http://www.allcountries.eu/faroe-islands.htm, consultado em 30.06.2010; 13:05. A propósito do seu estatuto e das relações que mantêm com a UE. Cfr. SPONGENBERG, Helena, “Faroe Islands seek closer EU relations”, 8.10.2007, in http://www.euractiv.com/en/future-eu/commission-wants-boost-euronews-tv-channel-news-499198, consultado em 30.06.2010; 13:21.

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avanços de actores como a Rússia, a atenção redobrada do Canadá25 e dos Estados Unidos26, a preocupação não menos vincada da Finlândia27, Islândia28, da Noruega29, da Suécia30 e, sobretudo, da Dinamarca31 – que conta, como se sabe, com uma componente extremamente importante nesta equação de poder localizado: a Gronelândia. Mas, igualmente relevante é ter presente que fora destes dois círculos concêntricos, na Ásia, há que equacionar o papel de actores como a Coreia do Sul32, a China33, o Japão34 e a Índia35 que, longe de poderem ou deverem ser negligenciados devem ser considerados muito seriamente nesta nova equação do poder que se desenha no mundo do círculo polar árctico e que condicionará indubitavelmente os contornos evolutivos da Ordem Global Contemporânea em que vivemos e as condições com que as gerações vindouras poderão vir a contar para a sua sobrevivência. 2. União Europeia e a Estratégia para o Árctico 25

Cfr. “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy-Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, Government of Canada. Considere-se, ainda: “Address by Minister Cannon at Launch of Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy”, August 20, 2010, number 2010/57, Ottawa, Ontario, in http://www.international.gc.ca/media/aff/speeches-discours, consultado em 31.08.2010; 7:23. 26 GABRIEL, Dana, “Future U.S.-Canada joint arctic security and control”, July 1, 2010, in http://the globalrealm.com, consultado em 25.09.2010; 09:23. 27 Cfr. HEININEN, Lassi, “Comments on Finland’s Arctic Strategy from a Finnish point of view”, 26.08.2010; in http://arcticfinland.wordpress.com, consultado em 03.09.2010; 9:21. 28 Para uma ideia das preocupações da Islândia, Cfr. http://arctic-council.org/member_state/iceland, consultado em 23.09.2010; 22.13. 29 OFFERDAL, Kristine, “Arctic Energy in EU Policy: Arbitrary Interest in the Norwegian High Nord, in Arctic, Vol. 63, number 1, March 2010, pp. 30-42. 30 “Uranium Drilling to continue”, in http://www.barentsobserver.com/uranium-drilling-tocontinue.4790396.html, publicado em 07.06.2010, consultado em 13.08.2010; 13:12. Considere-se, ainda: “Hodges Resources hits high grade uranium at Sweden prospect”, in http://www.steelguru.com/metals_news/Hodges_Resources_hits_high_grade_uranium_at_Sweden_prosp ect/149268.html,5.06.2010, consultado em 13.08.2010; 13:30. 31 “Denmark plans on increasing Arctic presence”, in http://arcticfocus.com/2009/07/28/denmark-planson-increasing-arctic-presence/, consultado em 21.08.2010; 8:23. 32 “Degelo do Árctico desperta interesse económico e estratégico da China”, publicado em 9.03.2010, in http://pbrasil.wordpress.com/2010/03/09/degelo-do-artico-desperta-interesse-economico-e-estrategico-dachina/, consultado em 23.07.2010; 21:56. 33 Cfr. JAKOBSON, Linda, “China prepares for an ice-free arctic”, SIPRI Insights on Peace and Security, number 2010/2, March 2010. In, http://books.sipri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf, consultado em 14.08.2010; 11:45. Considere-se, ainda: SAKHUJA, Vijay, “China: Breaking into the Arctic Ice”, Indian Council of World Affairs, New Delhi, s/d. 34 A.P., “Acordo sobre Biodiversidade abre portas para o Clima”, in Correio da Manhã, 31.10.2010. In, http://www.cmjornal.xl.pt/detalhe/noticias/lazer/ciencia/tecnologia/acordo-sobre-biodiversidade-abreportas-para-o-clima, consultado em 31.10.2010; 22:19. Ver, também, “Cientistas estudam alterações climáticas no Árctico”, in Correio da Manhã, 26.06.2010. In, http://www.cmjornal.xl.pt/detalhe/noticias/lazer/ciencia/tecnologia/cientistas-estudam-alteracoesclimaticas-no-artico, consultado em 2.07.2010; 14:12. 35 Cfr. SAKHUJA, Vijay, “The Arctic Council: Is There a Case for India?”, Indian Council of World Affairs, New Delhi, s/d. Veja-se, ainda, do mesmo autor: “China and India compete for Energy in the Arctic”, Indian Council of World Affairs, New Delhi, August 19, 2010.

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Como já foi referido, a região do Árctico tornou-se central nos assuntos de dimensão mundial, e a sua importância estratégica tem vindo a crescer de forma consistente e persistente. Quer os desafios quer as oportunidades resultantes das rápidas alterações nas condições climáticas naquela região contribuíram para lhe garantir um lugar de destaque nas agendas políticas domésticas e internacionais de muitos Estados e organizações de referência à escala mundial. Mas, também, as ameaças e os riscos que corre contribuem significativamente para que as questões a ele associadas se mantenham “na ordem do dia”. De facto, a par com o complexo e delicado problema da governança e da articulação/gestão de interesses na e para a região, também a estratégia a ser definida para a região não se afigura de fácil e ou simples solução. Poder-se-á, desde logo, pensar que o Direito Internacional Público em geral e o Direito do Mar em particular, sustentado no texto da Convenção de Montego Bay poderiam, só por si, assegurar tal statu quo. Mas, o problema continua a ser crónico: a disparidade e distância entre a teoria e a prática; entre o discurso e a realidade; entre aquilo que “devia ser” e “aquilo que é”, mantém-se. Para além de persistir, quando o assunto envolve interesses que, de um modo ou de outro, se traduzem em Poder e na capacidade de o exercer, então toda a situação se complexifica. E o facto é que, não negando reconhecer a relevância e legitimidade destes instrumentos legais, a própria EU reconhece e assume a importância e, até, de certo modo, urgência, em encontrar vias alternativas no que se refere ao “desbravar” do potencial contido no Árctico. Por isso, as vozes dividem-se: há quem defenda um quadro legal novo, assente na especificidade da área do globo em causa; outros argumentam que, mais do que criar um novo quadro legal, cheio de novos instrumentos regulatórios, mas privados de meios capazes de garantir a sua eficácia em caso de necessidade de virem a ser aplicados, o importante é, precisamente, explorar os instrumentos existentes e provê-los de meios a capazes de assegurar a possibilidade real de a ele se recorrer tendo em vista a produção e obtenção de resultados. E este passo é, desde logo, o início do processo conducente ao esboço de uma estratégia. Mas para que ela possa ser desenhada, os objectivos têm que ser conhecidos. No fundo, não faz sentido preocuparmo-nos com o caminho que vamos seguir sem antes conhecermos o nosso destino. Assim, nas prioridades estratégicas da Comissão Europeia para o mandato 20052009 havia ficado consagrada a necessidade de a Europa desenvolver uma economia marítima mais forte, através de uma política integrada, ambientalmente sustentável e assente na excelência da investigação científica marinha e na tecnologia. De facto, 184

remonta a 2005 a data em que foi, pela primeira vez, instituída a pasta dos Assuntos Marítimos, atribuída ao Comissário Joe Borg e, em Junho de 2006, foi lançado à discussão pública, por um período de cerca de um ano, o Livro Verde intitulado "Para uma futura Política Marítima da União: Uma visão europeia para os oceanos e mares". De facto, a UE está inevitavelmente ligada ao Oceano Árctico na medida em que os seus Estados-membros e a própria Comunidade que ela representa são grandes contribuintes para a pesquisa/investigação ali desenvolvida. No âmbito do quinto e sexto Quadros Comunitários de Apoio foram disponibilizados mais de 200 milhões de euros para questões polares, sendo que também se verificou uma contribuição substancial para a iniciativa do Ano Polar Internacional36, que decorreu entre Março de 2007 e Março de 2009. O sétimo Programa-Quadro de Apoio abrange novos projectos de pesquisa com tópicos de relevância para o Árctico. Deste modo, constata-se que, apesar de pouca ou nenhuma mediatização relativamente a este assunto, a UE tem estado sempre na linha da frente no que se refere aos processos globais complexos que, tal como as alterações climáticas, afectam particularmente o Árctico. Mas, essa preocupação não é destituída de interesses de natureza realista, e por isso, matérias como as questões energéticas, os transportes, o ambiente, as pescas, a segurança e as populações indígenas fazem parte da agenda. A política da Northern Dimension tem sido aquela que a UE tem seguido desde 1999, com particular destaque a partir de 2001. Em 2006, esta política foi transformada numa política comum “perfilhada” simultaneamente pela UE, Rússia, Noruega e Islândia tornando-se, também, na expressão regional dos espaços comuns partilhados pela EU e pela Rússia37. Esta nova Northern Dimension centra o seu foco no Noroeste da Rússia tendo estado ligada à implantação de importantes projectos, sobretudo no domínio das questões ambientais. O facto é que aquela região polar está a passar por um rápido processo de transformação, devido a alterações climáticas, poluição de longo alcance e actividades humanas. Estudos apresentam dados segundo os quais as temperaturas do ar naquela

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Amplo Programa Científico centrado no Árctico e na Antárctida durante o período compreendido entre Março de 2007 e Março de 2009. O Programa DAMOCLES da UE, destinado ao desenvolvimento dos Estudos do Árctico e das capacidades de observação para estudos ambientais de longo prazo é a mais vasta contribuição individual registada no âmbito desta iniciativa do Ano Polar Internacional. 37 CFr. “EU-Russia Common Spaces”, Progress Report 2009, European Commission, http://ec.europa.eu/external_relations/russia/index_en.htm, March 2010; in http://www.eeas.europa.eu/russia/docs/commonspaces_prog_report_2009_en.pdf, consultado em 7.07.2010; 12:03.

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região terão aumentado duas vezes mais rapidamente do que a média global para o resto do globo. Em consequência, a extensão de terra coberta pelo gelo bem como a própria espessura daquele e do solo que permanece durante longos períodos sob a influência de temperaturas situadas abaixo do nível de congelação da água - o permafrost – estão a sofrer reduções a um ritmo que ultrapassa todas as previsões até aqui conhecidas38. A manter-se esta tendência verificar-se-á um importante efeito colateral: estarão rapidamente criadas condições propícias a uma maior exploração de recursos e rotas de navegação. De qualquer modo, a UE tem que definir a sua posição relativamente a uma região que reúne condições únicas sob a óptica da relevância estratégica e que se situa na sua vizinhança próxima. Assim, é assumido como fundamental que a UE assuma claramente os seus interesses e desenvolva uma abordagem holística e sistemática relativamente ao Árctico. Isto poderá representar um aumento na eficiência da acção da organização, ao mesmo tempo que pode contribuir para criar condições que permitam ou contribuam para permitir a abertura de novas oportunidades de cooperação com os Estados do Árctico. Em Outubro de 2007 a Comissão adoptou o Plano de Acção anexo à Comunicação relativa à relevância de uma Política Marítima Integrada na qual foi anunciada a produção de um Relatório, a ser publicado durante o ano de 2008, sobre questões estratégicas relacionadas com o Oceano Árctico e na sequência daquilo que se esperava que viesse a ser um exercício de reflexão mais detalhado sobre os interesses europeus no Oceano Árctico39. Assim, em Março de 2008, num documento conjunto intitulado “Alterações Climáticas e Segurança”, a Comissão e o Alto Representante concluíram que pelo facto de a calota polar do Árctico estar a derreter rapidamente, em articulação com as subsequentes 38

Cfr. Romanovsky, V, Oberman, N, Drozdov, D., Malkova, G, Kholodov, A, Marchenko, S., “Permafrost“, Arctic Report Card – Update for 2010, October 19, 2010, in http://www.arctic.noaa.gov/reportcard/permafrost.html, consultado em 20.10.2010, 11:48. Relativamente à Gronelândia em particular, Cfr. Box, J. E., Cappelen, J., Decker, D., Fettweis, X., Mote, T. , Tedesco M. and van de Wal, R. S. W., “Greenland”, Arctic Report Card – Update for 2010, October 19, 2010, in http://www.arctic.noaa.gov/reportcard/greenland.html, consultado em 12.10.2010; 12:08. Ver em Anexo, Documento 7. Cfr. também http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/726. 39 Cfr. “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. An Integrated Maritime policy for the European Union”, Commission of the European Communities, Brussles, 10.10.2007, COM (2007) 575 Final. A este propósito, considere-se igualmente os seguintes documentos: “Report on the Consultation Process”, Commission of the European Communities, Brussls, COM (2007) 574; “A Future Maritime Policy for the Union: a European Vision of the Oceans and Seas”, Commission of the European Communities, Brussles, COM (2006) 275.

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alterações nas dinâmicas geoestratégicas da região, poderiam vir a verificar-se consequências importantes, capazes de afectar a estabilidade internacional em geral e os interesses europeus em matéria de segurança, em particular. Além disso, o documento recomendava que se apostasse no desenvolvimento de uma política europeia para o Árctico, assente nas tendências evolutivas apresentadas pela geoestratégia daquela região40. Deste modo, a Comunicação sobre “A UE e a região do Árctico” procura descrever o papel da UE e identificar os seus interesses. Define os objectivos políticos e recomenda uma série de passos nas áreas da investigação, ambiente, populações indígenas, pescas, hidrocarbonetos, navegação, quadro legal e político do Árctico e a cooperação com organizações regionais. Para tal, considera essencial: proteger e preservar o Árctico em uníssono com a sua população; promover a exploração dos seus recursos de forma sustentável; melhorar a governança multilateral relativamente ao Árctico41. Apesar de a protecção do ambiente do Árctico ser considerada prioritária, é assumido que a exploração de hidrocarbonetos e a abertura de novas rotas de navegação naquela região podem ser benéficas, desde que postas em prática com o total respeito dos mais elevados padrões ambientais42. Muitos dos desafios do Árctico exigem quer amplos esforços internacionais, quer cooperação próxima com os Estados do Árctico. Por isso, e muito embora se reconheça o papel fundamental desempenhado pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e outras convenções globais, considera-se que a cooperação no Árctico pode e deve ser fortalecida e ajustada às circunstâncias de mudança, amplamente impostas pela(s) conjuntura(s) actual(ais) que, influenciada pelo movimento de globalização, dominante e omnipresente, é constante, permanente e instável – com todas as consequências que daí podem advir (e seguramente advêm). E é tendo por base este contexto que a Comissão Europeia procura que seja concedido à UE o estatuto de observador permanente no Conselho do Árctico (Arctic Council) que, 40

Cfr. “European Parliament Resolution on Arctic governance”, European Parliament, Brussles, 09.10.2008, P6_TA (2008) 0474 Final. 41 Cfr. “Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. The European Union and the Arctic Region”, Commission of the European Communities, Brussels, 20.11.2008, COM (2008), 763 Final, pp. 1-2. 42 Cfr. “Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. The Raw Materials Initiative – meeting our critical needs for growth and jobs in Europe”, Commission of the European Communities, Brussels, 04.11.2008, COM (2008), 699, p. 7.

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com os seus membros, desenvolve amplos e vastos programas de investigação cujos resultados extremamente pertinentes e valiosos publica. Como já tivémos oportunidade de referir anteriormente, o Arctic Council acabou por não aceitar o pedido e a União terá que aguardar até 2011 para voltar a submetê-lo à consideração dos membros permanentes daquele forum intergovernamental. Numa perspectiva política, a UE considera que deverá orientar os seus esforços no sentido de desenvolver um sistema cooperativo de governança para o Árctico, assente na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS) de modo a assegurar, de entre outros, os seguintes objectivos: segurança e estabilidade; uma gestão ambiental restrita, incluindo o respeito pelo princípio de precaução e a utilização sustentável dos recursos, bem como a garantia de um acesso livre e equitativo aos mesmos. Claro que este é um aspecto que interessa, sobretudo, aos Estados não fronteiriços que, de outro modo, nunca teriam acesso à região. Mas, podemos considerar que à luz do espírito da lei internacional, faz sentido que se defenda esta “igualdade” (pelo menos teórica) entre os povos, no livre acesso aos bens e às oportunidades que constituem a via para se lhes aceder. A opção parece orientar-se para uma aposta na total implantação das obrigações já existentes, mais do que em avançar com propostas no sentido da criação de novos instrumentos legais (pelo menos numa fase inicial). No entanto, isto não deverá obstar a que se continue a trabalhar com vista a desenvolver alguns dos quadros de referência existentes, adaptando-os a novas condições entretanto verificáveis ou a especificidades do Árctico. Na verdade, relativamente a estes dois últimos aspectos, torna-se importante acautelar o facto de que a “igualdade” não passa de um ideal sem concretização na realidade e, por isso, aqui ele não passa daquilo que sempre foi, cumprindo um papel que também sempre foi o seu: uma utopia. Do mesmo modo, quando se equacionam novos e sucessivos quadros reguladores, em busca de complementar aquele que já existe, então isso pode significar – e muitas vezes significa - que se está já perante conflitos latentes, por analogia com aquilo que defendia Adriano Moreira: “quando se fala muito em fazer a Paz, isso significa que já não resta outro caminho a não ser a Guerra”. Assim, considera-se desejável que esta organização supranacional de âmbito regional promova um diálogo alargado e soluções negociadas, não apoiando nenhum tipo de acordo que exclua qualquer um dos seus membros que esteja no inner circle do 188

Árctico, ou quaisquer outros Estados daquele círculo que sejam membros da Área Económica Europeia (EEA) ou da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA). Por isso, também, se defende que as considerações relativas ao Árctico sejam integradas no seio de políticas e decisões mais abrangentes da UE. Nesta linha, as propostas de acção passam por avaliar a eficácia de acordos multilaterais relevantes para o círculo polar norte, com o objectivo de perceber se são ou não necessárias iniciativas ou medidas adicionais. Também o acompanhamento dos processos de delimitação marítima e de definição dos limites externos das plataformas continentais para avaliar os respectivos impactos no seio da União constituem uma meta a alcançar. Mais: explorar a possibilidade de estabelecer um novo quadro de referência, multi-sectorial para uma gestão integrada do ecossistema, podendo incluir a criação de uma rede de áreas marinhas protegidas, para além de medidas e regras de navegação destinadas a assegurar uma exploração sustentável de minerais, entre outras. De igual modo, a UE também considera muito relevante que a “Dimensão Nórdica” mantenha discussões regulares sobre as questões do Árctico e examine as possibilidades relativas ao potencial desenvolvimento de projectos sob a “Parceria Ambiental” desta organização, de modo a abranger áreas mais extensas, como o Árctico Europeu. Esforços na área da eficiência energética no âmbito de parcerias como a que esta representa assumem particular relevância para a cooperação naquela região polar. Do mesmo modo, promover a reflexão sobre as possibilidades de mais desenvolvimento de programas regionais para fortalecer a cooperação transfronteiriça na região; a exploração, ao nível internacional, do manancial de possibilidades de promoção das medidas de protecção à biodiversidade marinha em áreas fora de jurisdição nacional, incluindo através da prossecução do acordo de implementação da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar e o trabalho no sentido do sucesso da conclusão das negociações internacionais sobre áreas marinhas protegidas em alto mar, são outros pontos de importância crucial. Além disso, a discussão com a Noruega e a Islândia relativamente à forma de integração do articulado da Directiva sobre Estratégia Marinha43 no Acordo da Área Económica Europeia e sua consequente aplicação a uma parte do Oceano Árctico; a inclusão de assuntos relativos àquela região polar em futuros encontros de alto nível para desenvolver conversações referentes a questões marítimas e 43

Cfr. “Directiva-Quadro «Estratégia Marinha» - Estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política para o meio marinho”, Parlamento Europeu – Conselho Europeu, Directiva 2008/56/CE, 17 de Junho de 2008, publicada no J.O.U.E, Bruxelas, 25 de Junho de 2008.

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a introdução de um quadro geral de referência de todas as actividades relacionadas com o Árctico desenvolvidas pela UE na temática do website sobre assuntos marítimos, bem como a promoção do diálogo com interlocutores envolvidos nessas actividades. Mais ainda: também foi considerado relevante que se explorassem, em parceria com os países Nórdicos, as possibilidades de criação de um Centro de Informação Europeia no Árctico44 com vista a estabelecer relações mais próximas com as redes educacionais daquela região. Esta é a proposta estratégica apresentada pela EU e secundada pelos seus Estados-membros, onde se incluem pelo menos três dos Estados fronteiriços do Árctico, bem como por alguns dos seus parceiros estratégicos em organizações vizinhas. Mas, esta perspectiva teórica, institucionalista, do “modelo europeu” não tem que espelhar, necessariamente, quer a perspectiva, quer a vontade efectiva de muitos outros actores, nomeadamente daqueles que estão fora da EU e que são muitíssimo poderosos. Quando pensamos nos Estados Unidos da América, no Canadá e na Rússia, que são Estados costeiros do Oceano Árctico e que não são Estados-membros nem da EU nem das organizações “vizinhas” temos necessariamente que equacionar visões que serão, naturalmente, distintas. Os seus interesses não são os da UE, as suas premissas também e a sua cultura, que condiciona a sua visão do mundo e da vida faz toda a diferença porque as suas referências, quando comparadas com as dos Estados-membros da EU tenderão a ser, igualmente, díspares. Isso é mais do que suficiente para que, concretamente, o Árctico seja visto sob prismas que fornecem informação (inputs), processam a mensagem, a enquadram e a interpretam produzindo respostas (outputs) que serão, pelo menos potencialmente, diferentes entre si. Mesmo em relação a Estados que são membros da mesma organização supranacional regional, que pode ser vista como desempenhando um papel que se pode considerar semelhante ao de uma espécie de “guarda-chuva”, que os protege das investidas mais fortes de potenciais rivais que actuam a solo, muitas vezes as perspectivas são significativamente diferentes, o que não dizer de outros que nem sequer têm uma história semelhante e comum de partilha… Conclusão 44

Cfr. “EU may locate Arctic Info Centre to Rovaniemi”, 2010.04.19, in http://www.barentsobserver.com/eu-may-locate-arctic-info-centre-to-rovaniemi.4774607-16174.html, consultado em 21.05.2010; 16:15.

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As nossas conclusões apontam no sentido de considerar que, apesar de os textos e os documentos, bem como os sites oficiais dos múltiplos actores, estatais e não estatais (cuja discussão classificativa não tem, aqui, cabimento) que se preocupam e ou têm interesses, directos ou indirectos, implícitos ou explícitos naquela região do planeta, proclamarem e reclamarem uma via moderada com vista a definir e estabelecer uma governança multilateral no Árctico, no estrito respeito pelo Direito Internacional Público protagonizado neste contexto pela UNCLOS e pela Convenção da ONU sobre Alterações Climáticas, a análise dos factos parece apontar num sentido distinto. É um facto que organizações não estatais como o Arctic Council, cuja existência e acção aqui consideramos pelo papel de destaque que assume e que lhe é reconhecido por ser representativo da realidade circumpolar árctica, são coadjuvantes do processo de decision taking protagonizado pelos actores estatais, através dos seus contributos ao longo do processo de decision making. Mas, no que se refere aos responsáveis pelo decision taking, pela definição das políticas e sua posterior concretização ao abrigo de uma estratégia orientada (pelo menos desejavelmente) para a prossecução dos objectivos definidos como vitais e, por isso, metas a atingir, as contradições sucedem-se – mesmo no discurso plasmado nos textos produzidos e emanados dos órgãos do poder. O silêncio, a imagem e a falta de autenticidade têm que ser sempre equacionados quando se verifica o recurso às fontes primárias porque emanadas directamente dos órgãos do poder efectivo. Mas, ainda assim, aquilo que podemos extrair concluir foi: 1. Os Estados do Árctico que são membros da UE não contestam o princípio equacionado por esta organização quanto ao facto de “…F. whereas the Arctic region is currently not governed by any specifically formulated multilateral norms and regulations….”; 2. Estes mesmos Estados, muito embora possuam dinâmicas distintas, resultantes de Políticas Externas que são, elas próprias, bastante diferenciadas, seguem de perto as linhas gerais definidas pela própria organização supranacional regional; 3. Os Estados do Árctico, membros de organizações parceiras da UE, como é o caso da Noruega, projectam uma postura significativamente diferente dos próprios Estados-Membros: tendem a apresentar-se mais dinâmicos, próactivos, e marcadamente discordantes quanto àquela que consideram ser uma falácia disseminada à escala global, através do discurso que é dominante e 191

segundo o qual não há governança no Círculo Polar Árctico. Afirmam, pelo contrário, que ela existe, que sempre existiu e que não é pelo facto de o gelo estar a derreter que as coisas vão passar a ser diferentes. A principal preocupação parece prender-se com a criação de um sistema integrado de gestão que possa assegurar que qualquer conflito, a verificar-se, será resolvido de modo responsável; 4. Numa linha idêntica surgem as posturas e posicionamentos de Estados como a Rússia que, apesar de terem vindo a desenvolver relações de parceria com os restantes Estados europeus, não estão integrados em qualquer organização externa de cariz supranacional regional que, de algum modo, os condicione. Nesse sentido, mantêm uma convicção firme quanto aos seus direitos sobre as áreas contíguas às suas fronteiras, e não hesitam em desenvolver, também, algumas demonstrações de força que suscitam a ira da Sociedade Internacional personificada, mormente, nos concorrentes directos – neste caso concreto, sobretudo o Canadá, mas também os EUA. 5. Relativamente à governança do Árctico verifica-se uma “divergência” entre os vários actores mais directamente envolvidos naquilo que se refere aos assuntos militares. De facto, poderíamos considerar que estamos perante a recuperação da centralidade dos assuntos militares: Estados como a Rússia, o Canadá e os EUA referem-nos como muitíssimo importantes, porque associados ao aumento da navegabilidade na área e à necessidade de garantir a segurança do transporte de pessoas e mercadorias, bem como de dirimir potenciais conflitos. Mas, para a Rússia não subsistem dúvidas quanto à relevância da matéria e, por isso, à semelhança do que o Brasil fez na Amazónia, já criou e enviou para o terreno grupos especiais de militares, especializados na patrulha do Árctico. Além disso, a renovação dos quebragelos está igualmente nos lugares cimeiros da hierarquia das suas necessidades. Trata-se de garantir a sua capacidade de controlo efectivo sobre os seus territórios naquela região. Mais, a NATO já veio considerar aquela região como sendo de grande relevância estratégica. Se tivermos em consideração que um dos grandes objectivos da Rússia para a zona foi manter as forças da NATO afastadas, podemos facilmente imaginar o potencial de conflito de que se revestirá o avanço de forças da NATO para aquele território. Já a UE, por exemplo, nem refere as questões militares. 192

6. Nas preocupações da UE assume um papel central na definição da sua estratégia para a região a questão da Governança, ao ponto de ter tomado a iniciativa de, autonomamente, definir uma política da UE para o Árctico tendo em vista esse objectivo. Dentro da própria organização, a “Aliança dos Liberais e dos Democratas para a Europa” realizou um seminário cujas conclusões apontaram no sentido de ser efectivamente necessária uma “Carta do Árctico”45. 7. Quanto à questão da aplicabilidade da lei internacional ao Árctico, nomeadamente a UNCLOS e a Convenção da ONU sobre Alterações Climáticas, todos os Estados são unânimes em a considerar como efectiva. O seu reconhecimento e respeito pelos seus princípios são generalizados, pelo menos em teoria, na perspectiva formal. 8. Mas, as opiniões dos Actores também se dividem (embora não significativamente) no que se refere à opção pelo reforço do quadro legal existente, dotando-o de mecanismos que possam contribuir para o tornar mais eficaz ou, pela criação de instrumentos legais nos quais a especificidade da região polar do hemisfério norte esteja especificamente contemplada. 9. A explicitação das preocupações não com as alterações climáticas (fontes) mas com os efeitos delas resultantes e suas repercussões são comuns a quase todos os actores, embora haja excepções que contemplam as populações e a importância da sua participação em tudo o que vier a ser definido para o Árctico. No que se refere às hipóteses que colocámos na génese da nossa investigação, foi possível apurar que, relativamente à: Hipótese 1 – «O Árctico está a ser alvo de uma disputa pela sua Governança que constitui uma ameaça potencial à condução do mundo a uma “guerra gelada”» consideramos que ela foi validada. Muito embora o discurso argumente a favor de uma solução pacífica para as questões que envolvem o Árctico, o facto é que os polos de potencial conflito são muitos e de “peso”. Num século em que não restam dúvidas quanto ao facto de que a principal causa de competição entre os povos e os Estados 45

“Arctic Governance in a Global World: it is time for na Arctic Charter?”, Alliance of Liberals and Democrats for Europe (ALDE) Seminar on Arctic Governance, The European Parliament, Brussels, 7 May, 2008.

193

estará centrada nos recursos naturais, só resta à humanidade alimentar expectativas relativamente ao “bom senso” dos decisores. Quanto ao facto de que a “corrida às armas” já teve o seu início no Árctico, não parecem restar dúvidas. Quanto à Hipótese 2 - «Não existe Tratado ou Lei com carácter “multilateral” que possa, por si só, assegurar a reivindicação “pacífica” das riquezas do Ártico por parte das diversas geografias de poder» consideramos que ela foi igualmente validada. Basta invocarmos as sucessivas Cimeiras e Conferências sobre o Clima, que desde Estocolmo até Copenhaga, passando pelo Rio e por Quioto ainda não conseguiram ver ser, efectivamente, postos em prática os objectivos por eles definidos. Já para não falar dos processos de ratificação. Os EUA, por exemplo, não só não ratificaram Quioto, como não ratificaram a UNCLOS, por exemplo. Assim, tendo em consideração que os textos legais existem mas que depois, na prática, a capacidade de os aplicar efectivamente e de sancionar os que incumprem é praticamente nula, resta-nos apenas esperar (à semelhança do que acima afirmámos) que o bom-senso e a racionalidade imperem. Quanto à Hipótese 3 - «O Árctico está a ser alvo da atenção da sociedade internacional globalmente considerada, e a ideia da existência de um sistema de governança múltiplo é vista como a melhor solução para a complexidade dos desafios que se colocam à região e ao mundo no século XXI». Consideramos que também esta hipótese foi validada, pelo menos em termos formais, de acordo com o que está plasmado nos documentos consultados e analisados. Esta hipótese de um sistema de governança múltiplo, assente numa estratégia cooperativa, ao invés de concorrencial, pode contribuir para a manutenção de um equilíbrio que dificulte a opção por tomadas de posição mais extremadas, capazes de virem a pôr em causa o bem-estar de toda a humanidade. Finalmente, e não menos importante, a nossa questão de partida: «faz sentido equacionar, para o Árctico, uma Governança multilateral, assente numa Estratégia única?». A resposta, como naturalmente seria de esperar não é simples. Faz sentido equacionar para o Árctico uma Governança multilateral, mas não assente numa estratégia única. Cada Estado, cada Actor tem os seus próprios interesses e, não defendendo a linha da Escola Hiperglobalista da Globalização, sou levada a considerar que os contributos da Escola Transformacionista são os que melhor se enquadram e fazem a leitura das coordenadas espácio-temporais em que vivemos, contribuindo para uma 194

percepção mais aproximada da realidade que se nos oferece. Assim, os Estados têm que partilhar o seu espaço de autoridade com outros actores e, por isso, são forçados a entrar em conversações, em negociações, tendo em vista salvaguardar quer os seus interesses, quer a sua própria sobrevivência na balança estratégia de poderes à escala global. Por isso, aquilo que podemos de algum modo percepcionar será uma via aberta no sentido da multilateralidade da governança, repartida por realidades multinível e para a qual tenderão a convergir estratégias individuais. Assim, teremos uma estratégia de base policêntrica/múltipla para as quais cada uma das estratégias individuais tenderá a convergir naqueles que forem os interesses passíveis de serem partilhados e “subscritos” pela generalidade dos actores e relativamente aos quais estarão dispostos a reunir esforços numa orientação e objectivos comummente aceites e partilhados. A fundamentar esta resposta conclusiva, também é importante não deixar de ter em consideração que neste momento a generalidade dos actores assume o respeito e o reconhecimento do Direito Internacional, sobretudo nos conteúdos dos dois documentos de base já referidos porque é também com base nesses mesmos pressupostos que a generalidade dos actores da Sociedade Internacional apresentou junto da ONU os dossiers com as reivindicações para o alargamento das plataformas continentais. Se não reconhecessem e não estivesse dispostos, pelo menos teoricamente, a aceitar a decisão a ser produzida, que sentido fazia terem entregue os dossiers com as reivindicações? Mais uma vez, o utilitarismo não pode deixar de ser equacionado e de ser ponderado nas análises realizadas no domínio da realidade. Mesmo que a escala a ser considerada seja hiperescópica. Bibliografia “A Future Maritime Policy for the Union: a European Vision of the Oceans and Seas”, Commission of the European Communities, Brussles, COM (2006) 275. “A

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