A Política Externa Ambiental do Governo Lula e Seus Reflexos no Mercosul

June 28, 2017 | Autor: Mario Joplin | Categoria: Meio Ambiente, Política Internacional, Politica Exterior
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FOMERCO 2009
EIXO 2. MATRIZES DE SUSTENTABILIDADE NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – GT 21

A POLÍTICA EXTERNA AMBIENTAL BRASILEIRA DO GOVERNO LULA E SEUS REFLEXOS NO
MERCOSUL
Mário Santos[1]

INTRODUÇÃO

Matéria de extrema relevância, a política externa de um país deve
corresponder aos interesses e objetivos deste no concerto internacional.
Por intermédio de uma política externa elaborada de forma consciente e
adequada um país insere-se no mundo, inserção a qual, consoante miríade de
princípios norteadores de ação, trará como conseqüência a legitimação desse
país como um player de relevância no contexto das relações internacionais.

Por conseguinte, pode-se definir política externa como um conjunto de
atividades políticas, mediante as quais cada Estado promove seus interesses
perante outros Estados. No entender de Russel:

"Política externa é a área particular da ação política dos
governos, abrangendo três dimensões analiticamente separáveis –
político-diplomática, militar-estratégica e econômica – e que se
projeta no âmbito externo ante a uma ampla gama de atores e
instituições governamentais e não-governamentais, tanto no plano
bilateral como no multilateral[2]".

Deve-se ressaltar, contudo, que a política externa não leva em
consideração apenas os desejos e anseios de um Estado. Ela é afetada, assim
como o comportamento externo dos Estados, pelo sistema internacional. A
análise deve sempre estar centrada em como os Estados atuam no seio do
sistema internacional, de que forma reagem aos estímulos externos e de que
maneira procuram se inserir no sistema internacional.

Diante dos pressupostos acima descritos, assevera Lafer que:

"Toda política externa constitui um esforço, mais ou menos
bem-sucedido, de compatibilizar o quadro interno de um país com
seu contexto externo. É por isso que, na análise da política
externa de um Estado convém, analiticamente, levar em conta duas
dimensões distintas, porém complementares. A primeira diz
respeito às normas de funcionamento da ordem mundial num dado
momento. A segunda trata de esclarecer as modalidades
específicas de inserção de um Estado na dinâmica de
funcionamento do sistema internacional" [3].

Destarte, no que tange à inserção de um país no mundo, pode-se
identificar que essa se processa em três relevantes campos de atuação,
quais sejam: o campo estratégico-militar; o campo das relações econômicas;
e o campo dos valores. Nesses três campos, a atuação de determinado país
pode abranger contextos diplomáticos distintos, sendo os mais relevantes no
tocante a este ensaio o contexto regional e o contexto contíguo. O primeiro
resulta dos inter-relacionamentos que ocorrem entre países que compartilham
uma mesma área geográfica, no caso aqui considerado, a América do Sul. O
segundo diz respeito à interação entre países que possuem fronteiras em
comum, também de extrema relevância ao se objetivar analisar os reflexos
que determinada política externa apresenta em países vizinhos.

Localizando a política externa em um horizonte temporal, deve-se
frisar que o fim da guerra fria altera, substancialmente, os ditames da
política externa dos países. Em vista dessa nova realidade – a substituição
de uma ordem bipolar por uma nova ordem internacional um tanto quanto
difusa, porém embasada em um contexto multipolar – surgem novos desafios
para política externa dos países. Dessarte, as mudanças no cenário mundial
impõem aos Estados a necessidade de modernização não apenas de suas
estruturas institucionais, mas também de readequação de suas metas.
Ademais, a emergência de novos temas na agenda externa – que se verifica
desde os anos 1970 e se intensifica a partir dos anos 1990 – suscita
diversas outras preocupações e, por conseguinte, novas prioridades para os
países.

Esta gama de novos temas nas relações internacionais – direitos
humanos, cooperação internacional, meio ambiente, dentre outros – torna a
formulação e condução da política externa um processo de maior complexidade
a partir dos anos 1990. Outrossim, com a emergência de novos atores na
política externa – organizações não governamentais, sociedade civil,
empresas transnacionais etc. – e a intensificação da cooperação
internacional, constata-se que a própria noção de soberania nacional que
vigorava desde o surgimento do conceito de Estado Moderno vem se
modificando. Assim, com tais mudanças em voga a partir dos anos 1990, a
política externa de um país não mais pode ser determinada apenas mediante a
interação entre os Estados – os quais, de acordo com pressupostos
realistas, agem de forma racional e possuem os imperativos de segurança e
de sobrevivência como primordiais –, mas sim incluindo na análise, além das
variáveis externas e do interesse nacional, os condicionantes domésticos do
país.

Isto posto, observa-se que, na atual conjuntura, ao se objetivar uma
perfeita compreensão da política externa de um país, faz-se mister
analisarmos não somente o vínculo existente entre as relações
internacionais e os condicionamentos externos, mas também a política
interna e o funcionamento das instituições domésticas do país em questão. À
guisa de ilustração, o caso brasileiro é típico, dado que o recrudescimento
da interdependência econômica e o fim da guerra fria forçaram o país a
adotar uma agenda positiva nas negociações internacionais.
Concomitantemente, no plano doméstico, o processo de redemocratização
verificado na década de 1990 e a abertura econômica que começou a ser
empreendida no governo Collor alteraram a natureza da política externa
brasileira, a qual passa a incorporar a negociação de interesses setoriais.

Segundo a argumentação de Castro Neves:

"Além dos novos desafios externos já arrolados, decorrentes
da mudança no ambiente internacional pós-guerra fria, desde a
década de 1980 o Brasil vem passando por um processo de
liberalização política que alcança não só as instituições
democráticas, mas também a elaboração de todas as políticas
públicas, inclusive a política externa [...] Em primeiro lugar,
tem-se o desafio de analisar o processo de redemocratização e as
reformas institucionais e seus efeitos sobre a formulação e
condução da política externa brasileira [...] Em seguida,
encontra-se o desafio de analisar as conseqüências da ordem
internacional pós-guerra fria e seu processo mais tangível, a
globalização e o predomínio da economia de mercado, sobre a
diplomacia do país. A mudança de paradigma impôs à política
externa o desafio da abertura econômica, da integração regional
e da intensificação da política comercial brasileira[4]".

Em adição, cabe ressaltar, aqui, que um dos alicerces fundamentais
para política externa de um país nesse novo contexto de interdependência é
participar de regimes internacionais, o que contribui de forma decisiva
para que determinado país construa uma identidade própria na arena
internacional. Sem embargo, no tocante ao Brasil essa participação
desempenhou papel de suma importância, em primeira instância, na afirmação
da identidade nacional e, progressivamente, na inserção internacional do
país. Dessarte, o Brasil utiliza, amplamente, sua participação nos regimes
internacionais como instrumento de ampliação de sua proeminente influência
no cenário mundial, advogando em prol da defesa de uma ordem internacional
regida por normas.

No tocante a esse ponto, destaca Ramalho da Rocha que:

"A mudança de comportamento do governo brasileiro com
relação ao meio ambiente, especialmente a partir da realização
da Rio-92, talvez seja o caso mais notório em que, ao aderir a
um conjunto de regimes internacionais, o Brasil mudou a imagem
que projetava no exterior. Com efeito, até fins da década de
1980, o País era visto como uma espécie de vilão ambiental, um
destruidor da natureza, particularmente da floresta amazônica –
a qual muitos se referiam, sem qualquer fundamento científico,
como o 'pulmão do mundo'. A gradual adesão aos regimes
ambientais trouxe, de pronto, excelentes resultados em termos da
imagem externa do País. E , pouco a pouco, abriu espaço para que
o governo brasileiro atuasse como líder na área, adquirindo a
capacidade de participar ativamente da formulação da agenda,
como se pode observar com relação ao Protocolo de Kyoto[5]".

Desta monta, apenas mediante uma análise complexa de todas as
variáveis externas e internas, assim como dos condicionantes presentes no
sistema internacional, é que se poderá entender de maneira adequada a
formulação da política externa ambiental brasileira, que será abordada mais
adiante.



A TEMÁTICA AMBIENTAL NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS

A década de 1970 pode ser caracterizada pela emergência de novos
temas e atores no cenário internacional e pela crescente interdependência
entre os países participantes da arena mundial. Se antes predominava a high
politics – segundo essa as questões militares e de segurança possuíam maior
peso do que as demais – e o hard power nas relações internacionais,
paulatinamente, durante a década de 1970, novos temas adquirem relevância
no cenário mundial e, assim, a low politics e o soft power tornam-se
elementos imprescindíveis no contexto da política internacional nessa
época.

Consoante Kissinger:

"Progress in dealing with the traditional agenda is no
longer enough. A new and unprecedent kind of issue has emerged.
The problems of energy, resources, environment, population, the
uses of space and the seas now rank with questions of military
security, ideology and territorial rivalry which have
traditionally made up the diplomatic agenda.[6]"

É justamente no âmago desse contexto mundial que a temática ambiental
começa a suscitar debates no cenário internacional e se insere no arcabouço
da low politics. Tendo em vista a globalização das questões ambientais, as
quais passam a ser vislumbradas como de preocupação global, a temática
ambiental adquire relevância nas relações internacionais, o que vem a
motivar a primeira grande conferência ambiental, a Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (CNUMAH), realizada em Estocolmo, em
1972.

Cumpre registrar, contudo, que a CNUMAH – proposta pela Suécia para
tratar, inicialmente, de temas de poluição, como a chuva ácida – era
baseada na intenção dos países desenvolvidos de evitar a pressão sobre os
recursos naturais por intermédio de iniciativas de controle demográfico nos
países mais pobres, não atribuindo importância aos anseios
desenvolvimentistas desses países. Ademais, para os países desenvolvidos o
desenvolvimento dos países do Sul causaria sérios impactos ambientais e
deveria, portanto, ser controlado. Opondo-se a essa visão, os países do Sul
– os não-desenvolvidos e os em desenvolvimento – advogavam que nada deveria
prevalecer sobre o direito legítimo desses ao desenvolvimento. Dessarte,
nas décadas de 1970 e 1980, a agenda ambiental foi encarada pelos países do
Sul como mais uma imposição dos países ricos e desenvolvidos, de sorte que
a proteção ambiental representaria um grande ônus ao desenvolvimento.
Predominava a visão segundo a qual o desenvolvimento e a proteção ambiental
seriam mutuamente excludentes.

Todavia, no novo cenário internacional que desponta nos anos 1990,
desenvolvimento e meio ambiente não são mais considerados como mutuamente
excludentes, dado que passa a imperar o pensamento segundo o qual a melhor
maneira de se proteger o meio ambiente seria por intermédio de políticas de
inserção dos países excluídos no mercado global.

De acordo com documento preparatório da Agenda 21:

"A última década do século XX oferece oportunidade única
para que a comunidade mundial faça a transição para uma maneira
de viver sustentável para todos. O fim da Guerra Fria, o avanço
planetário rumo à democracia e outros acontecimentos políticos
recentes vêm criando um clima favorável que pode produzir os
meios e a vontade política para a realização das mudanças
fundamentais necessárias à transição para uma sociedade
sustentável. Sem essas mudanças, o dano cumulativo de ações
insustentáveis tornará crescentemente difícil para as gerações
futuras adaptarem-se a um meio ambiente deteriorado. É essencial
que essa transição para o desenvolvimento sustentável seja
iniciada imediatamente e administrada de forma cooperativa por
todos os atores relevantes que formam o futuro de nossa
comunidade mundial[7]".

Outrossim, conforme assinalava o Programa de Ação do Cairo, de 1994:

"... com o crescente reconhecimento da interdependência
existente entre população global, desenvolvimento e meio
ambiente, nunca foi tão grande a oportunidade para que sejam
adotadas macropolíticas sócio-econômicas adequadas de promoção
do crescimento econômico sustentado, num contexto de
desenvolvimento sustentável em todos os países, e de mobilização
de recursos financeiros e humanos para promover a solução global
dos problemas ...[8]".

Molda-se, assim, na agenda mundial, o conceito de desenvolvimento
sustentável, que se torna o paradigma das políticas ambientais dos países,
reconhecendo que o crescimento econômico e a proteção ambiental estão
inextrincavelmente ligados e que a qualidade de vida presente e futura se
fundamenta em suprir as necessidades humanas básicas sem destruir o meio
ambiente do qual toda vida depende. A se destacar que não somente a esfera
ambiental deveria ser observada, mas também a esfera econômica e a social,
ou seja, privilegiar políticas responsáveis do ponto de vista ambiental,
economicamente viáveis e socialmente justas. Ademais, a intensificação do
Direito Internacional Ambiental, que possui como conceito estruturante o
desenvolvimento sustentável, vem a garantir de forma legítima o direito ao
desenvolvimento, princípio amplamente utilizado no tratamento das questões
ambientais nos fóruns mundiais, tendo em vista ainda existir, no concerto
internacional, inúmeras divergências entre os países do Norte e os países
do Sul no tocante às questões ambientais.

Fato de extrema relevância a se registrar no contexto das Relações
Internacionais é que a questão ambiental vem engendrando um crescente
processo de normatização, no qual os Estados, a fim de buscarem inserção no
concerto internacional, devem se adequar. Em outras palavras, verifica-se
uma positivação de costumes e normas em matéria ambiental que acompanha a
evolução do Direito Internacional do Meio Ambiente, por intermédio, segundo
Varella, da intensificação da regulação ambiental que vem recentemente
ocorrendo[9]. Em conseqüência, proliferam-se as obrigações internacionais
no tocante à temática ambiental, mesmo que essas sejam apenas fundamentadas
em princípios gerais e dotadas de instrumentos não-coercitivos, tais como
as soft norms – instrumentos jurídicos que não são obrigatórios,
possuidores de forte valor moral e ético, cujo objetivo é a fixação de
metas políticas e a adequação de comportamentos. Supõe-se que tais normas
tornem-se obrigatórias à proporção que a conscientização e a consolidação
de valores ambientais se expandam entre os atores internacionais[10].

Ao se analisar a questão ambiental juntamente com as questões
comerciais, observa-se o surgimento, no sistema internacional, de
mecanismos de regulação ambiental na relação entre blocos regionais. Por
conseguinte, no âmbito da OMC, as questões ambientais têm sido decisivas na
obtenção de benefícios ou de eventuais perdas. Pode-se constatar, muitas
vezes, que vários países utilizam-se de barreiras fito-sanitárias para
barrar importações. Controvérsias no que concerne à biopirataria e à
biossegurança perduram no âmbito da OMC. Da mesma forma, questões
envolvendo patentes produzem infindáveis discussões na OMC, dado que opõem,
geralmente, os países desenvolvidos – detentores de tecnologia avançada – e
os países não-desenvolvidos e/ou em desenvolvimento. Partindo do
pressuposto que os recursos dos ecossistemas tropicais são considerados
herança da humanidade, sem dono e livres para patente e comercialização,
esses, ao serem apropriados pelos detentores de tecnologia e pesquisados
meticulosamente, tornam-se, posteriormente, propriedade daquele que
financiara as pesquisas e passam a ser protegidos como mercadorias, sem que
as populações detentoras do conhecimento original obtenham benefício algum
pela posse de tal conhecimento.

No entender de Leonel:

"A tônica internacional é a do deslocamento e de
contradições entre os acordos e fóruns de negociações, separando-
se temas inter-relacionados, como a conservação da
biodiversidade, os direitos e conhecimentos das populações e os
interesses das grandes corporações em garantir lucros sobre
tecnologias [...] Em geral, os direitos das populações à
biodiversidade vêm sendo discutidos como temas éticos e sociais,
em convenções da OIT, da FAO, na Convenção da Biodiversidade, e
em grupos de trabalho da ONU. Os interesses das grandes
empresas, na forma de patentes e propriedade intelectual são
tratados na OMC como direitos comerciais. A tônica é a de
sempre: os países tropicais oferecem livre acesso aos
conhecimentos de uso da biodiversidade, os do Norte cobram
tecnologia. Na lógica de propriedade e mercado que construíram,
concentracionária e hegemônica, os conhecimentos da
biodiversidade são patrimônios da humanidade, de livre acesso,
não contabilizáveis, mesmo que regressem aos países de origem na
forma de mercadorias[11]".

Outro mote a suscitar ferrenhas discussões no cenário das relações
internacionais – sem dúvida um dos mais significativos a vigorar na agenda
ambiental – é o que diz respeito às mudanças climáticas. Tamanha é sua
relevância e complexidade que uma explanação detalhada acerca de sua
dinâmica seria, seguramente, motivador de inúmeros outros artigos.
Destarte, deter-me-ei na discussão concernente aos níveis de emissão, a
qual opõe os países do Norte e os países do Sul.

Indubitavelmente, essa é uma discussão que remonta à década de 1990,
época em que a conscientização mundial começava a se fazer presente com
maior intensidade e em que se verifica a assinatura da Convenção do Rio de
Janeiro sobre mudança climática. Ainda na década de 1990 é assinado o
Protocolo de Kyoto, que fixa parâmetros de redução de emissões para alguns
países. Assim, segundo a visão de que a industrialização dos países
desenvolvidos seria a grande responsável pelo aquecimento global, dado o
nível de emissões gerado, tais países foram considerados os grandes
responsáveis pelo aquecimento global. Já os países em desenvolvimento,
ainda postulantes ao crescimento econômico, elaboraram discurso no qual se
eximiam de responsabilidades pelo aquecimento global, postulando o direito
ao desenvolvimento sem que houvesse restrições quanto ao nível de emissões
geradas por suas indústrias.

Analisando o Protocolo de Kyoto, Ricupero aponta que as deficiências
desse concentram-se na timidez das metas obrigatórias de redução de
emissões e, sobretudo, na recusa da participação dos EUA, motivada por
julgarem excessivos os níveis de redução cogitados no Protocolo e pela
inconformidade com a isenção de obrigações para todos os países em
desenvolvimento, sem que houvesse distinção entre tais países no que tange
ao nível de desenvolvimento ou de responsabilidade para o agravamento do
aquecimento global[12].

Em linhas gerais, esses seriam os reflexos da temática ambiental nas
relações internacionais, os quais não se esgotam nesta análise. Face ao
conjunto de matérias que perfazem a agenda ambiental mundial, cabe
demonstrar o posicionamento brasileiro e sua capacidade de atuar como
global player por intermédio de sua política externa ambiental, observando-
se sua condução e se essa é apenas um exercício de retórica por parte do
governo, sem, contudo, negligenciar o fato de tal política depende do
contexto interno do país.



O Brasil Face À Temática Ambiental

Analisando como o Brasil se insere na lógica da agenda ambiental
mundial, assevera Barros-Platiau que:

"O Brasil tem uma posição sui generis no tabuleiro
internacional. Além de ser o maior detentor de riquezas
biológicas do Planeta, divide a Floresta Amazônica com outros
sete Estados, possui uma população enorme, um mercado promissor
e um dos maiores potenciais agrícolas em função das outras
riquezas já mencionadas. Por tudo isso, atuou como líder em
vários foros internacionais desde a década de 1970, é um dos
Estados mais conhecidos, quando se trata de questões ambientais,
e, conseqüentemente, é também um dos maiores alvos de críticas
relativas à conservação dos seus recursos naturais. Essa
situação obrigou o País a adotar uma política externa robusta e
decidida, a qual segue a linha do direito ao desenvolvimento e
que está passando, principalmente do ponto de vista do discurso,
do desenvolvimentismo ao direito para o desenvolvimento
sustentável ao longo da evolução do debate internacional nos
últimos 15 anos[13]".

Contudo, dado que as questões ambientais encontram-se fortemente
ligadas a questões de ordem econômica, comercial e política, o país sofre
inúmeras pressões no cenário internacional e nem sempre faz valer seus
interesses nos fóruns mundiais, inúmeras vezes se sujeitando aos ditames
dos países de maior preponderância no cenário político mundial. À guisa de
ilustração, ao mesmo tempo em que o país exerce liderança no tocante ao
direito pelo reconhecimento da origem dos recursos genéticos antes que
patentes sejam atribuídas a produtos deles derivados, sofre inúmeras
pressões nos fóruns sobre propriedade intelectual no que concerne às
patentes farmacêuticas.

Sem embargo, o fato das questões ambientais estarem intrinsecamente
ligadas a outras questões de suma importância faz com que a formulação e
condução de uma política externa ambiental sejam de uma complexidade sem
precedentes para o país. A corroborar essa tese pode-se observar que embora
o governo brasileiro tenha adotado um discurso calcado no desenvolvimento
sustentável, no âmbito interno as práticas domésticas com freqüência
demonstram disposição contrária, haja vista os inúmeros conflitos de
posicionamento e opinião presentes no seio do próprio governo, o que se tem
evidenciado repetidamente no governo Lula, tanto na gestão da ex-ministra
do meio ambiente Marina Silva, quanto na atual gestão do ministro Carlos
Minc. E tais divergências tendem a se acentuar cada vez mais, especialmente
no que diz respeito à preservação da Amazônia e à questão do desmatamento,
fonte primordial do alto nível de emissões brasileiro.



A Política Externa Brasileira e A Questão Ambiental

Com as mudanças anteriormente descritas na ordem internacional que se
verificaram na década de 1990 e o crescimento da consciência de que as
questões ambientais não mais exigiam soluções locais, mas sim globais, a
política externa brasileira assume contornos diversos, de forma a se
ajustar à nova conjuntura vigente. É a partir dos anos 1990 que,
paulatinamente, o Brasil começa a construir uma posição internacional no
que concerne aos temas ambientais, incorporando os anseios do setor privado
e da sociedade civil organizada, novos atores no seio das relações
internacionais. Assim, pode-se identificar, no período compreendido entre
1990 e 2009, as seguintes diretrizes da política externa brasileira: o
desenvolvimento sustentável; e a defesa de princípios que o país
tradicionalmente promove no cenário mundial, ou seja, o princípio da
soberania e o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas.

No que diz respeito à política externa ambiental, tendo em vista a
presença constante da temática ambiental nas agendas multilaterais a partir
dos anos 1990, pode-se dizer que o elemento principal para sua definição
reside no fato de a política ambiental brasileira estar relacionada à
política externa, e ser utilizada como estratégia de inserção internacional
do país – como exemplo, o oferecimento, por parte do governo brasileiro, da
cidade do Rio de Janeiro como sede da Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em 1992. Ademais, não
se deve negligenciar o fato de que a política ambiental é vinculada aos
interesses econômicos e sociais do país.

Analisando-se a posição brasileira no que diz respeito às questões
ambientais e os princípios norteadores da política externa ambiental do
país, percebe-se uma significativa alteração que se processa a partir dos
anos 1990 e se consolida no atual governo Lula. Convém ressaltar, contudo,
que muitas vezes o discurso oficial não se coaduna com a prática, assim
como em muitas oportunidades os interesses particularistas sobrepujam a
lógica da preservação ambiental.

Na retórica, o país evoluiu de grande vilão ambiental para líder em
questões pertencentes à agenda ambiental internacional. Entretanto, o que
na realidade se evidencia não condiz com essa liderança, haja vista como as
questões ambientais são equacionadas em âmbito doméstico.

Princípios como o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas,
que exerce papel fundamental na política externa ambiental brasileira e que
embasa todo o falatório governamental no que tange ao aquecimento global,
são propalados em fóruns multilaterais para distorcer argumentações e
isentar o país de responsabilidades na agenda ambiental. De acordo com a ex-
ministra do meio ambiente, Marina Silva, responsabilidade diferenciada não
significa falta de responsabilidade, uma vez que, desde 1990, mais de 73%
do aumento do nível de emissões provém de países que não fazem parte do
Anexo I e que advogam o princípio supracitado no intuito de justificar o
alto nível de emissões efetuado[14].

Outro fato importante a ser considerado na política externa ambiental
brasileira no atual governo é o que Ricupero denomina "contraste entre a
diplomacia construtiva e política interna contraditória". Segundo ele:

"A posição do Brasil na luta contra o aquecimento global
reflete a incerteza e contradição de atos e palavras das mais
altas autoridades brasileiras em relação a quase todos os mais
importantes problemas ambientais contemporâneos. O contraste é
particularmente vivo entre a atitude quase isolada da ministra
do Meio Ambiente, num extremo, e a do Presidente da República,
ministros e setores ligados à energia, à agricultura, ao
desenvolvimento, à defesa, no outro[15]".

Percebe-se que a política externa ambiental levada a cabo nesses
últimos sete anos prima por um discurso pomposo, mas carece de ações
práticas eficientes. No plano interno pode-se constatar que não há
convergência de opiniões no seio do próprio governo no que tange às
questões ambientais. Assim, obras de energia, transporte e infra-estrutura,
as quais poderiam ser adequadas aos imperativos da preservação ambiental,
são, na maioria dos casos, executadas sem fiel observância aos preceitos
preservacionistas. Por outro lado, a própria fragilidade das agências
ambientais e, inclusive, do Ministério do Meio Ambiente – vide a demissão
da ex-ministra Marina Silva pelo Presidente da República, motivada pelo
fato de que a ex-ministra, na visão do lobby da construção civil e do
agronegócio, que são os que mais financiam políticos e contribuem para os
inúmeros "caixa 2" e "mensalões" do governo petista, estava criando
obstáculos ao desenvolvimento do país com sua inflexibilidade – contribui
para que os interesses comerciais e econômicos de determinado grupo acabem
por prevalecer.

No plano regional – mais especificamente na América do Sul – o Brasil
não estabeleceu parcerias consistentes e aprofundadas com os países
vizinhos, o que pode ser constatado pela morosidade do Tratado de
Cooperação Amazônica. Cumpre registrar, também, que o Brasil não participou
das negociações com os países do Pacto Andino sobre a Estratégia Regional
de Biodiversidade (2004) nem exige uma política ambiental clara no
MERCOSUL. Em suma, não se dá a consolidação de parcerias na agenda
ambiental com os vizinhos sul-americanos[16].

No plano internacional e nos fóruns mundiais ambientais, no que
concerne aos temas mudança climática, diversidade biológica e acesso a
recursos genéticos, o Brasil, geralmente, alia-se à China e à Índia, países
em desenvolvimento e com interesses convergentes aos do governo brasileiro
nessas áreas. Contudo, assume posições que atentam, claramente, contra os
ditames da preservação ambiental e do desenvolvimento sustentável,
insistindo na argumentação – como se observou, recentemente, no encontro de
cúpula realizado em L'Áquila – que os países do G-8 é que devem cortar as
emissões porque os emergentes precisam emergir. Desconsidera-se, nesse
caso, que China e Índia possuem matriz energética suja e são grandes
poluidores, e que o Brasil, mais pelo efeito do desmatamento da Amazônia,
já é o quarto maior emissor do mundo.

Que política externa ambiental consistente seria essa que, nesse
encontro de cúpula em L'Áquila, defende a tese de que se comprometer com
metas de redução de emissões de carbono irá impedir o crescimento
econômico, posição essa defendida diante da necessidade de se fazer a
eletrificação rural no país, o que significa aumentar o nível de emissões.
Enquanto isso, no Brasil, um deputado da base governista[17] tentava
reverter a exigência de licença ambiental para estradas federais[18],
visando, com isso, liberar a construção da BR 319, justamente a estrada à
qual o IBAMA negara a licença prévia, dado que a construção da estrada
geraria o desmatamento de uma grande área na Amazônia.

Pode-se, assim, vislumbrar que a política externa ambiental do
governo Lula é impregnada de retórica, especialmente no plano interno, onde
imperam, sobretudo, os interesses econômicos. No entender de Ricupero:

"O presidente que hoje nos governa não é diferente. Em
lugar de definir, como só ele poderia fazer, uma posição de
governo e de Estado contra o desmatamento da Amazônia, limita-se
a transmitir penosa impressão de ziguezague. Não tendo convicção
madura e refletida sobre o assunto, deixa-se levar por emoções
de momento, reações impensadas a interpelações, e influências de
interlocutores interesseiros[19]".

Continuando:

"O resultado é a sensação de que a política amazônica e
ambiental constitui mais a preocupação restrita de uma pasta que
linha de ação partilhada pelo governo como um todo. Tal como
acontecia no passado, a prioridade dos problemas ambientais é
puramente retórica. Prioridade real para esses, a que se traduz
não em discursos, mas em ações e recursos, é quase imperceptível
no Programa de Aceleração do Crescimento[20]".

A recente atuação da diplomacia brasileira em L'Áquila caracteriza um
certo retrocesso na política externa ambiental, ainda mais tendo em vista
que o Brasil é um dos que mais contribuem para o aumento do nível de
emissões. Observa-se que tal posicionamento denigre a imagem externa do
país no tocante à agenda ambiental. Dessarte, a política externa ambiental
brasileira vem sendo considerada equivocada, dado que contraria todo o
discurso oficial em prol da preservação do meio ambiente.

Todavia, é no âmbito doméstico que mais se acentua a grande diferença
entre discurso e prática. O não cumprimento das metas do Plano Nacional de
Mudanças Climáticas, o desmatamento da Amazônia, a predominância dos
interesses econômicos, a devastação de grandes áreas de mata feitas por
órgãos do próprio governo – o INCRA, por exemplo – são apenas algumas
práticas que contradizem o discurso oficial de preservação do meio
ambiente.



A Política Externa Ambiental e A Amazônia: o dilema preservação X
crescimento

Deve-se ressaltar, em primeiro lugar, que o Brasil abriga 60% da
Amazônia. Assim, essa possui extrema relevância na política interna do
país, com evidentes reflexos na imagem que o Brasil projeta no exterior. No
que diz respeito à Amazônia, constata-se a existência de dois paradigmas
que vêm se contrapondo e gerando inúmeros conflitos. Não que tais
paradigmas – o do desenvolvimento e o da preservação ambiental – sejam
necessariamente conflitantes, entretanto o fato de, aqui, esses assim se
apresentarem vem engendrando sérias divergências na agenda ambiental
doméstica.

Por conseguinte, seguindo nessa linha de raciocínio, identificamos,
de um lado, a maior floresta tropical do mundo e o maior repositório de
espécies animais e vegetais ainda desconhecidas, que perfazem um tesouro
genético de extraordinário significado para a sobrevivência e o bem-estar
das futuras gerações. Entretanto, essa Amazônia tem sido queimada em nome
de interesses econômicos, o que, além de devastar um ecossistema que não
pode ser reposto artificialmente, contribui, de forma decisiva, para
aumentar o ritmo do aquecimento global e faz do país o quarto maior emissor
do mundo. De outro lado, identificamos uma Amazônia que anseia e necessita
ser desenvolvida, na qual habitam cerca de 20 milhões de pessoas, que vivem
da destruição indiscriminada dos recursos naturais que os cercam. Ademais,
a Amazônia também é vista como a solução para os problemas de escassez
energética do país, que para crescer no mesmo ritmo dos últimos dois anos
necessita aumentar em 50% a capacidade de geração de energia.

Diante dessa conjuntura, conciliar preservação e desenvolvimento
torna-se um grande e complexo desafio. Tomando como exemplo as
controvérsias que envolvem a reabertura da Rodovia BR 319, pode-se observar
o complicado dilema enfrentado e a clara opção governamental feita. Em
primeiro lugar, deve-se ter em mente que esta é uma obra que faz parte do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado pelo governo Lula em
seu último ano de governo, com o objetivo explícito de, assim, eleger seu
sucessor. Essa rodovia corta uma área de mata preservada – considerada o
último bolsão verde intocado na Amazônia – que perfaz 800 quilômetros.
Apesar disso, e também dos vetos do IBAMA e do próprio ministro do Meio
Ambiente, outros setores do governo – o Ministério dos Transportes, por
exemplo – a consideram prioritária como artéria do desenvolvimento, pois a
mesma ligaria os estados do Amazonas e Roraima ao resto do país, assim como
a região Sudeste à malha viária da Venezuela.

Considerando-se, primeiramente, que esta estrada foi inicialmente
construída no início dos anos 1970 e que, com o passar dos anos, por falta
de manutenção, 400 quilômetros de asfalto se deterioraram, tornando o
trecho intransitável e que, por último, estudos científicos feitos pelo
Greenpeace comprovam que uma ferrovia – apesar de 60% mais cara – inibiria,
significativamente, o desmatamento e seria uma alternativa mais limpa e
segura, as razões para a reabertura da estrada atendem a interesses
setoriais que exercem forte pressão no governo. E assim, mais uma vez a
preservação ambiental torna-se apenas retórica no governo Lula.



Considerações Finais

Ao analisarmos a política externa, sua formulação e condução, e como
a temática ambiental se tornou um dos mais relevantes temas da agenda
internacional contemporânea, constatamos, ainda hoje, que o discurso
oficial em prol de um desenvolvimento sustentável é comumente utilizado nos
fóruns mundiais sem que, no entanto, esse muitas vezes não corresponda à
realidade dos fatos, na qual os interesses comerciais e econômicos acabam
prevalecendo.

No que diz respeito ao Brasil, um dos maiores possuidores de riquezas
biológicas do mundo, a política externa ambiental – embasada no
desenvolvimento sustentável, na defesa da soberania e no princípio das
responsabilidades comuns, porém diferenciadas – está sujeita a inúmeras
clivagens, especialmente no âmbito doméstico, aonde, cada vez mais, a
preservação ambiental vem sendo colocada em segundo plano.

Se havia alguma suposição de que a política externa ambiental do
governo Lula fosse agir como beneficiadora de nossos vizinhos sul-
americanos, essa deixa de existir a partir do momento em que se constata
que o Brasil sequer possui parcerias efetivas na região no tocante às
questões ambientais. E no âmbito do MERCOSUL também inexiste legislação
ambiental específica para regular a ações dos países participantes do
bloco. Em vista disso, propõe Ricupero que se faça um esforço no intuito de
reativar o Tratado de Cooperação Amazônica, assim como cogitar, no âmbito
desse tratado, a criação de uma espécie de Fórum Amazônico Sul-Americano de
Mudança Climática. Utilizar também os inúmeros fóruns latino-americanos a
fim de coordenar posições comuns na região seria algo viável no entender de
Ricupero[21].

Em fóruns ambientais internacionais o governo brasileiro atua como
líder de países emergentes e defende os interesses de China e Índia ao
mesmo tempo em que insiste na retórica da preservação ambiental. Será o
direito ao desenvolvimento, tão apregoado pelo governo Lula, um aval para
que se intensifique o desmatamento e o aumento do nível de emissões feitas
pelo Brasil? Algumas vozes, tal como a do embaixador José Botafogo
Gonçalves afirmam que o Brasil precisa assumir suas responsabilidades
climáticas. E não adianta o Presidente da República querer atribuir a
responsabilidade a indivíduos "brancos e de olhos azuis". Definitivamente
não.

"O Brasil tem de assumir plenamente sua responsabilidade
nas queimadas na Amazônia e outros pontos do território,
inclusive nas relacionadas à colheita de cana. Deve comprometer-
se a por fim ao desmatamento por meio de metas quantificáveis,
com prioridade a métodos e políticas de prevenção que removam os
subsídios e incentivos econômicos à destruição[22]".

Também não se pode mais achar que licenças ambientais não têm
importância na adequação de obras de infra-estrutura nem fingir desconhecer
o fato de que órgãos públicos estão incluídos dentre os que mais devastam a
Amazônia, assim como não se pode aceitar propostas visando ampliar o
desmatamento legal da mesma.

Certamente, dessa forma, a política externa ambiental do atual
governo poderia fugir do discurso vazio e da retórica e se tornar
consistente e eficaz, contribuindo, realmente, para que não só o próprio
país como também nossos vizinhos possam legar inúmeros benefícios às
gerações futuras.













Referências Bibliográficas

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Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.











-----------------------
[1] Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro – PPGRI/UERJ. Email:
[email protected]

[2] OLIVEIRA, H. A. Política Externa Brasileira. São Paulo: Editora
Saraiva, 2005, p. 5.
[3] OLIVEIRA, H. A. Política Externa Brasileira. São Paulo: Editora
Saraiva, 2005, p. 9.

[4] CASTRO NEVES, J. A. O Congresso Nacional e A Política Externa
Brasileira. In: LESSA, A.C.; OLIVEIRA, H. A. (Org.). Relações
Internacionais do Brasil: temas e agendas. São Paulo: Saraiva, Volume 2,
2006, p. 371/372.
[5] RAMALHO DA COSTA, A. J. O Brasil e Os Regimes Internacionais. In:
LESSA, A.C.; OLIVEIRA, H. A. (Org.). Relações Internacionais do Brasil:
temas e agendas. São Paulo: Saraiva, Volume 2, 2006, p. 93

[6] HENRY KISSINGER – "A New National Partnership", Department of State
Bulletin, February 17, 1975, Page 199.
[7] LINDGREN ALVES, J. A. Relações Internacionais e Temas Sociais: a
década das conferências. Brasília: IBRI, 2001, p.310.
[8] LINDGREN ALVES, J. A. Relações Internacionais e Temas Sociais: a
década das conferências. Brasília: IBRI, 2001, p. 311.

[9] VARELLA, M. D. O Surgimento e A Evolução do Direito Internacional do
Meio Ambiente: da proteção da natureza ao desenvolvimento sustentável. In:
BARROS-PLATIAU, A. F.; VARELLA, M. D. (Org.). Direito Internacional do Meio
Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
[10]
[11] BARROS-PLATIAU, A. F. A Política Externa Ambiental: do
desenvolvimentismo ao desenvolvimento sustentável. In: LESSA, A.C.;
OLIVEIRA, H. A. (Org.). Relações Internacionais do Brasil: temas e agendas.
São Paulo: Saraiva, Volume 2, 2006.
[12] LEONEL, M. Biossociodiversidade: preservação e mercado. In: RIBEIRO,
W. C. (Org.). Patrimônio Ambiental Brasileiro. São Paulo: Edusp, 2003, p.
459.
[13] RICUPERO, R. De Bali à Copenhague: o futuro regime internacional
sobre mudança de clima. In: Revista Política Externa. Volume 16, Nº 4,
Mar/Abr/Mai, 2008.
[14] BARROS-PLATIAU, A. F. A Política Externa Ambiental: do
desenvolvimentismo ao desenvolvimento sustentável. In: LESSA, A.C.;
OLIVEIRA, H. A. (Org.). Relações Internacionais do Brasil: temas e agendas.
São Paulo: Saraiva, Volume 2, 2006, p. 251/252.
[15] RICUPERO, R. De Bali à Copenhague: o futuro regime internacional
sobre mudança de clima. In: Revista Política Externa. Volume 16, Nº 4,
Mar/Abr/Mai, 2008.

[16] RICUPERO, R. De Bali à Copenhague: o futuro regime internacional
sobre mudança de clima. In: Revista Política Externa. Volume 16, Nº 4,
Mar/Abr/Mai, 2008, p. 61

[17] BARROS-PLATIAU, A. F. A Política Externa Ambiental: do
desenvolvimentismo ao desenvolvimento sustentável. In: LESSA, A.C.;
OLIVEIRA, H. A. (Org.). Relações Internacionais do Brasil: temas e agendas.
São Paulo: Saraiva, Volume 2, 2006.
[18] O relator da Medida Provisória 462, o deputado Sandro Mabel (PR-GO).
[19]
[20] A licença para estradas existe desde 1986. Já era considerada
necessária seis anos antes da Rio-92, quando o Brasil começou a acordar
para questão ambiental.
[21]
[22] RICUPERO, R. De Bali à Copenhague: o futuro regime internacional
sobre mudança de clima. In: Revista Política Externa. Volume 16, Nº 4,
Mar/Abr/Mai, 2008, p. 61/62.
[23]
[24] Idem.
[25] RICUPERO, R. De Bali à Copenhague: o futuro regime internacional
sobre mudança de clima. In: Revista Política Externa. Volume 16, Nº 4,
Mar/Abr/Mai, 2008.
[26]
[27] Idem.
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