Análisis de políticas públicas. Programa de Abasto Rural Diconsa

Desnutrición


Enfermedades


Bajo rendimiento académico y laboral


Pobreza económica











20





Diconsa es una empresa de participación estatal mayoritaria perteneciente al Sector de Desarrollo Social
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Existen tres tipos de variables que deben ser consideradas en el análisis de la formación de agenda: institucional, social e internacional. María Amparo Casar y Claudia Maldonado, "Formación de agenda y procesos de toma de decisiones: una aproximación desde la ciencia política", en Mauricio Merino et al., Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de políticas públicas, (México, Centro de Investigación y Docencia Económica – Fondo de Cultura Económica, 2010)
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El SAM fue creado por el gobierno mexicano en 1980 con la finalidad de promover la producción de alimentos básicos –facilitando el acceso a créditos y mejorando los precios de garantía– para alcanzar la autosuficiencia y mejorar la distribución de alimentos (Barquera, 2001)
El PRONAL, creado en 1983, tenía el objetivo de apoyar la producción, distribución y consumo de alimentos en zonas vulnerables. A diferencia del SAM, este programa redujo los subsidios a la producción y al consumo como resultado de los ajustes estructurales de la época que apuntaban hacia la reducción del gasto público.
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Op. Cit. 230
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"Cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa pueda seguir adelante se le llamara un punto de decisión. Cada punto en el que se requiere que un participante por separado dé su aprobación se le llamará claro" Luis F. Aguilar, "Estudio Introductorio", en Luis F. Aguilar et. al., La implementación de las políticas (México, Miguel Ángel Porrúa, 1996): 15-92
Un punto de decisión puede convertirse en un punto de veto cuando el proceso de implementación no puede seguir adelante.
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Ibíd., 66.
Ibíd., 70.
Ibíd., 76.
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Las principales instituciones que se han encargado de realizar esta tarea son: el Consejo Nacional de Evaluación (Coneval), la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), Grupo de Economistas y Asociados (GEA), Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud, el Instituto Nacional de Salud Pública, así como, diversas instituciones educativas, principalmente.
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Realizada por el Grupo de Economistas y Asociados. Ver: www.diconsa.gob.mx/images/swfs/paayar/mpar/evaluaciones/2002/reporte_final.pdf
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Diciembre, 2012Análisis de Políticas PúblicasPrograma de Abasto Rural de DiconsaAbarca Guzmán FranciscoSerrano Chávez Tania PaulinaValdez García Horacio


Diciembre, 2012
Análisis de Políticas Públicas
Programa de Abasto Rural de Diconsa

Abarca Guzmán Francisco
Serrano Chávez Tania Paulina
Valdez García Horacio



Contenido

Introducción 2
I. Teoría causal del programa y justificación de la intervención gubernamental 3
Qué es el Programa de Abasto Rural 3
Teoría causal 3
La desnutrición de la población como problema público 4
Decisión ética que guía al Programa de Abasto Rural 4
Consecuencias distributivas 5
II. Procesos de la Política Pública 5
Construcción y entrada a la agenda del problema público 5
Alternativas de políticas para resolver la desnutrición 8
La factibilidad del programa y el proceso de decisión 10
Factibilidad económica 11
Factibilidad administrativa 12
Factibilidad política 12
Proceso de implementación del Programa de Abasto Rural 13
Puntos de decisión y veto 14
Los juegos de la implementación 15
Evaluación del Programa de Abasto Rural 16
Evaluación de diseño 17
Evaluación de procesos 17
Evaluación de resultados 19
Efectos de la política pública 21
Conclusiones 24
Recomendaciones 26
Bibliografía 27


Introducción
En nuestro país, la evolución de la política alimentaria es un proceso que comenzó casi a la par de la época posrevolucionaria. Desde entonces, y hasta la actualidad, la atención gubernamental de las necesidades básicas de alimentación ha estado marcada por distintas visiones. A partir de la segunda década de los setenta, las políticas se enfocaron no sólo a asegurar la producción y abasto de alimentos para la población sino que incorporaron el cuidado de la nutrición de poblaciones marginadas. El Programa de Abasto Rural, actualmente a cargo de Diconsa, fue uno de los primeros esfuerzos por asegurar los niveles mínimos de nutrición que la población de escasos recursos necesitaba.
En la actualidad, el Programa de Abasto Rural es uno de los principales instrumentos de política social del gobierno mexicano. En 2010, más de 21 mil localidades contaban con una tienda Diconsa para abastecer, por lo menos, 22 productos de consumo básico a precios preferenciales. De esta manera, el programa ha impactado de manera importante la relación del gobierno con la población zonas marginadas.
El presente trabajo tiene una doble finalidad. En primer lugar, pretende comprender los valores y estudiar los procesos (políticos, económicos y sociales) que influyeron en la formulación del Programa de Abasto Rural como política de atención a la desnutrición. En segundo lugar, busca explicar cómo esos procesos han impactado en la ejecución del programa y, por lo tanto, en el logro de sus objetivos. Por lo anterior, el trabajo se divide en dos partes. En la primera de ellas, se ubican la teoría causal así como la justificación de la intervención gubernamental en el problema de la desnutrición. En la segunda parte, se analizan los procesos que explican el origen y funcionamiento del programa. Finalmente, se realizan algunos comentarios finales a manera de conclusión y se hacen ciertas recomendaciones para mejorar el desempeño del Programa de Abasto Rural.
I. Teoría causal del programa y justificación de la intervención gubernamental
Qué es el Programa de Abasto Rural
El Programa de Abasto Rural (PAR), a cargo de la Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo (Diconsa) S.A. de C.V., es uno de los principales instrumentos de política social del país. La finalidad de este programa es abastecer —económica, eficiente y oportunamente— productos básicos y complementarios de calidad a localidades rurales con alta y muy alta marginación con base en la organización y participación comunitaria. Por medio del PAR, Diconsa pretende reducir la desnutrición de la población rural combatiendo la pobreza alimentaria, es decir, la "incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar sólo los bienes de dicha canasta".
Teoría causal
El PAR atiende la desnutrición de poblaciones con alta y muy alta marginación por medio del abasto de productos básicos definidos como bienes que, al ser consumidos de manera combinada y suficiente, proporcionan los nutrientes propios de una alimentación adecuada.
Las acciones realizadas por el PAR para alcanzar sus objetivos consisten en: (a) difundir y promocionar el programa; (b) aperturar tiendas Diconsa en las localidades; (c) adquirir los bienes básicos; (d) abastecer de productos básicos y complementarios a las tiendas; (e) supervisar la operación de sus tiendas; y, (f) vender y distribuir los productos elaborados por empresas privadas y por Leche Industrializada Conasupo (Liconsa).
Como producto de lo anterior, Diconsa cuenta con más de 25 mil tiendas para abastecer productos alimentarios en todo el país. Además de comprar, distribuir y vender una canasta de productos básicos con alto valor nutrimental a precios preferenciales, Diconsa ofrece servicios adicionales tales como telefonía, correo y servicios financieros.
Los resultados del PAR se reflejan en la evolución estadística de indicadores como: número de tiendas, precio promedio de la canasta básica Diconsa en el mercado local y número de niños menores de 5 años con desnutrición en el medio rural.
En síntesis, el PAR pretende contribuir a la reducción de la pobreza alimentaria abasteciendo de productos básicos a las poblaciones que no cuentan con suficientes fuentes de abasto y, adicionalmente, generando un margen de ahorro en la compra de la canasta básica. De esta manera, el programa desea aminorar los índices de desnutrición de la población menor a 5 años.
La desnutrición de la población como problema público
De acuerdo con Recalde, la política alimentaria y nutricional permite equilibrar los desajustes existentes en cuanto a la demanda y oferta de alimentos con el objetivo de asegurar un estado nutricional mínimo para todos. La política alimentaria debe buscar la satisfacción de necesidades básicas y mínimas de nutrición de los diversos grupos sociales.
En esencia, la política alimentaria parte de reconocer que la nutrición de la población es un asunto público que debe ser atendido debido a la noción misma de equidad social. Es decir, el reconocimiento de que cualquier individuo, por el sólo hecho de formar parte de la comunidad, es digno de contar con condiciones mínimas, como la nutrición, para desarrollar sus capacidades. La población de zonas marginadas es considerada vulnerable ya que carece de esas condiciones mínimas que les garantizan el cumplimiento de necesidades básicas como alimentación, vivienda, vestido, etc.
Por lo anterior, el Estado debe emprender diversas acciones para mejorar la calidad de vida de grupos vulnerables. Sólo de esta manera puede comprobarse la efectividad de la acción gubernamental, así como la igualdad de condiciones para todos los ciudadanos.
Decisión ética que guía al Programa de Abasto Rural
Al pretender reducir la desnutrición de la población con alta y muy alta marginación, el PAR de Diconsa procura la equidad. Este valor, propio de la relación entre administración pública y ciudadanía, involucra una noción de justicia y persigue el trato equitativo. Desde esta perspectiva, el ciudadano debe ser tratado a partir de un enfoque holístico en el cual sus circunstancias sean tomadas en cuenta.
En palabras de Amartya Sen, la justicia no puede ser indiferente a la vida que las personas viven en realidad. En este sentido, la realización social debe entenderse como resultado de las capacidades que las personas tienen. Guiado por la equidad, el PAR pretende ampliar las condiciones y capacidades básicas de poblaciones marginadas con la finalidad de asegurarles las mismas oportunidades de realización social que al resto de la población.
El valor social que sacrifica este programa en aras de la equidad es la eficiencia en el sentido de Pareto, situación en la cual es imposible mejorar la posición de alguno de los participantes sin que la de otro empeore. En el caso del PAR, la intervención gubernamental mejora la situación alimentaria de la población pero puede empeorar la situación general de los oferentes de productos alimentarios básicos debido a que inhibe la participación de vendedores privados porque para ellos es difícil igualar los precios preferenciales de Diconsa.
Consecuencias distributivas
Desde su comienzo, el PAR ha beneficiado a comunidades marginadas al asegurarles el acceso a bienes de consumo básico a precios preferenciales. Adicionalmente, el programa beneficia a los proveedores de los almacenes centrales de Diconsa. Sin embargo, si estos beneficios son posibles es debido a la aportación de los contribuyentes a nivel nacional que financian con sus impuestos a este programa de carácter federal. Por otra parte, los precios preferenciales de Diconsa no sólo generan efectos positivos, también afectan a los comerciantes locales que no pueden igualar los bajos precios de ciertos productos básicos, situación por la cual sus ventas pueden reducirse o incluso su negocio puede terminar.
II. Procesos de la Política Pública
Construcción y entrada a la agenda del problema público
Durante la década de los sesenta, los altos índices de mortalidad infantil que presentaban las zonas marginadas de México eran atribuidos a la falta de higiene y de atención médica; la autosuficiencia alimentaria del país no permitía visualizar la desnutrición como un problema significativo. Sin embargo, esta percepción comenzó a cambiar cuando la variable internacional entró en escena: estudios de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) demostraron que existía una crisis mundial en materia de alimentación derivada de la poca disponibilidad de alimentos para los sectores más pobres de la población: no tenían acceso ni siquiera a los requerimientos mínimos de nutrientes que estipulaban estas organizaciones. Fue así como el Instituto Nacional de Nutrición (INN) comenzó a realizar estudios y encuestas para conocer el estado nutricional de la población mexicana. Los resultados obtenidos reafirmaron el diagnóstico de la OMS y la FAO; la población en situación de pobreza extrema presentaba serios problemas de desnutrición, lo cual provocaba la muerte de cien mil niños al año. De esta manera, la atención comenzaba a centrarse en la población que habitaba las zonas más marginadas del país.
El inicio de la administración de José López Portillo estuvo marcado por una fuerte crisis económica y política; el Estado buscaba fortalecer de nueva cuenta su capacidad rectora, así como imponer estabilidad social en el país. La estrategia de López Portillo se basó en la idea de resolver la desigualdad que permeaba en la población para recuperar estabilidad política y social; además, las políticas debían estar focalizadas al sector rural con el fin de apaciguar el descontento social. En 1976, José López Portillo asumió la presidencia del país; en su discurso de toma de posesión expresó lo siguiente: "A los desposeídos y marginados, si algo pudiera pedirles sería perdón por no haber acertado todavía a sacarlos de su postración". Su estrategia contra la pobreza planteaba, como uno de sus principales objetivos, la provisión de alimentos a toda la sociedad; sin embargo, dado el rezago que presentaban ciertos sectores de la población, el énfasis debía hacerse en las localidades marginadas con el fin de lograr equidad de condiciones básicas en todo el país. Es importante señalar que las políticas de salud y alimentarias fueron resultado de iniciativas del gabinete presidencial y no directamente de presiones sociales.
El discurso del entonces mandatario comenzó a verse materializado al crear la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), cuya principal función era la realización de estudios que permitieran conocer la realidad en la que vivían estas comunidades. Coplamar retomó las consideraciones de la FAO y el INN para poder realizar una serie de investigaciones sobre la calidad de vida de la población marginada. En materia de alimentación, hizo dos hallazgos importantes: (1) los sectores vulnerables del país no tenían acceso al mínimo de calorías recomendado por la FAO, por lo que presentaban altos índices de desnutrición; (2) la falta de disponibilidad se debía principalmente a la distribución desigual de alimentos entre la población urbana y rural. Además de estos resultados, Coplamar expresó que la desnutrición no sólo debía ser vista como un problema de salud; era también uno de los detonadores de la persistente pobreza en la que vivían estas comunidades.
Figura 1. Círculo vicioso de la pobreza en poblaciones marginadas

Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información de Coplamar
El resultado de esta serie de estudios fue la publicación de Los mínimos de bienestar, su finalidad era presentar el diagnóstico realizado a las poblaciones marginadas, pronósticos del rezago social en caso de no actuar, así como las estrategias que el gobierno debía emprender para dotar de los mínimos de bienestar. Los esfuerzos de Coplamar y del INN, así como la presión social para atender a este sector de la población, reafirmaron lo que la agenda gubernamental de López Portillo ya tenía contemplado: atender a las comunidades con altos niveles de marginación mediante la satisfacción de sus necesidades básicas. Sin embargo, la dirección de las acciones gubernamentales, en materia de alimentación, ya estaba definida: reducir los índices de desnutrición mediante la distribución de alimentos que dotaran de los nutrimentos esenciales a los habitantes de las zonas más desprotegidas del país.
La desnutrición adquirió un importante lugar en la agenda mediante tres canales: 1) por el problema, al definir a la desnutrición como parte de la cadena que lleva a la pobreza de las localidades; 2) por las soluciones, ya que fueron indicadas las estrategias a seguir y que éstas debían enfocarse en la distribución de alimentos nutritivos en las comunidades marginadas, y, 3) por el proceso político, marcado principalmente por la llegada al poder de José López Portillo y la serie de promesas encaminadas al rescate de los grupos vulnerables.
Alternativas de políticas para resolver la desnutrición
Si bien actualmente el PAR es uno de los principales instrumentos del gobierno federal para reducir la desnutrición en las zonas marginadas del país, el proceso mediante el cual llegó hasta este punto no estuvo exento de otras interpretaciones del problema y, por lo tanto, de otros posibles cursos de acción que se presentaron como políticas alternativas que perseguían el mismo fin. En nuestro país, la cuestión alimentaria –íntimamente relacionada con la nutrición poblacional– cuenta con una larga historia que data, por lo menos, de la segunda década del siglo XX. Desde entonces, la política alimentaria mexicana ha oscilado entre dos extremos: la atención a la producción y la atención al consumo. La década de los setenta, en la cual se crea el PAR, no fue la excepción.
Durante la administración de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), la intención de modernizar la agricultura tradicional llevó a que el apoyo a proyectos productivos cobrara una gran importancia. Adicionalmente, para atender la demanda alimentaria de los mercados rurales y urbanos, las actividades de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) incrementaron de manera considerable. Por su parte, la creación de Coplamar durante el sexenio de López Portillo, en conjunto con Conasupo, constituyeron un gran apoyo al consumo mediante el subsidio de bienes básicos y el incremento del abasto en zonas rurales.
Durante el periodo comprendido por ambas administraciones surgieron varias opciones para atender el problema de la desnutrición por medio de diferentes medidas de política alimentaria. En 1972, con la finalidad de mejorar el poder adquisitivo de la población en situación de pobreza y de regular los precios de los productos básicos, el Estado subsidio el consumo y realizó compras reguladoras de maíz y frijol. Durante el periodo que va de 1975 hasta la creación del PAR, en 1979, las medidas adoptadas en aras de la nutrición de la población rural fueron subsidios a la producción, ampliación de la red comercial de productos básicos, educación de la población en cuanto a hábitos de alimentación y distribución de complementos dietéticos.
Todas las anteriores forman parte del conjunto de alternativas que existían para atender el problema de la desnutrición. Resulta importante destacar que la elección del PAR como medio para reducir la desnutrición no necesariamente implicó que las otras opciones fueran desechadas, de hecho, éstas se materializaron en distintos programas y políticas como el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) y el Programa Nacional de Alimentación (PRONAL), por mencionar sólo algunos ejemplos.
Incluso en la actualidad, programas como Oportunidades buscan reducir la desnutrición por medio de transferencias monetarias directas. Otras dependencias como el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) aportan a la misma causa mediante campañas de educación alimentaria y suplementación de vitamina A para niños menores de 5 años. Evidentemente, la compleja naturaleza de la alimentación y de la nutrición ocasiona que los múltiples enfoques y las diferentes opciones para atender el asunto resulten complementarios más que antagónicos. Para equilibrar los desajustes en cuanto a demanda y oferta de alimentos y permitir un estado nutricional mínimo para todos, las múltiples opciones se convierten en actividades interdisciplinarias cuando de política alimentaria y nutricional se trata.
La factibilidad del programa y el proceso de decisión
Desde 1922, año en el que se tienen registradas las primeras acciones gubernamentales en materia de política alimentaria, hasta la década de los sesenta, se atendía principalmente el problema de la autosuficiencia alimentaria mediante subsidios a la producción. Los programas de abasto popular comenzaron a implementarse desde 1937 con la creación del Comité Regulador del Mercado del Trigo; pero fue hasta 1962 cuando el abasto de alimentos quedó formalmente a cargo de Conasupo, la cual tenía como objetivo garantizar la disponibilidad de alimentos mediante la regulación de los precios de productos básicos. A principios de la década de los setenta, una de las principales acciones de Conasupo para resolver el problema de la disponibilidad de alimentos en el país fue la construcción de tiendas abastecidas de productos básicos; esta tarea era realizada por su principal subsidiaria: Diconsa.
Los estudios del INN y Coplamar demostraron que la desnutrición se derivaba principalmente de la falta de acceso a los alimentos; pero también permitieron definir el grupo objetivo que las políticas alimentarias debían atender con urgencia: localidades con altos índices de marginación. La atención al problema de la desnutrición se concentró en estas comunidades; esto promovió que se rediseñaran algunos de los programas ya existentes.
Hasta 1979, las tiendas a cargo de Diconsa habían sido concesionadas a empresas privadas. Las evaluaciones internas del programa demostraron que el sector privado no era la mejor opción para abastecer las tiendas ya que había indicios de desvío de recursos, falta de control y supervisión en los precios, así como diversos actos de corrupción. Otra desventaja que tenía proveer alimentos mediante concesiones privadas eran las limitadas ganancias generadas por la venta de alimentos básicos a precios controlados; esto provocaba el incremento de los precios y las ventas condicionadas. Estos resultados promovieron que Conasupo y Coplamar replantearan la estrategia de abasto.
Los planeadores de estas organizaciones concluyeron que para abastecer equitativa y eficientemente a las poblaciones con ingresos bajos era necesario el cumplimiento de cuatro condiciones:
Distribución de alimentos esenciales
Almacenes situados estratégicamente cerca de las comunidades beneficiarias
Red de transporte que garantice la distribución oportuna
Participación de la comunidad en la instrumentación de la política alimentaria
La consideración de estos elementos creó una nueva estrategia de abasto. Fue así como surgió el Programa Conasupo-Coplamar, actualmente conocido como Programa de Abasto Rural.
Factibilidad económica
Durante el sexenio de López Portillo, hubo dos situaciones que hicieron factible la implementación de diversas políticas sociales. Por un lado, el descubrimiento de yacimientos petroleros y, como resultado, el incremento de los ingresos públicos por las ventas de crudo; por otro lado, la solicitud de préstamos externos. México vivía en aparente abundancia económica.
El aumento de los recursos públicos permitió que el gobierno elevara el presupuesto de diversos programas, sobre todo de aquéllos que concordaban con las pretensiones del entonces mandatario de cubrir las necesidades básicas de la población vulnerable. El presupuesto dedicado al rescate de grupos sociales marginados incrementó, de 1977 a 1979, 28 veces. Lo anterior permitió que el programa Conasupo-Coplamar fuera factible en términos económicos.
Factibilidad administrativa
El Programa Conasupo-Coplamar requería una fuerte inversión en infraestructura y red de transporte. Una de las ventajas que tenía esta iniciativa era que Conasupo ya contaba con algunos avances en infraestructura derivados de las acciones anteriores en materia de abasto alimenticio: su red de distribución contaba con 400 tiendas propias y 2100 administradas por otras dependencias gubernamentales, 500 unidades móviles y más de 7000 productos, éstos últimos provenientes de Alianza, una línea de productos básicos a precios bajos que lanzó el gobierno.
Otro elemento que permitió la viabilidad de esta propuesta fue la reforma administrativa de López Portillo, la cual consistía principalmente en el cumplimiento del pacto intersectorial —vinculaba la participación de las dependencias gubernamentales y la interrelación de los proyectos que emprendía el Estado. La Secretaría de Obras Públicas, en apoyo al programa, propuso firmar un acuerdo con Coplamar para la construcción de 200 almacenes localizados en las comunidades objetivo, los cuales surtirían a un gran número de tiendas.
Factibilidad política
La crisis económica y social, la presión de organizaciones como el INN y Coplamar para atender a las localidades marginadas, así como la búsqueda de legitimación del Estado, propició que López Portillo se centrara en atender aquéllos grupos que podían alterar la estabilidad social del país. El gobierno necesitaba un mecanismo que le permitiera interactuar con las comunidades marginadas mediante la canalización de las demandas de la población de manera formal y directa a las dependencias gubernamentales.
Otro aspecto importante fue, como lo señala Jonathan Fox, que Conasupo era "una de las paraestatales mas influenciadas por las corrientes políticas reformistas que intentaban revitalizar la legitimidad del Estado en los medios rurales […] estaba estructuralmente predispuesta a una visión política de gobierno que pedía una mayor intervención del Estado en la comercialización, pues tal concepción implicaba el incremento de su propios recursos y poder".
La factibilidad política de este proyecto fue resultado de la articulación de las siguientes corrientes:
Ala progresista: El programa Conasupo-Coplamar fue resultado de la alianza entre Ignacio Ovalle —responsable de Coplamar— y Demetrio Sodi —gerente general de Diconsa— quienes estaban convencidos de la necesidad de una cooperación gobierno-comunidad.
Ala reformista radical: Los líderes de esta corriente compartían la idea de que una mayor participación comunitaria reduciría el poder de las élites locales; además de que proclamaban acciones que garantizaran la democracia y la rendición de cuentas del Estado hacia la ciudadanía.
Ala reformista liberal: Los funcionarios tenían el objetivo principal de avanzar en su carrera política mediante un programa que lograra evitar las diversas tensiones sociales derivadas de no atender a las localidades marginadas.
Proceso de implementación del Programa de Abasto Rural
El proceso de implementación del programa tiene como fundamento una fuerte corresponsabilidad entre el gobierno y la comunidad. De acuerdo con las reglas de operación, el programa se implementa de la siguiente manera:
Cobertura del PAR El Programa tiene una cobertura nacional, atendiendo a la población que se encuentra en localidades de alta o muy alta marginación, con un rango de población entre 200 y 2,500 habitantes que no cuenten con un servicio de abasto local suficiente y adecuado. El índice de marginación utilizado por Diconsa es el del Consejo Nacional de Población. Este índice contempla tres dimensiones: educación, vivienda e ingreso
Apertura de una tienda Existen dos mecanismos: 1) la comunidad realiza una solicitud a Diconsa; 2) un supervisor operativo de Diconsa ubica a las localidades que cumplen con los requisitos del programa para promocionar al PAR en esas comunidades.
Contraloría Social Comunitaria Se compone de la Asamblea Comunitaria (AC) y del Comité Rural de Abasto (CRA). La AC es la instancia donde la comunidad se reúne y decide sobre la operación y funcionamiento de su tienda rural. El CRA es el responsable de supervisar, coordinar, organizar y evaluar la administración de la tienda.
Almacén rural El almacén rural es una unidad que, además de surtir alimentos a las localidades, diseña también las rutas de distribución y calcula los costos de transporte de las mercancías.
Tienda rural En este lugar se realiza la venta de productos básicos y complementarios. Además puede ofrecer otros servicios como telefonía, servicios financieros, entrega de apoyos federales, molino, lechería y buzón del Servicio Postal ii2 Mexicano.
Puntos de decisión y veto
Las reglas de operación del PAR permiten identificar los distintos puntos de decisión y de veto en la implementación del programa. Es posible identificar tres puntos de decisión:
El primer punto de decisión es el gerente de sucursal de Diconsa porque es el encargado de la distribución al menudeo de alimentos en todo un estado. De acuerdo con Fox, el gerente está encargado de la asignación de recursos en las tiendas, esto puede bloquear el alcance del programa.
Otro punto de decisión que se puede convertir en espacio de veto es la Contraloría Social Comunitaria. La AC y el CRA necesitan ponerse de acuerdo en la administración de la tienda, desde la asignación del encargado de la tienda hasta decidir que productos y servicios se venderán en la localidad. Si no existe acuerdo y cooperación en la Contraloría Social Comunitaria, el programa se estancará y la localidad no podrá recibir el abasto de bienes.
El tercer punto de decisión es el encargado de la tienda. Es el único responsable de abrir el local, vender, solicitar abasto, hacer inventario, administrar y hacer viable financieramente la tienda. Si falla en sus tareas, existe una alta probabilidad de que la tienda cierre y el programa no pueda seguir adelante.
Los juegos de la implementación
Ante la pluralidad de intereses, valores y concepciones existen juegos en el proceso de implementación que pueden poner trabas a los fines de la política. Son juegos de negociación, persuasión y estrategia política.
El juego del dinero fácil consiste en que los proveedores privados pueden beneficiarse del dinero público mediante la venta de bienes y servicios al gobierno, a un precio mucho mayor que sus costos, con altos márgenes de ganancia. En el caso del PAR, el juego del dinero fácil puede presentarse si los funcionarios de Diconsa deciden compran los alimentos a productores privados a precios desproporcionadamente altos.
También se puede presentar el juego del presupuesto, en el cual los funcionarios manejan el presupuesto con criterios políticos y clientelares más que técnicos. Por ejemplo, en el caso del PAR, el almacén rural puede distribuir preferentemente los bienes a localidades fieles al partido en el poder.
El juego de la vida fácil consiste en que los agentes involucrados en la implementación del programa realizan su trabajo con el más mínimo esfuerzo debido a que consideran que su salario es muy bajo. En el caso del PAR, el ejemplo más claro es el encargado de la tienda rural. Existe una queja recurrente en las localidades: el encargado abre tarde y cierra temprano.
El juego del apilamiento consiste en sumar objetivos y acciones al programa original haciendo más ambiguo el objetivo. En el caso del PAR, introducir servicios adicionales como correos o la entrega de otros apoyos gubernamentales puede contribuir a perder de vista el objetivo primordial. La inclusión de otros servicios en la tienda rural puede debilitar el abasto de alimentos.
Por último, el juego de la tenacidad, el cual consiste en que la cooperación de un grupo clave de la política está supeditada a que sus términos de participación estén plenamente satisfechos. En el caso del PAR, un ejemplo claro es la cooperación de la comunidad para la instalación y administración de la tienda rural; así como la participación de la Contraloría Social Comunitaria, ya que ellos deciden como se administra y qué se vende en la tienda. Si estos agentes no cooperan, la implementación del programa será obstaculizada.
Evaluación del Programa de Abasto Rural
El PAR ha sido objeto de diversas evaluaciones de diseño, de los procesos de implementación y de los resultados obtenidos; estas evaluaciones han sido realizadas por diversas instituciones públicas y académicas. A continuación se mostrarán los criterios de evaluación utilizados, así como los resultados más relevantes obtenidos durante los últimos años.

Evaluación de diseño
Los análisis de Coneval del diseño del PAR han concluido lo siguiente:
Existe una relación lógica y específica entre el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el objetivo del PAR.
El problema que atiende este programa está identificado y definido correctamente: la desnutrición en localidades de alta y muy alta marginación.
Existe una concatenación lógica entre los medios, fines e indicadores de resultados del programa, es decir, Coneval valida la teoría causal que sostiene al PAR.
Evaluación de procesos
Otra evaluación, referente a los procesos de implementación del programa, señaló lo siguiente:
Existe rezago y deterioro de las redes de transporte: la modernización de la red de transporte no ha sido suficiente ya que las unidades móviles son obsoletas y los recursos destinados a su mantenimiento son mínimos.
Escasez o deterioro de almacenes: la infraestructura de Diconsa tiene una antigüedad de más de 30 años, esto hace que los almacenes no estén en condiciones óptimas por la falta de mantenimiento. Por otra parte, la escasez de infraestructura para almacenar granos provoca altos de almacenamiento.
Rezagos en la capacitación comunitaria: El PAR debe impartir cursos con la finalidad de fomentar la participación comunitaria y la formación de los CRA, así como capacitar a los supervisores y jefes de almacén; sin embargo, las acciones emprendidas han sido insuficientes porque en realidad no se observa la participación comprometida de la comunidad.
Reducido nivel de salarios, sueldos y comisiones al personal comunitario.
Problemas de abasto o suministro: Las operaciones del PAR dependen de la adecuada conexión entre todos los puntos de distribución. El principal problema se encuentra en el almacén central de Diconsa ya que aunque se haya realizado la solicitud por parte del almacén rural, si los bienes no se encuentran disponibles, se entorpece el funcionamiento de la lógica operativa.
Cobertura adecuada: se cumple con la población objetivo y parcialmente con la localidad objetivo. Este aspecto es necesario analizarlo con mayor profundidad ya que es un punto clave para alcanzar el objetivo del PAR.
En el año 2010, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria concluyó que la cobertura del PAR es del 52% de las localidades de alta y muy alta marginación, es decir, no alcanza a cubrir a toda la población que vive en esta situación. Este problema se debe a que del total de las localidades que cuentan con tienda Diconsa, 10826 de ellas no están en situación prioritaria. Como resultado, se calcula una derrama de recursos de casi 2 mil millones de pesos del presupuesto de Diconsa al no focalizar el abasto adecuadamente.
Cambios en los patrones de consumo de la población
Es importante analizar este aspecto ya que los patrones de consumo son los que definen si realmente se están adquiriendo los productos esenciales para mejorar la situación nutricional de la comunidad, o se está dando prioridad a otro tipo de productos. Ante la justificación de que "los consejos comunitarios, propietarios de los comercios, están en libertad de ofrecer los productos que demanda la población", Diconsa distribuye bienes que no colaboran con su objetivo principal: reducir la desnutrición. Se pueden destacar algunos de estos bienes que poseen un elevado porcentaje de consumo con respecto a los demás: los refrescos, las sopas instantáneas y las frituras. La compra de estos productos, lejos de reducir la desnutrición, propicia la evolución de los índices de sobrepeso y obesidad.
Evaluación de resultados
Como se mencionó en el apartado de teoría causal, el PAR tiene tres principales indicadores para medir su efectividad:
Cobertura del programa:
Población potencial: 20 165 localidades con alto y muy alto grado de marginación y con población de entre 200 y 2 500 habitantes
Población objetivo: 10 284 localidades
Población atendida: 10 594 localidades
Figura 2. Distribución de las tiendas del PAR por grado de marginación de las localidades


Fuente: Evaluación estratégica de nutrición y abasto (Coneval, 2010).

El margen de ahorro de la canasta básica: en promedio, es generado un margen de alrededor del 6% con relación a la canasta básica del mercado. No ha habido una tendencia creciente de este indicador. Los estudios de la Universidad Michoacana, revelan que el ahorro que genera este programa es en promedio de dos pesos, tal y como lo muestra la siguiente gráfica.
Figura 3. Precio de la canasta básica de doce productos con PAR y sin PAR

Fuente: Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, 2011.
Es importante señalar que, si bien el ahorro generado por la compra de la canasta básica en las tiendas Diconsa es poco significativo, el ahorro generado por situar una tienda en lugares estratégicos reduce el costo de viaje de los pobladores a las tiendas aledañas, como lo muestra la siguiente tabla.
Figura 4. Ahorro social promedio por accesibilidad geográfica
Accesibilidad geográfica
Media del Ahorro Social (costo de viaje evitado)
Desviación típica
Cercano a centro de población
$25.44
$22.16
Aislado de centro de producción
$71.55
$62.90
Fuente: Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, 2011

Número de niños menores de cinco años con desnutrición (baja talla para la edad) en el medio rural. Indicador de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT).
De 1988 a 2012, el bajo peso en niños menores de 5 años ha disminuido un 8% a nivel nacional. Como se observa en la siguiente gráfica, la prevalencia de baja talla en la población rural ha disminuido considerablemente en 14 años; alcanzando en este año el valor de la prevalencia esperado en una población sana.
Figura 5. Comparativo de prevalencia de baja talla en menores de cinco años por región y tipo de localidad.

Fuente: ENSANUT, 2012
Sin embargo, no es posible conocer la incidencia directa del PAR en estos resultados. No hay registros de evaluaciones de impacto de este programa ya que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como Coneval, han señalado que no es factible realizarlas.
Efectos de la política pública
El hecho de que la participación comunitaria fuera considerada tan importante para el éxito del programa, fue resultado de varias cuestiones. Antes de 1979, las tiendas de abasto de Diconsa eran concesionadas a empresarios privados o dirigidas por organismos agrícolas del gobierno. En estas circunstancias resultaba muy complicado asegurar que los productos llegaran hasta los destinatarios finales a los precios establecidos por Diconsa. Los subsidios a los productos incentivaban prácticas de corrupción. Por otro lado, la participación comunitaria permitiría que el aparato burocrático encargado de instrumentar el programa se viera obligado a rendir cuentas. Finalmente, más allá de asegurar el correcto funcionamiento del programa, se encontraba el deseo implícito de canalizar por vías institucionales el descontento de ciertos grupos sociales.
En la práctica, la participación comunitaria –materializada en los Comités Rurales de Abasto– modificó la conducta de los responsables de aplicar el programa a nivel operativo debido a los recursos, tanto económicos como políticos, que se otorgaron a las comunidades para convertirse en contrapeso de las élites locales que tradicionalmente influían en la operación de las políticas de desarrollo local. De esta manera, los diseñadores del programa estuvieron dispuestos a correr los riesgos de otorgar mayor poder a los beneficiarios del programa con el propósito de debilitar la influencia de los grupos de poder locales y contrarrestar las tendencias anticampesinas de los organismos gubernamentales. Así, la participación directa encontró un espacio en el sistema político establecido.
En principio, es posible afirmar que el diseño del PAR fortalece mediante la participación comunitaria el ejercicio democrático de la política alimentaria; también que, gracias a esto, es posible alcanzar los objetivos del programa de una manera eficiente y equitativa; y que –como afirma Jonathan Fox– es esa acción colectiva la que, a diferencia de otros programas sociales, dota a los beneficiarios del PAR de una mayor capacidad para hacerse escuchar por el gobierno. Sin embargo, este análisis estaría incompleto si dejara de lado las consecuencias políticas del diseño del programa.
Como menciona Pierson, la intervención del Estado tiene consecuencias políticas sustanciales y perdurables. Como resultado de la acción gubernamental –específicamente de sus políticas– surgen nuevos grupos de poder, y nuevos actores se incorporan al escenario político. La política pública y su diseño, en palabras de Ingram y Schneider, genera efectos en la ciudadanía, la justicia y el discurso. Cada uno de esos efectos, ha sido generado por el PAR.
Como resultado de la organización de los CRA y del poder delegado a cada uno de ellos, ha sido posible el surgimiento de nuevas organizaciones de productores, se ha impedido la reducción del presupuesto de Diconsa así como su posible desaparición durante el sexenio de Vicente Fox. El discurso del programa ha sido recogido de tal manera por los comités de abasto que ahora forma parte esencial de sus demandas.
Por la capacidad de aglutinar a la gente alrededor de causas legítimas como la mejora del abasto o de los precios, los comités han llegado a ser cooptados por partidos políticos, representantes u organizaciones populares. En muchos casos, a pesar de ser concebidos como espacios para el debate público, los CRA funcionan de manera opaca al interior, por lo que la participación comunitaria ha sido reducida o resulta innecesaria. Como resultado de uno de sus elementos diseño, el PAR ha creado nuevos actores e intereses que han hecho aun más complejo el problema de la alimentación.


Conclusiones
A simple vista, la función del Programa de Abasto Rural parece reducirse al abasto de productos de consumo básico y a la generación de un margen de ahorro en localidades marginadas. Sin embargo, en el núcleo del programa se encuentra el problema de la desnutrición. En realidad, esta política se fundamenta en la noción de una sociedad equitativa que otorga a la mayoría de sus miembros las condiciones indispensables para el desarrollo de sus habilidades. Perder de vista lo anterior ha llevado a que objetivos secundarios del programa, como ahorro y abasto, se privilegien en detrimento de la atención a la desnutrición.
La entrada a la agenda de este problema no sólo respondió a la incidencia que tiene la desnutrición en el nivel de vida de los individuos. Fue también resultado de un proceso político que buscaba apaciguar la movilización y presión que generaría la desatención del problema, así como un intento de legitimar la función del Estado en sectores vulnerables.
La política alimentaria, si bien fue una vía de legitimación, logró fortalecerse al considerar múltiples opciones como parte integral de un mismo proyecto que atendiera el problema de la desnutrición. Como hemos visto, la pluralidad de soluciones es una característica esencial de toda política encaminada a fortalecer el estado nutricional de la población. Queda pendiente, sin embargo, un asunto importantísimo: que los diferentes programas encaminados a reducir la desnutrición se vayan coordinando y complementando de manera efectiva al mismo tiempo de irse implementando.
Una política alimentaria eficiente debe atender la producción, la distribución y el consumo de alimentos. En materia de abasto, los resultados no habían sido muy favorables debido a las ineficiencias del sector privado para garantizar el acceso de alimentos en comunidades rurales. Durante el periodo de gestación del programa, existieron elementos suficientes para elegir una alternativa que garantizaba el abasto de alimentos esenciales, además de que promovía la creación de un canal de comunicación directo entre el gobierno y la comunidad: el Programa de Abasto Rural.
El proceso de implementación del Programa de Abasto Rural está basado en una fuerte corresponsabilidad entre el gobierno y la comunidad. Por parte de la comunidad, la creación de una Comité Rural de Abasto que decide el modo de operar de la tienda rural. Por parte de Diconsa, el compromiso de abastecer oportunamente alimentos así como otros servicios. Sin embargo, la provisión de esos bienes y servicios provoca el apilamiento de funciones, lo que genera confusión en el objetivo original de la política.
Las evaluaciones realizadas durante los últimos diez años vislumbran las dificultades que ha tenido el programa para resolver el problema de la desnutrición. En primer lugar, el deterioro de la infraestructura y de la red de transporte, así como la falta de incentivos para generar la participación constante de la comunidad, propician dificultades en la operación del programa. Por otro lado –y que resultan ser los hallazgos más importantes ya que inciden directamente en el cumplimiento del objetivo del Programa de Abasto Rural– el hecho de no focalizar los recursos a las localidades prioritarias, el descuido para diseñar el catálogo de bienes y el desvío de objetivos que tiene este programa, ya que aparentemente existe mayor preocupación por generar ahorro a las familias, permite cuestionar si la reducción en los índices de desnutrición tiene una relación directa con el actual funcionamiento del programa.
Por último, es importante señalar que el Programa de Abasto Rural ha generado ciertas consecuencias que interfieren con el cumplimiento de su objetivo. El hecho de que la participación comunitaria fuera considerada como elemento fundamental del diseño del programa ha incorporado nuevos actores políticos al problema alimentario. Adicionalmente, la fortaleza de los Comités Rurales de Abasto ha dado lugar a prácticas de cooptación con fines políticos. Lo anterior ha ocasionado que la comunidad se aleje de la vigilancia del programa y, por lo tanto, del cumplimiento de sus tareas.


Recomendaciones
A continuación, enumeraremos seis recomendaciones que se derivan de este estudio.
En el proceso de implementación es conveniente reducir el poder de decisión y discrecionalidad de dos actores: el gerente de sucursal de Diconsa y el encargado de la tienda rural.
El objetivo principal del Programa de Abasto Rural puede ser confuso debido al aumento de funciones del programa. Por ello, es conveniente limitar el apilamiento de tareas en la tienda.
La cobertura de las tiendas ha sido focalizada incorrectamente, por lo tanto, los recursos deben destinarse sólo a los sectores de la población que carecen de las condiciones mínimas de alimentación.
El catálogo de productos debe ser revisado minuciosamente y descartar bienes que no apoyen el objetivo del programa. Esto no es tarea fácil, ya que si se venden estos productos es en respuesta a la demanda de la comunidad; por lo tanto, se debe actuar conjuntamente con otros programas que fomenten el consumo de alimentos con alto valor nutricional.
Si bien las consecuencias políticas de la participación comunitaria son insalvables e inherentes a toda política pública, es necesario generar incentivos para fortalecer la participación de los beneficiarios del programa en los Comités Rurales de Abasto. En la medida en que estos espacios en realidad funcionen de manera transparente e incluyente, existirán los contrapesos necesarios para evitar que se conviertan en cotos de poder de unos cuantos actores.
Finalmente, es necesario que el desempeño del programa sea medido a partir del impacto que tiene en la nutrición. De lo contrario, Diconsa seguirá enfocándose en únicamente en la creación de tiendas que proporcionen abasto con ciertos márgenes de ahorro.
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Fragmento del discurso de toma de posesión de José López Portillo como presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Rescatado de http://www.biblioteca.tv/artman2/uploads/1976a.pdf
Desnutrición
Enfermedades
Bajo rendimiento académico y laboral
Pobreza económica