ANÁLISE DOS FUNDAMENTOS LEGAIS DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS COM BASE NA LEI GERAL DO TURISMO 2008 E NA LEI DAS AGÊNCIAS DE TURISMO 2014

June 1, 2017 | Autor: Celso Brito | Categoria: Turism, Legislação, Agências de Viagens e Turismo
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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE FACULDADE DE TURISMO E HOTELARIA COORDENAÇÃO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM TURISMO MBA EM GESTÃO DE EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS

CELSO CACIANO BRITO

ANÁLISE DOS FUNDAMENTOS LEGAIS DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS COM BASE NA LEI GERAL DO TURISMO 2008 E NA LEI DAS AGÊNCIAS DE TURISMO 2014

NITERÓI 2016

CELSO CACIANO BRITO

ANÁLISE DOS FUNDAMENTOS LEGAIS DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS COM BASE NA LEI GERAL DO TURISMO 2008 E NA LEI DAS AGÊNCIAS DE TURISMO 2014

Trabalho

de

Conclusão

de

Curso

apresentado ao Curso de Especialização Lato

Sensu

em

Empreendimentos

Gestão Turísticos,

de da

Faculdade de Turismo e Hotelaria da Universidade Federal Fluminense

Orientador: Prof. Dr. Aguinaldo Cesar Fratucci

NITERÓI 2016

ANÁLISE DOS FUNDAMENTOS LEGAIS DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS COM BASE NA LEI GERAL DO TURISMO 2008 E NA LEI DAS AGÊNCIAS DE TURISMO 2014

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________________ PROF. DR. AGUINALDO CESAR FRATUCCI - ORIENTADOR Universidade Federal Fluminense

______________________________________________________ PROF. DR. CARLOS ALBERTO LIDIZIA SOARES Universidade Federal Fluminense

______________________________________________________ PROFA. DRA. FABIA TRENTIN Universidade Federal Fluminense

NITERÓI 2016

Dedico este trabalho ao meu eterno parceiro Klaus Bouda, pelo grande apoio e suporte que me deu durante o seu processo de elaboração.

AGRADECIMENTOS

Ao criador pela vida e pela capacidade de pensar. À minha mãe, professora primeira, com quem aprendi a desvendar os mistérios das palavras. E ao meu pai, pelos valores com ele aprendido. Ao meu orientador, Prof. Dr. Aguinaldo Fratucci, que não só aceitou me orientar, como também me deu grande suporte ao longo da elaboração deste trabalho. Sem a sua orientação, paciência e, principalmente, sua criteriosa análise, este trabalho não seria possível. À Coordenação do MBA da Universidade Federal Fluminense, por todo suporte e atenção, em especial, a Neuza Kenupp, sempre incentivadora. E aos meus colegas de classe, com quem eu muito aprendi.

Por um mundo onde sejamos socialmente iguais,

humanamente

diferentes

e

totalmente livres.

Rosa Luxemburgo

RESUMO

Este trabalho analisa os atuais aspectos legais da prestação de serviços turísticos pelos diversos setores, em especial, pelas agências de turismo brasileiras, tendo como base a Lei Geral do Turismo (Lei nº 11.771/08); o Decreto 7.381/10; a Lei das Agências de Turismo (Lei nº 12.974/14) e algumas Portarias do Ministério do Turismo. Para embasar a análise da legislação citada, foi feita uma pesquisa bibliográfica e documental, onde se buscou identificar alguns pontos de vistas e entendimentos sobre o tema. Para uma melhor compreensão e contextualização do tema, foi feito uma breve análise introdutória da trajetória da legislação turística brasileira, desde a sua origem, na primeira metade do século XX, até os dias atuais. O trabalho busca explicitar pontos relevantes e polêmicos a respeito dos dispositivos analisados, destacando os seus avanços, retrocessos e impactos sobre o dia a dia da atividade turística. A partir dessa análise, concluiu-se que, apesar de abrangente, a legislação turística atual não conseguiu alcançar as demandas do setor na sua totalidade e ainda existem questões importantes a respeito do fazer turístico que não foram reguladas, principalmente, as ligadas à relação das agências de turismo com os passageiros. A Lei Geral do Turismo e a Lei das Agências de Turismo representam um grande avanço na questão regulamentar da atividade turística brasileira, mas, de certa forma, elas não conseguiram eliminar o gap existente entre aspectos legais e práticos.

Palavras-chave: Turismo. Lei Geral do Turismo. Regulamentação turística. Agências de Viagens. Lei das Agências de Turismo.

ABSTRACT

This paper analyzes the current legal aspects of providing tourist services by the different sectors, especially by Brazilian tourism agencies, based on the General Law of Tourism (Law No. 11,771 / 08); Decree 7,381 / 10; Law of Tourism Agencies (Law No. 12,974 / 14); and some Ordinances of the Ministry of Tourism. To support the analysis of the aforementioned legislation was made a bibliographical and documentary research, where it sought to identify some points of views and understandings on the topic. For a better understanding and the contextualization, a brief introductory analysis of the trajectory of the Brazilian tourism legislation was made, since its origin in the first half of the twentieth century to the present day. The paper seeks to clarify relevant and controversial issues of the analyzed devices highlighting their progress, setbacks and impact on the daily lives of tourism. From this analysis it was concluded that, although comprehensive, the current tourism legislation failed to achieve the demands of the sector in your totality, and there are still important issues of the tourist activity that were not regulated, mainly the ones connected with the relationship of tourism agencies with passengers. The General Law of Tourism and the Law of Tourism Agency represent a great advance in the regulation of the Brazilian tourism issue, but in no way they were able to eliminate the existing gap between legal and practical aspects

Key words: Tourism. General Law of Tourism. Tourism regulations. Travel agencies. Law of Tourism Agencies.

LISTA DE FIGURAS E ILUSTRAÇÕES

Figura 01

Quadro referência da legislação turística brasileira

23

Figura 02

Divisão dos objetivos da Política Nacional de Turismo

40

Figura 03

Atividades turísticas com cadastro obrigatório e opcional

52

Figura 04

Modalidades de transporte turístico

60

Figura 05

Avanços e retrocessos na atual regulamentação da atividade turística

108

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABAV – Associação Brasileira de Agências de Viagens ABEOC – Associação Brasileira de Empresas de Eventos ABIH – Associação Brasileira da Industria Hoteleira BOH – Boletim de Ocupação Hoteleira Cadastur - Sistema de Cadastro do MTur CCCad - Comitê Consultivo do Cadastur CDC - Código de Defesa do Consumidor CIFat - Comitê Interministerial de Facilitação Turística CNAE – Classificação Nacional de Atividades Econômicas CNPJ - Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica CNTur - Conselho Nacional de Turismo Combratur - Comissão Brasileira de Turismo DETRO - Departamento de Transportes Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro DIP - Departamento de Imprensa e Propaganda EMBRATUR - Instituto Brasileira de Turismo EMI - Exposições de Motivos Interministerial FISET - Fundo de Investimentos Setoriais FNRH – Ficha Nacional de Registro de Hóspedes FUNDETUR - Fundo Geral do Turismo IMETRO - Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial LGT – Lei Geral do Turismo MTur – Ministério do Turismo OMT – Organização Mundial do Turismo PAC - Programa de Aceleração do Crescimento Plantur - Plano Nacional de Turismo PNMT - Programa Nacional de Municipalização do Turismo PNT - Plano Nacional de Turismo PPA - Plano Plurianual SBClass - Sistema Brasileiro de Classificação de Meios de Hospedagem SETUR – Secretaria de Estado de Turismo do Rio de Janeiro SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente

SISNATUR - Cadastramento, Classificação e Fiscalização dos Prestadores de Serviços Turísticos TurisRio - Companhia de Turismo do Estado do Rio de Janeiro

SUMÁRIO

1

INTRODUÇÃO

13

2

TRAJETÓRIA DA LEGISLAÇÃO TURÍSTICA BRASILEIRA

16

3

A LEI GERAL DO TURISMO

28

3.1

UMA BREVE HISTÓRIA DA LGT

29

3.2

DEFINIÇÕES PRELIMINARES

33

3.3

POLÍTICA, PLANO E SISTEMA NACIONAL DE TURISMO

37

3.4

COORDENAÇÃO E INTEGRAÇÃO DE DECISÕES E AÇÕES

44

3.5

FOMENTO À ATIVIDADE TURÍSTICA

47

3.6

OS PRESTADORES DE SERVIÇOS TURÍSTICOS

50

3.6.1

Meios de Hospedagem

53

3.6.2

Agências de Turismo

55

3.6.3

Transportadoras Turísticas

59

3.6.4

Organizadores de Eventos

61

3.6.5

Parques Temáticos

63

3.6.6

Acampamentos Turísticos

64

3.6.7

Direitos, deveres, fiscalização, infrações e penalidades

65

3.7

DISPOSIÇÕES FINAIS

67

4

A REGULAMENTAÇÃO DA LGT

72

4.1

DIREITOS E DEVERES REGULADOS

73

4.2

FISCALIZAÇÃO, INFRAÇÕES E PENALIDADES

80

4.3

PORTARIAS DO MINISTÉRIO DO TURISMO

83

5

A LEI DAS AGÊNCIAS DE TURISMO

90

5.1

AVANÇOS E MUDANÇAS

91

5.2

A POLÊMICA DOS VETOS

95

6

CONSIDERAÇÕES FINAIS

104

REFERÊNCIAS

13

1 INTRODUÇÃO

Desde 2008, o exercício da atividade turística no Brasil passou a ser regulado por uma nova legislação, a Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008, que ficou conhecida com a Lei Geral do Turismo (LGT). Até então, o setor tinha como referência legal normas esparsas, baseadas em leis, decretos e portarias que, como afirma o próprio Ministério do Turismo (2007), eram dispositivos que se complementavam, mas que, muitas vezes, se sobrepunham. Outro fato, é que a legislação até então vigente não alcançava de forma ampla as demandas atuais do setor. Segundo Tourinho (2014), é com o objetivo de unificar essas normas esparsas que a referida lei foi editada. Além de abrangente e específica, a LGT interrompeu um período de três décadas sem que houvesse a edição de uma legislação mais ampla voltada para o setor. A última legislação que tratou da atividade turística de forma específica e abrangente foi a Lei nº 6.505, de 13 de dezembro de 1977. Desde então, o setor vinha sendo regulado por leis, decretos e portarias que, apesar de importantes, tratavam de questões mais pontuais, como exemplo o Decreto nº 2.294/86, que tornou livre o exercício e a exploração de atividades e serviços turísticos. Outro exemplo é a Lei nº 8.181/91, que deu nova denominação a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), atualmente Instituto Brasileiro de Turismo. E apesar da Lei nº 6.505, de 1977 ser específica e abordar a atividade turística de forma relativamente ampla, Araújo (2012) afirma que a LGT é o primeiro instrumento legal que trata do turismo de forma mais abrangente. Ainda assim, é legítimo questionar: se a LGT, com sua abrangência e especificidade, realmente conseguiu alcançar e atender as demandas de um setor que muito evoluiu e cresceu nas últimas décadas? Em específico, interessa aqui analisar o seu impacto sobre a atividade das Agências de Turismo, um seguimento que por exercer papel de intermediação é a principal interface entre o consumidor e a cadeia produtiva do turismo. Essas são questões que se pretende responder neste trabalho, a partir da análise da LGT, da sua regulamentação, dada pelo Decreto nº 7.381/10, de algumas Portarias do Ministério do Turismo (MTur) e da Lei nº 12.974/14, conhecida como Lei das Agências de Turismo. Sobre essa lei, especificamente, dedica-se um capítulo deste trabalho à sua análise e entendimento.

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A sanção da LGT pela Presidência de República representa, sem dúvida, um grande avanço para o turismo nacional. Porém, o que se observa é que pouco se avançou na discussão e entendimento dessa nova base legal, principalmente por parte dos atores que efetivamente atuam no trade. Entende-se que a lei estabeleceu mudanças legais significativas que carecem de uma melhor análise, discussão e entendimento, por parte dos agentes prestadores de serviços turísticos. Diante desse novo panorama, outra questão se levanta é: qual a atual situação legal dos prestadores de serviços turísticos? Essa questão precisa não apenas ser respondida, mas, sobretudo, entendida pelos profissionais do turismo, pois é só a partir da compreensão dos marcos regulatórios que regem a atividade em que se atua que se pode avançar rumo a novas conquistas. Não é possível vencer o jogo sem conhecer as regras do mesmo. Numa primeira análise, o que se observa é que o estado da arte sobre legislação turística é praticamente inexistente e quando discutido restringe-se a uma análise de caráter mais jurídico, feita sobre partes específicas da lei ou sobre questões pontuais, principalmente, as que envolvem direitos do consumidor. São poucos os estudos e discussões mais amplas, sobretudo, feitas sob a ótica dos profissionais e estudiosos da área de turismo. Oliveira (2009) afirma que o texto legal não pode revolucionar sozinho, a sociedade tem que aceitá-lo como legítimo. Nesse sentido, acredita-se que só com a aceitação da LGT como legítima, discutindo, entendendo e assumindo esse novo texto legal como uma conquista e propriedade do setor, é que poderá acontecer essa revolução, ou pelo menos ser efetivado a evolução que a lei propõe. Caso contrário, será apenas mais uma lei, mais uma regulação a ser cumprida. É consenso que estamos tratando de um tema um tanto árido, muitas vezes, de difícil entendimento para quem não é da área jurídica. Por isso mesmo, não se objetiva neste trabalho uma discussão sob a ótica jurídica do assunto. O objetivo aqui é focar nos aspectos legais, estritamente no que a lei determina, sem entrar no mérito da sua interpretação jurídica. Busca-se entender a lei e destacar os pontos considerados de maior impacto, tanto positivo quanto negativo, para o setor do turismo. Para facilitar esse entendimento, antes de entrar na discussão da legislação propriamente dita, fez-se uma introdução sobre o sistema turístico brasileiro; um breve histórico de sua construção e evolução, a partir da legislação produzida nas últimas

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décadas. O objetivo é não apenas embasar a análise proposta, mas também apresentar a legislação atual não como uma lei estanque, que surgiu de um vazio regulamentar, e sim como peça de um grande mosaico de políticas públicas de turismo que vem se desenhando a décadas e que passou por várias fases, incluindo a atual. O trabalho caracteriza-se por um estudo de caso de caráter descritivoqualitativo, onde se busca, a partir de uma pesquisa bibliográfica e documental, descrever e interpretar o fenômeno em questão. Foi feito inicialmente um levantamento do estado da arte sobre o tema, seguido da análise e descrição dos seus aspectos legais específicos. O trabalho está dividido em seis capítulos, onde inicialmente se traça um panorama do cenário regulamentar do turismo das últimas décadas, seguida da análise da legislação em vigor, focando especificamente na LGT e na Lei das Agências de Turismo e finalizando com as considerações sobre o tema analisado.

16

2 TRAJETÓRIA DA LEGISLAÇÃO TURÍSTICA BRASILEIRA

O turismo com status de Ministério, como o conhecemos hoje, é uma realidade recente, com pouco mais de uma década de existência. Porém, a construção do atual sistema turístico brasileiro levou mais de meio século e passou por períodos de quase esquecimento, períodos de extremo controle e regulação por parte do Estado e períodos de abertura, com perspectiva de crescimento econômico e desenvolvimento social. Mesmo havendo registro da atividade turística no Brasil, desde o início do século XVII, quando “surgiu a primeira infraestrutura turística com o estabelecimento dos primeiros hotéis, estalagens e hospedarias” (ZASTAWNY, 2012, p. 12), até meados da década de sessenta, do século XX, o sistema turístico brasileiro era praticamente inexistente. Não havia políticas públicas de turismo nem legislação específica voltada para atender as demandas do setor. Como bem apontam Zastawny (2012) e Cerqueira et al (2009), as questões ligadas ao turismo eram tratadas por divisões de departamentos e ministérios que não tinham uma relação direta com a atividade, como por exemplo, o Departamento de Imprensa e Propaganda, a Presidência da República, o Ministério da Indústria e Comércio e o Departamento Nacional de Imigração. Segundo Lenhart e Cavalhero (2008), a primeira lei brasileira que tratou de questões ligadas a atividade turística foi o Decreto-Lei nº 406, de 04 de maio de 1938. Esse Decreto, na verdade, regulava a entrada de estrangeiros no território nacional, e em dois dos seus artigos tratava de questões ligadas ao turismo. Primeiro no Art. 58, onde decretava o fim das casas de câmbio, passando a atividade de operação de câmbio exclusivamente para os bancos e casas bancárias. E, em seguida, no Art. 59, onde tratava da venda de passagens para viagens aéreas, marítimas e terrestres. De acordo com esse artigo, a venda de passagens passava a ser efetuada somente pelas respectivas companhias, armadores, agentes, consignatários ou pelas agências autorizadas pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Esse é um dos primeiros registros que se tem sobre legislação ligada ao turismo, e que Cerqueira et al (2009) destaca como sendo o marco inicial na trajetória da legislação turística brasileira. Dando continuidade a essa trajetória, no ano seguinte, em 1939, foi criado o Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), subordinado à Presidência da

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República e que tinha na sua composição uma Divisão de Turismo (ZASTAWNY, 2012). Em 1940, o Decreto-Lei nº 2.440 passou a regular as atividades de agências de viagens e turismo, que ainda eram subordinadas ao DIP. Em 1958, o Decreto nº 44.863 instituiu a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur), também subordinada à Presidência da República, com função apenas consultiva e executiva em matéria de turismo (SPINETTI, 2010). A Combratur foi extinta quatro anos mais tarde, pelo Decreto nº 572, de 05 de fevereiro de 1962. Esses primeiros atos institucionais, aqui citados, podem ser considerados como embriões das políticas públicas de turismo do Brasil. São atos estabelecidos por decretos, de caráter puramente regulatórios, que tratam do turismo em questões pontuais, sempre ligado a outros assuntos, e sem ainda estabelecer ou apontar diretrizes para o setor. Mas, mesmo assim, foi a partir desses e de outros instrumentos legais que foram dados os primeiros passos rumo ao que mais tarde, a partir de 1966, daria origem a Política Nacional de Turismo e começaria a desenhar o sistema turístico brasileiro atual. O referido ano de 1966 é, sem dúvida, um marco importante nessa construção. Em 18 de novembro, de 1966, o Decreto-Lei nº 55 implantou o Sistema Nacional de Turismo, criando o Conselho Nacional de Turismo (CNTur) e a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR). Segundo Fratucci (2014), até esse momento pouco ou nada tinha sido feito

para o estabelecimento de diretrizes e políticas públicas de turismo no país. Até aquele ano, os poucos atos institucionais, apoiados em instrumentos jurídicos mais ou menos autoritários, foram isolados e direcionados para tentar resolver problemas e questões bem pontuais (FRATUCCI, 2014, p.49).

A EMBRATUR, durante muitos anos, foi o órgão máximo do turismo no Brasil, com plenos poderes para legislar, regular e fiscalizar, tanto na área pública como privada (SILVEIRA et al, 2014). Lenhart e Cavalhero (2008) afirmam que dentre as atribuições da EMBRATUR estavam o fomento e financiamento de projetos ligados ao desenvolvimento do turismo, além do registro e da fiscalização das empresas turísticas. Foi a partir de 1966 que o Brasil começou a desenhar suas diretrizes políticas para o desenvolvimento do turismo. Em um primeiro momento, como nos lembra Fratucci (2014), com políticas setoriais desarticuladas, voltadas para atender as

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demandas do mercado internacional e sem considerar as dimensões sociais e espaciais do turismo. Esse foco na dimensão econômica em detrimento da dimensão social, pode ser observado na definição da Política Nacional de Turismo dada pelo Decreto-Lei nº 55, que no seu Art. 1º a definia como sendo:

a atividade decorrente de todas as iniciativas ligadas à indústria do turismo sejam originárias de setor privado ou público, isoladas ou coordenadas entre si, desde que reconhecido seu interesse para o desenvolvimento econômico do país (BRASIL, Decreto-Lei nº 55/66, Art. 1º).

Como se observa, na definição dada pelo referido instrumento legal, a dimensão social e espacial do turismo ainda não são objetivadas. A sua caracterização está pautada unicamente na dimensão econômica. Porém esse entendimento sofreu mudanças, pelo menos em termos legais, quando comparado com os princípios da Política Nacional de Turismo atual. De acordo com a definição atual, dada pelo Parágrafo Único do Art. 4º da LGT, a Política Nacional de Turismo “obedecerá aos princípios constitucionais da livre iniciativa, da descentralização, da regionalização e do desenvolvimento econômico-social justo e sustentável”. Na verdade, essa mudança no entendimento das políticas públicas de turismo começou bem antes da LGT. Pode-se destacar, nesse sentido, o Decreto-Lei nº 2.294, publicado em 1986, que tornou livre o exercício da atividade turística no Brasil. Dois anos mais tarde, a Constituição de 1988 estabeleceu o princípio da livre iniciativa e da livre concorrência da atividade econômica, encerrando um período de excessiva regulamentação governamental. Pelo menos em termos legais, o turismo é finalmente consolidado como atividade de importância econômica e social para o país. Isso fica claro no Art. 180 da mesma Constituição, que estabeleceu que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão promover e incentivar o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico. Vale destacar que a desregulamentação da atividade turística, instituída pelo Decreto-Lei nº 2.294/86, deve ser entendida como parte de um movimento maior de retirada do Estado do papel de ente regulador da atividade econômica. A já citada Constituição de 1988 reafirma esse movimento, ao tratar dos princípios gerais da atividade econômica, especificamente no seu Art. 170, quando os fundamenta na livre iniciativa e na livre concorrência. O texto constitucional, nesse caso, faz eco a um movimento mundial de liberdade de mercado que prevê a mínima intervenção estatal

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na regulação da economia. É nesse cenário que acontece a desregulamentação da atividade turística no Brasil, como parte de mudanças mais amplas da atividade econômica como um todo. Voltando um pouco no tempo, anterior a abertura política da década de oitenta, vale destacar alguns instrumentos que trataram da questão dos recursos e incentivos ao turismo, que também foram importantes na construção dessas políticas. Na década de setenta, o Decreto-Lei nº 1.191, de 27 de outubro de 1971, e o DecretoLei nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974, criaram os fundos de investimentos voltados para o estímulo à atividade turística nacional, sendo eles, respectivamente, o Fundo Geral do Turismo (FUNGETUR) e o Fundo de Investimentos Setoriais (FISET). O FUNGETUR era gerido pela EMBRATUR, e possuía recursos destinados exclusivamente ao turismo, com a finalidade de fomentar e promover recursos para o financiamento de obras, serviços e atividades turísticas que fossem consideradas de interesse para o desenvolvimento do turismo nacional. Já o FIEST destinava recursos a outros setores, além do turismo, como por exemplo, pesca e reflorestamento. As políticas estabelecidas pelo Sistema Turístico Nacional, entre os anos de 1966 e 1990, não foram pensadas e propostas de maneira articuladas. Elas não tiveram a sua implementação concluída plenamente, ou foram abandonadas ou substituídas por outras (FRATUCCI, 2014). A falta de continuidade de políticas públicas no Brasil pode ser observada não só no turismo, mas em quase todos os setores. Porém, o fato de até então o turismo não ter uma pasta específica que cuidasse dos interesses e questões ligadas ao setor foi, sem dúvida, um agravante nessa descontinuidade. O passo mais importante na consolidação do Sistema Turístico Nacional aconteceu em 2003, inicialmente com a Medida Provisória nº 103, de 1º de janeiro de 2003, convertida na Lei nº 10.683, de 28 de maio do mesmo ano. Esses dispositivos tratavam da organização da Presidência da República e dos Ministérios, e criava o então Ministério do Turismo (MTur). Segundo Zastawany (2012), o MTur foi criado oficialmente como pasta autônoma em 1º de janeiro de 2003, através da Medida Provisória nº 103 e, posteriormente, convertida na referida lei. Antes da criação do MTur, a pasta do turismo era absorvida por outros departamentos e ministérios, sendo o último deles o Ministério do Esporte e Turismo. O recém-criado Ministério incorporou a EMBRATUR, e ainda foi criada a Secretaria de Políticas de Turismo e a Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Turismo. Esses três órgãos passaram a cuidar,

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respectivamente, da promoção e marketing do turismo, do planejamento e articulação e da implementação da estrutura turística (ZASTAWANY, 2012). Após consolidado o MTur na gestão 2003/2006, segundo Spinetti (2010, p.2), “é chegado o momento de se discutir as bases de uma normatização para o setor que efetivamente forneça a segurança necessária aos turistas e aos empreendedores do setor”. E, nesse sentido, cinco anos após o turismo ter sido alçado ao posto de Ministério, o Brasil ganha a sua legislação turística mais abrangente até o momento, a já citada Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008. Antes da aprovação da LGT, como afirma Porto (2010), a legislação do setor era composta de um conjunto desarticulado de portarias, deliberações normativas e resoluções. Já para Zastawny (2012, p.21), a lei “foi um marco na regulamentação do turismo nacional ao definir atribuições do governo federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor”. A regulamentação da LGT aconteceu dois anos mais tarde, com a publicação do Decreto nº 7.381, de 2 de dezembro de 2010. Em 2014, o Projeto de Lei nº 5.120/2001 foi aprovado pela Câmara do Deputados e Congresso Nacional e convertido na Lei nº 12.974, de 15 de maio de 2014, que trata especificamente das atividades das Agências de Turismo. A LGT e a Lei das Agências de Turismo são leis que fecham esse ciclo de políticas de turismo no Brasil, iniciado em 2003, e ambas serão objeto de análise nos capítulos seguintes deste trabalho. Ao analisar a trajetória dessas políticas públicas de turismo no Brasil, alguns autores destacam três fazes ou momentos temporais no seu desenvolvimento. Essa divisão temporal não é exatamente precisa e coincidente entre os autores, mas está claramente configurada na análise feita por todos e é um recurso importante, que muito contribui para um melhor entendimento do tema. Silveira et al (2014), por exemplo, são autores que analisam esse desenvolvimento em três frações temporais. A primeira fração temporal corresponde ao “período ditatorial que buscava, no controle da atividade, um desvio de foco da opinião pública internacional por meio de divulgação da sensualidade latina, ofuscando a imagem autoritária do governo” (SILVEIRA et al 2014, p.67). A segunda fração temporal é a do período democrático, com um enfoque mais comunitário, sobretudo, dado pelo Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), que interiorizou o turismo no Brasil. E, por último, a terceira fração temporal destacada por Silveira et al (2014), é a que foca na ampliação industrial da atividade, quando o

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governo passa a ter interesse econômico no setor. A inclusão do turismo no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), a ênfase nos grandes eventos, presentes principalmente nos objetivos do Plano Nacional de Turismo (PNT), versão 2013-2016, são características dessa última fase destacada pelos autores. Spinetti (2010) também analisa a regulamentação do turismo no Brasil em três períodos, sendo o primeiro período até 1966, quando havia apenas uma legislação incipiente voltada para o setor. O segundo período começa a partir de 1966, com destaque para o Decreto-Lei nº 55/66. Esse período é entendido pelo autor como a fase da construção da legislação turística, com a promulgação de um grande número de normas regulamentares, marcado pela interferência e controle da atividade econômica. O segundo período se encerra basicamente com a desregulamentação da atividade, dada pelo Decreto-Lei nº 2.294/86. E o terceiro e último período é a fase pós Constituição Federal de 1988, entendido como sendo o período das “liberdades” de ações econômicas, da concorrência e do ofício da atividade. Na revisão da história das políticas públicas de turismo implementadas no Brasil feita por Fratucci (2014), também é possível perceber esses três momentos. Um primeiro momento, até 1966, em que o autor destaca que os poucos atos institucionais existentes foram isolados e direcionados para resolver problemas pontuais. Um segundo momento, a partir de 1966, quando o país passa a estabelecer algumas diretrizes políticas para o incremento do setor, ainda que desarticuladas e sem uma implementação efetiva. Fratucci (2014) destaca como marco desse período a criação do Conselho Nacional de Turismo (CNTur) e da EMBRATUR. E o terceiro momento, identificado na análise, ocorre a partir dos anos de 1990, caracterizado pela descentralização, com mudanças estruturais e institucionais bastante significativas no sistema turístico nacional. O Plano Nacional de Turismo (Plantur), lançado em 1992; o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), de 1994; a aprovação da LGT, de 2008, são atos institucionais que fazem parte desse terceiro momento. Carvalho (2000), em sua análise da história das políticas de turismo, também aceita essa periodização. O autor também divide a sua análise em três períodos, sendo o primeiro iniciado pelo Decreto-lei nº 406/38, caracterizado por diretrizes jamais implementadas e sem referência na agenda governamental. A criação da Divisão de Turismo, ligada ao Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), em 1930, além da Combratur, de 1958, são marcos institucionais desse período. O segundo período tem início com o Decreto-lei nº 55, de 1966 e vai até 1991, com a

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Lei nº 8.181 que reestruturou a EMBRATUR. O autor considera “que a história das políticas públicas de turismo no Brasil inicia-se com esse decreto, que estabeleceu a Política Nacional de Turismo” (CARVALHO, 2000, p. 101). A contemplação do turismo, pela Constituição Federal de 1988, pela primeira vez, é outro destaque desse período. E o terceiro período destacado na análise começa a partir do Decreto nº 448, de 1992, que estabeleceu a Política Nacional de Turismo. Já na análise feita por Cerqueira et al (2009) são destacados apenas dois períodos bem definidos. Um período denominado “período de intervencionismo estatal na atividade turística” que vai de 1938, com a publicação do Decreto-lei nº 406/38, considerado o marco inicial da legislação turística pelos autores, até 1984, com o Decreto-Lei nº 89.707/84, que encerra esse período, caracterizado essencialmente por atos de regulações. O segundo período denominado “período da liberdade de mercado do exercício da atividade turística” vai de 1986, a partir do Decreto-lei 2.294/86, que desregulamentou o exercício da atividade, até a aprovação da LGT. Para que se tenha uma visão mais concreta dessa trajetória legislativa, elaborou-se, com base na bibliografia citada, um Quadro Referência, destacando essas três fases. Para a elaboração desse quadro, foi feito primeiro um levantamento de todos os instrumentos legais citados pelos autores analisados. Em seguida, foi feito uma pesquisa e leitura de todas as leis, decretos e portarias elencados. A pesquisa foi feita nos portais e bibliotecas on-line do Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados) e no site do MTur. A partir da legislação citada pelos autores, foram identificados e incorporados ao Quadro Referência outros instrumentos legais, que se considerou importante na construção das políticas de turismo ou que regulamentaram ou revogaram leis citadas. O referido quadro não é a reunião de toda legislação turística produzida até o presente momento, mas apenas uma compilação dos principais instrumentos legais que compuseram a trajetória e a construção da legislação turística brasileira.

23 Figura 01 – Quadro referência da legislação turística brasileira

Primeira Fase – Legislação Incipiente ANO

LEGISLAÇÃO

1938

Decreto-Lei nº 406

DESCRIÇÃO Dispõe sobre a entrada de estrangeiros no território nacional. No seu Art. 58 trata das operações de câmbio, que passa ser efetuadas somente por bancos e casas bancárias, determinando o encerramento das operações das casas de câmbio. No Art. 59 determina que venda de passagens para viagens aéreas, marítimas ou terrestres só poderá ser feita por agências autorizadas pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio.

1939

Decreto-Lei nº 1.915

Cria o Departamento de Imprensa e Propaganda (D. I. P). No Art. 3º determina que o D. I. P. será constituído de seis divisões, sendo uma delas a Divisão de Turismo. Dispõe sobre as companhias, empresas e agências de turismo. Determina que a fiscalização das agências de turismo fique a

1939

Decreto-Lei 1.650

cargo do Departamento de Propaganda e Difusão Cultural, do Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Ao Departamento Nacional de Imigração caberá fiscalizar as agências exclusivas de passagens. Já a Agência Oficial de Câmbio e as companhias, empresas ou agências de turismo que operam câmbio manual serão fiscalizadas pelo Banco do Brasil. Regula as atividades das empresas e agências de viagens e turismo. Determina que as agências de viagens de turismo só

1940

Decreto-Lei nº 2.440

poderão realizar viagens coletivas de excursão quando autorizadas pelo Departamento de Imprensa e Propaganda, e estabelece a sua divisão em três categorias: I) agências de viagens e turismo; II) agências de turismo; III) companhias e agências de navegação e de passagens marítimas, fluviais e aéreas.

1958

Decreto nº 44.863

Institui a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur), diretamente subordinada à Presidência da República, atribuindo-lhe a função de coordenar as atividades de desenvolvimento do turismo.

1962

Decreto nº 572

Revoga o Decreto número 44.863/62 e extingue a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur).

24 Segunda Fase – Normatização e Controle do Estado ANO

LEGISLAÇÃO

DESCRIÇÃO Define a Política Nacional de Turismo, e cria o Conselho Nacional de Turismo (CNTur), com a função de formular, coordenar e dirigir a política nacional de turismo. Cria também a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), vinculada ao Ministério

1966

Decreto-Lei nº 55

da Indústria e do Comércio, com a função de incrementar o desenvolvimento do turismo e executar, em âmbito nacional, as diretrizes do Governo para o setor.

1967

Decreto nº 60.224

Regulamenta o Decreto-Lei nº 55/66. Determina que a Política Nacional de Turismo seja formulada e executada pelo Sistema Nacional de Turismo, composto pelo: Conselho Nacional de Turismo (CNTur), Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e Ministério das Relações Exteriores. Dispõe sobre os incentivos fiscais ao turismo e cria o Fundo Geral do Turismo (FUNGETUR), gerido pela Empresa Brasileira

1971

Decreto-Lei nº 1.191

de Turismo (EMBRATUR), com a finalidade de fomentar e promover recursos para o financiamento de obras, serviços e atividades turísticas que sejam consideradas de interesse para o desenvolvimento do turismo nacional. Dispõe sobre zonas prioritárias para o desenvolvimento do turismo. Determina que o Conselho Nacional de Turismo (CNTur)

1973

Decreto nº 71.791

delimitará essas zonas e que Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) celebrará os necessários convênios com os municípios das zonas delimitadas.

1974

Decreto-Lei nº 1.376

Dispõe sobre a criação de Fundos de Investimento e altera a Legislação do Imposto sobre a Renda relativo a incentivos fiscais. Cria o Fundo de Investimentos Setoriais (FISET) com recursos destinados aos setores de turismo, pesca e reflorestamento. Dispõe sobre a concessão de incentivos fiscais e outros estímulos à atividade turística nacional, altera disposições dos

1975

Decreto-Lei nº 1.439

1977

Lei nº 6.505

Decretos-Leis nº 1.376/74 e 1.338/74, e dá novas destinações aos recursos do Fundo Geral do Turismo (FUNGETUR). Dispõe sobre as atividades e serviços turísticos; estabelece condições para o seu funcionamento e fiscalização; altera a redação do artigo 18, do Decreto-lei nº 1.439/75. Revogada pela Lei nº 11.771/08

25

1977

Lei nº 6.513

Dispõe sobre a criação de Áreas Especiais de Interesse Turístico e de Locais de Interesse Turístico e sobre o Inventário com finalidades turísticas dos bens de valor cultural e natural. As Áreas Especiais de Interesse Turístico a serem instituídas por meio de Decreto do Poder Executivo, mediante proposta do CNTur; e os Locais de Interesse Turístico, a serem instituídos pelo CNTur, mediante proposta da EMBRATUR.

1980

Decreto nº 84.910

Regulamenta dispositivos da Lei nº 6.505/77, referentes aos Meios de Hospedagem de Turismo, Restaurantes de Turismo e Acampamentos Turísticos.

1980

Decreto nº 84.934

Dispõe sobre as atividades e serviços das Agências de Turismo, regulamenta o seu registro e funcionamento e estabelece as condições de registro e funcionamento, tendo em vista o disposto no Art. 3º, da Lei nº 6.505/77.

1982

Decreto nº 87.348

Regulamenta a Lei nº 6.505/77 e estabelece as condições em que serão prestados os serviços de transporte turístico de superfície e dá outras providências.

1984

Decreto nº 89.707

Dispõe sobre as empresas prestadoras de serviços para a organização de congressos, convenções, seminários e eventos congêneres, tendo em vista o disposto na Lei nº 6.505/77.

Terceira Fase – Descentralização e Liberdade Econômica ANO

LEGISLAÇÃO

1986

Decreto-Lei nº 2.294

DESCRIÇÃO Dispõe sobre o exercício e a exploração de atividades e serviços turísticos. Extingue a obrigatoriedade de registro e torna livre o exercício da atividade turística no Brasil. Revogado pela Lei nº Lei nº 11.771/08 No seu Art. 180 estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo

1988

Constituição de 1988

como fator de desenvolvimento social e econômico. No Art. 170 estabelece os princípios da livre iniciativa e livre concorrência da atividade econômica, corroborando com a desregulamentação implementada pelo Decreto-Lei nº 2.294/86.

26

1991

Lei nº 8.181

1992

Decreto nº 448

Confere nova denominação à Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e transfere a sua sede do Rio de Janeiro para Brasília. Teve alguns dispositivos revogados pela Lei nº Lei nº 11.771/08. Regulamenta dispositivos da Lei n° 8.181/91 que dispõe sobre as diretrizes e objetivos da Política Nacional de Turismo (PNT). Dispõe sobre a profissão de Guia de Turismo. Define as atribuições do Guia de Turismo, institui a obrigatoriedade de cadastro

1993

Lei nº 8.623

1993

Decreto nº 946

junto ao Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR) e estabelece as penalidades. Regulamenta a Lei nº 8.623/93 que dispõe sobre a profissão de Guia de Turismo. Estrutura o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) dentro da Secretaria Nacional de Turismo e Serviços

1994

Portaria nº 130

do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT). Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. No seu Art. 35 cria o cargo de Ministro de Estado

2003

Lei nº 10.683

2003

Decreto nº 4.898

2004

Decreto nº 5.203

2005

Decreto nº 5.406

do Turismo e no Art. 27 define as competências do Ministério do Turismo (MTur). Transfere competências do Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR) para o Ministério do Turismo (MTur). São transferidos os direitos, as obrigações e os acervos técnico e patrimonial do Instituto. Aprova a Estrutura Regimental dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Turismo. Regulamenta o cadastro obrigatório para fins de fiscalização das sociedades empresárias, das sociedades simples e dos empresários individuais que prestam serviços turísticos remunerados no país. Revogado pelo Decreto nº 7.381/10. Dispõe sobre a Política Nacional de Turismo; define as atribuições do Governo Federal no planejamento, desenvolvimento e

2008

Lei nº 11.771

estímulo ao turístico; revoga a Lei no 6.505/77, o Decreto-Lei no 2.294/86 e dispositivos da Lei no 8.181/91.

2010

Decreto nº 7.381

Regulamenta a Lei nº 11.771/08, a Lei Geral do Turismo.

2014

Lei nº 12.974

Dispõe sobre as atividades das Agências de Turismo.

Fonte: Elaboração própria, usando como referência quadro de cronologia e fatos marcantes dos 70 anos da legislação turística do Brasil, adaptação de Cruz (2002), Badaró (2003) e Fernandes (2007), feita por Cerqueira et all (2009).

27

O Quadro Referência aqui apresentado reflete o desenvolvimento e a atenção dada à atividade turística no Brasil nas últimas décadas, e sinaliza o direcionamento dado às políticas governamentais do setor. A divisão da análise em períodos pode não ser precisa em termos temporais, ou até mesmo conter instrumentos legais e políticas públicas de características e objetivos distintos dentro do mesmo recorte temporal. Porém, de forma geral, cada período reúne elementos que possibilita os caracterizar dessa forma, e essa caracterização é aceita pelos diversos autores citados. Além disso, a sistematização em períodos é um excelente recurso para uma melhor compreensão da trajetória da legislação turística no Brasil. Dentro desse panorama, para fins deste trabalho, interessa analisar, de maneira mais detalhada, os atuais aspectos legais da prestação de serviços turísticos pelos diversos setores, em especial as Agências de Turismo. A análise será feita tomando como base a Lei nº 11.771/08, a Lei nº 12.974/14 e o Decreto nº 7.381/10, que regulamentou a LGT. Serão analisadas ainda algumas portarias do MTur, que regulam questões ligadas ao fomento, cadastro e transporte turístico de superfície. Esses são, portanto, os temas e conteúdo dos capítulos a seguir.

28

3 A LEI GERAL DO TURISMO

É legítimo afirmar que o exercício da atividade turística na atualidade tem sua base legal na Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008. Esse é, sem dúvida, o instrumento legal mais abrangente e específico em matéria de turismo já editado em toda história do setor. Juntamente com a criação do MTur, em 2003, a citada lei compõe dois dos marcos recentes mais importantes para a atividade turística brasileira, responsáveis pelo posicionamento e consolidação do turismo como um dos setores estratégicos para o desenvolvimento econômico e social do país. Como bem observa Araújo (2012), esse é o “primeiro diploma legal que procura disciplinar a matéria de forma mais abrangente, dando ordem aos fatos, ou seja, estabelecendo claramente quem é quem dentro da estrutura” (ARAÚJO, 2012. p. 159). Não resta dúvida de que a criação de uma base legal sólida é fundamental no desenvolvimento de qualquer atividade econômica. Sem uma base regulamentar que indica os princípios, as diretrizes e as metas a serem perseguidas, tem-se um cenário de insegurança jurídica, dentro do qual não é possível haver desenvolvimento. A regulamentação é, portanto, a regra do jogo, é a garantia de que todos os players atuarão obedecendo aos mesmos princípios. Oliveira (2009) afirma que,

toda atividade econômica, assim como toda a sociedade, tem suas diretrizes reguladas pelo direito. Com o turismo não seria diferente, ainda mais por ele ser um fenômeno não apenas econômico, como também social, envolvendo, inclusive, o meio ambiente e as relações internacionais (OLIVEIRA, 2009, p.252).

Esse é também o entendimento do MTur, que no documento em que apresentou o Anteprojeto da LGT ao Governo Federal, denominado Exposições de Motivos Interministerial (EMI), nº 06, de 27 de setembro de 2007, destaca que “a consolidação de um ambiente ideal para o desenvolvimento da atividade turística de forma plena demanda o aperfeiçoamento da regulamentação da atividade” (MTur, EMI nº 06/07). E complementa, afirmando que a “definição de marcos regulatórios resulta na garantia de continuidade e fortalecimento da Política Nacional do Turismo” (MTur, EMI nº 06/07).

29

Como se observa, os fundamentos legais de uma atividade é o que a define como atividade legítima, é uma das suas bases de sustentação. Sem diretrizes legais não é possível existir atividade social e econômica bem-sucedida. Portanto, discutir e entender a base legal, sobre a qual acontece a atividade turística na atualidade, é de fundamental importância para o seu exercício de maneira plena. De acordo com o MTur (2007), até 2008, a atividade turística brasileira não dispunha de uma legislação específica e era regulada por uma série de leis, decretos e portarias que, ora se complementavam e ora se sobrepunham. Segundo Tourinho (2014), é exatamente com o objetivo de unificar essas normas legais esparsas que a LGT foi editada. No entanto vale lembrar, que o setor dispunha sim de uma legislação específica. Ainda que não tão abrangente e atual como a LGT a Lei nº 6.505/77 era o instrumento legal mais abrangente que regulava o turismo até então. A “Lei Geral do Turismo” é como a Lei nº 11.771/08, ficou conhecida e passou a ser tratada pelo setor devido ao seu caráter de abrangência. Porém, no documento EMI nº 06/07, o dispositivo legal é intitulado apenas por “Lei do Turismo”. No entanto, para a análise proposta neste trabalho, optou-se por utilizar o termo mais popular, como de fato a lei é conhecida pelo trade. É, portanto, sobre os fundamentos legais que a LGT incorporou ao ordenamento jurídico da prestação de serviços turísticos que trata a análise a seguir.

3.1 UM BREVE HISTÓRICO DA LGT Como instrumento legal, a LGT teve origem no Anteprojeto de “Lei do Turismo” enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, através da Mensagem nº 715, de 27 de setembro de 2007. O Anteprojeto foi assinado por oito Ministérios, sendo eles: Ministério do Turismo; Ministério da Fazenda; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério do Meio Ambiente; Ministério da Justiça; Ministério das Relações Exteriores; Ministério dos Transportes e Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Em 27 de março, de 2008, já convertido no Projeto de Lei nº 3.118/08, o texto entra em tramitação no Congresso Nacional. Sua tramitação no Legislativo foi relativamente rápida, e depois de cinco meses, em 28 de agosto, de 2008, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados remeteu o Projeto de Lei, já aprovado, para a

30

sanção presidencial. Em 17 de setembro, de 2008, a lei é sancionada pela Presidência da República e convertida na Lei Ordinária nº 11.771/08. Porém, as discussões sobre a LGT começaram bem antes da apresentação do Anteprojeto de Lei. Como consta no próprio EMI nº 06/07, quando informa à Presidência da República que,

desde setembro de 2003, as medidas agora sugeridas foram debatidas de forma ampla no âmbito da Câmara Temática de Legislação, fórum técnicos cujos membros são indicados pelas entidades e órgão públicos integrantes do Conselho Nacional de Turismo (MTur, EMI nº 06/07).

Oliveira (2009), citando Badaró, lembra que a referida Câmara Temática de Legislação contou com a participação de organizações ligadas ao setor de turismo, como a Associação Brasileira de Agências de Viagens (ABAV), Associação Brasileira da Indústria Hoteleira (ABIH), entre outras, tendo como “finalidade a criação de um novo projeto de legislação para o turismo, denominado então de Lei Geral do Turismo” (OLIVEIRA, 2009, p.253). A autora destaca ainda que, entre 2003 e 2005, o projeto de lei foi amplamente discutido em diversas reuniões, sem que se chegasse a um modelo diferente das leis já existentes. Então, em 2005, o professor Badaró

foi convidado a integrar o grupo de juristas que redigiria o novo anteprojeto da lei do turismo e o fez de julho a setembro daquele ano. O anteprojeto só se tornou público em 27 de setembro de 2007, quando a ministra marta Suplicy assinou o projeto de lei e o encaminhou ao Congresso Nacional (OLIVEIRA, 2009, p.253).

Atualmente

além

de

sancionada,

a

lei

encontra-se

devidamente

regulamentada pelo Decreto nº 7.381, de 02 de dezembro de 2010, que também será objeto de análise neste trabalho. Originalmente, a LGT era composta por 49 artigos, sendo que 03 deles foram vetados completamente e 02 sofreram vetos parciais, quando da sua sanção presidencial. Estruturalmente a Lei está dividida em 06 Capítulos que tratam de: Disposições Preliminares; Política, Plano e Sistema Nacional de Turismo; Coordenações e Integração de Decisões e Ações no Plano Federal; Fomento à Atividade Turística; Prestadores de Serviços Turísticos e Disposições Finais.

31

Assim como a história da LGT não começou com a apresentação do Anteprojeto de Lei pelo Poder Executivo, ela também não se encerrou com a sua sanção e regulamentação. Já está em pauta um movimento de revisão da lei, encabeçado por entidades de classes do setor e pelo próprio MTur. Em seu portal na internet, o MTur, em 28 de novembro de 2013, abriu um canal para receber propostas de revisão da LGT, através do qual as entidades e profissionais do setor, e também a sociedade civil como um todo, puderam enviar, por e-mail, propostas de revisão da lei. Esse canal de consulta pública ficou disponível até o dia 20 de dezembro, do mesmo ano. O objetivo do MTur, com essa consulta, foi atualizar a lei com propostas de dispositivos que foquem em quatro pontos principais: modernização, simplificação, desburocratização e promoção dos negócios turísticos. Outro exemplo de que o tema da revisão da LGT está definitivamente e oficialmente em pauta é a Ata da 41ª Reunião do Conselho Nacional do Turismo, realizada em 30 de outubro, de 2013, em Brasília. No documento, disponível no portal online do MTur, o tema foi amplamente debatido, focando principalmente nos aspectos relativos a desburocratização, flexibilização e responsabilidade solidária das agências de viagens. A discussão registrada na Ata indica que existem várias frentes de trabalho sobre esses assuntos, envolvendo principalmente governo e entidades de classe. Por parte das entidades de classe ligadas ao setor, vale destacar a atuação da Associação Brasileira de Empresas de Eventos (ABEOC). Conforme matérias publicadas no portal online da entidade, ela tem atuado junto ao MTur e ao Poder Legislativo Federal no sentido de implementar algumas mudanças pontuais na LGT. Entre essas mudanças está a inserção da palavra “eventos”, no Art. 2º, da lei. Inicialmente, parece uma mudança simples e sem impactos, mas, de acordo com a ABEOC, seria uma forma de dar mais destaque e importância à atividade. Na parte em que o texto legal trata do cadastramento dos prestadores de serviços turísticos, a ABEOC busca a retirada da possibilidade de cadastro das empresas, junto ao Sistema de Cadastro do MTur (Cadastur), utilizando a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) da atividade secundária. Ou seja, para se cadastrar junto ao órgão de turismo, como empresa de evento, por exemplo, o empreendimento teria de ter evento como a sua atividade principal e não secundária, como é possível

32

atualmente. E, por fim, a entidade busca a inclusão do termo “custos internos” na parte que a LGT trata da remuneração dos organizadores de eventos. Outra entidade que também está ativa nessa pauta de revisão da LGT é a Associação Brasileira de Indústria de Hotéis (ABIH). Conforme matéria publicada no portal online da Hosteltur Brasil, a entidade apresentou, em 09 de setembro, de 2015, um Projeto de Lei, por intermédio do Senador Ricardo Ferraço (PMDB-ES), tratando da regulamentação dos novos modelos de serviços disponibilizados a partir das novas tecnologias. Um dos novos modelos citados é o Airbnb, um serviço online comunitário onde as pessoas podem anunciar e reservar acomodações. O Airbnb é uma espécie de plataforma online que permite pessoas comercializarem suas próprias habitações ou parte delas para hospedagem. Na matéria, a ABIH destaca como positivo a chegada das novas tecnologias e formas de hospedagem, mas afirma que elas “devem estar alinhadas com um tratamento igualitário nos campos fiscais, tributários, sanitário e de segurança ao segmento que se propõe atuar”. A proposta apresentada pela entidade pretende alterar os Artigos 21 e 23, da LGT. No Art. 21, que caracteriza os prestadores de serviços turísticos, a ABIH propõe acrescentar um inciso incluindo “qualquer empresa que vise exclusivamente a realizar serviços de aproximação entre clientes e meios de hospedagem, utilizando-se de qualquer meio para tal finalidade, inclusive digital”. E no Art. 23, que trata dos meios de hospedagem, propõe incluir um inciso determinando que “equipara-se a meios de hospedagem qualquer forma de prestação de serviços de alojamento temporário, inclusive por pessoas físicas”. Além das discussões mencionadas, existem também, num estágio mais avançado, projetos de lei já em tramitação sugerindo mudanças. Como por exemplo, o Projeto de Lei nº 511/2011, que propõe acrescentar mais um inciso no Art. 21, da LGT, incluindo albergues como prestadores de serviços turísticos. Por conseguinte, acrescentaria também uma Subseção na Seção I, do Capítulo V, trazendo a definição de albergues. O dispositivo regulamentaria albergues como uma das atividades de prestação de serviços turísticos com cadastro obrigatório no MTur. Importante lembrar que albergues constavam, de forma específica, como uma das atividades de prestação de serviços turístico na legislação anterior, a Lei nº 6.505/77, revogada pela LGT. Atualmente, entre as atividades econômicas ligadas ao turismo, com cadastro

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obrigatório, albergues não constam mais com uma categoria específica, a lei trata do tema apenas como meio de hospedagem. Está também em tramitação o Projeto de Lei nº 3401/12, propondo alteração na composição do Sistema Nacional de Turismo. O projeto propõe a inclusão dos municípios pertencentes às regiões turísticas do Brasil como membros do Sistema. Além disso, mudanças efetivas no ordenamento jurídico do setor já ocorreram após a provação de LGT. O Projeto de Lei nº 5.120, de 2001, portanto, anterior à LGT, que trata da atividade das agências de turismo, após treze anos de tramitação, foi finalmente aprovado pelo Poder Legislativo e sancionado pela Presidência da República em 15 de maio, de 2014, transformou-se na Lei nº 12.974/14. Lei essa que também será objeto de análise no Capítulo V deste trabalho. Como se observa, a história da LGT continua em pauta, é uma lei ainda em transformação. O que é plenamente normal, pois as leis são normas editadas para regular atividades humanas, que estão em constantes transformações, sendo, desse modo, natural que os instrumentos legais evoluam e mudem junto com a sociedade. Porém, essas mudanças, apesar de desejadas, tanto pelo trade do turismo como pelo seu órgão gestor, o MTur, não são muito fáceis de serem implementadas. Elas só podem acontecer por meio de emendas à lei e, para isso, precisam ser aprovadas pelo Poder Legislativo e sancionadas pelo Poder Executivo. Ou seja, precisam percorrer um caminho legal e regimental que, muitas vezes, é longo e desafiador. Voltando ao conteúdo da LGT, especificamente, o seu capítulo primeiro, que trata das suas finalidades, das definições de turismo e das atribuições do MTur nesse processo. E são sobre essas questões o tópico a seguir.

3.2 DEFINIÇÕES PRELIMINARES

Nas disposições preliminares, são introduzidos os temas regulados pela lei, incluindo a definição de turismo. Em linhas gerais, a lei dispõe sobre a Política Nacional de Turismo e define as atribuições do Governo Federal e do MTur em matéria de turismo. Mas, antes de tratar desses tópicos especificamente, é importante ressaltar os dispositivos que foram revogados, ou seja, perderam o seu valor legal, com a entrada da lei em vigor.

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A LGT revogou completamente a Lei nº 6.505, de dezembro de 1977, que regulava a prestação de serviços turísticos e estabelecia as condições para o funcionamento e fiscalização da atividade. Revogou também, por completo, o Decreto-Lei nº 2.294, de novembro de 1986, que tornava livre o exercício e exploração da atividade e serviços turísticos. Parte do referido Decreto-Lei já tinha sido revogada, em 1991, pela Lei nº 8.181. Vale ressaltar que a revogação do Decreto-Lei nº 2.294 não significa que o exercício da atividade turística no Brasil deixou de ser livre, uma vez que a LGT não trata dessa questão diretamente, como veremos no decorrer desta análise. Como já observado no capítulo anterior, a liberdade do exercício da atividade econômica no Brasil, de forma geral, passou a ser garantida pela Constituição de 1988. A LGT revogou, também, alguns dispositivos da Lei nº 8.181 de 1991, que tratavam da nova denominação da EMBRATUR. Oliveira (2009) destaca que os dispositivos revogados nessa lei

tratavam da atividade de órgão fiscalizador da EMBRATUR, da cobrança de multas e da obrigatoriedade de prestar informações ao cadastro mesmo tendo em vista a liberdade do exercício e exploração de atividades turísticas (OLIVEIRA, 2009, p. 254).

É importante lembrar que a Lei nº 8.181 continua em vigor, porque o que a LGT revogou foi apenas alguns dos seus dispositivos e não a sua totalidade. Segundo Oliveira (2009), foram revogados os Incisos VIII, X e os Parágrafos 2º e 3º do seu Art. 3º; o Inciso VIII do Art. 6º e também o Art. 8º. Esses dispositivos revogados tratavam diretamente das competências da EMBRATUR referentes ao cadastro, classificação e fiscalização da atividade turística. Essas competências, na verdade, já não estavam mais a cargo da EMBRATUR, pois o Decreto nº 4.898, de novembro de 2003, tratou especialmente da transferência de suas competências ao MTur. Voltando às disposições preliminares da lei, no seu Art. 1º, fica definido o que ela estabelece as normas da Política Nacional de Turismo e as atribuições do Governo Federal, no que diz respeito ao planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor turístico. Ela também disciplina a prestação de serviços turísticos, na parte de cadastro, classificação e fiscalização. Planejar, desenvolver, estimular, cadastrar, classificar e fiscalizar as atividades ligadas ao turismo são, portanto, ações que fazem

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parte do universo de abrangência da LGT. E, esse universo de ações está sob o comando do MTur, pois, de acordo com seu Art. 3º, cabe ao órgão não só estabelecer a Política Nacional de Turismo como também o planejamento, o fomento, a regulação e a fiscalização da atividade. Outro ponto que merece destaque nas preliminares da lei é a definição de turismo. No seu Art. 2º, o turismo é definido como sendo:

as atividades realizadas por pessoas físicas durante viagens e estadas em lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período inferior a 1 (um) ano, com finalidade de lazer, negócio ou outras (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 2º).

Segundo Oliveira (2009), esse conceito é literalmente o conceito da Organização Mundial do Turismo (OMT), divulgado no Compêndio de Estatística do Turismo, em 1994. Zastawny (2012), Lenhart e Cavalhero (2008) ao analisarem a definição de turismo, dada pelo texto legal, fazem a mesma observação. Quanto ao fato do turismo ter sido regulado como atividades realizadas apenas por pessoas físicas, Zastawny (2012) observa que seria “difícil conceber a possibilidade de uma pessoa jurídica fazer uma viagem” (ZASTAWANY, 2012, p. 46). Oliveira (2009) também destaca que, por enquanto, é natural dizer que apenas pessoas físicas podem fazer turismo, pois “seria difícil de imaginar que uma pessoa jurídica pudesse fazer uma viagem turística, porém, no turismo, os conceitos mudam rapidamente” (OLIVEIRA, 2009, p. 254-255). O conceito de turismo dado pela lei, como analisa Oliveira (2009), engloba diversos fatores, como: quem pode fazer turismo; onde se faz turismo; por quanto tempo. Quanto ao período considerado como viagem de turismo, fixado como inferior a um ano, a autora lembra que “o visto de turista concedido pelo Brasil tem validade de três meses”, havendo, portanto, uma “discordância no ordenamento jurídico brasileiro sobre quanto tempo uma pessoa pode ficar em um lugar diferente do seu habitual sendo considerado turista” (OLIVEIRA, 2009, p. 255). A questão pontuada por Oliveira (2009) é regulada pela Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, que trata da criação do Conselho Nacional de Imigração e define a situação jurídica do estrangeiro no Brasil. No seu Art. 12, cuja redação foi alterada pela Lei nº 9.076 de 1995, é estabelecido o prazo de validade do visto de turista, que

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é de cinco anos, observando os critérios de reciprocidade. No período de validade do visto, o turista pode fazer múltiplas entradas no território brasileiro, sendo que cada uma dela não pode exceder noventa dias. Essa estádia de noventa dias pode ser prorrogada por igual período, totalizando no máximo cento e oitenta dias por ano. Portanto, pela lei que regula a imigração, um turista estrangeiro pode permanecer no Brasil, na condição de turista, noventa dias, e pode solicitar prorrogação por mais noventa dias. Já para a lei que regula a atividade turística no Brasil, as viagens a turismo são aquelas que ocorrem por um período inferior a um ano. Ainda que seja algo muito pontual e, talvez, não tão relevante entre os temas que a lei regula, é importante constar e registrar a existência dessa discordância jurídica. Além de fixar o período no qual uma viagem é considerada turismo, a LGT estabelece, também, que essas viagens devem

gerar movimentação econômica, trabalho, emprego, renda e receitas públicas, constituindo-se instrumento de desenvolvimento econômico e social, promoção e diversidade cultural e preservação da biodiversidade (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Parágrafo Único do Art. 2º).

Nesse ponto, a lei parece legislar para um cenário ideal, pois, na prática, o que se observa é que em alguns casos, a atividade turística não tem gerado os resultados desejados, não tem contribuído de maneira significativa para o pleno desenvolvimento econômico, sociocultural e ambiental. Porém, esses parâmetros, ainda que na prática não alcançados tal qual na definição legal, são importantes, pois desenham o horizonte rumo ao qual se deve caminhar. Como citado, as finalidades de uma viagem a turismo ficaram definidas na legislação como negócios, lazer ou outras. Esse termo “outras” deixa uma abertura para viagens por qualquer finalidade serem consideradas como turismo. Oliveira (2009) destaca que neste ponto o legislador não quis delimitar, deixando aberto para qualquer motivo ser considerado viagem a turismo. A autora lembra ainda que a literatura sobre turismo é bastante divergente a esse respeito; por exemplo, sobre viagens por motivo de saúde e a negócio serem consideradas viagens de turismo. Já Ferraz (2008) entende a definição como favorável, “porque sinaliza com clareza para o mercado que o turismo não é restrito às viagens de lazer”, como, por muito tempo,

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segundo o autor, o Poder Executivo considerou. Como se observa, a LGT, pelo visto, preferiu não entrar nessa discussão, deixando em aberto a definição. Ainda nas disposições preliminares, a LGT determina, no seu Art. 3º, que caberá ao MTur estabelecer a Política Nacional de Turismo. Segundo Lenhart e Cavalhero (2008), era um anseio da cadeia produtiva do turismo ter um órgão fixo para tratar dos assuntos relacionados à Política Nacional de Turismo. Os autores entendem que a legislação atual assegura que mudanças na estrutura dos ministérios - como criação, alteração e extinção - só podem acontecer por deliberação do Congresso Nacional, ou seja, por votação e aprovação dos congressistas. Diferente do que era anteriormente, quando a decisão ficava a cargo da Presidência da República, que poderia fazer por meio de decreto. Esse é mais um fator que, de acordo com autores, sedimenta a existência e a permanência do MTur, assumindo o mesmo status de outros Ministérios. Porém não se concorda aqui com esse entendimento, pois a reorganização da Presidência da República e dos Ministérios pode ser feita por meio de Medida Provisória, editada pelo Poder Executivo. O que sedimenta a existência e permanência do MTur é muito mais a posição estratégica do turismo dentro das políticas de governo, do que a sua formulação legal. Essas são, portanto, as disposições preliminares da LGT, que informam o que a lei estabelece, define a atividade que ela está regulando e determina quais são as funções do MTur nesse processo. É a partir desses pontos que se desenvolve todo o conteúdo da lei, cuja análise encontra-se a seguir.

3.3 POLÍTICA, PLANO E SISTEMA NACIONAL DE TURISMO

Os objetivos da Política Nacional de Turismo e do Plano Nacional de Turismo (PNT) estão previstos e definidos no Capítulo II, da LGT. Ademais, o capítulo trata da forma de organização e composição do Sistema Nacional de Turismo. É nessa parte do texto legal que estão definidas as diretrizes, metas e programas que compõem a política nacional do setor. A Política Nacional de Turismo é tratada em dois artigos da LGT, que trazem a sua definição, seus princípios e descrevem os seus objetivos. Legalmente, ela é definida como sendo “um conjunto de leis e normas, voltadas ao planejamento e ordenamento do setor, e por diretrizes, metas e programas definidos no Plano

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Nacional de Turismo - PNT” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 4º). Conforme previsto no Parágrafo Único desse artigo, a mesma deverá ser desenvolvida obedecendo aos princípios constitucionais da livre iniciativa, descentralização, regionalização e do desenvolvimento econômico-social juto e sustentável. Como já mencionado no Capítulo II deste trabalho, na sua origem, a definição legal da Política Nacional de Turismo não mencionava esses princípios. Era compreendida apenas como sendo as atividades ligadas à indústria turística, tanto pública como privada, que tivessem reconhecido interesse para o desenvolvimento econômico do país. Não se afirma aqui que a Política Nacional de Turismo, instituída pela regulamentação atual, alcançou efetivamente os princípios descrito, mas ao menos em termos legais eles passam a ser vislumbrados. Também é importante observar que a definição trazida pela LGT responde aos princípios constitucionais instituídos a partir de 1988, enquanto a definição anterior, dada pelo Decreto nº 55 de 1966, antecede ao atual texto constitucional de 1988. Nesse sentido, Vilani (2012) entende que, do ponto de vista jurídico e institucional, a contextualização dos princípios da Política Nacional de Turismo ao texto constitucional, definindo o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico, representa um avanço. O autor destaca a determinação trazida pelo Parágrafo Único do Art. 3º, da LGT, que agrega ao setor público a responsabilidade de consolidar o turismo como importante fator de desenvolvimento sustentável, distribuição de renda, geração de emprego e conservação do patrimônio natural, cultural e turístico. Já Oliveira (2009) afirma ser a lei ambiciosa quanto aos princípios da Política Nacional de Turismo, fazendo muitas promessas, que são apenas falácias comum nos governos. Se considerado do ponto de vista da real efetivação das políticas públicas de governo, as pretensões da LGT nesse sentido podem de fato serem somente falácias. Mas, de qualquer forma, já é um avanço a compreensão dessas dimensões nos seus princípios. Quantos aos objetivos da Política Nacional de Turismo, esses são bastante extensos e abrangentes, indo desde o combate ao turismo de natureza sexual, passando pela democratização do acesso ao turismo, melhor distribuição de renda até a implementação da produção e intercâmbio de dados estatísticos relativos à atividade. Seus objetivos estão elencados em vinte incisos, complementados por um Parágrafo Único no Art. 5º da Lei. Para Araújo (2012), os objetivos

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abrangem e ampliam aqueles já determinados pelo Decreto nº 448/92, embora com nova redação, como é o caso do inciso II, que também inclui o turista nacional como objeto de estratégia para ampliação de fluxo, permanência e gastos médio; no diploma anterior, o foco era direcionado somente ao turista estrangeiro (ARAUJO, 2012, p. 160).

A análise e entendimento desses objetivos pode ser feita dividindo-os com base nas questões as quais estão direcionados. Alguns deles têm como foco a dimensão sociocultural do turismo, quando propõem: democratizar e propiciar acesso ao turismo, reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional e preservar a identidade cultural das comunidades receptoras. Outros estão mais ligados a dimensão econômica, ao buscar, por exemplo, ampliar o fluxo, permanência e gasto médio dos turistas; e estimular a criação e difusão de produtos e destinos turísticos. São tratadas também de questões ligadas a promoção, financiamento, produtividade e meio ambiente. O quadro a seguir, elaborado a partir do entendimento dessas dimensões, ajuda na melhor compreensão da abrangência desses objetivos. A divisão apresentada pretende apenas facilitar o entendimento dos objetivos da Política Nacional de Turismo, não se constituindo em um estudo classificatório. A divisão foi feita com base na dimensão mais facilmente percebida, tendo em vista que alguns objetivos tratam de questões tanto de ordem econômica, como cultural, ambiental e promocional.

40 Figura 02 – Divisão dos objetivos da Política Nacional de Turismo

DIMENSÃO

OBJETIVOS I - democratizar e propiciar o acesso ao turismo no País a todos os segmentos populacionais, contribuindo para a elevação do bemestar geral;

Sociocultural

VI - promover, descentralizar e regionalizar o turismo, estimulando Estados, Distrito Federal e Municípios a planejar, em seus territórios, as atividades turísticas de forma sustentável e segura, inclusive entre si, com o envolvimento e a efetiva participação das comunidades receptoras nos benefícios advindos da atividade econômica; VII - criar e implantar empreendimentos destinados às atividades de expressão cultural, de animação turística, entretenimento e lazer e de outros atrativos com capacidade de retenção e prolongamento do tempo de permanência dos turistas nas localidades; IX - preservar a identidade cultural das comunidades e populações tradicionais eventualmente afetadas pela atividade turística; X - prevenir e combater as atividades turísticas relacionadas aos abusos de natureza sexual e outras que afetem a dignidade humana, respeitadas as competências dos diversos órgãos governamentais envolvidos;

II - reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional, promovendo a inclusão social pelo crescimento da oferta de trabalho e melhor distribuição de renda; Econômica

III - ampliar os fluxos turísticos, a permanência e o gasto médio dos turistas nacionais e estrangeiros no País, mediante a promoção e o apoio ao desenvolvimento do produto turístico brasileiro; IV - estimular a criação, a consolidação e a difusão dos produtos e destinos turísticos brasileiros, com vistas em atrair turistas nacionais e estrangeiros, diversificando os fluxos entre as unidades da Federação e buscando beneficiar, especialmente, as regiões de menor nível de desenvolvimento econômico e social;

Ambiental

VIII - propiciar a prática de turismo sustentável nas áreas naturais, promovendo a atividade como veículo de educação e interpretação ambiental e incentivando a adoção de condutas e práticas de mínimo impacto compatíveis com a conservação do meio ambiente natural;

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Promocional

V - propiciar o suporte a programas estratégicos de captação e apoio à realização de feiras e exposições de negócios, viagens de incentivo, congressos e eventos nacionais e internacionais; XI - desenvolver, ordenar e promover os diversos segmentos turísticos; XII - implementar o inventário do patrimônio turístico nacional, atualizando-o regularmente; XIII - propiciar os recursos necessários para investimentos e aproveitamento do espaço turístico nacional de forma a permitir a ampliação, a diversificação, a modernização e a segurança dos equipamentos e serviços turísticos, adequando-os às preferências da demanda, e, também, às características ambientais e socioeconômicas regionais existentes;

Financeira

XIV - aumentar e diversificar linhas de financiamentos para empreendimentos turísticos e para o desenvolvimento das pequenas e microempresas do setor pelos bancos e agências de desenvolvimento oficiais; XV - contribuir para o alcance de política tributária justa e equânime, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, para as diversas entidades componentes da cadeia produtiva do turismo; XVI - promover a integração do setor privado como agente complementar de financiamento em infra-estrutura e serviços públicos necessários ao desenvolvimento turístico; XVII - propiciar a competitividade do setor por meio da melhoria da qualidade, eficiência e segurança na prestação dos serviços, da busca da originalidade e do aumento da produtividade dos agentes públicos e empreendedores turísticos privados;

Produtiva

XVIII - estabelecer padrões e normas de qualidade, eficiência e segurança na prestação de serviços por parte dos operadores, empreendimentos e equipamentos turísticos; XIX - promover a formação, o aperfeiçoamento, a qualificação e a capacitação de recursos humanos para a área do turismo, bem como a implementação de políticas que viabilizem a colocação profissional no mercado de trabalho; XX - implementar a produção, a sistematização e o intercâmbio de dados estatísticos e informações relativas às atividades e aos empreendimentos turísticos instalados no País, integrando as universidades e os institutos de pesquisa públicos e privados na análise desses dados, na busca da melhoria da qualidade e credibilidade dos relatórios estatísticos sobre o setor turístico brasileiro.

Fonte: Elaboração própria, a partir dos objetivos da Política Nacional de Turismo elencados no Art. 5º da LGT.

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No entendimento de Araújo (2012), alguns desses objetivos “sugerem uma política pública direcionada ao que poderíamos chamar de um turismo de base local, construído a partir das relações entre as pessoas de um determinado lugar” (ARAUJO, 2012, p. 160). Já Vilani (2012) nos lembra que os agentes públicos, como “gestores do patrimônio turístico e reguladores da atividade turística” devem atentar para os objetivos apresentados, que “expressamente traduz alguns dos elementos constitucionais do desenvolvimento sustentável” (VILANI, 2012, p. 66). Ao analisar o princípio constitucional da sustentabilidade presente na LGT, o autor critica a ausência de critérios a longo prazo, para se alcançar esses objetivos, e afirma que

as políticas públicas de turismo, quando destituídas do planejamento de longo prazo, contrariam o princípio do desenvolvimento sustentável e, consequentemente, destroem a base de sustentação dessa atividade econômica (VILANI, 2012, p. 70).

Sobre o PNT, tratado nos Art. 6º e 7º, a sua elaboração ficou a cargo do MTur, ouvindo, segundo a lei, “os seguimentos públicos e privados interessados, inclusive o Conselho Nacional de Turismo, e aprovado pelo Presidente da República” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 6º). Ferraz (2008) critica o fato da aprovação do PNT está condicionada à Presidência da República, classificando como tímida a ação da lei nesse sentido. Vale observar, também, que é um tanto dissonante ou desnecessário determinar que na elaboração do PNT o MTur deve ouvido “inclusive” o Conselho Nacional de Turismo. O referido conselho é um dos membros efetivos do Sistema Nacional de Turismo, portanto, ouvi-lo ou consultá-lo na elaboração de um plano para o turismo nacional é no mínimo imprescindível. As metas do PNT estão elencadas no Art. 6º e abrangem temas como política de crédito; imagem do produto turístico no mercado interno e externo; incorporação de segmentação de demanda ao mercado interno; aporte de divisas; proteção ao meio ambiente; atenuação de passivos socioambientais provocado pela atividade turística; e orientação às ações do setor privado. Essas metas, como previsto no Parágrafo Único do mesmo artigo, serão revisadas a cada quatro anos, e devem estar em consonância com o Plano Plurianual (PPA). Essa obrigatoriedade de consonância com o PPA é um princípio constitucional. A Constituição de 88, na parte que trata das

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finanças pública, mas especificamente no seu Art. 165, prever que planos e programas nacionais, regionais e setoriais serão elaborados em consonância com o PPA. Ainda sobre o PNT a lei prevê que o MTur, em parceria com órgãos e entidades da administração pública, divulgue, anualmente, relatórios, estatísticas e balanços, referentes a: “movimentos turístico receptivo e emissivo; atividades turísticas e seus efeitos sobre o balanço de pagamentos; e efeitos econômicos e sociais advindos da atividade turística” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 7º). Essa também é mais uma determinação entendida como um princípio constitucional, já que a publicidade dos atos da administração pública está expressamente prevista no Art. 37 da Constituição de 1988. Quanto ao Sistema Nacional de Turismo, esse é tratado nos Art. 8º e 9º. Fica estabelecidos que o sistema será composto pelos seguintes membros: Ministério do Turismo, EMBRATUR, Conselho Nacional de Turismo (CNTur) e Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo. Esses são os membros fixos, obrigatórios. A lei prevê também que pode ainda ser integrado ao sistema os fóruns e conselhos estaduais de turismo; os órgãos estaduais de turismo; e as instâncias de governança macrorregionais, regionais e municipais. Sobre a composição do Sistema Nacional de Turismo, Oliveira (2012) ressalta que

talvez também fosse importante haver a participação de representantes municipais, ao menos aqueles municípios escolhidos como prioritários para a política de desenvolvimento turístico do estado (OLIVEIRA, 2012, p. 257).

Porém, o que aqui se entende é que a participação estadual e municipal reclamada pela autora está de certa forma prevista no Parágrafo 1º do Art. 8º da LGT, quando determina que poderão ainda integrar o Sistema: “os fóruns e conselhos estaduais de turismo; os órgãos estaduais de turismo; e as instâncias de governança macrorregionais, regionais e municipais” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 8º, Parágrafo 1º). Não está de fato previsto a participação de representantes municipais como membros efetivos do Sistema, mas que as instâncias de governo que representam os Municípios podem integrar-se a ele. Porém vale questionar aqui a viabilidade operacional da participação de todos os representantes municipais no conselho. Ainda

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que só dos municípios escolhido como prioritários, quando somado a todos os membros efetivos, ter-se-ia um muito grande de participantes, que poderia inviabilizar a operacionalização do conselho. Mas mesmo assim, a participação municipal no Sistema Nacional de Turismo de forma efetiva, como cobra Oliveira (2012), já está em curso. Encontra-se em tramitação o Projeto de Lei nº 3401/12, apresentado em 09.03.2012, pelo Senador Eduardo Amorim, propondo a inclusão de um inciso, o Inciso IV, no Parágrafo Primeiro do Art. 8º da LGT, determinando que os “representantes dos Municípios pertencentes ao roll das Regiões Turísticas do Brasil, conforme definido pelo Programa de Regionalização do Turismo do Ministério do Turismo” passem a ser membros efetivos do Sistema. Em resumo, os objetivos do Sistema Nacional de Turismo, previstos no Art. 9º, são: atingir as metas do PNT; estimular a integração entre os diversos segmentos do setor; promover a regionalização do turismo; promover a melhoria da qualidade dos serviços turísticos. Em Parágrafo Único, do mesmo artigo, a lei traz algumas orientações sobre como órgãos e entidades que compõem o sistema devem agir, no sentido de corroborar com esses objetivos. São ações de ordem mais técnicas, como definir critérios para caracterização das atividades turísticas; promover o levantamento de inventários da oferta turística nacional; fazer estudo de demanda; propor tombamento e desapropriação, entre outros. Como se observa, os princípios, objetivos e metas que compõem a nossa Política Nacional de Turismo, são bastante abrangentes e até certo ponto ambiciosos. Perseguir e alcançar esses objetivos e metas é vital para desenvolvimento do turismo, mas só será possível por meio da integração e coordenação das ações de governo, empresa e entidades civis organizadas. E é exatamente sobre essa coordenação e integração de ações no plano nacional, que trata o Capítulo III, da LGT, analisado no tópico a seguir.

3.4 COORDENAÇÃO E INTEGRAÇÃO DE DECISÕES E AÇÕES

É impossível pensar no desenvolvimento do turismo apenas por meio de suas políticas públicas específicas. Esse é um setor, que mais do que qualquer outro, mantém uma interdependência de ações, políticas e iniciativas de outras áreas para

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se desenvolver. Não se pode pensar o turismo sem segurança, infraestrutura, preservação do patrimônio histórico, cultural e ambiental, sem as ações da iniciativa privada, sem o envolvimento e participação das comunidades locais. E mesmo que a pasta do turismo disponha hoje de um ministério e de regulações relativamente consolidadas, muitas dessas ações extrapolam a sua competência, e dependem de outros ministérios e instâncias de governo para se efetivarem. É, nesse sentido, que o Capítulo III, da LGT, é colocado, tratando especificamente de ações, planos e programas de âmbito federal para o desenvolvimento da atividade turística. No seu Art. 10, a lei prevê que o poder público federal deve cuidar para que haja um desenvolvimento uniforme do turismo, tanto na esfera pública como privada, por meio de programas que estejam em consonância com a Política Nacional de Turismo, demais políticas pertinentes e com as metas do PNT. Destaca-se, nesse sentido, a criação do Comitê Interministerial de Facilitação Turística (CIFat), previsto no Art. 11, composto por representantes de várias instâncias do governo, com a finalidade de compatibilizar a execução da Política Nacional de Turismo e as metas do PNT com as demais políticas do setor. Sua composição, forma de atuação e atribuições ficou a cargo do Poder Executivo, e a sua presidência coube ao MTur. Questões essas que já se encontram reguladas pelo Decreto nº 7.381/10, e que serão analisadas no Capítulo V deste trabalho. Esse caráter transversal do CIFat, passando por várias instâncias de governo, é de grande importância na efetivação das políticas públicas de um setor tão multidisciplinar como é o turismo. Referindo-se a essa característica do turismo, Oliveira (2012) ressalta que,

além da sincronia entre os trabalhos em âmbito federal, estadual e municipal, outro desafio para quem faz turismo na política é coordenar suas necessidades com as atividades dos demais órgãos do governo. Por ser tão multidisciplinar, o turismo não pode se desenvolver sem o apoio de várias pastas do governo, tais como segurança púbica, transporte, saúde, urbanização, etc. (OLIVEIRA, 2012, p. 257).

A ideia da criação do CIFat é para que as suas ações de interação com as diversas áreas de governo venham incentivar questões, como: a política de crédito, a facilitação de exigências para o ingresso e a permanência de turistas no país, a formação e a capacitação profissional, parcerias interdisciplinares, entre outras. Em

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sua análise, Zastawny (2012) também entende como inovador esse caráter transversal da lei e lembra que “a sincronia, a coordenação e a cooperação entre as pastas do Poder Executivo são fundamentais para que as políticas sejam apresentadas, implantadas e desenvolvidas” (ZASTAWNY, 2012, p 47). Já Ferraz (2008) ressalta que esse é um setor totalmente dependente de outros órgãos, mas classifica como tímida a ação da LGT por não ter nomeado, de imediato, os componentes para o CIFat. Essa nomeação, como veremos no Capítulo IV deste trabalho, aconteceu apenas na regulamentação da lei, através do Decreto nº 7.381/10. Porém, é importante ter em mente que entre a proposição legal e a real efetivação das ações há sempre um longo caminho a ser percorrido. Em pesquisa realizada no portal online do MTur, a única ação concreta do CIFat que foi encontrada, pelo menos com registro público, foi a Súmula nº 01, de 12 de setembro de 2011, que trata da reunião de instalação e aprovação do Regimento Interno do comitê. Nenhum outro registro de ações dessa interação interministerial foi encontrado. Ainda sobre essa coordenação integrada que trata o Capítulo III da lei, registra-se também, nos Art. 12, 13 e 14, a previsão de parcerias, convênios, apoio técnico

e

financeiro

do

MTur

com

outros

ministérios,

como

Educação,

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Trabalho e Emprego, além de representações diplomáticas, econômicas e culturais do Brasil no exterior. A EMBRATUR é um dos órgãos previstos em lei para fazer essa ponte de ligação entre o MTur e outros setores do governo, principalmente, na divulgação do Brasil no exterior. Oliveira (2009) interpreta como ousada, especificamente a redação do Art. 13, que prevê acordo entre o MTur e os Ministérios do Trabalho e Educação, para “estabelecerem férias escolares em épocas diferentes para diminuir os efeitos da sazonalidade no turismo” (OLIVEIRA, 2009. p. 257). A autora classifica a ideia como “incomum” e ressalta que a sua implantação dependerá de diversos fatores, incluindo a coordenação entre esses ministérios; e lembra que só após a regulamentação da LGT seria possível saber como foi aproveitado esse artigo. É importante esclarecer que, quando a autora escreveu o referenciado texto, o Decreto nº 7381/10, que regulamenta a LGT, ainda não tinha sido publicado. Também é importante registrar que o referido Decreto, objeto de análise no Capítulo IV deste trabalho, não trouxe nenhuma referência direta ao Art. 13, citado pela autora.

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Originalmente, o citado Art. 14, não constava do Anteprojeto de Lei enviado ao Congresso Nacional; o dispositivo foi acrescentado durante a tramitação da lei. O referido artigo determina que o MTur, diretamente ou por meio da EMBRATUR, pode utilizar as representações diplomáticas, econômicas e culturais do Brasil no exterior para desenvolver trabalhos de divulgação para a captação de turistas. A utilização das referidas representações poderá acontecer por meio de delegação ou convênio. Ainda que as ações legalmente propostas não sejam efetivadas, o ato prevê, em lei, a obrigatoriedade de interação entre instâncias de governo para a sua efetivação, reflete a importância do turismo na concretização das políticas públicas de governo. No entanto, além de integração entre ministérios, o turismo depende também de incentivos e recursos para o seu desenvolvimento. Sendo assim, o tópico a seguir discorre sobre as disposições legais referentes ao fomento à atividade turística.

3.5 FOMENTO À ATIVIDADE TURÍSTICA

No que diz respeito ao fomento voltado para a atividade turística, a LGT não avança muito, restringiu-se basicamente a reformular o já existente Fundo Geral do Turismo (FUNGETUR). E a mudança principal na reformulação desse fundo está na abrangência e especificidade das iniciativas que passaram a poder receber apoio financeiro. Ficou determinado, no Art. 15 da LGT, que podem receber apoio financeiro do poder público, pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, com ou sem fins lucrativos, que estejam desenvolvendo programas ou projetos turísticos. As condições básicas para poder acessar esses recursos são: possuir cadastro junto ao MTur, no caso de pessoas de direito privado; e fazer parte do Sistema Nacional de Turismo, no caso de pessoas de direito público. Alguns instrumentos legais anteriores que tratavam do tema, como por exemplo, o Decreto nº 1.191/71 que criou o FUNGETUR e sua alteração dada pelo Decreto-Lei nº 1.439/75, não eram específicos quanto a quem poderia receber os recursos. Esses decretos traziam como condição apenas serem atividades consideradas de interesse para o desenvolvimento do turismo nacional, ou que assim viessem ser definidas por Resolução Normativa do CNTur. Nesse sentido, a LGT é bem mais específica, definindo não penas quem pode receber os incentivos

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financeiros, mas, sobretudo, elencando as condições e os meios pelos quais serão viabilizados os recursos. A fonte desses recursos financeiros para o fomento à atividade turística, conforme previsto no Art. 16, virá de vários mecanismos operacionais, como por exemplo, recursos da lei orçamentária anual alocados ao MTur e à EMBRATUR; recursos do FUNGETUR; linhas de crédito de bancos e instituições federais; agências de fomento ao desenvolvimento regional; organismo e entidades nacionais e internacionais. A lei possibilita ainda que o poder público federal viabilize a criação de mecanismos de investimentos provenientes do setor privado para darem suporte à atividade turística. Nesse ponto, a LGT sofre o seu primeiro veto total de um dos seus artigos, o Art. 17. O artigo vetado, constante da Mensagem de Veto nº 686/08, previa que os fundos governamentais, que desenvolvessem atividades ligadas ao turismo e que fossem administrados por órgãos da administração pública federal ou por bancos e entidades oficiais, deveriam alocar recursos para suporte à atividade turística. O item previa ainda, em seu Parágrafo Único, que essas entidades, quando solicitadas, deveriam fornecer ao MTur informações sobre o andamento de projetos em tramitações e concluídos, bem como informações sobre operações financeiras e quantidade alocada para os projetos. Apesar da nobre causa, como se observa, o dispositivo era bastante ousado, incorrendo em ingerência, ao determinar que entidades da administração pública não subordinadas diretamente à pasta do turismo, alocassem recursos que estivessem sob a sua gestão para a atividade turística. E, não obstante, pretendia ainda determinar que essas entidades prestassem contas ao MTur sobre projetos financiados com esses próprios recursos. E é exatamente sobre a alegação de ingerência que o artigo é vetado. Segundo a Mensagem nº 686/08, os Ministérios da Justiça e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior manifestaram-se pelo veto do referido artigo, destacando que “o dispositivo viola, frontalmente, o princípio da separação de poderes, inserto no art. 2o da Constituição da República, pois configura ingerência na competência normativa exclusiva do Poder Executivo” (BRASIL, Mensagem nº 686/08). A Mensagem complementa afirmando que o veto

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não acarretará prejuízo ao setor, pois não impedirá que os bancos, entidades oficiais de crédito e as Agências de Desenvolvimento Regional destinem recursos para suporte de atividades turísticas, desde que observada a legislação específica (BRASIL, Mensagem nº 686/08).

Vale lembrar que LGT não revogou o Decreto nº 1.191/71 que criou o FUNGETUR, nem fez mudanças significativas em seu formato original. Basicamente, a lei passou oficialmente a gestão do fundo da EMBRATUR para o MTur. Porém, como aponta Lenhart e Cavalhero (2008), na verdade, a gestão do FUNGETUR foi transferida ao MTur, em 2003, através da Lei nº 10.683/03, junto com a transferência da EMBRATUR, que era até então o órgão gestor do fundo. O seu funcionamento e operação, conforme previsto no Art. 18 da LGT, passa a ser regulado por ato do próprio MTur, sendo que antes se dava por ato do Conselho Monetário Nacional. Houve, também, mudanças na origem dos recursos que compõem o FUNGETUR. Uma das fontes de recursos previstas anteriormente era da receita resultante do registro de empresas dedicadas à indústria do turismo e das respectivas renovações anuais, conforme Art. 11 do Decreto-Lei nº 1.191/71. Hoje, como se sabe, esse cadastro é gratuito e gerido pelo MTur através do Cadastur. A gestão do fundo, previsto no citado Art. 18 da LGT, encontra-se atualmente regulada pela Portaria nº 92, de 29 de maio de 2009. Essa portaria trata das suas condições de operação. Quanto aos seus objetivos, o FUNGETUR não sofreu basicamente nenhuma mudança. Inicialmente estava destinado ao “financiamento de obras, serviços e atividades turísticas consideradas de interesse para o desenvolvimento do turismo nacional” (BRASIL, Decreto nº 1.191/71, Art. 11). E agora destina-se ao “financiamento, o apoio ou a participação financeira em planos, projetos, ações e empreendimentos reconhecidos pelo Ministério do Turismo como de interesse turístico” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 19). Os seus recursos, conforme previsto no Art. 20, virão de fontes, como: orçamento geral da União; contribuições, doações e auxílios de entidades de qualquer natureza; devolução de recursos de projetos não iniciados ou interrompidos; resultados de aplicações; depósitos de pessoas físicas ou jurídicas; recurso de outras fontes que venham a ser definidas. A operacionalização desses recursos poderá ser feita por intermédio de agentes financeiros. No Inciso III, do Art. 20, a LGT sofreu mais um veto e, mais uma vez, justificado por inconstitucionalidade. O dispositivo tratava dos recursos do FUNGETUR e previa

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como fonte de recursos os “saldos não utilizados na execução de projetos, que serão incluídos automaticamente no próximo orçamento” (BRASIL, Mensagem nº 686/08). As razões do veto se basearam no Art. 167 da Constituição Federal de 1988, que no seu Inciso II, proíbe a realização de despesas ou obrigações que excedam os créditos orçamentários. A inclusão automática de recursos ou saldos não gastos na execução de projetos no próximo orçamento é inconstitucional, segundo o veto, pois todo recurso do orçamento anual deve passar por avaliação durante a elaboração dos Projetos de Leis Orçamentárias Anuais. Por essa perspectiva jurídica, parece que não há o que se questionar em relação ao veto. No seu Capítulo V a LGT trata especificamente dos prestadores de serviços turísticos. É, portanto, sobre os direitos, deveres e obrigações desses prestadores de serviços o tópico a seguir.

3.6 OS PRESTADORES DE SERVIÇOS TURÍSTICOS

A funcionalidade, as definições, os direitos e deveres dos prestadores de serviços turísticos estão expostos no Capítulo V da LGT. O capítulo trata ainda do processo de fiscalização e das penalidades que esses prestadores de serviços estão sujeitos. Em termos legais, conforme definido no seu Art. 21, são considerados prestadores de serviços turísticos as sociedades empresariais, as sociedades simples, os empresários individuais e os serviços sociais autônomos, que prestam serviços remunerados e exercem as atividades de: meios de hospedagem, agência de turismo, transportadoras turísticas, organizadores de eventos, parques temáticos e acampamentos turísticos. Essas são as atividades com obrigatoriedade de cadastro junto ao MTur. Zastawny (2012) observa que essa obrigatoriedade já era prevista pela Lei nº 6.505/77, revogado pela LGT, com o diferencial de que o cadastro estava a cargo da EMBRATUR e na atualidade está a cargo do MTur. Para a gestão desse cadastro, em 2006, o MTur criou o Cadastur, que é o “sistema de cadastro oficial dos empreendimentos, equipamentos e profissionais do setor de turismo no Brasil” (MTur, 2011, p. 04). Em relação às atividades consideradas como prestadores de serviços turísticos, não houve grandes mudanças, pois apenas os parques temáticos e os organizadores de eventos não eram tratados pela legislação anterior, a Lei nº

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6.505/77. Porém, a definição de prestadores de serviços turísticos na LGT é bem mais ampla e específica que a legislação lei citada. Vale lembrar que a prestação de serviços turísticos, definida anteriormente no Art. 2º da Lei nº 6.505/77, dependia de condições especiais, definidas pelo Poder Executivo, para assim serem consideradas. Nesse ponto, a LGT avança bastante, não só por não trazer as condições, mas também por ser específica quanto à definição, tratando até mesmo da sua forma de constituição. Outro avanço observado na lei é a possibilidade dos empresários individuais e os serviços sociais autônomos poderem exercer atividade de prestação de serviços turísticos. Quanto a atividade de hospedagem especificamente, a legislação anterior era mais específica, e citava textualmente os empreendimentos: hotéis, albergues, pousadas, hospedarias, motéis e outros meios de hospedagem de turismo. A nova legislação, ao relacionar as atividades econômicas de prestação de serviços turísticos, a trata apenas como meios de hospedagem. O termo é bastante abrangente, deixando subentendido se tratar de todas as atividades de hospedagens. E apesar do texto legal traz também as condições para o exercício dessa atividade - analisada no tópico a seguir - a abrangência do termo deixa margem para discussões. Outro ponto discutível é o fato da LGT facultar, para alguns prestadores de serviços turísticos, o cadastro junto ao MTur. Prestadores de serviços, como os restaurantes turísticos, por exemplo, que pela legislação anterior o cadastro era obrigatório, passou a ser facultativo. Esses empreendimentos, desde que atendendo a condições próprias da atividade, poderão se cadastrar, mas não é obrigatório, ou seja, eles podem exercer a atividade sem o devido cadastro. Porém, Lenhart e Cavalhero (2008) lembram, que se a empresa fizer o cadastramento, o estabelecimento estará sujeito aos deveres e obrigações previstos na lei. Já Ferraz (2008) critica o fato de a lei facultar o cadastro de alguns estabelecimentos. Segundo o autor não cabe a uma lei facultar ou recomendar e sim determinar. Vale registrar que, no Anteprojeto da LGT encaminhado ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo não existia essa previsão de cadastro facultativo. O Art. 21, durante a tramitação da lei, recebeu o acréscimo de um Parágrafo Único, que lista em oito Incisos os prestadores de serviços turísticos que poderão, desde que atendendo condições específicas, se cadastrar junto ao MTur.

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O processo de cadastro obedecerá às condições estabelecidas na LGT, no Decreto nº 7.381/10 e nas normatizações expedidas pelo MTur. A validade do cadastro será de 2 (dois) anos, como emissão de certificado de cadastro. De acordo com o Manual de Orientações para Cadastramento dos Prestadores de Serviços Turísticos no Ministério do Turismo, Edição 2011, são essas as atividades turísticas obrigatórias e passíveis de cadastramento:

Figura 03 – Atividades turísticas com cadastro obrigatório e opcional CADASTRO OBRIGATÓRIO

CADASTRO OPCIONAL

1. Acampamento Turístico

1. Casa de Espetáculos & Equipamento de

2. Agência de Turismo

Animação Turística

3. Meio de Hospedagem

2. Centro de Convenções

4. Organizadora de Eventos

3. Empreendimento de Apoio ao Turismo Náutico

5. Parque Temático

ou à Pesca Desportiva

6. Transportadora Turística

4. Locadora de Veículos para Turistas

7. Guia de Turismo

5. Empreendimento de Entretenimento e Lazer & Parque Aquático 6. Prestador Especializado em Segmentos Turísticos 7. Prestador de Infraestrutura de Apoio para Eventos 8. Restaurante, Cafeteria, Bar e Similares

Fonte: Manual de Orientações para Cadastramento dos Prestadores de Serviços Turísticos no Ministério do Turismo. 1ª Edição, outubro de 2011.

É importante esclarecer, como bem destaca o Manual de Orientações para Cadastramento dos Prestadores de Serviços Turísticos, que o cadastramento e a conseguinte emissão de certificado pelo MTur não é um selo de qualidade, pois não atesta quanto à qualidade dos serviços prestados, mas somente quanto à legalidade do empreendimento ou profissional cadastrado. Em seguida, a LGT trata especificamente da definição e condições de funcionamento de cada um dos prestadores de serviços turísticos com cadastro obrigatório. Os tópicos a seguir analisam essas determinações da lei.

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3.6.1 Meios de Hospedagem

Os meios de hospedagem, de acordo com a lei, são definidos como sendo

os empreendimentos ou estabelecimentos, independentemente de sua forma de constituição, destinados a prestar serviços de alojamento temporário, ofertados em unidades de frequência individual e de uso exclusivo do hóspede, bem como outros serviços necessários aos usuários, denominados serviços de hospedagem, mediante adoção de instrumento contratual, tácito ou expresso, e cobrança de diária (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 23).

Como se observa, o artigo traz várias definições dentro da definição de meios de hospedagem. Uma delas é um tanto dúbia, quando distingue empreendimentos de estabelecimentos. Possivelmente, o legislador esteja se referindo aos grandes negócios

como

sendo

empreendimentos

e

aos

pequenos

como

sendo

estabelecimentos. Ou empreendimentos como sendo os grandes negócios formais e estabelecimentos como os pequenos negócios informais. Essa segunda hipótese acredita-se não ser possível, pois a lei define condições para as atividades formais. Seja qual for a compreensão do legislado, o que aqui se entende, é que não existem fundamentos plausíveis para se diferenciar um estabelecimento comercial de um empreendimento comercial. Outra definição, essa um tanto pertinente, é sobre a forma de constituição. A lei define meio de hospedagem como todo estabelecimento destinado a prestar serviço de hospedagem temporária, independente de sua forma de constituição. Ou seja, o conceito de prestadores de serviços de hospedagem abrange até a forma de constituição do empreendimento, indo além dos formatos tradicionais conhecidos, como hotéis e pousadas. Com essa definição, segundo Lenhart e Cavalhero (2008), “toda e qualquer discussão acerca dos apart-hotéis, flats e similares se encerra” (LENHART; CAVALHERO, 2008, p. 43). Outro aspecto relevante sobre definição de meios de hospedagem é o entendimento de unidade habitacional como sendo “locais de frequência individual e de uso exclusivo do hóspede”. Essa definição contribui, por exemplo, para balizar a discussão sobre a cobrança de direitos autorais pelos equipamentos audiovisuais das unidades habitacionais dos estabelecimentos de hospedagem. Lenhart e Cavalhero (2008) afirmam que essa definição “encerra a discussão travada há anos no Poder Judiciário de que os quartos de hotéis são de uso coletivo, por isso estariam

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enquadrados no Art. 68 da Lei de Direitos Autorais” (LENHART, CAVALHERO, 2008, p. 43). O Art. 23 da LGT traz ainda, em quatro parágrafos, algumas especificações sobre a caracterização dos meios de hospedagem. São entendidos como tal, por exemplo, os estabelecimentos que “explorem ou administrem, em condomínios residenciais, a prestação de serviços de hospedagem em unidades mobiliadas e equipadas, bem como outros serviços oferecidos a hóspedes” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 23, § 1º). Também o intercâmbio ou permuta por períodos entre cessionários de unidades habitacionais de distintos meios de hospedagem são entendidos como tal. Ou seja, a organização para o intercâmbio entre proprietários ou cessionários de unidades habitacionais em meios de hospedagem, desde que por períodos de ocupação definidos, obedecerão a princípios dessa lei. A LGT ainda assegura que a divisão do empreendimento em unidades hoteleiras, atribuindo natureza jurídica autônoma às unidades habitacionais que a compõem, com titularidade em nome de diversas pessoas, desde que a destinação seja exclusiva a hospedagem, não descaracteriza a prestação de serviços de hospedagem. Como se observa, nessa parte, a lei tenta alcançar as diversas formas de exploração da atividade, procurando regular de modo bem abrangente. A definição de diária, ficou legalmente é entendida como sendo o “preço de hospedagem correspondente à utilização da unidade habitacional e dos serviços incluídos, no período de 24 (vinte e quatro) horas, correspondidos nos horários fixados para a entrada e saída de hóspedes” (BRASIL, Lei nº Lei 11.771/08, Art. 23, § 4º). Essa definição, como sendo de um período de 24 horas, segundo Lenhart e Cavalhero (2008), já constava no Decreto nº 5.406/05. Em seguida, o Art. 24 trata das questões técnicas ligadas ao cadastramento. Dispõe sobre quais requisitos os estabelecimentos devem cumprir para ter o seu cadastramento efetivado junto ao órgão competente. Entre os requisitos, temos: possuir licença de funcionamento, no caso dos flats, condomínios hoteleiros, flat-hotel, entre outros; possuir licença idílica de contração ou certificado de conclusão de construção. Sobre esses estabelecimentos seguem uma série de exigências adicionais, como convenção de condomínio, memorial de incorporação, contrato de formalização de constituição do pool de locação. No caso do pool de locação, a lei especifica que pelo menos 60% dos proprietários deve aderir à exploração hoteleira

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do empreendimento. É exigido, ainda, o documento de enquadramento sindical da categoria. Ficam de fora do enquadramento, como meio de hospedagem, os empreendimentos organizados, como condomínios, que possuem instalações e serviços de hotelaria destinados aos moradores, desde que disponibilizados pelos seus proprietários para uso residencial de terceiros, por períodos superiores a 90 (noventa) dias. A definição dos tipos e categorias dos meios de hospedagem ficou pendente de regulação por parte do Poder Executivo. A classificação prevê a obtenção de selos, certificados, placas e demais símbolos e publicidade na página eletrônica do MTur. Atualmente, o tema já se encontra regulado por Portaria do MTur. E, por fim, o Art. 26 trata das informações que os meios de hospedagem são obrigados a prestar ao MTur, tais como, perfis dos hóspedes por nacionalidade, registro quantitativo, taxa de ocupação, permanência média, número de hóspedes por unidade habitacional, etc. Continua obrigatório, também, a Ficha Nacional de Registro de Hóspede (FNRH) e o Boletim de Ocupação Hoteleira (BOH).

3.6.2 Agências de Turismo

Em termos legais, de acordo com Art. 27 da LGT, as agências de turismo são definidas como a pessoa jurídica que exerce atividade econômica de intermediação remunerada entre fornecedores e consumidores de serviços turísticos ou que os fornece diretamente. A lei também faz a diferenciação entre serviços de operação de viagens e a atividade de intermediação. São considerados serviços de operação de viagens a organização, contratação e execução de programas, roteiros, itinerários, bem como a recepção, transferência e assistência ao turista. Já o serviço de intermediação, fica entendido como a oferta, reserva ou venda ao consumidor de um ou mais serviços fornecidos por terceiros, como passagens, hospedagem e programas educacionais. A lei traz ainda uma longa lista de atividades consideradas como atividades complementares das agências de turismo. Essas atividades vão desde a obtenção de passaportes, vistos e demais documentos de viagens, passando pela realização de transporte turístico, locação de veículos, até a venda de livros, revistas e outros artigos destinados às viagens.

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Outra questão relevante que merece destaque é o conceito legal de remuneração das agências de turismo, definido na lei, como sendo

o preço do serviço de intermediação é a comissão recebida dos fornecedores ou o valor que agregar ao preço de custo desses fornecedores, facultandose à agência de turismo cobrar taxa de serviço do consumidor pelos serviços prestados (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 27, Parágrafo 2º).

Segundo Ferraz (2009), essa definição encerra uma dúvida jurídica de ordem tributária, onde se tendia a considerar o preço de venda dos serviços como base para o cálculo dos tributos. O autor destaca que essa era uma dúvida de ordem jurídica, que nunca houve dúvidas fiscais quanto à comissão. É que em relação aos serviços comissionados, a base de cálculo dos tributos sempre foi o valor da comissão recebida. Porém, quando a agência agregava um valor ao preço de custo dos serviços intermediados ou operados, e não comissionados, tendia-se a considerar o preço de venda dos serviços como sendo a base para o cálculo dos tributos. Com a nova definição dada pela LGT, fica claro que a remuneração das agências de turismo é a comissão ou valores agregados ao preço de custo dos serviços. É, portanto, sobre esses valores que devem incidir os tributos pagos pelas agências e não sobre o preço de venda. É importante observar, que a atividade de intermediação exercida pelas agências de turismo, não impede a oferta, reserva e venda direta ao consumidor pelos fornecedores dos serviços, é o que prever o Parágrafo 5º do Art. 27. Porém, a Portaria nº 312/13, do MTur, analisada no Capítulo IV deste trabalho, impõe algumas restrições sobre a venda direta, para o caso específico das Transportadoras Turísticas. E, nesse ponto, a LGT sofre mais um veto parcial. É vetado o Parágrafo 6º do Art. 27, sem dúvida, o mais polêmico de todos, ou pelo menos o que mais gerou discussão. O parágrafo vetado previa que

a agência de turismo é responsável objetivamente pela intermediação ou execução direta dos serviços ofertados e solidariamente pelos serviços de fornecedores que não puderem ser identificados, ou, se estrangeiros, não possuírem representantes no País (BRASIL, Mensagem nº 686/08).

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O Ministério da Justiça manifestou-se pelo veto do dispositivo, justificando que “a medida proposta fundava-se na busca por maior equidade na distribuição de responsabilidades nas relações travadas entre as agências de viagens e os fornecedores de serviços turísticos”, mas que, “o dispositivo poderá conduzir a interpretações que enfraqueceriam a posição do consumidor frente à cadeia de fornecedores” (BRASIL, Mensagem nº 868/08). Como se observa, o referido ministério parece ter entendido bem o propósito do dispositivo: a equidade na distribuição das responsabilidades. Porém, mesmo assim, optou pelo veto, justificando que o dispositivo “poderá” levar a interpretações que “enfraqueceriam” a defesa do consumidor. Observe que a justificativa não é conclusiva, ela apenas supõe que o dispositivo pudesse levar a interpretações desfavoráveis ao consumidor. Ferraz (2009) é um dos autores que critica o veto e afirma que

equidade também é princípio expresso no Código de Defesa do Consumidor, tanto quanto a busca da harmonização de interesses, a boa fé e o equilíbrio, a educação e a informação sobre direitos e deveres entre fornecedores e consumidores (FERRAZ, 2009).

O autor lembra que o CDC já prevê exatamente isso no seu Art. 13, em relação ao comerciante de produtos. A título de observação, vale lembrar que o CDC, ao tratar da responsabilidade por danos causados por produtos e serviços, determina que

o fabricante, o produtor, o construtor, nacional ou estrangeiro, e o importador respondem, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de projeto, fabricação, construção, montagem, fórmulas, manipulação, apresentação ou acondicionamento de seus produtos, bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua utilização e riscos (BRASIL, Lei nº 8.078/90, Art. 12).

E complementa, no seu Art. 13, que o comerciante é igualmente responsável apenas quando o fabricante, o construtor, o produtor ou o importador não puderem ser identificados; quando o produto for fornecido sem identificação clara do seu fabricante, produtor, construtor ou importador; quando não conservar adequadamente os produtos perecíveis. Analisando o texto vetado, de acordo com o que determina os

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citados artigos do CDC, conclui-se que o dispositivo buscava apenas equiparar o tratamento das agências de viagens com o já dado ao comércio de produtos em geral. Ainda sobre o referido veto, Oliveira (2009) afirma que o Brasil perdeu “a oportunidade de discutir um problema sério da atividade turística brasileira”. Segundo a autora,

hoje, a maioria das agências de viagens brasileiras é composta por micro ou pequenas empresas. Essas agências compram pacotes de grandes agências de turismo, compram passagens das companhias aéreas e/ou de ônibus e revendem aos seus consumidores (OLIVEIRA, 2009, p. 260).

E quando um problema acontece, entre acionar a grande companhia ou operadora, geralmente, o consumidor opta por acionar o mais próximo, com o qual ele tem contato direto: a pequena agência. É também esse o entendimento de Zastawny (2012), quando afirma que

da forma como atualmente a lei se encontra, o consumidor, quando lesado, poderá optar por acionar diretamente a pequena agência ou o local onde ocorreu o fato. Como, geralmente, esses locais ficam distantes dos consumidores, é provável que a pequena agência, por ser mais acessível, seja a entidade demandada judicialmente (ZASTAWNY, 2012, p. 51).

E, por fim, sobre as agências de turismo, fica determinado que as que possuem frota própria deverão atender aos requisitos exigidos para o transporte de superfície. Essa é uma questão que na prática é bastante delicada, principalmente no Estado do Rio de Janeiro. Apesar do MTur já ter regulado o transporte turístico de superfície, existem divergências ou sobreposição de normas, em relação a regulação do transporte rodoviário intermunicipal no Estado. Isso tem dificultado muito o trabalho das agências e transportadoras turísticas. Até então, não existia uma regulação específica do órgão de trânsito estadual que diferenciava o transporte turístico, de caráter eventual, do transporte regular de passageiro. Muitas agências com frotas próprias e transportadoras turísticas do Estado do Rio de Janeiro operavam por meio dos chamados “selos autorizativos”, resultado de uma parceria entre o Departamento de Transportes Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro (DETRO), Associação Brasileira de Agências de Viagens (ABAV), Companhia

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de Turismo do Estado do Rio de Janeiro (TurisRio) e Secretaria de Estado de Turismo do Rio de Janeiro (SETUR). Por ser algo de caráter provisório, não regulamentar, gerava uma grande insegurança jurídica para as empresas que exerciam a atividade de transporte turístico. Porém, em 05 de abril de 2016, o DETRO publicou o Decreto nº 45.620, alterando o regulamento do transporte rodoviário intermunicipal de passageiro, e estabelecendo

condições

de

operação

para

as

transportadoras

turísticas,

cooperativas e agências de turismo com frota própria. Ainda é muito cedo para saber se a questão do transporte turístico foi finalmente resolvida no Estado do Rio de Janeiro, se o Decerto de fato atende as necessidades e demandas desses prestadores de serviços. Mas a simples existência de uma regulação já estabelece algumas diretrizes, a partir das quais a atividade de transporte turístico no Estado pode ser consolidar. E é exatamente sobre a regulamentação das transportadoras turísticas pela LGT o tópico a seguir.

3.6.3 Transportadoras Turísticas As transportadoras turísticas são definidas na lei como empresas que têm “por objeto social a prestação de serviços de transporte turístico de superfície, caracterizado pelo deslocamento de pessoas em veículos e embarcações por vias terrestres e aquáticas” (BRASIL, Lei 11.771/08, Art. 28). O termo “transporte turístico de superfície” especifica e delimita o tipo de transporte regulado, ou seja, o transporte terrestre e aquático, excluindo, portanto, o transporte aéreo. Não se alcançou com a lei a possibilidade da utilização do transporte aéreo para fins de turismo, ainda que voos panorâmicos, voos de balão, asa delta, helicóptero, etc. Ter deixado de fora esse tipo de transporte, ainda que seja para fins de diversão, é uma lacuna na lei. E não se pode justificar o fato do transporte aéreo possuir regulação própria e específica, pois o transporte de superfície, principalmente o marítimo e o fluvial, também possui. Sobre as transportadoras turísticas, a lei também é bem sucinta, tratando do tema em apenas dois artigos. Para efeito legal, o transporte turístico de superfície é classificado em quatro modalidades, conforme consta no Art. 28: pacote de viagem, passeio local, traslado e o transporte especial. A diferença entre o pacote de viagem e o passeio local, é que o primeiro pode ser realizado no âmbito municipal,

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intermunicipal, interestadual e internacional, incluindo, além do transporte e visitação a locais e atrativos turísticos, também a pernoite. Já o passeio local, é aquele realizado dentro dos limites do município ou vizinhança, sem incluir a hospedagem. Já o traslado, compreende o deslocamento de passageiros de um ponto a outro, e o transporte especial é aquele firmado diretamente com entidades civis associativas e também com grupos de pessoas físicas ou jurídicas, desde que sem objetivo de lucro da parte de quem contrata. Figura 04 – Modalidades de transporte turístico MODALIDADE Pacote de Viagem

DEFINIÇÃO Itinerário realizado em âmbito municipal, intermunicipal, interestadual ou internacional que incluam, além do transporte, outros serviços turísticos como hospedagem, visita a locais turísticos, alimentação e outros;

Passeio Local

Itinerário realizado para visitação a locais de interesse turístico do município ou vizinhança, sem incluir pernoite;

Traslado

Percurso realizado entre as estações terminais de embarque e desembarque de passageiros, meios de hospedagem e locais onde se realizem congressos, convenções, feiras, exposições de negócios e respectivas programações sociais;

Especial

Ajustado diretamente por entidades civis associativas, sindicais, de classe, desportivas, educacionais, culturais, religiosas, recreativas e grupo de pessoas físicas e de pessoas jurídicas, sem objetivo de lucro, com transportadoras turísticas, em âmbito municipal, intermunicipal, interestadual e internacional.

Fonte: Elaboração própria, a partir da classificação dada pelo Art. 28 da LGT

Como se observa, essa classificação, na verdade, é muito mais uma divisão, de acordo com a finalidade dos serviços, do que uma modalidade de transporte propriamente dita. Mesmo sendo estabelecidos a pernoite e o limite geográfico para diferenciar o pacote de viagem do passeio local, são elementos muito tênues, que não caracterizam uma modalidade de transporte. A “vizinhança” de um Município, por exemplo, pode ser tanto um outro Município, como um outro Estado ou até mesmo em um outro País. E se o parâmetro for a distâncias, muitas vezes um atrativo turístico localizado dentro Município, está mais distante que atrativos que ficam fora dos seus limites geográficos. Além disso, o mesmo equipamento de transporte utilizado para um passeio sem pernoite será utilizado para um pacote de viagem com hospedagem.

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Mesmo a modalidade especial, a única diferença considerável que se observa é na sua finalidade e forma de contratação. Apenas como informação adicional, registra-se aqui, que nessa parte a LGT sofreu mais uma alteração no texto, em relação ao Anteprojeto Lei. No Anteprojeto encaminhado pelo Poder Executivo a modalidade “pacote de viagem” era classificada como “excursão”. Além disso, não existia a terceira modalidade de transporte, denominada “especial”, que foi acrescentada durante a tramitação da lei. No seu Art. 29 a LGT determina que o MTur fixará as normas, condições e padrões para o transporte turístico. O referido ministério já editou portaria nesse sentido e a mesma será discutida no Capítulo IV deste trabalho. Essas são, portanto, as determinações da LGT sobre a prestação se serviços de transporte turístico.

3.6.4 Organizadores de Eventos

A categoria de prestação de serviço de organização de eventos é definida na LGT como sendo “empresas que têm por objeto social a prestação de serviços de gestão, planejamento, organização, promoção, coordenação, operacionalização, produção e assessoria de eventos” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 30). Os organizadores de eventos são divididos em duas categorias para efeitos da lei: organizadores de feiras de negócios, exposições e congêneres; e organizadores de congressos, convenções e congêneres de caráter comercial, técnico-científico, esportivo, cultural, promocional e social, de interesse profissional, associativo e institucional. Essa é mais uma divisão um tanto confusa estabelecida pela lei, tendo em vista se tratar muito mais de uma segmentação de mercado do que de uma categoria de atividade propriamente dita. Pois, não se observa incompatibilidade ou especificidade que impeça uma empresa organizadora de feiras e exposição de organizar um congresso ou convenção. Estaria o legislador entendendo que feiras e exposições são eventos maiores, com estrutura diferente dos congressos e convenções? Na prática, não é o que se observa. São, portanto, preciosismos do texto legal, que se esperava ter sido resolvido, ou melhor, esclarecido na regulamentação da lei, mas como veremos no Capítulo IV deste trabalho, o Decreto nº 7.381/10 praticamente não tratou do assunto, restringindo-se a mera definição de exposições.

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Já quanto a definição do preço dos serviços prestados pelas empresas organizadoras de evento, houve um considerável avanço, ao entender o preço como sendo o

valor cobrado pelos serviços de organização, a comissão recebida pela intermediação na captação e recursos financeiros para a realização do evento e a taxa de administração referente à contratação de serviços de terceiros (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 30, § 2º).

Segundo Ferraz (2008), a inexistência de uma regra legal clara “sujeitava os organizadores de eventos ao risco de serem tributados não só pelos valores que receberam por seus serviços, mas, também, pelos de terceiros que, simplesmente recebem e transferem” (FERRAZ, 2008). Com essa nova definição legal, pelo menos no que se refere à remuneração dos organizadores de eventos, a questão parece ter sido finalmente resolvida. Sobre esses prestadores de serviços, a lei também é bastante sucinta, tratando do assunto em um único artigo. O que se tem, portanto, é a definição da atividade, a categorização, de acordo com o tipo de serviço prestado, além da definição do preço desses serviços. No entanto, é importante registrar, que a definição legal de organizadores de eventos, sofreu considerável modificação durante a tramitação da lei. No Anteprojeto da LGT o conceito de organizadores de eventos era mais abrangente, em termos dos serviços prestados. Além disso, não estavam subdivididos em duas categorias. Porém, não trazia uma parte fundamental, que é a definição de “preço do serviço”. O parágrafo contendo essa definição foi acrescentado durante a tramitação da lei no Congresso Nacional. Os organizadores de eventos ainda não tinham sido de fato regulados por uma lei específica do turismo. A Lei nº 6.505/77, em vigor até a edição da LGT, não regulava esse tipo de atividade como turística. Porém, ao elencar os serviços turísticos que seriam regulados, acrescentava, no Inciso VII do seu Art. 2º, “outras entidades que tenham regularmente atividades reconhecidas pelo Poder Executivo como de interesse para o turismo”. Com base nessa “brecha” legal, em 1984, a Presidência da República editou o Decreto nº 89.707/84, tratando das empresas prestadoras de serviços para a organização de congressos, convenções, seminários e eventos congêneres, e dá outras providências. Porém é um tratamento um tanto restritivo e

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regulador, não comparável com os moldes atuais. A organização de feiras e exposições de natureza comercial ou industrial, por exemplo, ficaram de fora dessa regulação. Já os parques temáticos, tratados no tópico a seguir, esses sim são um tipo de prestação de serviços de entretenimento e lazer que ainda não tinha sido regulado por uma legislação específica do turismo.

3.6.5 Parques Temáticos

Os parques temáticos apareceram pela primeira vez, numa legislação do setor, como prestadores de serviços turísticos. De acordo com o Art. 31, da LGT, os parques temáticos

são empreendimentos ou estabelecimentos que tenham por objeto social a prestação de serviços e atividades, implantados em local fixo e de forma permanente, ambientados tematicamente, considerados de interesse turístico pelo Ministério do Turismo (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 31).

Como no caso das transportadoras turísticas e organizadores de evento, a legislação sobre os parques temáticos resume-se a esse único artigo. Questiona-se aqui, além da forma incipiente como o assunto é tratado, o fato dos parques aquáticos terem ficado de fora da regulamentação, e a obrigatoriedade de os parques temáticos serem estabelecimentos fixos, de caráter permanente. Para efeito da lei, um parque temático não pode ser itinerante, e nem um parque aquático pode ser temático. Assim como no caso do transporte aéreo, essa é uma questão ainda em aberto, sobre a qual a lei não avançou muito. Ferraz (2008) classifica como incompreensível essa exclusão, bem como o fato de estarem sujeitos a serem considerados de interesse turístico pelo MTur. Lenhart e Cavalhero (2008) também criticam o fato do enquadramento como parque temático não ser automático, e depender de pronunciamento prévio do MTur. E isso é tudo que a lei traz sobre os parques temáticos: a mera definição. Porém, como veremos no Capítulo IV deste trabalho, a regulamentação da LGT foi

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um pouco além sobre o tema, pelo menos nas especificações técnicas e condições de funcionamento desses estabelecimentos.

3.6.6 Acampamentos Turísticos

Ao contrário dos parques temáticos, os acampamentos turísticos já haviam sido tratados em legislação anterior, na Lei nº 6.505/77, por exemplo. Na lei atual esse tipo de empreendimento é definido como áreas

especialmente preparadas para a montagem de barracas e o estacionamento de reboques habitáveis, ou equipamento similar, dispondo, ainda, de instalações, equipamentos e serviços específicos para facilitar a permanência dos usuários ao ar livre (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 32).

A definição dos equipamentos mínimos necessários para o enquadramento como acampamentos turísticos ficaram pendentes de regulamentação por parte do Poder Executivo. O tema já se encontra regulado pelo Decreto 7.381/10, objeto de análise no Capítulo IV deste trabalho. A determinação, de que o Poder Executivo discriminasse na regulação da lei, os equipamentos mínimos necessários para o enquadramento como acampamentos turísticos, é outro elemento que não constava do Anteprojeto da LGT. O Parágrafo Único com essa determinação foi acrescentado durante a tramitação da lei nas câmaras legislativas. Originalmente o Anteprojeto só trazia a definição. Apesar do texto legal trazer apenas a definição de acampamento turístico, pode-se afirmar que esse tipo de empreendimento ganhou mais destaque na LGT do que na legislação anterior. Dessa vez, a atividade não é apenas citada como um dos serviços turísticos, mas ganha uma definição legal e uma regulamentação, que especifica detalhadamente os padrões e condições de funcionamento, coisa que não ocorreu na legislação anterior. E por fim a lei trata dos direitos, deveres, obrigações e da fiscalização desses prestadores de serviços. São, portanto, essas as questões analisadas no tópico a seguir.

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3.6.7 Direitos, deveres, fiscalização, infrações e penalidades

Sobre os direitos dos prestadores de serviços turísticos, o instrumento legal trata em um único artigo. Porém, no que diz respeito aos deveres, fiscalização, penalidades e infrações a lei é bem mais abrangente e específica, dispensando nove longos artigos sobre o tema. Isso mostra, de certa forma, pelo menos em termos quantitativos, o caráter ainda disciplinador e regulador das políticas públicas nessa área. Ferraz (2008) corrobora com esse entendimento ao destacar que pelo menos em termos quantitativos a LGT dá preferência à função fiscalizadora. Com relação aos direitos, são basicamente três: acesso a programas de apoio financeiro e outros benefícios que constam na legislação de fomento ao turismo; a menção dos empreendimentos ou atividade em campanhas do MTur e da EMBRATUR; e a utilização de siglas, palavras, marcas, logos, número de cadastro e selos de qualidades editados pelo MTur. Esses são os direitos dos prestadores de serviços turísticos, elencados nos três incisos do Art. 33 da LGT. No que diz respeito aos deveres, a lei estabelece questões de ordem mais técnica e funcional, assim elencados:

I - mencionar e utilizar, em qualquer forma de divulgação e promoção, o número de cadastro, os símbolos, expressões e demais formas de identificação determinadas pelo Ministério do Turismo; II - apresentar, na forma e no prazo estabelecido pelo Ministério do Turismo, informações e documentos referentes ao exercício de suas atividades, empreendimentos, equipamentos e serviços, bem como ao perfil de atuação, qualidades e padrões dos serviços por eles oferecidos; III - manter, em suas instalações, livro de reclamações e, em local visível, cópia do certificado de cadastro; e IV - manter, no exercício de suas atividades, estrita obediência aos direitos do consumidor e à legislação ambiental (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 34).

Como mencionado, são determinações muito técnicas, que dizem respeito basicamente a funcionalidade do estabelecimento. O livro de reclamação, por exemplo, em alguns estados, passou a ser uma exigência para o comércio em geral, através de leis estaduais. No caso do Estado do Rio de Janeiro, essa exigência passou a vigorar a partir de 2013, através da Lei nº 6613/13. A menção de que os estabelecimentos, no exercício das suas atividades, devem manter obediência aos

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direitos do consumidor e as leis ambientais é válida, no entanto, desnecessária. Toda e qualquer atividade comercial deve obedecer às determinações legais vigentes, sejam elas ligadas diretamente ao seu campo de atuação, como aos demais campos tangenciados por essa atividade. É, portanto, mais um preciosismo do legislador essa citação. Sobre a fiscalização, o Art. 35 determina que o MTur, no âmbito de sua competência, fiscalizará o cumprimento da lei por pessoas físicas ou jurídicas, que exerçam a prestação de serviços turísticos, estando ou não cadastrada junto ao MTur, e inclusive aquelas que usem expressões, abreviaturas ou nomes que induzam ao erro quanto ao real objeto da sua atividade. Essa abrangência da fiscalização é muito importante. Primeiro, porque autoriza o MTur a fiscalizar tanto empresas quanto pessoas que exerçam a atividade turística, estando elas cadastradas ou não junto ao órgão. Segundo, porque mesmo utilizando expressões ou nomenclaturas que não deixem claro o real objeto da atividade, o estabelecimento poderá ser fiscalizado, se o MTur entender que se trata de uma das atividades reguladas pela lei. Porém, como essa fiscalização será operacionalizada pelo MTur é certamente a grande questão. Na prática, e pelo que se conhece da estrutura do órgão, ele não dispõe de pessoal e recursos para fiscalizar milhares de prestadores de serviços espalhados por todo território nacional. A não observância das determinações da LGT sujeitará ao prestador de serviços turísticos as seguintes penalidades: advertência por escrito; multa; cancelamento da classificação; interdição e cancelamento do cadastro. É o que determina o Art. 36. Essas penalidades poderão ser aplicadas ao estabelecimento isoladas ou cumulativamente. Nesse ponto, a lei é bem específica, detalhando em oito parágrafos as condições de aplicação dessas penalidades, trazendo inclusive valores para o caso de multa. A penalidade multa, quando aplicada a um estabelecimento, não poderá ser inferior a R$ 350,00 (trezentos e cinquenta reais) e não superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). Os critérios para essa graduação de valores ficaram pendentes de regulamentação e já constam no Decreto nº 7.381/10. Segundo Lenhart e Cavalhero (2008), inicialmente, o teto fixado para multas foi de 3 (três) milhões. Esse valor foi contestado pelo setor empresarial e durante a tramitação no Congresso Nacional o projeto sofreu emenda, reduzindo para os atuais um milhão de reais. A lei traz ainda uma descrição dos fatos que serão observados na aplicação das

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penalidades previstas, como fatores atenuantes e agravantes, prazos para recursos e pagamento de multas e reabilitação de registro. No que diz respeito a infrações, a principal delas é o exercício da atividade de prestação de serviços turísticos sem o devido cadastro junto ao MTur ou com o prazo de validade do cadastro vencido. A penalidade para essa infração, como prevê o Art. 41, é multa e interdição do local. A outra infração diz respeito especificamente aos meios de hospedagem, que são obrigados a fornecerem ao MTur as informações previstas no Art. 26, sobre o perfil de hóspedes, taxa de ocupação, permanência média, etc. O não fornecimento dessas informações sujeita o estabelecimento a penalidade de advertência por escrito. Outra infração que prevê advertência por escrito é a não observação dos deveres elencados no Art. 34, anteriormente citado. Exceto, é claro, a não observância do inciso IV desse artigo, que é manter a observância das leis ambientais e de defesa do consumidor. Para esses casos especificamente, fica estabelecida a aplicação de multa e não apenas a advertência por escrito. Esses são, portanto, os pontos mais relevantes tratados pela LGT no campo das obrigações, direitos e deveres da prestação de serviços turísticos. Nos seus artigos seguintes, que compõem o último capítulo, o Capítulo VI, a lei trata das suas disposições finais. E são sobre essas disposições o tópico a seguir.

3.7 DISPOSIÇÕES FINAIS

Assim como as disposições preliminares, apresentadas no Capítulo I, introduzem a lei, trazendo as definições e determinando o seu campo de abrangência, as disposições finais, constantes no seu Capítulo VI, a conclui. Nessa parte, é comum as leis citarem os dispositivos que, por ventura, tenham sido revogados, e declarar que a mesma entra em vigor a partir da sua publicação no Diário Oficial da União. E é basicamente isso que a LGT traz nas disposições finais que, originalmente tinha seis artigos, tendo sido dois deles vetados. Nessa parte, a lei estabelece que o MTur “poderá delegar competência para o exercício de atividades e atribuições específicas estabelecidas nesta a órgãos e entidades da administração pública” (BRASIL, Lei 11.771/08, Art. 44). As atividades

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que poderão ser delegadas são especialmente as ligadas ao cadastro, classificação e fiscalização. Na prática, o MTur poderá delegar a outros órgãos, da administração pública direta ou indireta, competências para exercer atividades e atribuições estabelecidas pela lei. Isso é o que normalmente já ocorre em diversas parcerias do MTur com órgãos dos Governas Estaduais e Municipais, para fins de cadastro e fiscalização; bem como com institutos, principalmente os ligados a patrimônio histórico e meio ambiente. Quanto aos artigos vetados, um deles foi o Art. 46, que tratava da definição de receita bruta dos serviços de intermediação, e o Art. 47, que propunha a classificação do setor de turismo receptivo como atividade econômica exportadora. O referido Art. 46 tratava de uma questão específica do campo tributário e pretendia considerar como receita bruta, dos serviços de intermediação, apenas o preço da comissão recebida dos fornecedores ou o valor agregado ao preço de custo. O dispositivo entrou em um campo amplamente regulado, e trazia uma interpretação diferenciada de receita bruta para o caso específico de prestação de serviços turísticos. O conceito de receita bruta, que o artigo propunha mudança no entendimento, está regulado pela Lei nº 9.718/98, que altera a legislação tributária federal. E no seu Parágrafo 1o do Art. 3o, a lei define receita bruta como sendo a “totalidade das receitas auferidas pela pessoa jurídica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a classificação contábil adotada para as receitas”. (BRASIL, Lei nº 9.718/98, Art. 3o, § 1o). Como destacado no tópico 3.6.2 deste trabalho, o Art. 27 da LGT trata de uma questão semelhante, porém é específica das agências de turismo e ligada a definição de preço dos serviços, sem entrar no mérito do seu tratamento tributário. No caso do Art. 46, é diferente, pois o que se pretendia era o enquadramento tributário dessa comissão ou valor agregado como sendo receita bruta. Assim, dependendo do enquadramento de regime tributário do estabelecimento, se o recolhimento dos seus tributos se desse por lucro real ou presumido, teria de haver um tratamento dessa comissão ou valor agregado, para que fosse feito o recolhimento dos tributos. Ou seja, uma questão muito mais complexa e abrangente do que a tratada no Art. 27. Diante disso, o Ministério da Fazenda opinou pelo veto do Art. 46, alegando que o dispositivo deformaria o conceito de lucro, faturamento e receita bruta e prejudicaria o sistema de tributação, enfatizando que “esses tributos não devem incidir sobre o valor agregado, como pretende o artigo, mas sim sobre os preços e valores

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recebidos” (BRASIL, Mensagem nº 686/08). O Ministério alegou ainda que a determinação feria a Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina que para toda renúncia fiscal é exigido estudo de impacto nas contas públicas, bem como previsão orçamentária para sua reposição. Alegou também que o dispositivo aumentaria a complexidade do sistema tributário, ferindo assim o princípio da simplicidade administrativa. Já Lenhart e Cavalhero (2008) entende que a mudança que o artigo propunha traria benefícios não somente para o setor de turismo, mas para todos os prestadores de serviços da área de intermediação; e que, talvez, a alternativa seria ter pensado em medidas específicas para o setor de turismo. Os autores apontam ainda impropriedade nas leis citadas pelo legislador para embasar o artigo. Em algumas das leis citadas, a base de cálculo é o faturamento e não a receita bruta, ou seja, são conceitos tributários diversos. A abrangência do artigo, atingindo outros setores da prestação de serviços, é analisada pelos autores como um ponto negativo, que contribuiu para o seu veto. Da mesma forma seguiu o veto do Art. 47, dessa vez, com manifesto conjunto do Ministérios da Fazenda e Ministério do Planejamento e Orçamento e Gestão. Em suma, esse artigo pretendia classificar como atividade econômica exportadora o setor de turismo receptivo. O artigo classificava como exportador todos os agentes econômicos envolvidos na captação de turistas estrangeiros em viagens de lazer ou a negócio no Brasil, como agências de turismo, meios de hospedagens e organizadores de eventos. Todos esses agentes, desde que atuando no turismo receptivo, poderiam ter suas atividades classificadas como exportadoras. Isso permitiria que os mesmos tivessem direito aos benefícios fiscais, linhas de crédito e financiamentos oficiais instituídos em órgãos, bancos e agências públicas para fomentar a exportação. A classificação não seria automática, conforme previa o Parágrafo 2º do artigo vetado, dependeria de regulamentação do Poder Executivo, para que os órgãos da administração pública, ligados a atividade de exportação, pudessem analisar o acolhimento de projetos do setor de turismo receptivo. Ou seja, o empreendimento que exercesse a atividade de turismo receptivo e que desejasse se enquadrar como atividade econômica exportadora deveria apresentar projeto e submetê-lo a análise e a provação dos órgãos oficiais.

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Os ministérios citados tomaram como base a mesma Lei de Responsabilidade Fiscal, citada no veto anterior, e argumentaram que:

a concessão de incentivos fiscais, a agentes públicos ou privados, nos diversos setores da economia, não pode ser dissociada da indicação das medidas de compensação correlatas e da apresentação dos demonstrativos à que alude a Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, Mensagem nº 686/08).

Alegaram ainda um princípio constitucional, citando o Parágrafo 6º, do Art. 150, da Constituição Federal de 1988, que segundo os Ministérios “determina que qualquer desoneração tributária somente pode ser concedida por lei específica” (BRASIL, Mensagem nº 686/08). Surpreendentemente, o legislador utilizou também um princípio constitucional, contido no Inciso II, do mesmo Art. 150, da Constituição Federal, para embasar o Art. 47, ora vetado. De acordo com o citado dispositivo constitucional,

é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: II instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos” (BRASIL, Constituição Federal de 1988, Art. 150, Inc. II).

Ou seja, o legislador apoiou-se na ideia de que não conceder a classificação de atividade exportadora ao setor de turismo receptivo, seria um tratamento desigual, portanto, vedado pela Constituição. Porém, o Poder Executivo, por meio dos seus ministérios, entendeu que tal desoneração é um benefício que poderia ser concedido por meio de lei específica. Com esse veto, o turismo receptivo não conseguiu ser legalmente definido como uma atividade exportadora. Ainda que sua principal atividade seja a de vender o Brasil para o mercado exterior, captar turistas e trazer divisas para o país, o setor não goza do mesmo status das demais atividades exportadoras. Lenhart e Cavalhero (2008) aponta, como alternativa para o setor, um projeto de lei ou normatização

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exclusiva, prevendo todas as especificidades necessárias para o seu enquadramento como atividade exportadora. Esses são, portanto, os pontos regulados pela LGT. Ainda que questionada em vários pontos, como demonstrado ao longo desta pesquisa, a lei tem o crédito de consolidar o turismo como uma atividade de destaque nas políticas públicas do Brasil. A lei encontra-se regulada, pronta para ser colocada em prática. E é sobre a regulamentação da LGT o próximo capítulo.

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4 A REGULAMENTAÇÃO DA LGT

A LGT encontra-se sancionada e regulamentada. Isso significa dizer que a lei encontra-se pronta para ser aplicada, para ser posta em prática. Para fins de entendimento, vale destacar que sanção e regulamentação são atos diferentes, tendo em comum apenas o fato de ambos serem funções típicas do Poder Executivo. A sanção é a concordância ou anuência do Poder Executivo com os termos ou conteúdo da lei aprovada pelo Poder Legislativo. Já a regulamentação, diz respeito à aplicabilidade da lei. Dizer que uma lei está regulamentada, significa dizer que ela está em condições de ser aplicada. A regulamentação, portanto, nada mais é que o detalhamento dos aspectos práticos da lei. No âmbito federal, o poder regulamentar é conferido privativamente ao Presidente da República. Esse poder é constitucional, previsto no Art. 84, da Constituição Federal de 1988, que determina ser uma das competências privativas do Presidente da República “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução” (BRASIL, Constituição Federal de 1988, Art. 84, Inc. IV). Porém, o decreto regulamentar não pode ultrapassar os limites do conteúdo da lei, ou seja, não pode modificá-la. Como bem observa Andrade (2014), caso o ato regulamentar exceda os termos da lei, esse poderá ser sustado. E é a mesma Constituição Federal que determina ser competência exclusiva do Congresso Nacional “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (BRASIL, Constituição Federal de 1988, Art. 49, Inc. V). Nesse sentido, Nogueira (1955) traz uma definição muito clara sobre a diferença entra a lei e o seu regulamento. O autor afirma que

a lei, geralmente, estabelece os princípios, as normas mais gerais e os regulamentos especificam os detalhes, não podendo, entretanto, nessa especificação, as disposições do decreto jamais ultrapassarem os comandos da lei. Qualquer excesso do decreto em relação à lei, constituirá um vício que pode ser submetido a controle jurisdicional, vício esse denominado de ilegalidade. A própria lei, em nosso regime também está submetida aos comandos mais gerais da Constituição e qualquer excesso da lei em relação à Constituição, também pode provocar o controle jurisdicional por arguição de inconstitucionalidade. Como o decreto está submetido à lei, pode acontecer mesmo que ele ao ultrapassar os preceitos da lei, também venha

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atingir limites constitucionais. Nesse caso, o decreto terá vício de ilegalidade e de inconstitucionalidade (NOGUEIRA, 1955, p. 496).

Como se observa, a lei está acima do decreto regulamentar, porém a diferença principal entre a lei e o regulamento não está no fato de um se sobrepor ao outro, e sim no fato de que a lei acrescenta novas regras à ordem jurídica, enquanto o decreto não a altera. Portanto, a regulamentação analisada a seguir em nada altera o conteúdo e determinações da LGT, analisada no capítulo anterior, ela apenas especifica e detalha os princípios e normas gerais contidas na lei, tornando-a uma lei aplicável.

4.1 DIREITOS E DEVERES REGULADOS

A regulamentação da LGT ocorreu por meio do Decreto nº 7.381, de 02 de dezembro de 2010. No seu capítulo inicial, que trata das suas finalidades, o Decreto traz algumas definições, como a de Política Nacional de Turismo; Plano Nacional de Turismo; Sistema Nacional de Turismo; Comitê Interministerial de Facilitação Turística; Fundo Geral do Turismo e Prestadores de Serviços Turísticos. No caso da Política Nacional de Turismo e dos Prestadores de Serviços Turísticos, a definição já tinha sido dada pela lei. Porém, nos demais casos, constam apenas na regulamentação. Uma dessas definições é do PNT, legalmente definido como o

conjunto de diretrizes, metas e programas que orientam a atuação do Ministério do Turismo, em parceria com outros setores da gestão pública nas três esferas de governo e as representações da sociedade civil, iniciativa privada e terceiro setor, relacionadas ao turismo, nos termos do Art. 6º da Lei nº 11.771, de 2008 (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, Art. 2º, Inc. II).

Só a título de esclarecimento, o citado Art. 6º trata dos objetivos do PNT na LGT.

A outra definição dada é a do Sistema Nacional de Turismo, entendido como sendo o

sistema formado por entidades e órgão público ligados ao setor turístico, com o objetivo de promover o desenvolvimento das atividades turísticas de forma

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sustentável, integrando as iniciativas oficiais com as do setor privado, conforme preconizado no PNT (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, Art. 2º, Inc. III).

E por fim a definição do CIFat, definido pela lei como sendo

o colegiado intersetorial integrado por órgão público do governo federal, cuja área de atuação apresenta interface com o turismo, criado com a finalidade de buscar a convergência e a compatibilização na execução da Política Nacional de Turismo com as demais políticas setoriais federais, nos termos do art. 11 da Lei nº 11.771, de 2008 (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, Art. 2º, Inc. IV).

Sobre a Política Nacional de Turismo, tratada no segundo capítulo, o Decreto traz alguns detalhamentos. Sobre a forma de elaboração do PNT, por exemplo, a regulamentação é bem mais específica. Como já observado no Capítulo II deste trabalho, a lei prever, no seu Art. 6º, que o PNT será elaborado pelo MTur ouvindo “inclusive” o Conselho Nacional de Turismo. Porém, a regulação é clara e direta, nesse sentido, e estabelece no Parágrafo 1º, do seu Art. 3º, que o plano será elaborado ouvindo o Conselho Nacional de Turismo e o Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo. Quanto a sua periodicidade, a lei estabelece que seja de quatro em quatro anos. Já o Decreto acrescenta que “será revisado a cada quatro anos, ou quando necessário” (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, Art. 3º, § 2º). Quanto ao CIFat, são elencados quinze Ministérios e duas Secretarias que farão parte do comitê, por meio de representantes por eles indicados. A lista dos ministérios é bem ampla, constando desde o Ministério do Desenvolvimento Agrário até o Ministério das Cidades. As secretarias são a de Comunicação Social e a de Direitos Humanos. De modo algum, se questiona aqui a amplitude do número de Ministérios e Secretarias, pois todos têm alguma interface com o turismo, que é o princípio para fazer parte do comitê. Porém, se interroga a efetividade de suas atuações, e até que ponto estão dispostos a colaborar e atuar para resolver questões ligadas ao turismo. O sucesso do CIFat depende diretamente da efetiva colaboração desses órgãos membros. Além dos membros legalmente listados, fica estabelecido que o CIFat “poderá convidar servidores, especialistas de outros órgãos ou entidades públicas e profissionais de notório saber, bem como pessoas da sociedade civil habilitadas em

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matérias pertinentes, para auxiliar nas suas atividades” (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, § 4º do Art. 7º). As periodicidades das reuniões serão definidas pelo MTur, e o

resultado comunicado ao Conselho Nacional de Turismo. Outro ponto importante é a participação no comitê que ficou regulada como sendo prestação de serviço público relevante e, portanto, não remunerada. Na parte de fomento, a regulação apenas especifica algumas questões ligadas ao FUNGETUR. Determina, por exemplo, que MTur estabelecerá as normas, critérios e prioridades de aplicação dos recursos do fundo. Estabelece ainda os princípios que devem ser observados, como: priorizar os micros e pequenos empreendimentos;

beneficiar

as

regiões

com

menor

desenvolvimento

socioeconômico; promover a inclusão social através da oferta de trabalho e distribuição de renda; estimular a criação de novos produtos turísticos e dar prioridade aos projetos que priorizam o desenvolvimento ambiental sustentável. É importante observar que o texto legal além de estabelecer as normas e condições de acesso aos recursos do fundo, relaciona também os princípios que devem ser observados na sua aplicação. Quantos aos prestadores de serviços turísticos a regulamentação foi mais ampla e específica. Uma das especificações é quanto ao cadastro dos empreendimentos turísticos junto ao MTur. De acordo com o Parágrafo Único do Art. 19, o cadastro deverá ser compatível com a atividade principal ou secundária, constante na Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). Isso permite, portanto, que qualquer empresa que tenha como atividade secundária uma das atividades definidas na lei, pode requerer o seu registro junto ao MTur. Como registrado no Capítulo III deste trabalho, esse é um dos pontos que está na pauta das discussões sobre as mudanças da LGT. E são os promotores de eventos que estão requerendo mudanças nesse ponto, para evitar que empresas que tenham evento como atividade secundária possam se cadastrar e pleitear os benefícios da lei. A atividade de agências de turismo, com a publicação da Lei nº 11.974/14, já possui regulações nesse sentido, não sendo mais possível o cadastro compatível com a atividade secundária. Sobre a contratação de serviços turísticos, o Decreto determina, no seu Art. 20, que no caso de cancelamento ou solicitação de reembolso por parte do consumidor, a aplicação de multas só poderá ocorrer se estiver prevista em contrato

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e ter sido previamente informada ao consumidor. E, acrescenta que, no caso de o cancelamento ocorrer por descumprimento de obrigações contratuais e legais por parte do prestador dos serviços, não caberá multa e a restituição de valores deve obedecer a Lei nº 8.078/90, que é o CDC. Essa é uma questão plenamente regulada, sobre a qual já existe uma legislação específica, mas mesmo assim é importante que a legislação do turismo reforce esse princípio. Outra questão, que já existe legislação e que é reforçada na regulamentação da LGT, é a necessidade de licença prévia para o exercício da atividade turística utilizando recursos ambientais. Os artigos 22 e 23 do Decreto estabelecem a necessidade de licenciamento ambiental para construção, instalação, ampliação e funcionamento

de

estabelecimentos

que

utilizam

recursos

ambientais

no

desenvolvimento de suas atividades. Essa exigência é estendida também aos prestadores de serviços turísticos, que ofereçam serviços de qualquer natureza, nas áreas reguladas pelos Decreto nº 75.963/75 e Decreto nº 2.742/98, que tratam, respectivamente, do Trato da Antártida e do Tratado da Antártida sobre Proteção Ambiental. Sobre os meios de hospedagem, a regulamentação repete a definição de unidade habitacional dada pela LGT, como sendo área de utilização privada do hóspede. Já quanto ao tipo e forma de utilização das unidades habitacionais, a regulamentação fica pendente de ato do MTur. No tocante a contratação ou reserva dos serviços de hospedagem, conforme consta do Art. 26 do Decreto, a troca de correspondência entre o hóspede e o meio de hospedagem ou entre aquele e a agência de turismo constituirá documento comprobatório da relação comercial. A regulamentação determina ainda que a FNRH, quando preenchida e assinada pelo hóspede no momento da sua hospedagem, passará a representar o contrato de hospedagem. As FNRH devem ser mantidas arquivadas, em formato digital, pelos meios de hospedagem, e os procedimentos de arquivamento serão estabelecidos por portaria do MTur. Ainda sobre os meios de hospedagem, fica estabelecido que o sistema de classificação oficial será pelo símbolo “estrela”. Vale destacar que essa determinação não constava originalmente no Decreto nº 7.381/10. Os tipos e categorias de classificação e qualificação dos meios de hospedagem ficaram pendentes de regulação por parte do Poder Executivo, conforme consta no Art. 25 da LGT. Porém, em 17 de junho, de 2011, o Governo Federal publicou o Decreto nº

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7.500/11, acrescentando o Art. 3-A ao Decreto 7.381/10, que passando a competência da classificação dos meios de hospedagem para o MTur, e estabelecendo ainda que o símbolo de classificação “estrelas” será de uso restrito e exclusivo do MTur. Quanto as agências de turismo, os pontos mais relevantes, em que regulamentação traz um maior detalhamento, são sobre o contrato de prestação de serviços e as condições de funcionamento do turismo de aventura. Fica estabelecido que

os contratos para prestação de serviços ofertados pelas agências de turismo deverão prever: I - as condições para alteração, cancelamento e reembolso do pagamento dos serviços; II - as empresas e empreendimentos incluídos no pacote de viagem; III - eventuais restrições existentes para sua realização; e IV - outras informações necessárias e adequadas sobre o serviço a ser prestado (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, Art. 32).

A regulamentação estabelece ainda, no seu Art. 33, que sejam especificados, no contrato, nomes, endereço e Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) das empresas fornecedoras dos serviços envolvidos no pacote de viagem. Observa-se que os atuais contratos de prestação de serviços turísticos, utilizados pelas agências de turismo, costumam ter informações sobre alteração, cancelamento, reembolso, bem como informações sobre os serviços a serem prestados. Já nomes, endereços e CNPJ dos fornecedores dos serviços não são elementos comumente identificados nesses contratos. O que também se observa é que esses contratos existem, muito mais em atendimento às normas de defesa do consumidor, que especificamente à legislação turística. No entanto, é bastante positivo ter essa exigência reforçada também na legislação específica do setor. Essa determinação, de modo algum resolve a questão da responsabilidade objetiva e solidária, vetada na lei e discutida no Capítulo III deste trabalho, mas ajuda a tornar mais clara as condições na relação das agências de turismo com o consumidor. Ao especificar, no contrato, quem são os prestadores dos serviços inclusos no pacote de viagem, fica mais claro para o consumidor a função de intermediação da agência de turismo e qual o papel de cada um na execução dos serviços. Isso pode ajudar também na esfera judicial, quando danos, por falha na prestação dos serviços, forem reclamados à justiça. A existência de um contrato,

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contendo as condições de prestação de serviços e especificando quem são os prestadores, ajuda a reforçar a condição de intermediária exercida pelas agências de turismo, definida na lei, e, por conseguinte facilita o julgamento jurídico de possíveis litígios. A respeito das agências que trabalham com turismo de aventura, são elencadas uma série de exigências. Destaca-se aqui algumas condições importantes de serem observadas, como ter condutores de turismo dotados de conhecimentos necessários para proporcionar segurança e conforto aos clientes; ter sistema de gestão de segurança; oferecer seguro facultativo que cubra atividades de aventura; possuir termo de conhecimento das condições de usos dos equipamentos; termo de responsabilidade informando o risco da viagem e termo de ciência pelo contratante sobre a necessidade de preparações para a viagem. O Decreto traz ainda a definição de turismo de aventura, como sendo “a motivação turística decorrente da prática de atividades de caráter recreativo e não competitivo” (BRASIL, Decreto nº 7.381/10, Art. 34, Parágrafo 1º). E, em seguida, elenca uma série de atividades consideradas turismo de aventura, como: arvorismo, bóia cross, balonismo, bungee jump e caminhada de longo curso. Sobre as transportadoras turísticas, a regulamentação determina que os veículos terrestres deverão observar laudo de inspeção técnica anual, feito por instituição credenciada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (IMETRO). No que diz respeito ao transporte de superfície aquático, esse deve estar inscrito na autoridade marítima competente e apto ao transporte de pessoas com fim turístico. Os navios estrangeiros também entram nessa categoria de transporte aquático, mas desde que operados mediante fretamento de agências de turismo brasileiras ou por armadores estrangeiros com empresa no Brasil e cadastradas no MTur. As inspeções e condições técnicas que as embarcações devem ter para prestar serviços de turismo não estão sob regulação do MTur, e sim de instituições credenciadas pelos órgãos competentes. Já a classificação em categoria, tanto dos veículos terrestre como aquáticos, ficou pendente de regulação. Sobre os veículos terrestres, o MTur já editou portaria, cuja análise consta na sequência deste capítulo. A regulamentação trata também dos cruzeiros marítimos e fluviais, trazendo não apenas a definição dessa modalidade de viagem como também a sua

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categorização. Conforme Art. 39, são considerados cruzeiros marítimos ou fluviais os que conjugam transporte, hospedagem, entretenimento, visitações a locais turísticos e afins. Essa modalidade é classificada em quatro categorias: cabotagem, internacional, longo curso e misto. O Decreto traz ainda as definições técnicas de escala, embarque, desembarque e trânsito. Sobre os organizadores de eventos, fica determinado que o nome da empresa organizadora do evento e o seu número de cadastro junto ao MTur deverão constar em toda e qualquer divulgação e promoção do evento. Como analisado no Capítulo III deste trabalho, a LGT faz distinção entre organizadores de congressos e convenções e organizadores de feiras de negócios e exposições. Essa categorização foi entendida na análise feita como um tanto dúbia e, talvez por isso, a regulamentação, em seu Art. 42, trouxe a definição de exposição, como sendo “os eventos temporários que promovam publicamente quaisquer espécies de bens”. Isso é tudo que a regulamentação trata sobre os organizadores de evento. Com referência aos parques temáticos, são feitas algumas especificações de ordem técnica. Uma delas é quanto a sua área. Para se cadastrar como parque temático, além da necessidade de ser considerado de interesse turístico pelo MTur, deve possuir área mínima de 60.001 metros quadrados. Essa medida parece ser mais um preciosismo do legislador, pois, de acordo com o Art. 48 do Decreto, se o empreendimento não possuir a área mínimo de 60.001 metros quadrados, poderá se cadastrar junto ao MTur, mas apenas como prestador de serviços turísticos de cadastro facultativo e não como parque temático. É inconcebível imaginar que um empreendimento, após ser considerado de interesse turístico pelo MTur, tenha o seu cadastro negado por não possuir mais um metro quadrado de área. Já os parques aquáticos, que não são considerados parques temáticos pela LGT, portanto, não estão obrigados ao cadastro, podem se cadastrar, de forma facultativa, desde que obedeçam algumas condições. Uma dessas condições é também em relação a sua área. Conforma Art. 49 do Decreto, o empreendimento deverá ter uma área mínima de 2.000 metros quadrados. O empreendimento que não possuir essa área mínima não poderá se cadastrar. Como abordado no Capítulo III deste trabalho, os equipamentos mínimos necessários para o enquadramento do empreendimento como acampamento turístico, ficaram pendente de regulação por parte do Poder Executivo. Sobre essa parte, a

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regulamentação, no seu Art. 45, traz uma extensa lista de especificações e condições. São treze incisos contendo as condições, que vão desde a recepção até treinamento básico de primeiros socorros. Fica determinado que: a área deve ser cercada; deve possuir acesso e estacionamento para veículos; ter água potável com reservatório próprio; tratamento de esgoto; instalações sanitárias; áreas para lavagem e limpeza; sistema de coleta de resíduos; vigilância e equipamentos contra incêndios. Chama atenção a exigência de vigilância. Não está explícito o tipo de vigilância, mas sabendo que os acampamentos turísticos ficam, normalmente, em áreas afastadas dos centros das cidades, e conhecendo as condições de segurança do Brasil, entende-se que essa vigilância seja mesmo para garantir a integridade dos seus usuários. Essa exigência é no mínimo lamentável, pois a segurança dos cidadãos deveria ser uma obrigação do Estado, e não do estabelecimento. Os impostos e taxas pagos pelos empreendimentos são exatamente para que o Estado lhes garanta as condições mínimas de funcionamento, entre elas, segurança. A regulação trata ainda dos prestadores de serviços turísticos com cadastro facultativo, trazendo algumas especificações de ordem técnicas, principalmente sobre dimensões e capacidades dos espaços destinados a parques temáticos aquáticos e centros de convenções. Fica especificado que espaços como pavilhões de feiras, centro de eventos e arenas multiuso, que queiram se cadastrar, devem ter auditório, ou área equivalente, com capacidade para 300 pessoas e área mínima de 1.200 metros quadrados.

4.2 FISCALIZAÇÃO, INFRAÇÕES E PENALIDADES

Mantendo a mesma tendência reguladora e fiscalizadora da LGT, pelo menos em termos quantitativos, o Decreto 7.381/10 destina 42 dos seus 94 artigos para regulamentar a fiscalização, as penalidades e as infrações dos prestadores de serviços. Com esse fim, é instituído, no seu Art. 50, o Sistema Nacional de Cadastramento, Classificação e Fiscalização dos Prestadores de Serviços Turísticos (SISNATUR), composto pelo MTur e os demais órgãos e entidades de turismo dos estados, municípios e Distrito Federal, e integrado com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Na competência fiscalizadora do SISNATUR existe uma ressalva, os

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casos das infrações ambientais, que devem ser comunicados ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) para que tome as medidas cabíveis. Sobre as penalidades o Decreto reitera apenas que essas podem ser aplicadas isoladas ou cumulativamente e “sem prejuízo das sanções de natureza civil, penal e outras previstas em legislação específica” (BRASIL, Decreto 7.381/10, Art. 53). De acordo com o Parágrafo Único do Art. 53, responderão pela infração o prestador de serviço que a causar, concorrer para sua prática ou dela se beneficiar, tanto por ação como omissão. A fiscalização será feita por agentes fiscais de turismo, oficialmente designados e vinculados ao MTur ou ao órgão de turismo conveniado. Esses agentes deverão portar cédula de identificação fiscal. Já existe inclusive portaria do MTur tratando, especificamente, dos procedimentos de fiscalização dos prestadores de serviços turísticos, a Portaria nº 311, de dezembro de 2013. As infrações, na regulamentação, ficaram classificadas como leves ou graves, conforme consta do Art. 58. Para essa graduação, serão considerados fatores atenuantes e agravantes. Entre os fatores atenuantes estão o fato do infrator ser primário, colaborar com a fiscalização e reparar o erro. Como fatores agravantes, são considerados a reincidência, sonegar informações e obstruir a fiscalização. Os artigos 61 a 67 do Decreto destinam-se a detalhar a aplicação das penalidades previstas, descrevendo a sua graduação de acordo com cada situação, e estabelecendo os prazos para regularização. Por fim, a regulamentação dedica um capítulo inteiro, o Capítulo VI, com vinte e três artigos, só para detalhar os atos do processo administrativo. O Decreto é bem específico, nesse sentido, detalhando todos os passos para: abertura de processo; elaboração de auto de infração; notificação; julgamento; impugnação; pedido de reconsideração; recursos; reabilitação; e nulidade de processo instaurado. Importante destacar que toda penalidade aplicada será sempre precedida de um processo administrativo, com tempo e motivos previstos para sua abertura, além de tempo e condições para o prestador de serviços recorrer. No caso do prestador de serviços que tiver o seu cadastro cancelado, conforme previsto no Art. 57, implicará na paralisação dos serviços, e será dado um prazo de até 30 dias para ele regularizar os compromissos já assumidos com os consumidores. Isso porque, de acordo com a LGT, nenhum prestador de serviço turístico pode exercer sua atividade sem o devido cadastro junto ao MTur.

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Quanto à instauração do processo administrativo, conforme previsto no Art. 78, poderá partir de iniciativa da própria autoridade competente ou por denúncia de qualquer pessoa interessada. Portanto, o consumidor ou quem interessar, poderá apresentar denúncia contra o prestador de serviços ao MTur e demais órgãos que compõem o SISNATUR, por diversos meios, desde formulário próprio, pessoalmente, e-mail, carta ou telegrama. A tramitação e o julgamento do processo administrativo acontecerão na esfera do órgão que o tiver instaurado, é o que prevê o Art. 82. Porém, existe um precedente, conforme previsto no Art. 71, se for instaurado processo administrativo contra a mesma empresa, em mais de um Estado da Federação, e pelo mesmo fator gerador, a autoridade do órgão delegado, ou seja, aquela que recebeu atribuições do MTur para fiscalizar, pode remeter o processo para o MTur, para que seja por ele apurado. O prazo para apresentação de pedido de impugnação ou defesa de um processo administrativo, por parte do infrator, é de 10 dias, a contar da data da notificação. Mesmo após o processo ter sido tramitado, julgado e aplicado as penalidades pela autoridade competente, o estabelecimento infrator tem ainda o direito de um pedido de reconsideração. Esse pedido poderá ser feito em até 10 dias após o infrator ter ciência da penalidade imposta pela autoridade. E a autoridade, a qual aplicou a pena, terá um prazo de cinco dias para analisar o pedido de reconsideração, é o que prevê o Art. 86. Se negado o pedido de reconsideração, o infrator tem ainda o direito de entrar com recurso contra a decisão. O prazo para o recurso é, também, de 10 dias a partir da ciência da decisão sobre o pedido de reconsideração. Esse tipo de recurso é hierárquico, ou seja, será apresentado ao órgão superior, no caso, ao MTur. Conforme prevê o Art. 87, o recurso deve ser apresentado a Junta de Recursos de Processos Administrativos de Prestadores de Serviços Turísticos do Ministério do Turismo. Essa junta será composta por representantes dos empregados, empregadores e do próprio MTur. Os representantes dos empregados e empregadores serão escolhidos entre as associações de classe que fazem parte do Conselho Nacional de Turismo. É dessa junta que sairá a decisão final dos processos que chegam até essa instância. Como se observa, apesar do enfoque dado a fiscalização, a regulamentação também oferece ampla condição de defesa ao prestador de serviços infrator, tanto para reparar o dano como para recorrer das decisões tomadas pelos órgãos de

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fiscalização. Além disso, depois de cumpridas as penalidades aplicadas, o estabelecimento poderá se reabilitar junto ao MTur. Ademais, conforme consta no Art. 90, após cumpridas as penalidades aplicadas e deferida a reabilitação do empreendimento, as penalidades anteriores deixarão de constar como agravante na graduação de novas penalidades. Isso porque, como visto anteriormente, a reincidência constitui fator agravante na graduação da penalidade. Portanto, somente as penalidades não cumpridas constarão como agravantes. Todavia, existem condições específicas para as penalidades aplicadas deixarem de contar como agravante. No caso da penalidade de advertência, por exemplo, só depois de decorrido cento e oitenta dias, sem cometer a mesma infração, é que ela deixa de ser fator agravante para o caso de uma nova infração. No caso da penalidade de multa ou cancelamento da classificação, ela deixa de constituir fator agravante somente após dois anos sem nova infração. Já para o caso de cancelamento e interdição o prazo é de cinco anos. Essas condições estão previstas nos incisos I, II, e III, do Art. 90. E finalizando, a regulamentação dada pelo Decreto, reafirma o já previsto em lei, de que o MTur poderá atribuir os poderes de cadastramento e fiscalização a qualquer órgão ou entidade da administração pública. Esse são, portanto, alguns pontos relevantes, que a regulamentação da LGT trouxe em relação aos prestadores de serviços turísticos. Porém a atividade turística encontra-se regulada também por portarias editadas pelo MTur, e são sobre as determinações de algumas dessas portarias o tópico seguinte.

4.3 PORTARIAS DO MINISTÉRIO DO TURISMO

Além das diretrizes estabelecidas pela LGT e das normativas dadas pela sua regulamentação, algumas questões mais específicas tiveram procedimentos e instruções reguladas por portarias do MTur, as quais serão objetos de discussão neste tópico do trabalho. Numa primeira análise, parece complicado conceber que o exercício de uma atividade esteja regulado por uma lei, por um decreto e por uma portaria. Entretanto, se atentarmos para a função legal de cada instrumento, a questão ficará mais compreensível e veremos que, na verdade, a atividade está regulada apenas pela lei. Como comentado na introdução deste capítulo, a lei tem característica mais geral, ela determina as diretrizes que devem ser cumpridas. Simplificando, pode-

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se afirmar que a lei diz o que deve ser feito, mas não necessariamente como fazer. A lei não traz os detalhes, o passo a passo dos procedimentos para se cumprir o que foi por ela determinado. Já a regulamentação, que tem um caráter normativo, diz como deve ser feito. Além do que o decreto que regulamenta a lei não altera o ordenamento jurídico, ou seja, não acrescenta novas regras. Já as portarias, são atos administrativos, geralmente internos, editadas pelos chefes dos órgãos. As portarias, normalmente, tratam de procedimentos, de instruções de caráter mais prático sobre a aplicação de uma lei. E mesmo sendo complexo compreender o papel de cada um desses instrumentos legais, os prestadores de serviços turísticos precisam estar cientes e observantes ao que eles determinam. O exercício da atividade turística de forma plena e legal só ocorrerá se observado todos os princípios das normas em vigor. Como já analisado, a LGT deixou alguns pontos em aberto, pendentes de regulamentação, tanto por parte do Poder Executivo, que o fez através de Decreto, como pelo MTur, que o fez através de Portarias. Um dos pontos pendentes de regulamentação, por exemplo, foram os equipamentos mínimos necessários para o enquadramento dos prestadores de serviços de camping como acampamento turístico. E, como visto, no tópico 4.1 do Capítulo IV deste trabalho, tal regulamentação foi dada pelo Decreto 7.381/10, de forma bem específica e detalhada. Outro exemplo é a definição dos tipos e categorias de classificação dos meios de hospedagem. Conforme previsto no Art. 25, da LGT, ficou pendente de regulação, também pelo Poder Executivo. O tema não foi completamente regulamentado pelo Decreto 7.381/10, deixando algumas questões para serem reguladas pelo MTur, como as “condições mínimas para cadastramento do meio de hospedagem na modalidade de sistema de tempo compartilhado” (Decreto 7.381/10, Art. 30) e também os padrões de classificação dos tipos e categorias dos meios de hospedagem. São para casos como esses que se faz necessário a edição de portarias, estabelecendo os procedimentos práticos para o cumprimento da lei. Sobre os padrões de classificação dos meios de hospedagem o MTur já estabeleceu esses procedimentos, por meio da Portaria nº 100, de junho de 2011. Essa Portaria cria ainda o Sistema Brasileiro de Classificação de Meios de Hospedagem (SBClass). Destaca-se aqui duas Portarias editadas pelo MTur nesse sentido. Uma delas trata das condições de funcionamento e operação do FUNGETUR, e a outra trata das

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condições para a classificação em categorias de serviço e também dos padrões para a identificação oficial dos veículos de turismo. A Portaria nº 92, editada pelo MTur em 29 de maio de 2009, regulamentou as condições de operacionalização do FUNGETUR. Nessa Portaria estão descritas todas as condições, objetivos, origem dos recursos, funcionamento, aplicação e condições de operação do fundo; bem como as atividades passíveis de receberem recursos do fundo. Os projetos que podem receber o recurso do fundo, conforme Anexo dessa Portaria, são: obras de modernização; reforma e ampliação; aquisição de máquinas e equipamentos. Segundo o Parágrafo Único, do Art. 2º, do Anexo, os empreendimentos que poderão receber financiamentos do FUNGETUR, são: hotéis; pousadas; outros meios de hospedagem; centro de convenções; parques temáticos e locais destinados a feiras, exposições e semelhantes. Observe que as agências de turismo, as transportadoras turísticas e os organizadores de eventos não constam entre os empreendimentos e, também, não há nenhuma menção na Portaria sobre a possibilidade desses prestadores de serviços acessarem os recursos do fundo. O valor do financiamento, conforme inciso VI, do Art. 10, será de no mínimo R$ 400.000,00 e no máximo R$ 10.000.000,00 por grupo econômico. Já a Portaria nº 312, de 03 de dezembro de 2013, estabeleceu as regras e condições para as transportadoras turísticas, detalhando todos os procedimentos que devem ser seguidos por elas. Como visto, no Capítulo III deste trabalho, a LGT classificou o transporte turístico em quatro modalidades: pacotes de viagens, passeio local, traslado e especial. E conforme já mencionado, a modalidade especial é aquela ajustada diretamente com entidades civis associativas. De acordo com o Parágrafo Único do Art. 4º da Portaria, essa é a única modalidade de transporte que poderá ser comercializada diretamente pelas transportadores turísticas. Todas as outras modalidades só poderão ser comercializadas com a intermediação de uma agência de turismo. Essa restrição de comercialização direta, imposta pela Portaria as transportadoras turísticas, atende ao que determina a LGT. Ao considerar como prestadores de serviços turísticos apenas as sociedades empresariais, sociedades simples, empresários individuais e os serviços sociais autônomos, a lei proíbe que os pacotes de viagens, passeios e traslados um serviço turístico, sejam operados por uma pessoa física, e, portanto, a comercialização do transporte turístico para esse fim

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só poderá ocorrer com o intermédio de uma agência de turismo. Já a modalidade especial, por não possuir uma finalidade turística, não possui essa restrição. Porém, quem atua diretamente no turismo, principalmente nas cidades do interior do Estado do Rio de Janeiro, sabe que na realidade a comercialização do transporte turístico não acontece de acordo com a lei, pois existem muitas pessoas físicas explorando atividade turística, e transportadoras que fretam veículos para essas pessoas sem o intermédio de uma agência de turismo. A citada Portaria é bastante específica e abrangente na tipificação do transporte turístico de superfície terrestre, de acordo com o tipo de veículo utilizado e a modalidade de serviço prestado. É o que consta do Art. 8º ao Art. 11º. Os tipos de veículos que podem ser utilizados para os serviços de pacotes de viagens, passeio local, traslado e especial, são: ônibus; micro-ônibus; utilitários e automóveis. E, nesse ponto, aparecem alguns entraves de ordem burocrática, já que a regulamentação considera a divisão política para determinar o tipo de veículo que pode ser utilizado em cada modalidade de serviço. Para as modalidades pacotes de viagens e passeios locais, aceita-se todos os tipos de veículos: ônibus, micro-ônibus, utilitário e automóvel. Porém, para a utilização de utilitários e automóveis, o ponto de partida e chegada deve estar dentro dos limites geográficos do estado, município ou região metropolitana de origem da viagem. Não se aceita, nesse caso, viagens interestaduais. Se a ideia foi prover mais conforto ao passageiro, evitando longas viagens em automóveis e utilitários, a regulamentação está equivocada nesse sentido, pois uma viagem interestadual não necessariamente é mais longa que uma viagem intermunicipal. Já a modalidade de serviço traslado, conforme prevê o Art. 10 da Portaria, pode ser realizada pelos quatro tipos de veículos, impondo a mesma condição de limites geográficos para os utilitários e automóveis, acrescentando, no caso dos utilitários, que tenha “capacidade para bagagem e pelo menos três portas” (MTur, Portaria nº 312/13, Art. 10, Inc. III). No caso específico do transporte especial, a Portaria é mais restritiva. Podem ser utilizados os quatro tipos de veículos, mas os utilitários e automóveis somente poderão ser operados dentro da área urbana ou conurbada. Conforme consta do Art. 12, todas as modalidades de transporte devem ser realizadas, portando toda documentação que comprove a contratação dos serviços. Os documentos exigidos são: vouchers, contrato, nota fiscal, identificação

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das pessoas transportadas (lista de passageiros) com nome e número de um documento de identidade. Nesse ponto vale destacar uma contradição entre as determinações do MTur e do órgão que regula o transporte rodoviário de passageiro no Estado do Rio de Janeiro, o DETRO. Essa modalidade de transporte dentro do Estado passou ser regulada pelo Decreto nº 45.620/16, que não contempla automóveis e utilitários, apenas vans e micro-ônibus. Ou seja, o MTur, através da Portaria nº 312/13, regula automóveis e utilitários como veículos de transporte turístico, porém o DETRO, órgão gestor do transporte rodoviário de passageiro no Estado, não prever a utilização desse tipo de veículo. Esse é, portanto, mais um entrave burocrático que contribui para emperrar o bom andamento da atividade turística no Estado. Na parte que trata do registro e das características dos tipos de veículos, a Portaria estabelece, no seu Art. 16, que para se cadastrar, junto ao MTur, como agência de turismo com frota própria ou transportadora turística, a empresa deve possuir, obrigatoriamente, “no mínimo, um dos veículos elencados no Art. 15”. No que diz respeito às características que devem ter os veículos de turismo a Portaria também é bem completa, especificando desde o tipo de assoalho para os ônibus e micro-ônibus; a forma de se vestir e de se comportar dos motoristas; até o formato e a posição do selo do Cadastur/MTur, que deve ser afixado nos veículos. Para os utilitários e automóveis, uma das condições é que tenham “quatro portas e ar condicionado”, conforme artigos 19 e 20. Observa-se aqui uma contradição, pois no Art. 10, que trata da modalidade de serviço e tipos de veículo, fica estabelecido que os utilitários, para fins de traslado, devem ter “pelo menos três portas”. Ou seja, ao tratar das modalidades de serviço, é exigido que o utilitário tenha pelos menos três portas para realizar o serviço traslado. Já ao tratar das características dos veículos de turismo, é determinado que utilitários e automóveis tenha quatro portas. Fica determinado que o prestador de serviços que tiver contato com o público deve estar adequadamente uniformizado e identificado e possuir conhecimentos das informações acerca do serviço (MTur, Portaria nº 312/13, Art. 22). O Art. 23 determina como deve se portar os motoristas do transporte turístico, desde que sem prejuízos ao cumprimento da legislação de trânsito e correlata. De acordo com a Portaria, esse profissional é obrigado, por exemplo, a auxiliar o embarque e desembarque de crianças, pessoas idosas ou com dificuldade de locomoção; proceder a carga e a

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descarga das bagagens dos passageiros nos locais em que não houver pessoal próprio para tal atividade; não se afastar do veículo quando do embarque e desembarque de passageiros; não retardar o horário de partida de viagem, traslado ou passeio, sem justificativa; e observar atendimento preferencial para passageiros com deficiência e mobilidade reduzida. São regulamentadas, também, as obrigações dos prestadores de serviços de transporte turístico. Fica estabelecido, por exemplo, que

os prestadores deverão providenciar aos passageiros, no caso de interrupção ou cancelamento do serviço a que tiver dado causa, o ressarcimento de eventuais despesas realizadas, sem prejuízo de multas e penalidades previstas nos acordos e contratos firmados (MTur, Portaria nº 312/13, Art. 24, § 2º).

A Portaria estabelece ainda assistência aos passageiros, em casos de atraso, espera ou interrupção da viagem. De acordo com o Art. 24, o ressarcimento por atraso ou interrupção da viagem deve “satisfazer as necessidades imediatas do passageiro, gratuitamente e de modo compatível com a estimativa do tempo de espera” (MTur, Portaria nº 312/13, Art. 24, § 3º). Fica estabelecido que: a) atraso superior a uma hora: o prestador dos serviços deve disponibilizar aos passageiros meios de comunicação, tais como telefones, aparelhos com acesso à internet, dentre outros; b) atraso superior a duas horas: deve providenciar alimentação adequada para os passageiros; e c) atraso superior a quatro horas: deve providenciar acomodação em local adequado, traslado e, quando necessário, serviço de hospedagem. A transportadora não será obrigada a oferecer serviço de hospedagem para o passageiro caso ele resida na localidade de origem da viagem. Outra Portaria importante de ser observada e conhecida pelos prestadores de serviços turísticos é a Portaria nº 197, de 31 de julho de 2013. Essa Portaria disciplina o Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur) e cria o Comitê Consultivo do Cadastur (CCCad). Nela constam todos os procedimentos e requisitos para o cadastramento das empresas de turismo junto ao MTur. A referida Portaria traz ainda informações sobre o padrão de utilização do Selo Cadastur, alteração, renovação, cancelamento e desativação de cadastro.

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Juntamente com o Decreto nº 7.381/10, as citadas Portarias compõem o conjunto de instrumentos legais que regulamentam as normas fixadas pela LGT. É, portanto, de acordo com detalhamento prático desses instrumentos que a lei deve ser aplicada. Vale ressaltar ainda, que no caso específico das agências de turismo, existem uma outra norma a ser observada. É que esse ramo de atividade turística, desde maio de 2014, conta com uma lei específica, conhecida como a Lei das Agências de Turismo. É sobre as determinações dessa nova lei que trata o capítulo a seguir.

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5 A LEI DAS AGÊNCIAS DE TURISMO

As ações que resultaram na regulamentação atual da atividade turística brasileira são bastante antigas. Existiam e ainda existem projetos de leis tramitando nessa área que são anteriores ao projeto que deu origem a LGT. Alguns deles com mais de uma década de tramitação no Congresso Nacional. É o caso, por exemplo, da recém aprovada Lei nº 12.974, de 15 de maio de 2014, conhecida como a Lei das Agências de Turismo. Essa lei teve origem no Projeto de Lei nº 5.120, de 2001, de autoria do então deputado Alex Canziani. A referida lei, após treze longos anos de tramitação, foi finalmente aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pela Presidência da República. Por ser originalmente anterior a LGT, muitas questões que a Lei das Agências de Turismo regulou foram vetadas, por já ter sido reguladas. Outros pontos, que tratavam de questões mais polêmicas, como a responsabilidade das agências de turismo, e já tinham sido vetados na LGT, tiveram o mesmo destino. Esses vetos seguidos sobre o mesmo tema, mostram que o entendimento do Poder Executivo em relação a atividade exercida pelas agências de turismo é completamente divergente do Poder Legislativo. E também, que os órgãos de defesa do consumidor possuem uma grande influência sobre o governo, impedindo qualquer discussão e mudança nessa área. Para Ferraz (2014), os vetos aos artigos da lei sobre esse tema revelam que o Poder Executivo continua desconhecendo as funções de mercado exercidas pela agência de turismo. Em função desses vetos, a Lei nº 12.974/14 se tornou uma lei mutilada, que originalmente tinha 28 artigos, e foi sancionada com onze deles vetados completamente e três com vetos parciais. Ou seja, analisando em termos quantitativos, a lei teve quase metade dos seus artigos vetados. Assim que a referida lei passou pela sua primeira fase de aprovação na Câmara dos Deputados, no início de 2014, houve grande mobilização por parte das entidades de proteção ao consumidor. A Fundação Procon, de São Paulo, foi uma delas, que publicou matéria em seu portal online, convocando os consumidores a se manifestarem, pedindo o veto dos artigos 13, 14, 15 e 16 da lei. Também declarou ter enviado carta à Presidente da República, pedindo expressamente o veto desses artigos. Segundo a matéria, o projeto de lei atribuía “caráter meramente acessório e

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subsidiário” ao CDC e fragilizava a proteção e defesa do consumidor. O portal JusBrasil publicou matéria intitulada: “Agências de viagens podem escapar do Código de Defesa do Consumidor”, afirmando que o Projeto de Lei nº 5120/01 tentava livrar as agências de viagens do cumprimento do CDC. Essa mobilização, por parte das entidades de defesa do consumidor, surtiu efeito, fazendo com que todos os dispositivos questionados fossem deveras vetados. Infelizmente, do lado do trade turístico, parece não ter havido mobilização ou força suficiente para fazer com que a lei fosse sancionada conforme aprovada pelo Poder Legislativo. Mas, apesar dos ataques sofridos no seu conteúdo, a lei conseguiu trazer alguma inovação. Primeiro, por ser um instrumento legal específico, que trata exclusivamente das agências de turismo. E, segundo, porque regulou algumas questões que ficaram de fora da LGT.

5.1 AVANÇOS E MUDANÇAS

Por ser uma lei específica, tratando exclusivamente das agências de turismo, ela consegue ser mais abrangente sobre o tema que a LGT. Portanto, abrangência e especificidade são também duas características fundamentais da lei. Um ponto relevante é a definição de Agência de Turismo, constante do seu Art. 2o. A lei a define como sendo a “empresa que tenha por objeto, exclusivamente, a prestação das atividades de turismo definidas nesta Lei” (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 2º). Com essa nova definição, as agências de turismos são obrigadas a terem por objeto social, exclusivamente as atividades previstas na lei. E isso pode demandar, por exemplo, a necessidade de alteração contratual de empresas que já atuam no mercado e que tenham como objeto social atividades diferentes das previstas. De acordo com seu Art. 7º, fica vetado o cadastro junto ao MTur, como Agência de Turismo, as empresas cuja atividade principal, constante no seu contrato social, seja diferente das estabelecidas no Art. 2º. Nesse sentido, a ABAV/RJ, por exemplo, em comunicado enviado aos seus associados, em 04 de março de 2016, chama a atenção para essa adequação. E o MTur, tanto para o cadastramento quanto para a renovação de cadastro, já está exigindo que o contrato social esteja em conformidade com o Art. 2º da referida lei. Quanto às atividades das agências de turismo, a lei as divide como privativas e não privativas. No seu Art. 3º, são elencadas as atividades cujo exercício passa a

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ser privativo das agências de turismo. Entre essas atividades estão à venda comissionada ou intermediação de: passagens; passeios; viagens e excursões; além de assessoramento, planejamento e organização de viagens. No Art. 4º são elencadas as atividades que podem ser exercidas de forma não privativa, e vão desde a obtenção e legalização de documentos para viagens até venda de livros, revistas e outros artigos de viagem. Sobre as atividades não privativas, observa-se que elas são basicamente as mesmas chamadas de complementares pela LGT, não tendo havido mudanças nessa parte. Para ser mais preciso, nesse ponto, a Lei nº 12.974/14 difere da LGT apenas por acrescentar a intermediação remunerada de serviços de carga aérea e terrestre como uma das atividades não privativas. Já sobre as atividades privativas das agências de turismo, se comparadas com as atividades de intermediação e venda direta ao consumidor, listada na LGT, também se verifica que são basicamente as mesmas. Todavia, é importante observar que a LGT não as define como privativas. Ao definir agência de turismo como empresa que tem por objeto social, exclusivamente as atividades previstas na lei, e atividades cujo exercício é privativo desse tipo de empreendimento, a Lei nº 12.974/14 avança e confere importância a essa categoria de prestação de serviços turístico. Outra mudança é a categorização das agências de turismo em Agências de Viagens e Agência de Viagens e Turismo, conforme consta do Art. 5º. Para tal categorização, fica estabelecido que as Agências de Viagens e Turismo poderão utilizar a denominação Operadora Turística, e exercer de forma privativa as atividades listadas nos incisos II, III, IV e V, do Art. 3º, a saber:

II - assessoramento, planejamento e organização de atividades associadas à execução de viagens turísticas ou excursões; IV - organização de programas, serviços, roteiros e itinerários de viagens, individuais ou em grupo, e intermediação remunerada na sua execução e comercialização; e V - organização de programas e serviços relativos a viagens educacionais ou culturais e intermediação remunerada na sua execução e comercialização (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 3º).

Essa nova denominação o MTur, certamente, cuidará de adaptar em seu cadastro, pois como consta do Art. 27 da mesma lei, as agências de turismo já

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cadastradas deverão adaptar a sua denominação no prazo máximo de 90 dias. Porém, até o presente momento, no Sistema de Cadastro do MTur, consta apenas a denominação: Agência de Turismo. Apesar da mudança na denominação legal, não se consegue vislumbrar aqui nenhum efeito prático gerado por ela, uma vez que é muito tênue essa tentativa de diferenciação entre os serviços que podem ser prestados por agências de turismo e os que podem ser prestados por operadoras turísticas. O que, de forma geral, o legislador parece considerar é que a organização e execução de excursões e roteiros de viagens, não sejam um serviço de intermediação e, portanto, só poderiam ser prestados por empresas denominadas operadoras turísticas. Porém, falha nessa tentativa. Primeiro, porque mesmo quando a agência de turismo é responsável pelo planejamento e execução do roteiro de viagem, ela não deixa de estar exercendo, de certa forma, uma atividade de intermediação entre os passageiros que compraram o pacote e os prestadores de serviços contratados. Segundo, porque a LGT é clara nesse ponto, quando define agência de turismo como a “pessoa jurídica que exerce a atividade

econômica

de

intermediação

remunerada

entre

fornecedores

e

consumidores de serviços turísticos ou os fornece diretamente” (BRASIL, Lei nº 11.771/08, Art. 27). Sendo assim, acredita-se que sobre esse ponto possa prevalecer a regulação da LGT. No que diz respeito às obrigações das agências de turismo, a lei não vai muito além do que a LGT, de forma mais geral, e o Decreto 7.381/10, de forma mais específica,



tinham

estabelecidos.

Algumas

obrigações,

como

“cumprir

rigorosamente os contratos e acordos de prestação de serviços turísticos firmados com os usuários ou entidades turísticas” (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 9º), são válidas, mas soam como desnecessárias, tendo em vista que já existe legislação nesse sentido. Toda e qualquer empresa está obrigada a cumprir rigorosamente os contratos firmados com os consumidores. Ainda no campo das obrigações, determina, no Inciso III do Art. 9º, que as agências de turismo devem mencionar nas formas impressas de promoção o nome das empresas responsáveis pela operação dos serviços, juntamente com o número de registro da empresa. Um possível questionamento aqui é: por que somente na forma impressa de divulgação? Por que não também no formato digital e audiovisual? Além disso, o Decreto 7.381/10, no seu Art. 33, já estabelece essas exigências, sem limitar ou especificar o formato. No Art.

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10 da lei, fica determinado que na oferta de serviço deve conter: descrição dos serviços; valores; condições de pagamento; alteração; cancelamento e reembolso; além dos dados das empresas e empreendimentos que participam na execução das viagens. Essa é uma determinação importante, que confere mais transparência e segurança na relação com o consumidor, mas é basicamente o que já determina o Art. 32 do Decreto 7.381/10. Outro quesito a ser observado é o que estabelece o Art. 21. Ele determina que

a sociedade civil ou comercial de qualquer natureza somente poderá oferecer a seus integrantes, associados, empregados ou terceiros os serviços turísticos de que trata esta Lei quando prestados ou intermediados por Agências de Turismo registradas no órgão federal responsável pelo cadastramento e pela fiscalização das empresas dedicadas à exploração dos serviços turísticos (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 21).

E em Parágrafo único complementa que “o disposto neste artigo não se aplica aos casos de fretamento de veículo para uso dos associados, mediante simples ressarcimento das despesas realizadas”. Aqui parece haver um conflito legal, pois, a LGT, em seu Art. 21, permite que os serviços sociais autônomos atuem como prestadores de serviços turísticos. E, no Art. 28, da mesma LGT, é permitido as transportadoras turísticas comercializar, diretamente com as entidades civis associativas, a modalidade de serviço denominada especial. Então, a Lei nº 12.974/14 proíbe que sociedade civil ou comercial, de qualquer natureza, comercialize qualquer tipo de serviço de turismo sem a intermediação de uma agência de turismo. Já a LGT, não só permite essa comercialização em casos específicos, como também considera os serviços sociais autônomos como prestadores de serviços turísticos. Sobre a fiscalização e cadastramento da agência de turismo, não se avançou além do já previsto. O Art. 22 prevê que os agentes de fiscalização terão livre acesso às instalações, áreas, equipamento, arquivos, livros e documentos da empresa fiscalizada. Como visto, no Capítulo IV deste trabalho, a regulamentação da LGT prevê o mesmo, constituindo inclusivo fator de agravamento da multa a obstrução da fiscalização. As penalidades também se mantiveram as mesmas previstas na LGT: advertência; multa; interdição e cancelamento do registro. Já no que diz respeito ao exercício da atividade sem o devido cadastro no órgão de turismo, a Lei das Agências de Turismo é bem mais dura. Para esses casos, a LGT, no seu Art. 41, estabelece

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pena de multa e interdição do local e da atividade. Já a Lei 12.974/14, no seu Art. 24, determina que essa infração caracteriza ilícito penal e sujeita o infrator às penas previstas no Art. 47, do Decreto-Lei nº 3.688/41, que é a Lei das Contravenções Penais. Só a título de informação, o referido dispositivo determina que

exercer profissão ou atividade econômica ou anunciar que a exerce, sem preencher as condições a que por lei está subordinado o seu exercício: Pena – prisão simples, de quinze dias a três meses, ou multa, de quinhentos mil réis a cinco contos de réis (BRASIL, Decreto-Lei nº 3.688/41, Art. 47).

E, finalizando, a lei determina que a responsabilidade civil das agências de turismo poderá ser objeto de seguro. Esse é mais um registro legal que corrobora com uma prática já existente. No mercado atual, muitas agências já possuem os chamados seguros de responsabilidade civil. Esses seguros garantem a cobertura financeira de possíveis danos, causados a passageiros, no exercício da atividade da agência. É um instrumento importante, principalmente para as médias e pequenas agências, que nem sempre dispõem de capital próprio para cobrir possíveis gastos com danos causados aos seus consumidores por falha na prestação de serviços. Além dos citados avanços, a lei também trouxe polêmica. Como já mencionado, mais da metade dos seus artigos foram vetados, resultando em uma lei mutilada, que não conseguiu produzir os avanços objetivados. E são sobre esses vetos o tópico a seguir.

5.2 A POLÊMICA DOS VETOS

Outro ponto que, sem dúvida, merece destaque na Lei das Agências de Turismo, são os vetos. Merece destaque não apenas pelos temas vetados, mas também pela quantidade dos vetos. Como já mencionado, a lei teve onze artigos vetados completamente e quatro com vetos parciais. De acordo com a Mensagem nº 113, de 15 de maio de 2014, dois desses artigos foram vetados por tratarem de temas já regulados pela LGT, e os demais por tratarem de temas ligados a defesa do consumidor. Em geral, os dispositivos vetados tratavam das mesmas questões que foram vetadas na LGT. O que corrobora com o entendimento de que o Poder Executivo desconhece as funções de mercado exercidas pelas agências de turismo,

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como afirma Ferraz (2014), ou a sua recusa em discutir e rever temas ligados aos direitos do consumidor. De acordo com a citada Mensagem nº 113/14, os Ministérios do Turismo, da Justiça e do Planejamento, Orçamento e Gestão manifestaram-se conjuntamente pelo veto do Inciso III do Art. 3º; do Art. 6º; do Inciso IV, do Art. 23 e do Parágrafo Único do Art. 24. Esses dispositivos tratavam das seguintes questões: a) regulava como privativo das agências de turismo o serviço de recepção, transferência e assistência especializada aos viajantes; b) determinava que as agências de turismo devessem providenciar o seu registro junto ao órgão responsável pelo cadastramento até no máximo 90 dias após o arquivamento dos seus atos constitutivos; c) previa suspensão do registro como uma das penalidades pela não observância das determinações da lei; d) proibia o exercício das atividades previstas na lei por pessoa física. Em suma, a justificativa dos Ministérios em favor dos vetos, foi de que os dispositivos colidiam com regras já previstas na LGT e na Lei no 8.623/93, que regulamenta a profissão de Guia de Turismo, e que sua sanção acarretaria insegurança jurídica e prejudicaria a aplicação das regras previstas nessas duas leis, sem trazer benefícios algum para a regulação do setor. A partir da análise da LGT e da sua regulamentação, observa-se que são realmente pertinentes às justificativas apresentadas, pois de fato já existe legislação a esse respeito, e os ganhos com a aprovação desses dispositivos não seriam significativos para o setor. Se a tramitação da lei em questão tivesse acontecido com a mesma celeridade que a da LGT, sua sanção teria se dado antes e, possivelmente, essas regulações se justificassem. Continuando, o Ministério da Fazenda e o Banco Central do Brasil opinaram pelo veto de mais dois dispositivos: o Inciso VII, do Art. 4º, que incluía a operação de câmbio manual com uma das atividades não privativas das agências de turismo; e o Art. 19 que determinava que

a remessa de valores para o exterior, a título de pagamento de serviços turísticos, somente será autorizada à Agência de Turismo responsável pela promoção, organização ou contratação desses serviços, observada a legislação pertinente (BRASIL, Mensagem nº 113/14).

Sobre o Inciso VII, o Banco Central e do Ministério da Fazenda justificaram que “autorizar agências de turismo a realizar operações de câmbio sem se

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submeterem aos requisitos da legislação que regula o Sistema Financeiro Nacional e à fiscalização do órgão competente” (BRASIL, Mensagem nº 113/14) geraria instabilidade no mercado. Já em relação ao Art. 19, a justificativa foi de que ele “restringiria a liberdade do consumidor, ao obrigar que a remessa de valores ao exterior fosse realizada exclusivamente pela agência de turismo responsável pela promoção, organização ou contratação dos serviços” (BRASIL, Mensagem nº 113/14); e por isso violaria os princípios da isonomia e da livre concorrência. Ao contrário dos vetos anteriores, cuja justificativa, ainda que discutível, é bastante pertinente, nos dois casos citados, a posição parece contraditória e questionável. A afirmação de que o Inciso VII não observava a legislação que regula o Sistema Financeiro Nacional e nem se submetia a fiscalização do órgão competente não se sustenta, pois, o dispositivo vetado era muito claro nesse sentido, quando textualmente afirmava que a operação de câmbio manual seria realizada “observando a legislação própria”. Quanto ao Art. 19, o que se entende é que ele regulava a remessa feita pela agência de turismo referente aos serviços internacionais por ela promovidos, organizados ou contratados, e não a remessa referente às despesas pessoais do passageiro na viagem. E, na prática, é isso que acontece. Se um passageiro contrata de uma agência de turismo, com sede no Brasil, um serviço que será prestado no exterior, é essa agência que deve fazer a remessa de valores para o pagamento destes junto ao prestador de serviço internacional. É a agência que organizou ou contratou a programação que deve fazer a remessa, em nome do passageiro, e não o próprio. Não se verifica, portanto, nesse dispositivo, a alegada restrição da liberdade do consumidor, ou violação dos princípios da isonomia e da livre concorrência. E, finalmente os vetos que geram mais discussão, que tratam de questões ligadas à responsabilidade das agências de turismo em relação aos serviços intermediados e de execução própria. Foram nove vetos no total, do Art. 11 ao 18 e mais o Art. 25; todos com manifesto do Ministério da Justiça, que justificou de forma genérica e sucinta que

as regras previstas nesses dispositivos contrariam o interesse público ao afastar princípios gerais de proteção e defesa do consumidor, tais como a responsabilidade objetiva e solidária entre os fornecedores de produtos e

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serviços da cadeia produtiva, além de excepcionar a atuação dos órgãos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (BRASIL, Mensagem nº 113/14).

Destaca-se aqui, alguns pontos relevantes dos dispositivos vetados. O primeiro deles é o Art.11, que na lei introduzia a série de artigos ligados ao tema da relação das agências de turismo com os consumidores. O que esse dispositivo determinava era que “sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, as relações contratuais entre as Agências de Turismo e os consumidores obedecem ao disposto nesta Lei” (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 11, Vetado). A título de conhecimento, a referida Lei nº 8.078/90 é o Código de Defesa do Consumidor (CDC). Como se observa, textualmente, o dispositivo deixa claro que, sem prejuízos ao que determina o CDC, a lei passaria a regular as relações entre as agências de turismo e seus consumidores. O que se entende aqui, é que naquilo que o CDC não regulasse passaria a valer o previsto na lei. Isso de maneira alguma é excepcionar o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, mas sim regular questões de uma atividade cujas características de exercício difere de muitas outras. Na sequência, o Art. 12 determinava que as agências de turismo responderiam objetivamente pelos serviços remunerados de intermediação que executassem. Assim como ocorreu na LGT, o objetivo desse dispositivo era regular que as agências de turismo respondessem objetivamente, ou seja, independente da culpa, apenas pelos serviços de execução própria. No caso da intermediação, ou seja, agenciamento de serviços organizados e prestados por terceiros, o Art. 13 previa que as agências de turismo só responderiam em caso de comprovada culpa. E ainda, de acordo com o mesmo artigo, a agência de turismo seria

obrigada a informar ao contratante, no ato da contratação e em qualquer momento em que lhe for solicitado, o nome e o endereço do responsável pela prestação dos serviços contratados, além de outras informações necessárias para a defesa de direitos, sob pena de, não o fazendo ou não estando corretos os dados apresentados, responder solidariamente com o prestador dos serviços pelos danos causados (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 13, Parágrafo único, Vetado).

Mesmo o Ministério da Justiça sendo bastante genérico e sucinto na sua justificativa, fica claro que a referência legal usada foi o CDC. E, sobre essa questão, o referido código determina que

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o fornecedor de serviços responde, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos à prestação dos serviços, bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua fruição e riscos (BRASIL, Lei n º 8.078/90, Art. 14).

Tomando como base o citado Art. 14, do CDC, não se observa nenhum conflito entre ele e o que os artigos 12 e 13 da lei propunham. Isso porque na intermediação o serviço fornecido pela agência de turismo não é a execução do programa turístico, nem a hospedagem, nem o transporte dos passageiros, e sim o agenciamento. Nesses casos, a agência de turismo exerce atividade de intermediadora e não de executora dos serviços, e deveria, portanto, responder objetivamente apenas pela reparação de danos causados por falhas na intermediação e não na execução. Quando a falha se desse na execução, como determinava o Parágrafo Único do Art. 13, a agência de turismo teria a responsabilidade de assessorar e assistir o passageiro na defesa dos seus direitos junto ao prestador dos serviços, e não o fazendo seria solidariamente responsabilizada. Quem atua diretamente no mercado de turismo sabe que nas condições gerais ou no contrato de prestação de serviços, assinados pelo passageiro nos casos de intermediação, constam os dados do prestador dos serviços ou do operador como uma das partes, e não os dados da agência de turismo. A agência de turismo figura nesses contratos apenas como intermediadora. Já nos casos em que a organização e execução dos serviços fossem da própria da agência de turismo, como previa o Art. 12, ela responderia objetivamente pela reparação de danos causados ao consumidor. Nesse sentido se conclui que, tanto a responsabilidade objetiva como solidária, estavam garantidas nos dispositivos vetados. O que se observa, nesses e em outros vetos, é que em certos casos a fundamentação legal está correta, o que está equivocada é a compreensão das funções de mercado exercidas pelas agências de turismo dentro da cadeia produtiva do setor. Essa é uma posição defendida por Ferraz (2014) ao analisar os vetos. O autor afirma ainda que operação, promoção e execução de serviços é uma função distinta da intermediação. As agências de turismo exercem atividade de intermediação, portanto, não pode ser imputado a elas responsabilidade objetiva pela operação ou execução dos serviços agenciados.

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Porém, na atual regulamentação, a emissão de uma passagem aérea por uma agência de turismo pode imputar a ela a responsabilidade pelo cancelamento do voo ou a falência da companhia aérea. Ao fazer uma reserva de hospedagem para um passageiro, a agência poderá responder pela intoxicação alimentar sofrida por este ao jantar no restaurante de um hotel. Ainda que as agências de turismo tenham autonomia para selecionar os prestadores de serviços com os desejam trabalhar, não cabe a elas regular e fiscalizar a situação operacional desses prestadores de serviços. Além disso, a mesma liberdade de escolha é dada ao passageiro. O hotel, a companhia aérea, o atrativo, o evento ou restaurante que a agência de turismo fará a reserva podem, e quase sempre são, escolhidos pelo próprio passageiro. E uma vez que esses prestadores de serviços constem como empreendimentos devidamente cadastrados nos órgãos competentes, resta à agência intermediadora acreditar que tais órgãos estejam cumprindo o seu papel regulador, e que, portanto, tais empreendimentos são confiáveis. Portanto, o que se entende aqui, é que os artigos vetados de modo algum buscavam retirar direitos do consumidor, mas sim distinguir a responsabilidade de execução da responsabilidade de intermediação. O Art. 14, também vetado, determinava que:

ressalvados os casos de comprovada força maior, razão técnica ou expressa responsabilidade legal de outras entidades, a Agência de Viagens e Turismo promotora e organizadora de serviços turísticos será a responsável pela prestação efetiva dos mencionados serviços, por sua liquidação junto aos prestadores dos serviços e pelo reembolso devido aos consumidores por serviços não prestados na forma e extensão contratadas, assegurado o correspondente direito de regresso contra seus contratados (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 14, Parágrafo único, Vetado).

Ferraz (2014) destaca que, nesse caso, o artigo responsabilizava expressamente as operadoras de turismo pelos defeitos ou falhas nos serviços por elas promovidos ou organizados, que é uma função distinta da intermediação. Ainda sobre a responsabilidade das agências de turismo, o Art. 15 determinava que elas não responderiam

diretamente por atos e fatos decorrentes da participação de prestadores de serviços específicos cujas atividades estejam sujeitas a legislação especial ou tratados internacionais de que o Brasil seja signatário, ou dependam de

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autorização, permissão ou concessão (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 15, Parágrafo único, Vetado).

E acrescentava, em Parágrafo Único, que seriam responsáveis apenas quando os serviços fossem prestados diretamente por elas. Segundo Ferraz (2014), o artigo apenas reiterava a responsabilidade legal das transportadoras aéreas, reguladas pelo Código Brasileiro de Aeronáutica, e dos hotéis aqui localizados ou representados, que estão inscritos no Código Civil. Por serem serviços específicos, com regulação específica, como destacava o artigo, o autor entende que nada prejudicaria a defesa do consumidor que adquirisse esses serviços por meio de agências de turismo. Vale observar ainda que o dispositivo determinava claramente que as agências de turismo não responderiam diretamente, o que não significa que não poderiam ser responsabilizadas de alguma forma, por exemplo, caso a falha ocorresse na intermediação. O Art. 16, igualmente vetado, previa que as agências de turismo pudessem agir como mandatária do passageiro, na busca por reparação material ou moral junto ao prestador de serviços, em eventos que não fossem de responsabilidade direta da agência. Nos casos dos serviços com operação ou execução no exterior, caso o prestador de serviço não tivesse representação no Brasil, a responsabilidade seria toda da agência de turismo que opera ou intermedia os serviços, era o que propunha o Art. 17. Ferraz (2014) considera ser esse o mais equivocado dos vetos, que na verdade prejudica a proteção do consumidor, tendo em vista que o dispositivo impõe clara responsabilidade pela reparação dos danos causados por falha na execução de serviços prestados no exterior à agência que o intermediou. E, fechando o tema ligado à responsabilidade, seguiu o veto do Art. 25, que tratava da possibilidade de auto regulação por parte das agências de turismo sobre procedimento de conciliação e atendimento ao consumidor, em questões que não constituíssem atribuições de órgãos federais. Todos esses dispositivos citados foram vetados sob a alegação de enfraquecer os direitos do consumidor. Ferraz (2014) classifica como pífia essa justificativa e critica o fato do Ministério da Justiça não ter ao menos esclarecido suas razões. O autor ressalta ainda, que houve a ampla divulgação na imprensa, de que a lei supostamente prejudicaria os direitos e defesa do consumidor de serviços da

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agência de turismo e, por outro lado, não houve uma reação em defesa da lei, na mesma proporção, por parte do setor de turismo. Concorda-se aqui com o autor, pois os vetos a essas questões, em parte se deve a inercia desses prestadores de serviços e das suas entidades representativas. A lei teve ainda mais um veto, também ligado à questão dos direitos do consumidor, o Art. 18. Esse artigo determinava que

a empresa de turismo sediada no exterior que comercialize serviços turísticos no país, quaisquer que sejam os meios, deverá indicar em sua oferta pública de serviços a empresa brasileira responsável por qualquer ressarcimento eventualmente devido ao consumidor e que a representará em Juízo ou fora dele em quaisquer procedimentos (BRASIL, Lei nº 12.974/14, Art. 18, Parágrafo único, Vetado).

A justificativa foi de que “o dispositivo limitaria a oferta de serviços prestados por estrangeiros, prejudicando a liberdade de escolha dos consumidores brasileiros” (BRASIL, Mensagem nº 113/14). Em parte, se concorda com a posição, pois no atual cenário de globalização, com a infinidade de meios e canais disponíveis para o exercício das relações comerciais, seria muito difícil regulamentar uma determinação como essa, e também representaria um retrocesso. Porém, por outro lado, o dispositivo era totalmente favorável ao consumidor, ao obrigar empresas de turismo sediadas no exterior a indicar uma empresa brasileira responsável pela reparação de qualquer dano a ele causado. Nesse caso, entre a proteção do consumidor e a sua liberdade de escolha optou-se por defender a segunda. Com essa breve análise dos vetos aplicados à Lei das Agências de Turismo, fica claro a posição do Poder Executivo em relação ao tema direitos do consumidor. Mesmo sendo evidente, que as duas décadas que separam a edição do CDC do momento atual provocaram muitas mudanças nas relações comerciais, e que muitas posições precisam ser discutidas e revistas. É fato, que o nível de informação e demanda do consumidor atual não é o mesmo do consumidor de duas décadas atrás. Além disso, a relação das empresas com os seus consumidores também sofreu grandes mudanças. Porém, a posição governamental, pelo menos na esfera executiva, é de manter intocável essa proteção. Ademais, conclui-se também que o setor de agências de turismo não exerce força ou importância sobre o governo na mesma proporção que os órgãos de defesa do consumidor. Ou, ainda que exerça,

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quando da sanção da lei, não se comportou como deveria, ficando praticamente de fora das discussões, deixando com os órgãos de defesa do consumidor atuassem com liberdade para impedir a sanção da lei.

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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir da análise feita, não se pode afirmar que a LGT, no contexto da trajetória da legislação turística brasileira, cumpriu o papel de preencher um vazio regulamentar, pois o setor, de certa forma, encontrava-se regulado. No entanto, é possível garantir que ela trouxe mais segurança jurídica, ao diminuir a fragmentação dessas regulações, e ao alcançar novas atividade e questões atuais do fazer turístico. Regulações essas que se complementavam, e que também se sobrepunham, deixando o trade turístico sem as diretrizes necessárias para o seu desenvolvimento. Nesse sentido, a LGT não representa o ato que regulou o turismo brasileiro, mas apenas uma peça - ainda que, certamente, a mais importante delas - no mosaico regulamentar que vem se desenhando há décadas. A breve análise da trajetória da legislação turística brasileira, realizada na introdução desse trabalho, revela esse fato e confirma a LGT como um dos instrumentos legais mais relevantes dessa trajetória. Sobre a questão posta, se a LGT conseguiu alcançar as demandas do turismo na sua totalidade e atender todos os anseios do setor, conclui-se com essa análise que não. Mas isso, de modo algum, significa que a lei ficou aquém das expectativas ou que não trouxe avanços, mas, sobretudo, que o ritmo das regulações não tem conseguido acompanhar o ritmo do desenvolvimento da atividade turística. O turismo é um setor extremamente sensível, não só a mudanças econômicas e sociais, mas também a própria evolução das tecnologias da comunicação e informação. Esses fatores têm impactado profundamente o turismo - durante um período de cerca de três décadas sem uma legislação mais abrangente para o setor - e seria ingênuo esperar que uma lei, ainda que abrangente, fosse dar conta de todas as demandas geradas ao longo desse tempo. Alguns setores ficaram de fora, como o transporte aéreo. Outros não foram regulados de forma específica, como os albergues e os parques aquáticos. E questões, como a responsabilidade objetiva e solidária das agências de turismo, e a classificação do turismo receptivo internacional como atividade de exportação não foram reguladas. No entanto, mesmo que a LGT não tenha conseguido responder a todas as demandas atuais do setor, ainda assim, ela é, sem dúvida, o primeiro instrumento legal que trata da atividade turística de forma abrangente e aprofundada.

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Ela é uma conquista do setor de turismo, e precisa não apenas ser comemorada, mas, sobretudo entendida, discutida e colocada em prática. Com a análise conclui-se também, de forma bastante clara, que houve muito mais avanços do que retrocessos. Atividades como acampamentos turísticos, parques temáticos e organizadores de eventos ganharam mais destaque com a nova legislação. Alguns desses segmentos estão figurando pela primeira vez em uma legislação específica de turismo. A definição legal de preço dos serviços das agências de turismo e dos organizadores eventos trouxe mais segurança fiscal para esses prestadores de serviços. O entendimento legal de unidade habitacional, como espaço de uso privativo do hóspede, é outro ponto que merece citação. Destaque também para a atividade de agência de turismo, que além da regulamentação dada pela LGT, passou a ser regulada também por uma legislação específica. Esses são alguns exemplos de questões que tiveram significativos avanços. Conclui-se, ainda, que a LGT e a Lei das Agências de Turismo fazem parte de um ciclo de políticas que, juntamente com a criação do MTur, em 2003, representam um grande avanço na consolidação da atividade turística no Brasil. Sobre a atual situação legal dos prestadores de serviços turísticos, mesmo com questões ainda em discussão, conclui-se que ela é relativamente sólida, com diretrizes, objetivos e metas que permitem o seu desenvolvimento. O setor, com a criação do MTur e edição da legislação aqui analisada, deu um passo importante na consolidação da sua posição de destaque nas políticas de governo. Porém, a julgar pelo estado da arte sobre o tema, observa-se que os atores ligados ao turismo ainda não se debruçaram sobre a sua regulação de forma significativa. E dispor de uma regulação abrangente e sólida é apenas um primeiro passo no desenvolvimento de uma atividade. Entender esses instrumentos com uma conquista, tomar posse deles e fazê-los valer na prática é, sem dúvida, o passo mais importante. Não é possível vencer sem conhecer as regras do jogo. Não se exerce uma atividade de forma plena sem conhecer as leis e regras que a regulam. Quanto ao impacto dessas regulações sobre a atividade das agências de turismo, conclui-se que ele foi maior do que sobre quaisquer outras atividades do setor. E esse impacto se deu tanto em função da edição de uma lei específica, que passou a regular o exercício da atividade das agências de turismo, quanto em função dos sucessivos vetos de questões ligadas a responsabilidade desses prestadores de

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serviços. O que se observa é que, mesmo com o crescimento das vendas diretas ao passageiro pelos prestadores de serviços, as agências de turismo ainda são a principal interface entre este e a cadeia produtiva do turismo. O acesso desse passageiro a muitos serviços turísticos ainda é intermediado pelas agências de turismo. E, por exercer atividade de intermediação, as agências de turismo acabam sendo afetadas por mudanças e regulações ocorridas em outros segmentos do setor. Mudanças na regulação do transporte turístico ou da hospedagem, por exemplo, podem impactar indiretamente nas agências de turismo. Outro fato que se observou nessa análise, é que tanto na LGT como na Lei das Agência de Turismo, as questões não reguladas, ou vetadas, geraram mais discussão do que os verdadeiros avanços conseguidos. O veto dos dispositivos, que previam que as agências de turismo responderiam objetivamente apenas pelos serviços de execução própria, e que no caso de intermediação somente quando houvesse comprovada culpa foram, foram os mais polêmicos. O principal argumento, dos que defenderam os vetos, baseava-se no fato de que os dispositivos desrespeitavam o Código de Defesa do Consumidor. Já o entendimento contrário, dos que questionaram os vetos, é de que as agências de turismo, cuja atividade exercida é a intermediação, estão sendo legalmente responsabilizadas e podem ser judicialmente acionadas por falhas ou danos causados pelos executores dos serviços. Outro ponto de vista é que, estando os prestadores dos serviços devidamente credenciados pelo Estado para exercer sua atividade; e sendo essa atividade regulada por uma lei, não cabe ao agente intermediador responder objetivamente por dano ou falha deste, a menos que a falha ocorra no agenciamento. Essa é, portanto, uma questão ainda em aberto, que o segmento precisa ainda discutir e buscar soluções. Conclui-se também, a partir da análise feita, é deque a questão da regulação da atividade turística brasileira continua ainda em pauta. Setores como a hotelaria, organizadores de eventos e albergues, estão buscando alterações na lei, em pontos específicos, para melhor atender às suas necessidades. O que demonstra que, as discussões ocorridas antes e durante a elaboração do anteprojeto de lei que originou a LGT não conseguiram ouvir, entender e atender todas as demandas. A regulação do setor, como se observa, avançou consideravelmente em muitas questões, mas as discussões sobre o tema continuam postas e se moldando de acordo com as forças que atuam sobre ela.

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Outra questão abordada ao longo deste trabalho, foi a simplificação da fragmentada regulação do setor. Sobre essa questão conclui-se, que apesar da abrangência da LGT, essa unificação não aconteceu de forma significativa. Além da LGT, ainda se tem um considerável número de instrumentos legais regulando o turismo, como Lei nº 8.181/91 que dá nova denominação a EMBRATUR; a Lei nº 12.974/14 que trata das agências de turismo; uma série de Portarias do MTur e leis que regulam a atividade nos planos estaduais e municipais. O fazer turístico, no Brasil, observando os aspectos legais vigentes, ainda está longe de ser uma atividade simples, sem a conhecida burocracia que permeia o dia a dia de todos os setores. Outra conclusão, é de que a referida Lei da Agências de Viagens (Lei nº 12.974/14), na sua origem, no Projeto de Lei nº 5.120 de 2001, de certa forma surgiu para cumprir um papel que acabou sendo ocupado pela LGT. Claro que não se pode fazer uma equivalência entre as duas leis. A LGT é uma lei ampla, que regula a atividade turística como um todo, enquanto a Lei nº 125.974/14 trata especificamente das agências de turismo. No entanto, ambas são leis que regularam questões bastante atuais do turismo, e que tiveram significativo impacto sobre o setor. Porém, em função do seu longo processo de tramitação, a Lei das Agências de Turismo acabou sendo aprovada posterior a LGT. Isso fez com que a lei, apesar de atual, cumprisse um papel secundário, inferior ao objetivado quando da sua elaboração. Adicional a esse fato temporal, os comentados vetos mutilaram a lei, reduzindo ainda mais o seu alcance e importância. Os avanços obtidos com ambas as leis são reflexos da importância que o turismo tem alcançado dentro dos programas de governos, nos últimos tempos. Ainda que seja discutível a sua efetividade, hoje, pode-se afirmar que o Brasil tem uma Política Nacional de Turismo legalmente estabelecida; tem um Plano Nacional de Turismo com objetivos e metas para o setor; um Sistema Nacional de Turismo com capacidade e legitimidade para colocar em prática essas políticas e contribuir para o desenvolvimento do setor. O que de fato vai acontecer, para onde o turismo brasileiro vai se encaminhar, depende não somente das políticas públicas de governo, mas, sobretudo, da efetiva participação dos seus atores. Para uma melhor compreensão das conclusões deste trabalho, elaborou-se um quadro resumo, pontuando as principais questões onde, na perspectiva da análise realizada, houve avanços e retrocessos. Por se tratar de um estudo qualitativo, o

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quadro não pretende representar os resultados obtidos com a investigação, mas apenas resumir e organizar algumas conclusões as quais se chegou com a análise, possibilitando um melhor entendimento do cenário em questão. Figura 05 – Avanços e retrocessos na atual regulamentação da atividade turística AVANÇOS

RETROCESSOS

 Contextualização da Política Nacional de

 Estabelecimento do cadastro facultativo para

Turismo nos princípios constitucionais;

alguns prestadores de serviços;

 Melhor definição das condições e meios de

 Não regulamentação do transporte aéreo

fomento;

como transporte turístico;

 Definição legal da prestação de serviços

 Não inclusão de parques aquáticos como

turísticos;

parque temático;

 Inclusão de empresários individuais e serviços

 Exigência de os parques temáticos serem

autônomos turísticos;

empreendimentos fixo e permanentes;

como

prestadores

de

serviços

 Exigência de os parques temáticos serem  Definição legal de unidade habitacional como

local de frequência individual e de uso exclusivo do hóspede;

considerados de interesse turístico pelo MTur para a efetivação do cadastro;  Maior parte da lei tratando das obrigações, das

 Definição legal de preço de serviços prestados

por agências de turismo e organizadores de eventos;

penalidades e da fiscalização dos prestadores de serviços turísticos; 



Inclusão de parques temáticos prestadores de serviços turísticos;

como

Não regulamentou a questão da responsabilidade objetiva das agências de turismo;

 Aprovação de lei específica tratando das atividades das agências de turismo;





 Não conseguiu simplificar a regulamentação

Definição de atividades com privativo das agências de turismo;

exercício

Não considerou o turismo receptivo internacional como atividade de exportação;

da atividade turística de forma significativa;

 Estabelecimento de novas condições para o

 O estado da arte sobre o tema ainda é

cadastro como agência de turismo;

incipiente.



Continuação das discussões modernização da legislação. Fonte: Elaboração própria.

sobre

a

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