Antes da Gestão de Documentos: prospecção na legislação brasileira

GT 01 – Estudos Históricos e Epistemológicos da Ciência da Informação


Modalidade de apresentação: Comunicação Oral


Antes da Gestão de Documentos: prospecção na legislação brasileira

Renato Pinto Venancio

Resumo: O presente texto tem por objetivo apresentar o resultado de uma
pesquisa na legislação federal brasileira. Através do levantamento da
recorrência das expressões "archivo/arquivo", nos textos legislativos
promulgados entre 1889 e 1990, procura-se identificar os temas tratados
pela administração pública federal, no que diz respeito às práticas
arquivísticas.

Palavras-chave: Arquivo. Administração. Legislação arquivística



















INTRODUÇÃO

A presente pesquisa procura identificar as práticas arquivísticas da
esfera pública, registradas na legislação federal brasileira. Trata-se de
um estudo que visa ampliar os levantamentos existentes em relação ao
tema.[1] A prospecção proposta não se restringe às políticas arquivísticas,
procurando também identificar toda e qualquer prática arquivística
registrada na documentação legislativa federal. Para tanto, empreendemos um
levantamento da incidência dos termos "archivo/arquivo"[2] nas leis
promulgadas entre 1889 e 1990, período que geralmente é alvo de pouco
interesse, tendo em vista que é anterior à Lei de arquivos de 1991 (Lei
8.159), considerada, em relação ao Brasil, como marco legal regulador da
gestão arquivística contemporânea.
O conceito que norteia a presente pesquisa é o de que as práticas
arquivísticas são um elemento central na constituição da "esfera pública".
Para que isso ocorra, no entanto, é necessário que tais práticas visem
assegurar o acesso à informação e à transparência das ações governamentais.
Em situações nas quais esse direito não é assegurado, as práticas
arquivistas servem para fortalecer o Estado autoritário, dificultando a
constituição de uma "esfera pública" na sociedade.
Para Jurgen Habermas, a "esfera pública" pode ser compreendida como
uma instância mediadora entre Estado e Sociedade, tornando-se um elemento
chave na organização da opinião pública. Nesse universo, a informação,
associada à tomada de decisão (CAPURRO ; HJORLAND, 2007), desempenha um
papel chave:
Como consequência da definição constitucional da esfera
pública e das suas funções, a publicidade tornou-se o
princípio organizacional dos procedimentos dos próprios
órgãos do Estado ... O caráter público das deliberações
parlamentares garante à opinião pública sua influência;
assegura a relação entre representantes e eleitores como
partes do mesmo público.


A esfera pública é um sistema de alarme dotado de sensores
especializados, porém, sensíveis no âmbito de toda a
sociedade. Na perspectiva de uma teoria da democracia, a
esfera pública tem que reforçar a pressão exercida pelos
problemas, ou seja, ela não pode limitar-se a percebê-los e
a identificá-los, devendo, além disso, tematizá-los,
problematizá-los e dramatizá-los de modo convincente e
eficaz, a ponto de serem assumidos e elaborados pelo
complexo parlamentar (HABERMAS, 2003, p. 91).


Portanto, a "esfera pública" torna possível a emergência da política
enquanto campo racional, sendo definida como:
.... uma rede adequada para a comunicação de conteúdos,
tomadas de posição e opiniões; nela os fluxos
comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de se
condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas
específicos... A esfera pública constitui principalmente
uma estrutura comunicacional do agir orientado para o
entendimento, a qual tem a ver com o espaço social gerado
no agir comunicativo não com as funções, nem com os
conteúdos da comunicação cotidiana.

Nesse sentido, o conceito de "esfera pública" – cuja aplicação tem se
estendido aos mais diversos campos (ciência política, sociologia, história,
direito, pedagogia etc) – também proporciona importantes contribuições no
campo da arquivística, em suas conexões com a história e a ciência da
informação (JARDIM, 1999, 1995, 2003; INDOLFO, 2008). Em tais pesquisas têm
sido enfatizado os seguintes aspectos:
- o reconhecimento da informação governamental como um
recurso fundamental para o Estado e a sociedade civil;


- a informação governamental contempla a sociedade civil
com o conhecimento do Estado e da própria sociedade civil –
passado e presente;


- a informação assegura transparência ao Estado,
facilitando ao governo administrar suas diversas funções
sociais;


- o livre fluxo de informação entre Estado e sociedade
civil é essencial para uma sociedade democrática ...
(JARDIM, 1999, p. 32).

A ausência da "esfera pública", com certeza, não é um déficit
conjuntural, mas um problema estrutural, gerando uma subcidadania e
constituindo fator impeditivo à democracia. A seguir veremos algumas
conexões entre essa situação e as práticas arquivísticas registradas na
legislativa federal brasileira.


1. LEGISLAÇÃO ARQUIVÍSTICA NO BRASIL

As primeiras referências à legislação arquivística brasileira datam do
século XIX. Um número bastante elevado de textos legais registrou as
práticas vigentes nas instituições federais. O levantamento da legislação
de 1889 a 1990 revela a existência de 2.405 atos legislativos (leis,
decretos-leis, resoluções etc), que fazem referência aos termos
"archivo/arquivo" - esse banco de dados se encontra disponível no Portal da
Câmara de Deputados do Congresso Nacional.
Uma primeira visualização dos dados consiste em sua apresentação em
ordem cronológica. O Gráfico 1 tem por objetivo apresentar essa evolução.
Cabe destacar que, na amostragem abarcando um século, em apenas um ano não
se observa a promulgação de resolução legal a respeito do tema em questão.
Uma primeira aproximação em relação à evolução constatada consiste em
sublinhar que, nos períodos de rupturas políticas, intensifica-se a
produção legislativa referente às práticas arquivísticas.


Gráfico 1 -Legislação nacional: número absoluto de menções aos termos
"archivo/arquivo", 1889-1990

Fonte: http://www2.camara.gov.br/atividade-
legislativa/legislacao/pesquisa/avancada Acesso em: 20 jun. 2011.

O período imediatamente posterior à proclamação da República foi uma
dessas épocas. Entre 15 de novembro de 1889 e 31 de dezembro de 1894, por
exemplo, 121 novos decretos e leis, mencionando a palavra "archivo" foram
aprovados. Outros dois momentos de intensificação dessa produção
legislativa ocorreram, respectivamente, nas décadas de 1930 e 1960. Quanto
a isso, basta citar que, apenas no ano de 1938, no quadro de implantação do
Estado Novo (1937-1945), foram aprovadas 58 textos legais nas quais são
registradas menções à palavra "arquivo". O mesmo pode ser afirmado em
relação ao período de implantação da ditadura militar. Em 1966, nada menos
que 60 resoluções legais, aprovadas pelo Congresso Nacional, fazem
referência ao termo.
Dessa forma, uma primeira interpretação dos dados seria a de associá-
los não só aos períodos de ruptura, como também de autoritarismo político.
Tal constatação revela uma das dificuldades da constituição da "esfera
pública" no Brasil. Em outras palavras, a preocupação do Estado, em relação
à organização e implementação de práticas arquivísticas, parece ocorrer
principalmente nos períodos antidemocráticos da história brasileira. Nesses
períodos, a intensificação da promulgação de leis reflete o aparelhamento
autoritário do Estado e não o aumento da transparência da informação
pública.


"Tabela 1 Legislação nacional: número absoluto de menções aos termos"
""archivo/arquivo" "
"Período "Número absoluto de ocorrências "
"1889-1899 "218 "
"1900-1909 "112 "
"1910-1919 "243 "
"1920-1929 "141 "
"1930-1939 "367 "
"1940-1949 "377 "
"1950-1959 "276 "
"1960-1969 "372 "
"1970-1979 "169 "
"1980-1990 "116 "


Fonte: http://www2.camara.gov.br/atividade-
legislativa/legislacao/pesquisa/avancada Acesso em: 20 jun. 2011.




No entanto, deve ser evitada a equivalência entre o aumento da
preocupação arquivística e autoritarismo político. No Gráfico 1 também
podemos observar que, nos períodos não ditatoriais, foi elevada a
incidência de aprovação de atos legislativos em relação ao tema. Aliás, o
ápice da curva do referido gráfico diz respeito ao ano de 1946, quando
então o Congresso Nacional aprovou 75 normas legais relativas às práticas
arquivísticas. A Tabela 1 também confirma que períodos de normalidade
democrática, como a década de 1950, foram fecundos em termos dessa produção
legislativa. Outra sugestão interessante deste levantamento diz respeito à
identificação de conjunturas. Dessa forma, é interessante observar que a
Lei de Arquivos (Lei n° 8.159), de 1991, consistiu em uma vigorosa reação
da área, frente a um declínio da preocupação com o tema, nas duas décadas
que a antecederam.
Conforme é sabido, a esta lei consistiu no esforço da implementação,
no Brasil, dos princípios norteadores de Gestão de Documentos. A origem
dessa conceituação data da década de 1940, tendo como referência os
trabalhos de Philip C. Brooks (1940; 1943). Tal perspectiva se baseou na
noção de "ciclo vital" dos documentos administrativos:


O ciclo vital dos documentos administrativos compreende
três idades. A primeira é a dos arquivos correntes, nos
quais se abrigam os documentos durante seu uso funcional,
administrativo, jurídico; sua tramitação legal; sua
utilização ligada às razões pelas quais foram criados [...]
A segunda fase – a do arquivo intermediário – é aquela em
que os papéis já ultrapassaram seu prazo de validade
jurídico-administrativo, mas ainda podem ser utilizados
pelo produtor. Permanecerão em um arquivo que já centraliza
papéis de vários órgãos, porém sem misturá-los ou confundi-
los, pelo prazo aproximado de 20 anos [...] Abre-se a
terceira idade aos 25 ou 30 anos (segundo a legislação
vigente no país, estado ou município), contados a partir da
data de produção do documento ou do fim de sua tramitação.
A operação denominada recolhimento conduz os papéis a um
local de preservação definitiva: os arquivos permanentes
(BELLOTTO, 2004, p. 23-24).


A adoção desses procedimentos, primeiramente nos Estados Unidos,
representou uma revolução na arquivística. Sua origem está relacionada ao
extraordinário aumento da produção documental, registrada na primeira
metade do século XIX.[3] A Gestão de Documentos abrange, conforme foi
mencionado, várias etapas, de acordo com a idade arquivística em questão.
Como ferramenta de controle desse processo foram desenvolvidos o Plano de
Classificação de Documentos e a Tabela de Temporalidade. O primeiro
instrumento é definido como: Esquema de distribuição de documentos em
classes, de acordo com métodos de arquivamento específicos, elaborado a
partir do estudo das estruturas e funções de uma instituição e da análise
do arquivo por ela produzido (DICIONÁRIO, 2005, p. 21 e 132). Ao passo que
a segunda ferramenta, preside a passagem da primeira idade (arquivos
correntes) para a segunda (arquivos intermediários), tanto quanto presidirá
a passagem seguinte, para a terceira idade (BELLOTTO, 2004, p. 117).
A Lei de Arquivos – quando corretamente implementada – estabelece os
pré-requisitos para a transparência da informação pública, condição
fundamental para a constituição da "esfera pública". Quais seriam, no
entanto, as questões presentes na legislação anterior a sua promulgação?
Tendo em vista os limites do presente texto, é obviamente impossível
apresentar e discutir, item por item, um século de legislação federal
brasileira. Uma alternativa consiste em fazer aproximações frente a esse
corpo documental a partir de chave interpretativa baseada nas preocupações
da época, que distinguiam dois tipos de acervos: o indispensável para a
administração e aquele que, sendo desnecessário a esta, apenas conserva
mero interesse histórico-cultural (SILVA, 1999, p. 101-102) Em outras
palavras, a legislação em questão refletiu a divisão baseada na dicotomia
entre "arquivos administrativos" e "arquivos históricos".
Em razão disso, o foco da legislação ora se volta à questão dos
arquivos como um elemento de aumento da eficiência administrativa, ora como
um repositório dos vestígios documentais da memória nacional. Contudo,
esses dois universos arquivísticos raramente estabelecem diálogos. Talvez a
melhor forma de compreender essa questão seja através da apresentação de
três exemplos, referentes às décadas de maior produção legislativa em
relação ao tema.


2. ARQUIVOS ADMINISTRATIVOS E ARQUIVOS HISTÓRICOS


Após o golpe militar que implantou a República no Brasil, um dos
primeiros decretos teve por objetivo alterar a designação do Arquivo
Nacional. Em 21 de novembro de 1889, portanto, quando o novo regime ainda
não havia completado uma semana de existência, Marechal Deodoro da Fonseca
sancionou o Decreto n. 10, que continha:
Artigo unico. O estabelecimento designado até ao presente
com a denominação de - Archivo Publico do Imperio - terá
de ora em deante o nome de - Archivo Publico Nacional.[4]


Dessa forma, a instituição arquivística federal transitou para um novo
período. Por essa época foi dado início a um processo de reforma do
regimento do Arquivo Nacional (HEYNEMANN, 2009, p. 210). As mudanças
propostas resultaram no Decreto nº 1.580, de 31 de Outubro de 1893, de
Reforma o Archivo Publico Nacional. A leitura desse documento releva o
quanto o governo republicano, embora bastante recente, se preocupou em
perenizar as mudanças políticas em curso. O referido decreto identificou os
documentos fundadores da nova ordem política, equiparando-os aos da época
de formação da nação independente. Por isso mesmo cabia ao Archivo Público
Nacional preservar:
I. Os originaes da Constituição politica do extincto
Imperio, de 25 de março de 1824; do respectivo acto
addicional, de 12 de agosto de 1834; da Constituição da
Republica, de 24 de fevereiro de 1891 e do projecto de
Constituição offerecido pelo Governo Provisorio ao
Congresso Constituinte; bem assim os documentos relativos á
elaboração desses actos.
III. Os originaes de todos os actos legislativos da mesma
Assembléa Constituinte, dos do Governo Provisorio da
Republica e dos do Congresso Nacional Constituinte.
IV. Os originaes de todas as leis, decretos, resoluções, da
Assembléa Geral Legislativa, e hoje do Congresso Nacional.
VI. Cópias authenticas, impressas ou manuscriptas, dos
actos legislativos das Assembléas Provinciaes e das
Assembléas ou Congressos dos Estados da Republica.
VII. Cópias authenticas dos actos dos governadores
provisorios dos Estados e das Juntas governativas, sobre
assumptos que depois passaram a ser regulados pelos
Congressos Estadoaes.
VIII. Cópias authenticas das Constituições dos Estados,
quer vigentes, quer anteriores.[5]
Os documentos serviriam para a escrita da história, relatando do ponto
de vista oficial o surgimento e implantação da República. A versão dos
republicanos vencedores, dessa forma, seria perenizada. Paralelamente à
preservação dos vestígios documentais da nova ordem política, são
implementadas mudanças nas instituições públicas. Em 1894, por exemplo, é
aprovado o Decreto 193, que
estabelece as bases para reorganisação da Repartição Geral
dos Telegraphos, para corresponder às exigencias do
desenvolvimento do serviço telegraphico no paiz e no
exterior.


O capítulo XXXVI do decreto tem como título a expressão "Archivo". Nele
podemos ler as atribuições desse serviço e sua estrutura de funcionamento:
Art. 317. O archivo da repartição ficará a cargo de um
official archivista, auxiliado por um continuo designado
pela directoria.
Art. 318. Ao official archivista compete:
§ 1º Colleccionar por ordem chronologica e providenciar
sobre a encadernação das minutas originaes do expediente da
directoria, organisando o indice destas, fazer o protocollo
geral dos papeis que lhe forem remettidos inventariados
pelas diversas divisões da administração.
§ 2º Velar pela boa organisação do archivo para que
sejam regularmente catalogados todos os documentos nelle
entrados e dispostos de modo a facilitar a sua consulta.
§ 3º Escripturar alphabeticamente nos livros apropriado
e de accordo com os assentamentos existentes e com as notas
fornecidas pela secretaria, as nomeações, commissões,
licenças e penas dos empregados.
Art. 319. Incumbe-lhe ainda extrahir cópia dos actos da
directoria e dos do Ministerio relativos ao serviço
telegraphico que tenham de ser transcriptos no boletim da
Repartição dos Telegraphos de que trata o art. 553 e cuidar
da sua publicação por cuja regularidade é responsavel.
Art. 320. O official archivista é responsavel pelo
extravio de quaesquer papeis, livros ou documentos que
tenham dado entrada no archivo.[6]
Como se vê, pelo menos do ponto de vista normativo, a Repartição Geral
dos Telégrafos, em fins do século XIX, deveria adotar procedimentos
arquivísticos visando maior eficiência administrativa. Noutro capítulo do
referido decreto há determinações detalhadas a respeito de outros serviços
arquivísticos, inclusive prevendo prazos de guarda e eliminação de séries
documentais.[7] É o que lemos nos artigos abaixo:
Art. 246. Os originaes dos telegrammas e os documentos a
elles relativos serão conservados nos archivos das sub-
contadorias durante seis mezes contados da sua data, com
todas as precauções necessarias no que diz respeito ao
segredo.
Paragrapho unico. Para os telegrammas internacionaes o
prazo de conservação no archivo é de doze mezes.
Art. 247. Terminado esse prazo regulamentar, devem os
contadores proceder mensalmente á incineração dos originaes
dos telegrammas que tenham entrado no 7º e 13º mezes,
segundo forem interiores ou exteriores. Esse acto será
assistido por empregado de confiança, de sorte que fique
assegurado não haver extravio de qualquer documento.
Paragrapho unico. Igualmente devem as contadores
providenciar para que sejam queimados os talões que tenham
mais de 18 mezes de archivo.
Os exemplos acima citados estão longe de ser excepcionais. A dicotomia
"arquivos administrativos"/"arquivos históricos" é uma constante na
legislação brasileira. Essa perspectiva, por exemplo, também é observada
quando da implantação do Estado Novo. Nesse período se recorre à idéia de
eficiência burocrático-administrativa, numa vertente autoritária, como um
contraponto ao domínio oligárquico-coronelístico. Entre 1937 e 1945, 325
textos legislativos federais mencionam o termo "arquivo". Um exemplo desse
esforço ficou cristalizado, em 1938, através da instituição do DASP -
Departamento Administrativo do Serviço Público (SANTOS, 2010, p. 75-80).
Essa instituição representou a tentativa de implantar, no Estado
brasileiro, uma racionalidade burocrático-administrativa. Seu regulamento
previa a criação de uma Divisão de Organização e Coordenação, relativa aos
serviços públicos. Essa última, por sua vez, compreendia uma Secção de
Serviços Gerais, cuja finalidade era:
I, estudar a organização e funcionamento das repartições e
serviços incumbidos das atividades de pessoal, material,
orçamento, contabilidade, obras, comunicações, arquivo,
documentação, biblioteca, estatística e outras, comuns a
todos os orgãos da Administração;
II, elaborar ou rever planos e sugestões que visem ao
aperfeiçoamento progressivo da organização e funcionamento
dessas repartições; e
III, elaborar ou rever os regimentos de tais orgãos, bem
como projetos de legislação que digam respeito à
organização e funcionamento dos mesmos.[8]
Como é possível observar, o DASP reconheceu que arquivo, documentação
e biblioteca consistiam em elementos fundamentais da administração pública.
Uma pista explorada para se identificar a origem dessa perspectiva é a de
vinculá-la à recepção das teorias da Documentação no Brasil, tal como elas
vinham sendo desenvolvidas internacionalmente por Paul Otlet (ODDONE, 2010;
ORTEGA, 2009, p. 72). Essa interpretação sugere temas de pesquisa
interessantes, podendo ser complementada por outras abordagens. Uma delas
consiste em recuperar, em uma perspectiva comparativa, o debate
arquivístico da época. Quanto a isso é importante mencionar a experiência
italiana. Na Itália – cujo modelo de governo fascista, diga-se de passagem,
serviu de inspiração aos construtores do Estado Novo[9] – a preocupação com
os serviços arquivísticos, como fonte de racionalização da administração
pública, inspirou-se no modelo tailorista da "administração científica"
(FALCONE, 2006, p. 27). No Brasil essa aproximação também parece ter
ocorrido, sendo F. W. Taylor citado até mesmo em discursos de Getúlio
Vargas (VARGAS, 1938, p. 116 e 146).
Como seria de esperar, o tailorismo consistiu em uma das fontes
teóricas do DASP, cabendo, inclusive, levantar a hipótese de que esse
filtro de entendimento levou à recepção superficial e, por vezes,
equivocada da proposta de Otlet, conforme foi observado em pesquisas da
área. (ODDONE, 2010). Vários indícios documentais confirmam a aproximação
do DASP em relação ao tailorismo. Num texto publicado pela daspiana Revista
do Serviço Público, em 1940, lemos: Atualmente o tailorismo não mais se
limitando às questões exclusivamente de fabricação, abrange todos os
aspectos de uma indústria, empregando os métodos científicos de
investigação para obter a solução de qualquer problema. Em editorial de
volume publicado quatro anos mais tarde, o periódico institucional do DASP
relaciona essa perspectiva às questões arquivísticas:
... é o papel da documentação administrativa, concebida não
como um conjunto de documentos sistematicamente arquivados,
mas como um laboratório de fusão, aferição e depuração da
experiência esparsa ... [ a documentação administrativa] é
'meio' quando serve de instrumento à administração para que
esta possa manter continuidade e coerência em seus atos; é
'fim' quando satisfaz necessidades coletivas que vivem
dentro da órbita de ação do Estado e que a este, na sua
preponderante função protetora, incumbe atender.


Portanto, durante o Estado Novo observa-se a ampliação das
preocupações arquivísticas, relacionadas a uma perspectiva de serviços de
documentação nos órgãos da administração pública. Essa mudança, cabe
salientar, ocorreu paralelamente a ação do Arquivo Nacional. Em relação a
essa instituição, o Estado Novo reafirma sua dimensão histórica,
sublinhando, por exemplo, a necessidade de recolhimento dos arquivos
pessoais de heróis nacionais, assim como da publicação desses documentos.
Tal postura, inclusive, ficou legalmente registrada em relação a Bejamin
Constant[10], um dos principais líderes da proclamação da República e – de
forma semelhante a Getúlio Vargas - não subordinado aos grupos
oligárquicos.
O terceiro momento selecionado em nossa pesquisa diz respeito à década
de 1960. A seleção desse período também serve para identificar reformas em
períodos não ditatoriais. Conforme pode ser observado no Gráfico 1, na
referida década houve intensa promulgação de leis referentes às práticas
arquivísticas. Em 1960-1961, dois decretos estruturam um Grupo de Trabalho
com a finalidade de estudar os problemas de arquivo no Brasil e sua
transferência para Brasília.[11] O texto legal aponta para a necessidade de
superação da ação desconectada entre "arquivos administrativos" e "arquivos
históricos". Segundo o primeiro decreto que regulou a questão:
Art. 1º Fica criado, diretamente subordinado à Presidência
da República, um Grupo de Trabalho com a finalidade de
propor as medidas necessárias à seleção e preservação dos
documentos que, pelo valor administrativo, histórico ou
legal, sejam considerados de relêvo para o País.


Art. 2º O Grupo de Trabalho será constituído dos seguintes
membros:


I - Um representante da Presidência da República, que será
o seu dirigente;


II - o Diretor do Arquivo Nacional, que será o Secretário
Geral do órgão;
III - um representante do Departamento Administrativo do
Serviço Público;


IV - um representante de cada Ministério.


Tal equipe ficaria encarregada das seguintes tarefas:
I - estudar a situação dos arquivos das diferentes
repartições públicas componentes do Poder Executivo;


II - elaborar os planos de organização, seleção e
microdocumentação dos materias arquivados;


III - determinar quais os arquivos que deverão ser
transferidos imediatamente para Brasília;


IV - verificar as necessidades do Arquivo Nacional, quanto
a espaço, material e pessoal, a fim de que seja aparelhado
para a execução das medidas propostas que vierem a ser
aprovadas;


V - propor a incineração dos documentos que forem
considerados sem valor;


VI - elaborar o plano de funcionamento para o projeto do
Edifício do Arquivo Nacional em Brasília.[12]


Em 1960, o Arquivo Nacional também patrocina a vinda, ao Brasil, de T.
R. Schellenberg. Esse último produziu um relatório intitulado Problemas
arquivísticos do governo brasileiro. Nas palavras do então diretor do
Arquivo Nacional:
Sua visita e sua lição autorizada chegaram-nos na hora
exata, não só porque tentávamos empreender uma larga
reforma da instituição, como porque a transferência para
Brasília e o desenvolvimento econômico exigiam cuidadosa
atenção pelo problema da avaliação documental e da
eficiência e boa organização dos arquivos, instrumentos
indispensáveis da boa e eficiente organização
administrativa (RODRIGUES, 1973, p. 16-17).


Como resultado dessa experiência, em 1962, é elaborado um anteprojeto
propondo a criação de um Sistema Nacional de Arquivos. No entanto, devido a
razões circunstanciais a proposta nem mesmo chega a ser votada. Em 1978,
tenta-se novamente a criação desse sistema. De acordo com a nova proposta,
o DASP continuou com a competência de órgão central no que
se referia aos arquivos correntes, cabendo ao Arquivo
Nacional, como órgão central do Sistema Nacional de
Arquivos, os arquivos intermediários e permanentes
federais.


Tal fragmentação refletia um quadro que se reproduzia desde o início do
período republicano, situação reforçada a partir da criação do DASP: Este
fracionamento do ciclo vital dos documentos em dois sistemas
inviabilizaria, por princípio, o desenvolvimento de uma política de gestão
de documentos no Governo Federal (JARDIM, 1995, p. 88). Finalmente, na
década de 1990, uma proposta melhor estruturada abre caminho para a
implantação destes procedimentos:
Após três décadas de tentativas de dotar o Brasil de uma
lei de arquivos, foi finalmente promulgada, em 8 de janeiro
de 1991, a Lei n° 8.159, que dispõe sobre a política
nacional de arquivos públicos e privados, cabendo ao
Conselho Nacional de Arquivos (Conarq), órgão vinculado ao
Arquivo Nacional, definir essa política como órgão central
do Sistema Nacional de Arquivos (Sinar), ambos criados por
força de seu artigo 26 e regulamentados pelos decretos
n°1.173, de 29 de junho de 1994, e n° 1.461, de 25 de abril
de 1995 (PAES, 2007, p. 161).

CONCLUSÃO

Os exemplos apresentados sugerem a importância das fontes
legislativas. Por um lado, a existência de leis não significa a efetiva
implantação de políticas arquivísticas. Por outro lado, sua promulgação
indica que parcela importante dos dirigentes públicos se preocupou em
projetar reformas; cabendo a realização de estudos de casos para avaliar a
implementação, ou não, das mesmas.
Os testemunhos registrados nos textos legais também servem para que
se compreenda melhor os processos de acumulação da documentação da
administração pública federal. Na ausência - ou implantação tardia - do
Sistema Nacional de Arquivos, as leis permitem que se compreenda parte dos
procedimentos previstos neste campo. Aliás, conforme observamos, desde fins
do século XIX, há referência a legislação regulando processos de eliminação
de documentos. Outro aspecto importante consiste em avaliar o impacto do
surgimento dos serviços de documentação – funcionando paralelamente aos
arquivos administrativos - na fragmentação de fundos documentais.
Enfim, mas não menos importante, a identificação das práticas
arquivísticas é um fio condutor para se conhecer as possibilidades de
acesso à informação por parte dos cidadãos. Através dessa pesquisa, é
possível vislumbrar o lento processo de constituição da "esfera pública" no
Brasil.



Abstract: The present text aims to present the results of a research on the
Brazilian federal legislation. The recurrence of the expressions
"archivo/arquivo" (archive) in texts enacted between the years 1889 and
1990 was collected, enabling the verification of the topics covered by the
federal government administration concerning archival practices at the
time.

Keywords: archive. administration. archive legislation


REFERÊNCIAS

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Renato Pinto Venancio é professor de arquivologia no Departamento de
Tratamento e Organização da Informação da Escola de Ciência da Informação
da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG. É também Pesquisador do
CNPq e, entre 2005-2008, foi Superintendente do Arquivo Público Mineiro.



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[1] Este é o caso da publicação eletrônica do CONARQ, intitulada Legislação
arquivística brasileira (2011), Disponível em:
http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/media/legarquivos_2011_fevereiro.pd
f Acesso em: 20 jun 2011.
[2] Na legislação federal brasileira, a grafia "archivo" foi empregada pela
última vez em 1945, no Decreto nº 11.840, Dá novo regulamento ao Corpo de
Marinheiros Nacionaes. Parece, porém, ter sido um erro ortográfico, pois a
grafia "arquivo" predominou nas leis sancionadas neste período. Disponível
em: http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1940-1949/decreto-11840-29-
dezembro-1945-573650-publicacaooriginal-96951-pe.html Acesso em: 20 jun
2011.
[3] Tal fenômeno decorreu da expansão da burocracia, tanto nas organizações
públicas quanto nas privadas, assim como resultou do avanço tecnológico que
viabilizou a produção crescente de cópias de documentos. Conforme sublinha
Schellenberg: Os primeiros papéis carbonos eram oleosos e não fixavam
bastante. Os carbonos permanentes só começaram a aparecer depois de 1905.
Essa mudança tecnológica foi acompanhada por diversas outras (por exemplo,
a reprodução xerográfica, surgida nos Estados Unidos dos anos 1940), com
implicações bem mais profundas (SCHELLENBERG, 1973, p. 65 e 119).
[4] Decreto nº 10, de 21 de Novembro de 1889. Altera a denominação do
Archivo Publico do Imperio. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-10-21-novembro-
1889-518583-publicacaooriginal-1-pe.html Acesso em: 29 jul. 2011.
[5] Decreto nº 1.580, de 31 de Outubro de 1893, de Reforma o Archivo
Publico Nacional. Disponível em
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-1580-31-
outubro-1893-517576-publicacaooriginal-1-pe.html Acesso em: 20 jul. 2011.

[6] Decreto nº 1.663, de 30 de Janeiro de 1894. Approva o regulamento da
Repartição Geral dos Telegraphos. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-1663-30-
janeiro-1894-540570-publicacaooriginal-40996-pe.html Acesso em: 29 jul.
2011.
[7] Cabe sublinhar que questão da autoria dos procedimentos de "Gestão de
Documentos" é questionada. Talvez o pioneirismo de Philip Brooks tenha sido
o de registrar e sistematizar práticas que estavam ocorrendo, há tempos,
em arquivos locais e regionais. Para um histórico da questão, consultar:
(COX, 2000, p. 2-14)
[8] Decreto nº 11.101, de 12 de Dezembro de 1942. Aprova o Regimento do
Departamento Administrativo do Serviço Público. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1940-1949/decreto-11101-12-
dezembro-1942-467206-publicacaooriginal-1-pe.html Acesso em: 29 jul. 2011.
[9] Em relação a esse segmento, afirma-se: Não obstante... procurar
definir o Estado Novo, no Brasil, como algo de específico e de "nacional",
os termos em que o faz são praticamente os mesmos que os usados, por
exemplo, por Del Vecchio, na conceituação do Estado fascista, na Itália
(MEDEIROS, 1978, p. 43).
[10] Tratava-se de recolher e publicar a documentação, conforme consta no
texto da lei: Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a mandar publicar,
sob a direção do Arquivo Nacional, os documentos, inéditos ou não,
aproveitando nessa publicação os que forem entregues pela família ou pelos
amigos, e que se refiram à existência e à ação de Benjamin Constant Botelho
de Magalhães. Lei nº 558, de 28 de Outubro de 1937. Manda publicar, como
patrimônio do Estado, documentos inéditos de Benjamin Constant. Disponível
em: http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1930-1939/lei-558-28-outubro-
1937-555666-publicacaooriginal-75008-pl.html Acesso em: 20 jun. 2011.
[11] Sou grato à profa. Marta Melgaço pela lembrança da importância desse
período histórico.
[12] Decreto nº 48.936, de 14 de Setembro de 1960. Cria um Grupo de
Trabalho com a finalidade de estudar os problemas de arquivo no Brasil e
sua Transferência para Brasília. Disponível em:
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1960-1969/decreto-48936-14-
setembro-1960-388357-publicacaooriginal-1-pe.html Acesso em: 29 jul. 2011.