As Teorias Econômicas da Regulação e a Dicotomia entre Regulação Econômica e Social

PERFIL

Calixto Salomão Filho Professor Titular do Departamento de Direito Comercial da Faculdade de Direito da USP apresenta a sua visão sobre o direito

Ano 3 - Vol. 12

2

Sumário

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

5. Editorial 6. Perfil Entrevista com o Prof. Calixto Salomão Filho 12a Edição:

12. Doutrina Artigos acadêmicos sobre o que há de mais atual e relevante

Concorrência e Arbitragem no Direito Brasileiro. Por Bruno Bastos Becker Instrumentos Jurídicos e Diálogo Institucional nos Grandes Projetos de Mobilidade Urbana: o caso do PMI da linha 6 do metrô de São Paulo. Por Pedro do Carmo Baumgratz de Paula Constituição de Reservas em Prejuízo de Acionistas Minoritários. Por Eduardo Benetti Psico-história e Antitruste: avaliação de impacto e os conceitos legais indeterminados. Por Caio Cesar Moreira Pinto As Teorias Econômicas da Regulação e a Dicotomia entre Regulação Econômica e Social. Por Thomaz Teodorovicz

71. Estante Comercialista

Revista Comercialista

Expediente

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

EDITOR EXECUTIVO PEDRO ALVES LAVACCHINI RAMUNNO CONSELHO EDITORIAL CONSELHO DISCENTE GUSTAVO LACERDA FRANCO PACO MANOLO CAMARGO ALCALDE PEDRO ALVES LAVACCHINI RAMUNNO RODRIGO FIALHO BORGES CONSELHO DOCENTE FABIO ULHOA COELHO JOSÉ ALEXANDRE TAVARES GUERREIRO MARIANA PARGENDLER SÉRGIO CAMPINHO ARTICULISTAS DESTA EDIÇÃO BRUNO BASTOS BECKER CAIO CESAR MOREIRA PINTO EDUARDO BENETTI PEDRO DO CARMO BAUMGRATZ DE PAULA THOMAZ TEODOROVICZ REPÓRTER DESTA EDIÇÃO RODRIGO FIALHO BORGES DIAGRAMAÇÃO RODRIGO AUADA FALE CONOSCO [email protected]

A Revista Comercialista – Direito Comercial e Econômico é uma publicação eletrônica trimestral, independente, com o escopo de fomentar a produção acadêmico-científica nas áreas do Direito Comercial e Econômico. Contato (11) 981335813 - [email protected]. Editor: Pedro A. L. Ramunno - [email protected]. Nota aos leitores: As opiniões expressas nos artigos são as de seus autores e não necessariamente as da Revista Comercialista nem das instituições em que atuam. É proibida a reprodução ou transmissão de textos desta publicação sem autorização prévia. Imagem de capa: Wikipédia. Revista Comercialista

3

56 Doutrina

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

As teorias econômicas da regulação e a dicotomia entre regulação econômica e social Por Thomaz Teodorovicz* 1. INTRODUÇÃO

Uma função governamental central na moderna economia capitalista é promover o bem-estar econômico e social. Especialmente a partir do século XX, dentre os diversos modos pelos quais governantes buscam alcançar tal objetivo, como políticas econômicas, educacionais e de saúde, um merece especial destaque: a política regulatória (OCDE, 1997). Esse período foi marcado pela passagem de um modelo no qual os governos atuavam como agentes econômicos ativos a um modelo de “estado regulador”. Neste, atividades produtivas passavam a ser centralizadas no setor privado, enquanto ao governo ficou incumbida a supervisão e regulação de tais atividades (JORDANA; LEVI-FAUR, 2004). A ascensão do modelo de estado regulador é ilustrada por um relatório emitido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2005), no qual se destaca o crescimento do número de agências reguladoras nos segmentos de telecomunicações, energia e financeiro de seus países-membro, passando de um agregado de 8 para 90 agências reguladoras entre 1960 e 2005. Revista Comercialista

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

Os diversos mecanismos regulatórios utilizados pelos governos geraram a percepção de que as regulações poderiam ocasionar diversos resultados e perseguir objetivos diferentes, o que resultou em uma divisão entre regulação econômica e social. A primeira estaria voltada à eficiência produtiva e à regulação de variáveis como preços, quantidades produzidas e barreiras à entrada. Já a segunda compõe ações regulatórias ligadas ao bem-estar social como meio-ambiente, condições de trabalho, de saúde e proteção ao consumidor. Concomitantemente, economistas tentaram compreender as motivações da atividade regulatória e quais os seus impactos econômicos e de bem-estar, dando origem a duas teorias econômicas conflitantes: a “teoria do interesse público” da regulação e a “teoria econômica da regulação”, associada à escola de Chicago. Uma questão que surge da transposição da dicotomia entre regulação econômica e social para o âmbito teórico é a de se as teorias econômicas da regulação conseguem enfatizar diferenças percebidas entre esses dois tipos de regulação ou se, do ponto de vista econômico, há uma aproximação entre elas. A partir dessa questão, o objetivo deste artigo é verificar como e se as duas principais abordagens econômicas da regulação incorporam ou podem incorporar a dicotomia entre regulação econômica e social. O presente trabalho é dividido em mais quatro seções além desta

introdução. A seção dois explicita como a distinção entre regulação econômica e social vem sido percebida na literatura, pautando-se em uma definição ligada aos objetivos de cada regulação. A terceira apresenta a abordagem do interesse público da regulação e sua interpretação da dicotomia regulação social x econômico pode ser inserida nessa análise. A quarta seção é voltada à explanação da “teoria econômica da regulação”, desenvolvida pela escola de Chicago, e à tentativa de explicar como ela incorpora tanto a regulação econômica como social. A quinta e última seção apresenta as considerações finais.

2. A DISTINÇÃO ENTRE REGULAÇÃO ECONÔMICA E SOCIAL

Conforme apontado por den Hertog (1999; 2010) e Windholz e Hodge (2012), não há consenso respectivo à definição do conceito “regulação”. As várias definições de regulação refletem as preocupações do pesquisador ligadas à sua área disciplinar, de modo que não haveria sentido oferecer uma única definição autoritária da noção de regulação para todas as disciplinas (JORDANA; LEVI-FAUR). Há trabalhos que buscam, entretanto, clarificar e sistematizar as diversas acepções do termo a partir de perspectivas econômicas, sociais e legais. Baldwin, Scott e Hood (1998) identificam três significados com diferentes

Doutrina 57

amplitudes da noção de regulação: i) o primeiro e mais restrito caracteriza a regulação como um conjunto de regras específicas associadas à ação de um órgão ou agência estatal; ii) a segunda adota uma amplitude moderada ao tratar de regulação como a governança geral e todos os tipos de intervenção das agências estatais para “guiar” a atividade e os agentes econômicos; e iii) a mais ampla noção de regulação como qualquer ação estatal capaz de afetar o comportamento humano. Eisner, Worsham e Ringquist (2006) definem regulação como um amplo conjunto de políticas incidentes sobre as atividades econômicas, seja no âmbito da firma ou do indivíduo. Ademais, a regulação se pauta no potencial poder de coerção, punição e legislação do Estado para impor regras que limitam a ação dos agentes econômicos com o intuito de atingir determinados objetivos desejados pelos policy makers (OCDE, 1997; VISCUSI; VERNON, HARRINGTON JR, 2005; DEN HERTOG, 2010). Assim, apesar de diferentes concepções de regulação, sua definição está associada à interferência estatal nas atividades econômicas. Quatro dimensões básicas compõem qualquer regulação: tipo, escopo, forma e função/objetivo. O tipo está associado à criação de informação e incentivo à ação (positiva) ou ao impedimento e à imposição (negativa); o escopo representa a extensão do controle e da supervisão imposta; a forma Revista Comercialista

58 Doutrina

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

é caracterizada pelos procedimentos utilizados para desenhar e impor a regulação; e a função é caracterizada pelo objetivo o qual se deseja atingir por meio dela (PINHEIRO; SADDI, 2009). A partir da análise de objetivos regulatórios, legitimou-se a distinção entre a regulação econômica e social1. A regulação econômica é caracterizada pela OCDE como aquela que intervém diretamente nas decisões de mercado, como precificação, competição, entrada e saída do mercado, sendo voltadas ao aumento da eficiência econômica (OCDE, 1997). A literatura econômica e política enfatiza que o objetivo da regulação econômica é assegurar o funcionamento eficiente da economia a partir de, basicamente, ferramentas ligadas diretamente ao mercado e aos agentes econômicos: controle de preços, da quantidade produzida/ofertada, da entrada e da saída do mercado e de demais condições que afetem a competitividade e eficiência do mercado (TABB, 1980; VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005; EISNER; WORSHAM; RINGQUIST, 2006; EISNER, 2007; WINDHOLZ, HODHE; 2012). Alguns exemplos de regulação econômica são o da legislação antitruste, a qual impacta diretamente a estrutura de competição do mercado no qual atua

ao impedir a fusão de firmas2, e o estabelecimento de preços-teto em algum segmento de mercado devido ao poder de monopólio existente3. A partir da década de 1970, nos Estados Unidos, problemas resultantes da aceleração econômica durante o período do New Deal como a crescente poluição e as más condições de trabalho criaram a demanda para um novo tipo de intervenção estatal que protegesse o público geral dos danos gerados pela intensificação do processo produtivo (EISNER, 2002). A resposta estatal a essa demanda resultou na criação de diversas agências reguladoras: a Environmental Protection Agency, a Occupational Safety and Health Administration e a U.S. Consumer Product Safety Commmision são exemplos de agências norte-americanas criadas na década de 1970 com a responsabilidade de regular e prezar pela manutenção e proteção do meio ambiente, condições de trabalho e proteção ao consumidor, respectivamente (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005; EISNER, 2002). Esse outro tipo de regulação preocupado em responsabilizar as empresas pelas possíveis consequências danosas que suas ações geram na sociedade foi nomeado “regulação social”. Diferentemente da regulação econômica, a regulação social é

caracterizada pelo foco em combater os efeitos deletérios do mercado no que tange à esfera social. Por meio da imposição de requisitos mínimos e de controle referentes ao processo produtivo, assim como critérios de qualidade dos produtos e disposição de informação, a regulação social incorpora diversos objetivos sociais como a manutenção da saúde, segurança e proteção ambiental, os quais podem ser lesados pelo processo produtivo (TABB, 1980). Tais objetivos podem, por sua vez, ser associados tanto à prevenção e compensação de danos socias gerados pelo setor privado como a objetivos paternalistas, morais e éticos intrínsecos ao policy maker e que são percebidos como “de interesse público” (OGUS, 2002; SAGGAR, 2008; WINDHOLZ, HODGE, 2012). O conceito difundido pela OCDE captura essas características, o qual define regulações sociais como aquelas que

1 Apesar de haver distinções com base no tipo de ferramenta regulatória utilizada e ator ou atividades sendo reguladas, Windholz e Hodge (2012) argumentam que tais quesitos são incapazes de explicar a diferenciação entre regulação social e econômica. Tanto “ferramentas sociais” podem ser utilizadas para atingir ob-

jetivos econômicos como “ferramentas econômicas” são capazes de atingir objetivos sociais. 2 Um exemplo de aplicação pode ser encontrado no impedimento de fusão da Garoto e da Nestlé, em 2002, devido ao elevado market share resultante desse possível ato de concentração horizontal (BRASIL, 2002).

3 Em 1989, por exemplo, a Federal Communication Commission (agência reguladora das telecomunicações nos Estados Unidos) instituiu preços-teto para as ligações de longa-distância da AT&T devido ao poder de monopólio detido por essa empresa (VISCUSI, VERNON, HARRINGTON JR., 2005).

Revista Comercialista

protect public interests such as health, safety, the environment, and social cohesion. The economic effects of social regulations may be secondary concerns or even unexpected, but can be substantial (OCDE, 1997). Se por um lado verifica-se uma segregação entre regulação econômica e social, por outro la-

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

do uma segunda dicotomia pode ser observada nas chamadas “teorias econômicas da regulação”. Objetivando analisar os determinantes e motivadores das ações regulatórias a partir de conceitos e ferramentais econômicos, duas abordagens concorrentes foram desenvolvidas: a tradição do interesse público da regulação e a tradição do interesse privado da regulação. As próximas sessões expõem brevemente tais abordagens e buscam explicitar como e se elas refletem a dicotomia regulação econômica/social.

Doutrina 59

A primeira grande abordagem econômica da atividade regulatória deriva da escola econômica da “economia do bem estar”, introduzida por Pigou em “The Economics of Welfare” (1920). Ela trata a regulação a partir das premissas de que o governo atua com o objetivo de aumentar o bem-estar da população, portanto, dando origem a uma “teoria de interesse público” (SHLEIFER, 2005). A economia do bem-estar analisa a interação entre oferta e demanda e conclui que, em condições perfeitas4, o livre mercado resultaria na melhor alocação produtiva dos recursos e, consequentemente, no máximo bem-

estar5. Essa definição restrita de bem-estar leva à conclusão de que ganhos de eficiência são desejáveis per se e, consequentemente, são de interesse público. De tal modo, intervenções governamentais em mercados “perfeitos” retiram o mercado do seu equilíbrio, geram ineficiências e, portanto, reduzem o bem-estar social. Essa conclusão é, todavia, intrinsecamente dependente da suposição de condições perfeitas na abordagem da economia do bem-estar. A partir da percepção empírica da presença de “falhas de mercado”, a economia do bem-estar propõe que o governo pode agir de acordo com o interesse público ao corrigir falhas de mercado existentes. A regulação pública surge, portanto, com o intuito de compensar tais falhas e atingir maiores níveis de eficiência alocativa (DEN HERTOG, 2010). Segundo Schleiffer (2005), a introdução da análise das falhas de mercado foi um marco para a moderna economia do setor público. Três falhas de mercado são mais destacadas como propulsores da regulação: i) existência de poder de mercado e monopólio natural; ii) a assimetria de informações entre os agentes econômicos; e iii) externalidades. Primeiramente, a existência de firmas com poder de mercado implica em alocações subóti-

mas e resultados ineficientes do ponto de vista do bem-estar econômico. Em um mercado competitivo, firmas não possuem poder de mercado e preços são determinados pela livre interação entre oferta e demanda. Nesse caso, a receita marginal de uma firma é igual ao preço de mercado e a maximização de lucros (e do bem-estar econômico) ocorre quando os preços se igualam aos custos marginais de produção. Já em situações nas quais há poder de mercado, uma firma é capaz de alterar o preço do mercado (pricemakers) ao restringir a oferta em um ponto que maximize seu lucro. A existência de poder de mercado resulta em uma situação com restrição da oferta, elevação dos preços e, consequentemente, menor bem-estar econômico quando comparada ao mercado competitivo. (PINHEIRO; SADDI, 2009). Um caso especial de poder de mercado é o “monopólio natural”. Um mercado é um monopólio natural quando seu ponto de ótimo social é atingido a partir da presença de uma única firma produtora sujeita a retornos crescentes de escala. Esse caso usualmente ocorre quando os custos fixos de produção são grandes em relação aos custos marginais, como na produção de energia elétrica e provimento de serviços de tele-

4 Um mercado perfeito é caracterizado por: ausência de poder de mercado; preços equilibrados no ponto em que se igualam aos custos marginais de produção; os agentes possuem informações completas e são racionais; há livre entrada e saída de agentes do mercado; e há grande quantidade de ofertantes e

demandantes, de modo que todos os agentes são price-takers. 5 Essa noção de bem-estar é, entretanto, pautada exclusivamente em um critério econômico, uma vez que a mensuração e análise são embasadas nos preços de mercado e na maximização da riqueza total,

desconsiderando variáveis como distribuição ou justiça. Desse modo, essa análise restringe a definição de “bem-estar” a um conceito de “bem-estar econômico”. Tal restrição foi reconhecida, inclusive, por Pigou (1932), Prest e Turvey (1965) e Mishan (1974).

3. A ECONOMIA DO BEMESTAR E O INTERESSE PÚBLICO DA REGULAÇÃO

Revista Comercialista

60 Doutrina comunicações. A firma monopolista busca, entretanto, maximizar o seu próprio lucro e não o bemestar econômico, de modo que restringe a oferta a um volume abaixo do “ótimo social”. Percebe-se um conflito entre eficiência alocativa e produtiva: enquanto a primeira se dá na presença de diversas firmas ofertantes, de modo que o preço se iguale ao custo marginal, a eficiência produtiva é atingida somente com a presença de uma única firma devido aos ganhos crescentes de escala. A presença de poder de mercado e de monopólio natural resulta, portanto, em ineficiência e justificativa para a ação governamental (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005). A assimetria de informações é uma segunda falha de mercado que ocorre no mercado informacional e se reflete no mercado de bens e serviços, resultando em possibilidade de comportamentos oportunistas a partir dos processos de “seleção adversa” e “risco moral” (OGUS, 2002; DEN HERTOG, 1999; 2010). O processo de seleção adversa foi evidenciado em um famoso estudo do “mercado de limões” de Akerlof (1970). A partir da análise do mercado de carros usados dos Estados Unidos, Akerlof observou que os vendedores tinham vantagens informacionais em relação aos compradores e que essa interação resultava no “desaparecimento” de mercados potenciais e consequente perda de bemestar. A princípio, ele dividiu o mercado de carros usados em dois segmentos: i) carros em boRevista Comercialista

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

as condições; e ii) carros em más condições. Devido à assimetria de informações, apenas o ofertante sabe ex ante se o seu carro está ou não em boas condições. Um demandante individual pode gastar recursos para obter informações, mas, devido ao spill-over dessas informações a outros demandantes que não ocorreram em custos (free-riders), há desincentivo e subalocação de recursos voltados à busca de informações. Essa assimetria resulta na indistinção entre carros em boas ou más condições, fazendo com que o preço de mercado seja dado pela “qualidade média” percebida pelo mercado. Como somente os ofertantes de carros de boa qualidade sabem de sua superioridade qualitativa ex ante, alguns não se sujeitam a vender seus produtos pelo preço “médio” e, consequentemente, há escassez de mercado de produtos de alta qualidade. Já o problema do risco moral é relacionado ao desvio de conduta de um agente econômico ex post à consumação de um contrato ou acordo. Ele surge da impossibilidade de acompanhar as ações dos agentes posteriormente à transação econômica e é um problema muito estudado na literatura sobre o mercado de seguros (STIGLITZ, 2002). Por exemplo, ao observar a contratação de um seguro de vida, verifica-se que o segurador tenta adquirir uma série de informações do segurado para tentar estimar sua conduta ex post à contratação para, somente depois, estabelecer o preço do contrato. Contudo, o segurado pode não ter incentivos para revelar

todas as suas informações (devido à busca de um preço mais baixo) e, ademais, poderá agir de modo “descuidado” após a contratação do seguro sem custos adicionais. O problema do risco moral também ocorre em casos em que fábricas de alimentos utilizam comida de baixa qualidade ou advogados dão conselhos infundados devido às suas vantagens informacionais. Nesses casos, o preço pago pelo serviço ou produto não reflete as verdadeiras características do serviço prestado ou a conduta real dos agentes (DEN HERTOG, 2010). Uma “externalidade” ocorre quando as ações de um agente (A) afetam o bem-estar ou a produção de outro agente (B), e o agente A não leva isso em consideração ao determinar seu comportamento. Ela pode ser caracterizada como “positiva” ou “negativa”. A primeira diz respeito àquela que gera benefícios a outros agentes, como o caso do “prazer visual” associado à manutenção de um parque. Já a segunda prejudica outros agentes, mas o responsável pela criação da externalidade não é punido ou não leva isso em consideração. Um exemplo muito utilizado de externalidade negativa é o da poluição resultante do processo produtivo: a empresa não tem o intuito de poluir, mas os resíduos poluentes que são liberados devido ao processo produtivo causam impactos socioambientais que podem afetar uma comunidade inteira. A presença de externalidades negativas faz com que o mercado competitivo resulte em per-

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

das de bem-estar econômico e ineficiência. Isso é defendido pela comparação entre “disponibilidade a pagar” (DP), preço (P) e perda de bem-estar devido à externalidade (EX). Segundo essa abordagem, uma transação econômica ocorre apenas quando o consumidor considera que o ganho de bem-estar proveniente da aquisição de um bem é maior do que o preço pago, ou seja, DP > P e, portanto, DP - P > 0 significa um ganho de bem-estar econômico líquido em condições de mercado competitivo. A presença de externalidade negativa altera, todavia, esse resultado ao inserir seu impacto como um redutor do bem-estar líquido, de modo que o cálculo passa a ser (DP – P) - EX e, quando EX > DP – P, evidencia-se a perda de bem-estar mesmo em um mercado competitivo (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005; PINHEIRO; SADDI, 2009; DEN HERTOG, 2010). Sempre que ocorre uma falha de mercado, a abordagem do interesse público pode justificar a presença de regulações com o intuito de remediar as perdas de eficiência geradas. Entretanto, essas falhas de mercado também podem ser associadas à diferença entre regulação econômica e social. Conforme destaca Ogus (2002), a regulação econômica é associada ao combate das ineficiências geradas pela existência de poder de mercado e de monopólio natural, enquanto a regulação social é defendida a partir da assimetria de informações e, principalmente, como meio de compensar a presença de externalidades negativas.

A regulação de defesa da concorrência, responsável por analisar os processos de fusões e de aquisição entre empresas, visam evitar grandes concentrações de mercado, são um exemplo de regulações econômicas que atuam para impedir o exercício de poder de mercado e a geração de ineficiências alocativas. Não somente isso, mas as regulações de indústrias caracterizadas como monopólios naturais, como o de energia elétrica, telecomunicações e transporte, são outros exemplos de regulações notadamente econômicas. As agências reguladoras atuam fixando preços, controlando as quantidades mínimas ofertadas e impondo price-caps, por exemplo, tentando conciliar a eficiência alocativa com a eficiência produtiva. O que se objetiva é uma aproximação do bem-estar econômico que seria atingido caso não houvesse o poder de mercado (DEN HERTOG, 1999). A assimetria de informações é combatida via regulações de defesa do consumidor e, principalmente, obrigatoriedade de disponibilização das informações sobre os produtos ofertados e níveis mínimos de qualidade. A Food and Drug Administration (FDA) dos Estados Unidos é uma agência reguladora que atua com esse intuito, atingindo a indústria farmacêutica e alimentar. Já as externalidades são abordadas com ações que visam “internalizar” a externalidade. A Environmental Protection Agency (EPA) atua, por exemplo, mensurando os custos financeiros da poluição e danos

Doutrina 61 socioambientais gerados por uma indústria específica e pode obrigá-la a pagar um imposto equivalente. Esse processo gerará um desincentivo à ação e uma transferência da renda do gerador da externalidade negativa ao governo, de modo a levar o mercado novamente ao ponto de “máxima eficiência” (PINHEIRO; SADDI, 2009). A tentativa de atingir um ponto de “ótimo social” pode surgir de uma ação privada como o mercado de créditos de carbono. O que deve ser destacado é que a regulação social não está pautada em critérios morais ou éticos, mas sim na mensuração monetária dos danos e emulação das condições de livre mercado como um “ótimo social”. O núcleo da abordagem do interesse público para explicar a regulação pode ser resumido pela figura 1: a regulação, tanto econômica como social, buscará maximizar a eficiência e atingir o ponto (R*) que minimiza a ineficiência e maximiza o bem-estar econômico, após considerar os custos de regulação (CR) e a as perdas decorrentes das falhas de mercado (FM). Enquanto o interesse público é assumido como a maximização da produção e da simulação de condições de livre mercado em condições perfeitas, há ênfase na eficiência alocativa e na impossibilidade de atingi-la por meio de um mercado com falhas. Observa-se que, apesar da associação de regulação econômica e social a diferentes falhas de mercado, há uma motivação idêntica para ambas: maximizar a efiRevista Comercialista

62 Doutrina

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

FIGURA 1 – NÍVEL ÓTIMO DE REGULAÇÃO NA TEORIA DO INTERESSE PÚBLICO

Fonte: Elaboração própria a partir de Den Hertog (2010).

ciência e simular as condições do livre mercado. Assumindo que os diferentes objetivos que pautam a ação regulatória levam, originalmente, a tal distinção, a abordagem do interesse público torna irrelevante e não incorpora a diferença entre regulação social em relação à econômica, sendo qualquer regulação exclusivamente um mecanismo para aumentar o “bem-estar econômico” a partir do aumento da eficiência.

4. A ESCOLA DE CHICAGO E O INTERESSE PRIVADO DA REGULAÇÃO

na busca intrínseca de eficiência econômica como motivador das regulações. A partir dos problemas percebidos na abordagem do interesse público, delineou-se uma alternativa pautada no interesse privado como crucial para a compreensão da ação regulatória.

4.1. A CRÍTICA À ABORDAGEM DO INTERESSE PÚBLICO DA REGULAÇÃO

A abordagem do interesse público foi alvo de extensas críticas cujos principais articulaA partir da década de 1970, dores estavam associados à Escouma nova teoria econômica da la de Chicago. Dentre os diversos regulação surgiu na Escola de apontamentos realizados, cinco Chicago. Ela adotava uma pos- se destacaram e foram a base patura crítica perante a explicação ra uma nova explicação da ativipautada nas falhas de mercado e dade regulatória. Revista Comercialista

A primeira linha de ataque consistia na argumentação de que a abordagem do interesse público exagerava a extensão dos danos das falhas de mercado e subjugava a própria capacidade do mercado em lidar com seus problemas. A própria competição resultava na “auto-gestão” do mercado, uma vez que competidores teriam incentivos a minimizar os danos provenientes das falhas de mercado para manter sua posição no mercado. A própria percepção do monopólio também foi vista como exagerada devido à análise de chamados “mercados contestáveis”, onde um monopolista agiria como se estivesse em condições de concorrência perfeita devido à ameaça realizada pelos entrantes potenciais (SCHLEIFER, 2005). Mesmo quando as falhas de mer-

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

cado fossem evidenciadas, Coase (1960) argumentava que a necessidade de regulação seria pequena, pois seria mais eficiente lidar com as falhas de mercado a partir da ação de um poder judiciário imparcial voltado à manutenção de contratos e prática da jurisprudência. A abordagem do interesse público também foi criticada por ser incompleta e apresentar baixa densidade teórica. Posner (1974) apontou que o processo legislativo e político associado à promulgação de regulações não estava sendo considerado e a ação estatal era explicada somente a partir da transposição direta de verificação da falha de mercado para uma regulação. Mais que isso, essa abordagem não gerava hipóteses testáveis por haver falta de formalização teórica referente ao processo político, sendo pautada unicamente na análise de eficiência econômica (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005). Uma terceira crítica deriva da desconsideração do âmbito político e dos conflitos de interesses inerentes à ação pública. Ao assumir um governo benevolente, a interpretação dessa abordagem adotava o falso pressuposto de que a ação governamental seria exclusivamente motivada e voltada ao interesse público (OGUS, 2004). Ligada a essa crítica, Joskow e Noll (1981) observaram que considerar a eficiência econômica como único motivador seria insuficiente para explicar a existência de regulações, uma vez que objetivos como redistribuição de renda e justiça poderiam motivar a ação pública.

Mesmo se a regulação fosse motivada pelo interesse público, o trabalho empírico de Stigler e Friedland (1962), no qual os autores analisaram a eficácia da regulação de preços do setor de energia elétrica dos Estados Unidos, trouxe uma quarta crítica associada à aderência empírica da abordagem do interesse público e a possibilidade da regulação efetivamente resultar em benefícios líquidos (PELTZMAN, 1989). A última, e talvez principal crítica, é a de que a abordagem do interesse público não poderia ser considerada uma explicação positiva, mas sim um argumento normativo para defender a intervenção governamental na economia. Ela considerava que a regulação existia devido às falhas de mercado, quando na realidade o argumento das falhas de mercado era utilizado como um meio de legitimar a própria ação regulatória. Essa percepção fez com que Joskow e Noll (1981) a caracterizassem como uma análise normativa transposta a uma teoria positiva. Essa corrente crítica de Chicago não apenas resultou um ataque à abordagem do interesse público, mas também propôs novos modelos alternativos para explicar a existência e realização de regulações, buscando formalizar uma “teoria econômica da regulação” ou “teoria do interesse privado”. A partir do estudo crítico dos principais modelos dessa escola, a questão que buscará ser respondida a seguir é se a distinção entre regulação social e econô-

Doutrina 63 mica, não abarcada na abordagem do interesse público, passou a ser incorporada na “teoria do interesse privado” da regulação.

4.2. OS MODELOS DE STIGLER, PELTZMAN E BECKER

Especialmente pautados na visão de que as ações estatais não são benevolentes, essa abordagem analisa a regulação não como resultado da busca de um bem-estar social e do “interesse público”, mas sim como consequência de um jogo político no qual interesses privados pautam a ação governamental. Essa nova tradição deixa de lado as considerações da eficiência econômica e ilumina o poder redistributivo que acompanha as atividades regulatórias. Os estudos desse novo olhar sobre a regulação incorporam também o desenvolvimento da “teoria da escolha racional”, a qual utiliza o individualismo metodológico e uma abordagem racionalista para a explicação da ação política. Seguindo a análise do comportamento político elaborada por Downs (1957), a Escola de Chicago considera o policy maker como um agente exclusivamente auto-interessado e que busca a maximização individual do apoio político. Embasados também no trabalho de Olson (1965), essa nova abordagem incorporará a discussão sobre quais as condições necessárias para agentes individualistas e racionais se organizarem em grupos de pressão, assim como a análise da competição enRevista Comercialista

64 Doutrina tre tais grupos por influência e vantagens políticas/econômicas. Dentre os trabalhos da teoria privada da regulação, os trabalhos de Stigler (1971), Peltzman (1976) e Becker (1983) foram os mais proeminentes, sendo citados por diversos autores como centrais a essa escola (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005; DEN HERTOG, 1999; 2010; PELTZMAN, 1989; SCHLEIFER, 2005).

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

A ascensão da teoria do interesse privado teve seu início com a publicação do artigo “The Theory of Economic Regulation” de George Stigler (1971). Nele, Stigler demonstra uma insatisfação com teorias prévias sobre as motivações para ações regulatórias6 e, a partir disso, intui preencher o que considerou uma lacuna teórica a ser preenchida. Adotando como questões centrais analisar como e quais grupos se beneficiam das atividades regulatórias, para então analisar como tais ações são definidas, Stigler embasa sua análise em três elementos principais. Primeiramente, ele

assume que o comportamento de todos os indivíduos é pautado exclusivamente pelo auto-interesse e maximização da utilidade individual. Desse modo, a ação estatal não pode ser pautada pela “busca do interesse público” a não ser que isso gerasse benefícios privados ao policy maker. Em segundo lugar, o governo possuiria poder de redistribuir renda entre diversos grupos econômicos e sociais existentes. Por último, considera a existência de uma competição entre grupos privados, os quais barganham suporte político em troca de regulações favoráveis (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005). A partir dessas premissas, a hipótese de Stigler é que regulações são mercadorias ofertadas pelos policy makers em troca de apoio político e votos. Já a demanda é formada pelas indústrias que desejam obter algum tipo de vantagem econômica frente aos outros grupos de interesse (OGUS, 2004). Desse modo, ao invés de concluir que as regulações são intrinsecamente necessárias para maximizar a eficiência econômica devido às falhas de mercado, ele conclui que a regulação é um mecanismo resultante da captura da ação política e que é utilizado para

maximizar a renda de grupos privados em detrimento de outros7. Stigler levanta quatro políticas principais que uma indústria pode demandar dos agentes reguladores: i) subsídio direto; ii) fixação e controle de preços e quantidades; iii) alteração sobre condições de produtos substitutos e complementares; e iv) controle da entrada de novos rivais por meio da construção de barreiras à entrada. As duas primeiras são diretamente relacionadas com o aumento das receitas da firma, seja por aporte direto de recursos financeiros ou por estabelecimento de preços acima do custo marginal no segmento industrial. A terceira é relacionada com o favorecimento das condições de oferta de produtos complementares e restrições à de produtos substitutos. A última, e talvez mais importante, política diz respeito ao aumento das barreiras à entrada: tarifas protetoras e licenciamento obrigatório para algumas profissões, por exemplo, impediriam a livre concorrência e beneficiariam as firmas incumbentes. Segundo Stigler, “[...] every industry or occupation that has enough power to utilize the state will seek to control entry” (1971, p. 5). A contribuição de Stigler foi responsável por dois desloca-

6 A insatisfação de Stigler recaía tanto sobre a teoria do interesse público da regulação, como a uma corrente que defendia a aleatoriedade de decisões regulatórias, as quais não seguiriam um comportamento determinístico. 7 A ênfase dada aos industriais é um reflexo do trabalho de Olson (1967) sobre a organização de grupos de interesse: a organização e ação de indivíduos em grupos

políticos seria uma função dos benefícios individuais esperados pelos indivíduos, do custo total da ação em conjunto e da possibilidade de oversight da conduta dos agentes individuais. Isso ocorre devido ao problema do free-rider, o qual impediria uma ação individual caso apenas o custo individual fosse considerado, pois haveria a possibilidade de outros receberem o mesmo benefício mesmo sem incorrer em nenhum

custo. Devido a essas considerações, a organização e definição da ação conjunta são mais fáceis para grupos pequenos, como líderes de uma indústria, do que para grupos grandes, como consumidores. Além disso, os possíveis benefícios individuais para um grupo de industriais seriam maiores dada a pouca quantidade de participantes vis-à-vis os benefícios individuais para todo o grupo de consumidores (STIGLER, 1971).

4.2.1 A CAPTURA DOS AGENTES POLÍTICOS E A “TEORIA DA REGULAÇÃO ECONÔMICA”: O MODELO DE STIGLER

Revista Comercialista

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

mentos na análise econômica da regulação. Em primeiro lugar, a ação estatal deixou de ser compreendida como pautada no interesse público e passou a ser vista como resultado do jogo de interesses entre grupos privados. Em segundo lugar, a regulação deixou de ser um mecanismo voltado à eficiência em detrimento da evidência no papel redistributivo que ela poder exercer na economia. Posner (1971) evidenciou, todavia, que a teoria de Stigler era incompleta, uma vez que somente estabelecia um genérico grupo “industrial” como demandante de regulações, não analisando quais indústrias efetivamente seriam beneficiadas pelas regulações. Similarmente, o trabalho de Stigler não explicava por que algumas regulações beneficiavam os consumidores e outros grupos de interesse que não os industriais8. Tais insuficiências motivaram modificações e levaram ao desenvolvimento de outros dois modelos associados à teoria econômica da regulação, os quais serão expostos a seguir.

ta econômico, exercendo grande influência e motivando o estudo de Peltzman (1976). Essencialmente, Peltzman defendia que o deslocamento da regulação como “protetora do bem-estar social” para uma posição de “protetora do produtor” seria observável. Entretanto, algumas fraquezas precisavam ser reparadas: primeiramente, sentia a necessidade de transpor os argumentos de Stigler em um modelo matemático que fosse capaz de produzir hipóteses testáveis; em segundo lugar, considerava a hipótese de que toda a regulação é voltada ao bemestar da indústria muito geral. A partir dessas objeções, Peltzman propõe um modelo que possibilite incorporar diversos grupos de interesse como responsáveis por capturar a ação regulatória, permitindo explicar tanto regulações voltadas aos industriais como aos consumidores e outros grupos (PELTZMAN, 1989). O núcleo do modelo de Peltzman é a consideração de que os políticos maximizam sua função de apoio político (M) a partir da emissão de regulações capazes de controlar os preços exercidos (P) e os lucros da indústria (π). O 4.2.2 AÇÃO apoio político pode consistir em GOVERNAMENTAL E votos ou recursos financeiros reA MAXIMIZAÇÃO DO passados ao policy maker. AssuSUPORTE POLÍTICO: O me-se M=f(P; π), onde M é uma função decrescente de P e cresMODELO DE PELTZMAN O trabalho de Stigler consis- cente de π. Isso ocorre porque as tiu em uma mudança de para- indústrias respondem com maior digma no que tange ao estudo da apoio político quanto maiores os regulação sob um ponto de vis- lucros esperados, assim como

Doutrina 65 os consumidores fornecem menos apoio político quanto maiores os preços praticados. O lucro, por sua vez, depende dos preços praticados, de tal modo π(P) corresponde à função lucro. Particularmente, π(P) é crescente até o ponto em que o preço praticado é o preço de monopólio (PM), decrescendo para P> PM (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005). O modelo de Peltzman consiste em sujeitar a função de apoio político do policy maker à restrição da função lucro dos industriais. Desse modo, as regulações emitidas correspondem ao auto-interesse dos reguladores em maximizar apoio político, de tal modo, não apenas os lucros, mas também os votos dos consumidores e de outros grupos de interesse são capazes de motivar ações regulatórias (destaca-se que esse modelo considera apenas dois grupos por motivos de simplificação: industriais e consumidores). A representação gráfica do modelo é apresentada na figura 2. As curvas M1, M2 e M3 representam três níveis de apoio político, sendo M1 < M2 < M3 devido à relação inversa com os preços e direta com lucros. As regulações seriam realizadas de modo que um equilíbrio fosse atingido em P*, em um patamar entre PM e o preço do mercado competitivo PC. Uma conclusão do modelo de Peltzman é a de que a estrutura de mercado influencia a ação regulatória. Na medida em que os

8 Posner utilizou o exemplo do subsídio-cruzado que levava a uma redução dos preços para alguns grupos de consumidores, consequentemente, beneficiando-os em detrimento dos industriais (POSNER, 1971). Revista Comercialista

66 Doutrina

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

FIGURA 2 – O MODELO DE PELTZMAN E A MAXIMIZAÇÃO DO APOIO POLÍTICO

Fonte: Adaptado de Peltzman (1976).

mercados forem mais próximos da competição perfeita, os industriais possuem maior incentivo para realizar pressão e, portanto, regulações que impusessem barreiras à entrada e aumentassem o poder de monopólio dos industriais surgiriam. Já em condições de monopólio, os consumidores seriam mais capazes de exercer pressão por meio de seus votos, demandando regulações para benefício próprio e que reduzissem os preços.

ênfase ao policy maker como ator maximizador do apoio político geral, não restringindo aos industriais a possibilidade de captura do agente público. Contudo, a dinâmica de interação entre os diversos grupos de interesse, cada qual buscando vantagens muitas vezes conflitantes, ainda não havia sido abordada. Coube a Becker (1983) enfocar esse aspecto da regulação ao propor um modelo que, contrastando com o de Peltzman, focava a competição entre grupos de interesse. Assim como os outros mode4.2.3. A COMPETIÇÃO los da Escola de Chicago, Becker ENTRE GRUPOS DE considerava a regulação como um INTERESSE: O MODELO DE produto de interesses privados BECKER capazes de influenciar a decisão Peltzman (1976) incorporou política. A pressão política não outros grupos de interesse à aná- seria, entretanto, exercida por lise da decisão regulatória, dando somente um grupo de interesses, Revista Comercialista

mas sim envolta pelo embate entre diversas pressões conflitantes, como o caso de grupos de industriais já estabelecidos em relação aos possíveis entrantes no mercado. De tal modo, o modelo de Becker tem como seu principal pressuposto que:

[…] taxes, subsidies, regulations, and other political instruments are used to raise the welfare of more influential pressure groups. Groups compete within the context of rules that translate expenditures on political pressure into political influence and access to political resources. (BECKER, 1983, p.374). Conforme Peltzman (1989), a análise de Becker explicita a característica redistributiva da re-

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

gulação, associada à Escola de Chicago, vis-à-vis ao enfoque da eficiência encontrado na abordagem do interesse público. Essa afirmação é relacionada com o modo pelo qual a competição entre grupos é exposta por Becker. Para ele, a competição é pautada pela transferência de renda entre grupos, de modo que um grupo A buscará obter subsídios ou vantagens que implicarão, necessariamente, em taxação do grupo competidor B9. Todavia, Becker supõe a não integralidade da transferência de um grupo ao outro, havendo uma perda-líquida associada aos custos de realocação dos recursos e “desequilíbrio” em relação à alocação eficiente do mercado. O nível de pressão exercida por determinado grupo “i” seria dado pela função, pi=f(mi;ni), onde mi é o total gasto pelo grupo para exercer pressão e ni corresponde ao número de membros do grupo. Supõe-se que o aumento dos gastos em pressão efetivamente aumenta a pressão absoluta exercida, sendo mi diretamente proporcional à pi. Já o número de membros, apesar de aumentar o potencial de recursos despendidos em pressão, seria inversamente proporcional a pi, aqui justificado pela lógica da ação coletiva desenvolvida por Olson (1965), já explicitada na apresentação do modelo de Stigler, a qual sugere que grupos menores têm mais facilidade de organização e exercício de pressão política devido ao problema do free-rider.

A partir das pressões exercidas pelos grupos, Becker propõe a existência de uma função de influência dada por IA (pA; pB; x), em que IA corresponde ao nível de influência política do grupo A, pA à pressão exercida pelo próprio grupo A, pB à pressão política exercida pelo outro grupo de interesse (B), e x representa outras variáveis. Paralelamente a IA, o grupo B possuiria sua própria função de influência IB (pB; pA; x). O modelo proposto para essas funções implica que a influência política de um grupo não é dada pela pressão absoluta, mas sim pela pressão relativa em relação àquela exercida pelos grupos competidores, de tal modo que quanto maior a pressão exercida por A e menor a exercida por B, maior será a influência política de A. A importância da influência relativa de cada grupo é que ela seria responsável pela emissão de regulações favoráveis, assim como pela transferência de recursos de um grupo ao outro (BECKER, 1983).Um fator importante na análise de Becker é que a transferência de renda e a influência política de um grupo não podem ser aumentadas infinitamente. Ao considerar que cada transferência gera uma perda líquida, Becker assume que elas crescem a taxas crescentes, de tal modo que a transferência marginal de um grupo que já é altamente subsidiado aos custos de outro geraria uma perda elevada ao grupo taxado. Desse modo, haveria forte incentivo para aumento da pressão relativa entre o grupo taxado e o grupo subsidiado (DEN HERTOG, 2010).

Doutrina 67 O modelo de Becker leva à conclusão de que regulações resultantes em melhoras do bem-estar são mais prováveis de serem implantadas, pois a perda marginal ao grupo taxado seria menor do que o benefício marginal do grupo subsidiado. Um exemplo é o da própria existência de falhas de mercado: os grupos beneficiados teriam mais incentivo a exercer pressão, pois esperam maiores benefícios líquidos, enquanto os grupos taxados não incorreriam em custos marginais altos (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005).

4.3. AS REGULAÇÔES ECONÔMICA E SOCIAL NA TEORIA DO INTERESSE PRIVADO

Ao analisar os modelos propostos pela escola de Chicago, é possível levantar algumas palavras-chave que resumem essa abordagem: “captura”, “racionalidade econômica”, “maximização privada”, “grupos de interesse”, “pressão política”, “redistribuição de renda” e “preços” são enfatizados nos trabalhos de Stigler, Peltzman e Becker. A partir de tais palavras, se compreende o porquê da teoria do interesse privado ser comumente utilizada para explicar as regulações econômicas em detrimento das regulações sociais (OGUS, 2004). O modelo de captura proposto por Stigler enfatizava como a interação entre industriais e policy

9 Assim como no modelo de Peltzman, Becker simplifica a análise ao incorporar a competição entre apenas dois grupos de interesse. Revista Comercialista

68 Doutrina makers era possível no que ele caracterizava como um “mercado de regulações”, no qual apoio político era trocado por regulações favoráveis que beneficiassem economicamente o grupo industrial. Os quatro mecanismos regulatórios aplicados para trazer vantagens aos industriais (subsídio direto, controle de preços e quantidades, influência nos produtos substitutos e complementares e controle da entrada de novos concorrentes) expostos por Stigler são associados à regulação econômica devido a sua capacidade de alterar diretamente as condições de mercado (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON JR., 2005). Petlzman, por sua vez, se embasa na relação entre o preço, lucro e as vantagens econômicas dos consumidores perante os industriais como variáveis levadas em consideração para a pressão política. Já Becker observa como a transferência de renda entre grupos é o objetivo da pressão política, a qual influencia a decisão política a partir da influência relativa entre grupos competidores e as perdas líquidas de bem-estar econômico. Contudo, não é possível ignorar como tais modelos podem tratar a regulação social sob um ponto de vista econômico. Ao invés de considerar o controle direto das variáveis econômicas e regulações “capturadas por interesses privados” como um indicativo de regulação econômica, é possível observar que as chamadas “regulações sociais” também podem resultar em mudanças nas condições de mercado e, porRevista Comercialista

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

tanto, ser originadas de interesses econômicos. Se tal afirmação for verdadeira, as regulações sociais seriam incorporadas à teoria do interesse privado, havendo uma aproximação entre a regulação econômica e social. O aspecto econômico da regulação social é evidenciado no modelo de Stigler a partir da restrição à entrada de novos concorrentes no mercado. A indústria já estabelecida visa manter um determinado nível de preços e lucros, assim como um possível poder de mercado, que podem ser rebaixados caso novos concorrentes entrem no mercado e iniciem uma competição via preço. Desse modo, é de interesse dela aumentar as barreiras à entrada, sendo a emissão de regulações sociais um dos meios para atingir tal fim econômico. Um exemplo disso é explicitado pelo próprio Stigler (1971): o estabelecimento de padrões mínimos de qualidade ou especificações obrigatórias para produtos ou serviços e a necessidade de credenciamento junto às agências reguladoras, ações geralmente associadas à regulação social, levanta barreiras à entrada para novos ofertantes e ser utilizada como mantenedores de lucros de monopólio às empresas estabelecidas. Similarmente, os grupos de interesse analisados por Peltzman e Becker também podem exercer pressão a favor de regulações sociais que aumentem as barreiras à entrada e garantam um poder de monopólio responsável por transferir a renda dos consumidores aos industriais. Um caso possível de ser analisado foi a pressão exercida pelos industriais

e republicanos para a obrigatoriedade da análise custo-benefício na aprovação de regulações econômicas e sociais nos EUA. Apesar de ser um discurso pautado na eficiência econômica, caso que justificaria a análise dessa ferramenta como um meio de argumentar a favor da abordagem do interesse público, Eisner (2007) levanta a possibilidade de que o apoio à análise custo-benefício pode ter sido motivado pela postergação da ação regulatória e consequente extensão dos lucros da indústria. Não somente pela ótica dos interesses “industriais”, ao considerar grupos de interesse que buscam “capturar” os policy makers, é possível incorporar na análise grupos que buscam objetivos ambientais, de qualidade e ligados à saúde. A pressão exercida por ambientalistas, por exemplo, poderia ser analisada sob o modelo de Peltzman a partir do possível apoio político que ela conferiria ao político maximizador de suporte. Reconhece-se a limitação das teorias econômicas da regulação, as quais não conferem valor a outros motivos que pautam a ação regulatória, como a ideologia do policy maker e a própria autonomia política dos reguladores. Apesar disso, o objetivo do trabalho não é o de criticar os resultados sugeridos pelos modelos, mas sim o de evidenciar que a dicotomia entre regulação econômica e social não é incorporada nas teorias de interesse privado. Isso ocorre, em primeiro lugar, pelos impactos econômicos resultantes

Doutrina 69

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

das regulações sociais, em especial aqueles relacionados às barreiras à entrada, que podem estar na pauta de interesse dos grupos privados. Em segundo lugar, grupos voltados ao apoio de regulação social também podem competir com outros grupos e exercer pressão política que afetará a decisão política.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante de um cenário econômico no qual o papel do governo como agente produtor de bens e serviços vem decaindo vis-à-vis a sua função de supervisionar as atividades econômicas, percebeu-se a ascensão da regulação como ferramenta para restringir as ações dos agentes econômicos de modo a atingir objetivos políticos. Paralelamente a tal ascensão, economistas teorizaram sobre a origem da regulação e quais seus impactos econômicos. Duas grandes veias de “teorias econômicas gerais da regulação” surgiram desse movimento. A “abordagem do interesse público” é pautada na existência de falhas de mercado que geram ineficiências alocativas e, portanto, a regulação surgiria para otimizar a produção e o bem-estar econômico. Já a escola de Chicago enfocou a regulação como um mecanismo que reflete interesses privados, enfatizando a competição política e a captura dos policy makers por grupos de pressão. Com a percepção dos diferentes fins que moldam as regulações, assim como os métodos de aplicação e os impactos econômicos gerados, difundiu-se uma categorização das atividades regulatórias em dois grupos principais: a regulação econô-

mica e a regulação social. Enquanto a primeira visa aumentar a eficiência alocativa e produtiva, atuando diretamente no controle de preços, quantidade produzida e barreiras a entrada, a segunda estaria associada a questões sociais, como a preservação do meio ambiente, promoção da saúde e qualidade de vida. Buscou-se interpretar se as teorias econômicas da regulação refletiam a dicotomia social x econômica e, ademais, se seria possível incorporá-la em suas explicações. Verificou-se que tanto na abordagem do interesse público como na do interesse privado, a regulação econômica e a regulação social são explicadas a partir de uma mesma motivação econômica. Na primeira, enquanto a regulação econômica visa maximizar a eficiência produtiva por meio da emulação dos resultados de um mercado competitivo, a internalização de externalidades, como cobrança de impostos sobre poluição, sugere justificativa para uma regulação social pautada na busca de eficiência. Tanto uma como outra surgem da necessidade de otimizar a alocação de recursos por meio de ferramentas pautadas na interpretação neoclássica de maximização da eficiência dada por um mercado perfeito. Já a segunda, ao incorporar o papel de grupos de interesse na explicação da decisão política, sugere que tanto interesses econômicos como sociais afetam a decisão regulatória, uma vez que assumem a condição de um policy maker que atua visando maximizar seu apoio político. Desse modo, as regula-

ções sociais podem ser incorporadas como resultado da pressão política exercida por grupos com preferências voltadas às questões sociais. Entretanto, percebe-se que impactos econômicos das regulações sociais, especialmente devido à possível elevação de barreiras à entrada e consequente manutenção de poder de mercado, podem levar grupos de industriais pautados em interesses econômicos a exercer pressão em prol de regulações sociais. Este trabalho enfatiza, portanto, a proximidade entre as duas classes de regulação segundo as abordagens econômicas da regulação. O comportamento maximizador do político, os interesses econômicos privados e a busca por eficiência alocativa são as causas e motivações centrais tanto para a regulação econômica como para a regulação social.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AKERLOF, G. A. The Market for “Lemons”: quality uncertainty and the market mechanism. The Quarterly Journal of Economics, v. 84, n. 3, p. 488-500, 1970. BALDWIN, R.; SCOTT, C.; HOOD, C. Introduction. In: BALDWIN, R.; SCOTT, C.; HOOD, C. (eds), A Reader on Regulation, Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 1–55. BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria de Direito Econômico, Ato de Concentração nº 08012.001697/2002-89, Brasília, 2002. BECKER, G. S. A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence. The QuarRevista Comercialista

70 Doutrina terly Journal of Economics, v. 98, n. 3, p. 371-400, 1983. COASE, R. H. The Problem of Social Cost. The Journal of Law and Economics, v. 3, p. 1-44, 1960. DEN HERTOG, J. General Theories of Regulation. In: BOUCKAERT, B.; DE GEEST, G. (ed.). Encyclopedia of Law & Economics. Northampton: Edward Elgas Publishing, p. 223270, 1999. _______. Review of Economic Theories of Regulation. Utrecht University Discussion Paper Series n. 10-18, 2010. DOWNS, A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Roll, 1957. EISNER, M. A. Regulatory Politics in Transition (2a edição). Baltimore: The John Hopkins University Press, 2000. _______. Governing the Environment: the transformation of environmental regulation. Colorado: Lynne Rienner Publishers, 2007. EISNER, M. A.; WORSHAM, J.; RINGQUIST, E. J. Contemporary Regulatory Policy. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2006. JORDANA, J.; LEVI-FLEUR, D. The politics of regulation in the age of governance. In: JORDANA, J.; LEVI-FLEUR, D. (ed.) The Politics of Regulation: institutions and regulatory reform for the age of governance. Northampton: Edward Elgar Publishing, p. 1-28, 2004. JOSKOW, P. L.; NOLL, R. G. Regulation in Theory and Practice: an overview. In: FROMM, G. (ed.). Studies in Public Regulation. Cambridge: The MIT Press, p. 1-78, 1981. MISHAN, E. J. Flexibility and Consistency in Project Evaluation. Economica, v. 41, n. 161, p. 81-96, 1974. Revista Comercialista

REVISTA COMERCIALISTA | Ano 3 – Volume 12

ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. Paris: OCDE, 1997. _______. The Evolution of Regulatory Policy in OECD Countries, 2005. Disponível em: < http:// www.oecd.org/gov/regulatory-policy/41882845.pdf>. Acesso em: 15/09/2013 OLSON, M. The Logic of Collective Action. Cambridge: Harvard University Press, 1965. OGUS, A. Regulatory Institutions and Structures. Annals of Public and Cooperative Economics, v. 73, n. 4, p. 627-648, 2002. _______. W(h)ither the economic theory of regulation? What economic theory of regulation? In: JORDANA, J.; LEVI-FLEUR, D. (ed.) The Politics of Regulation: institutions and regulatory reform for the age of governance. Northampton: Edward Elgar Publishing, p. 31-44, 2004. PELTZMAN, S. Toward a More General Theory of Regulation. Journal of Law and Economics, v. 19, n. 2, p. 211-240, 1976. _______. The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation. Brookings Papers on Economic Activity. Microeconomics, v. 1989, p. 1-59, 1989. PREST, A. R.; TURVEY, R. Cost-Benefit Analysis: a survey. The Economic Journal, v. 75, n. 300, p. 683-735, 1965. PIGOU, A. C. The Economics of Welfare. Londres, Macmillan and Co, 1932. PINHEIRO, A. C.; SADDI, J. Direito, Economia e Mercados. São Paulo: Elsevier Editora, 2006.

POSNER, R. A. Taxation by regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, v. 2, n. 1, p. 22-50, 1971. POSNER, R. A. Theories of economics regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, v. 5, n. 2, p. 335-358, 1974. SAGGAR, S. Regulation, Equality and the Public Interest. The Political Quarterly, v. 79, n. s1, p. 82-99, 2008. SCHLEIFER, A. Understanding Regulation. European Financial Management, v. 11, n. 4, p. 439-451, 2005. STIGLER, G. J. The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, v. 2, n. 1, p. 3-21, 1971. STIGLER, G. J.; FRIEDLAND, C. What Can Regulatores Regulate? The Case of Electricity. Journal of Law and Economics, v. 5, p. 1-16, 1962. STIGLITZ, J. E. Information and the Change in the Paradigm in Economics. The American Economic Review, v. 92, n. 3, p. 460-501, 2002. TABB, W. K. Government Regulations: two sides to the story. Challenge, v. 23, n. 5, p. 40-48, 1980. VISCUSI, W. K.; HARRINGTON JR., J. E.; VERNON, J. M. Economics of Regulation and Antitrust (4a edição). Cambridge: The MIT Press, 2005. WINDHOLZ, E.; HODGE, G. A. Conceptualising Social and Economic Regulation: implications for modern regulators and regulatory activity. Monash University Law Review, v. 38, n. 2, p. 212-237, 2012. *Thomaz Teodorovicz Economista pela UFPR. Mestrando do programa de pós-graduação em políticas públicas da UFPR.