Associações de Bairro e ONGs em duas Metrópoles Latino-Americanas

Sociedade Civil e Intermediação Política Associações de Bairro e ONGs em duas Metrópoles Latino-Americanas Adrian Gurza Lavalle Natália S. Bueno Introdução1 O

propósito deste capítulo

é

simples:

explorar o

papel político

desempenhado por associações de bairro e ONGs como entidades de intermediação entre a população e as instituições políticas. As implicações de tal propósito, todavia, são menos evidentes. As virtudes da sociedade civil, amplamente celebradas na literatura durante os anos 1990, contemplavam também um elenco de efeitos democratizadores sobre a política, ora pela vocalização de interesses excluídos, ora pela racionalização do poder econômico e do poder político em face da emergência de novos valores e consensos morais. Os atores recortados implícita ou explicitamente pela pressuposição desses efeitos perseguiam propósitos pós-materiais ― em contraposição a objetivos coletivos particulares de caráter distributivo ―, desempenhavam primordialmente atividades de advocacy e formação de opinião favorável aos novos valores ― por oposição a expedientes contenciosos o à exploração agressiva de conflitos ― e, assemelhavam-se funcionalmente à miríade de entidades que nos contextos de pós-transição ganhariam o nome de ONGs ― diferentes de organizações civis tradicionais como as entidades assistenciais, as organizações de auto-ajuda ou as associações de bairro.

Os autores agradecem o financiamento do Centro de Estudos da Metrópole (INCT/CEPID/CEM) para a realização desta pesquisa, bem como à FAPESP e ao CNPq, em cujos programas de financiamento encontra-se inscrito o CEM. Além disso, a autora Natália S. Bueno foi pesquisadora Pró-Redes do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) durante a escrita deste texto. Versões anteriores foram apresentadas no X Encontro da Brazilian Studies Association (BRASA, 2010), VII Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP, 2010) e na Oficina “Organizações Civis, Estado e Redes” (INCT/CEM, CIESAS, NIED, 2011). Os autores agradecem aos participantes e debatedores desses eventos por suas contribuições. Por fim, agradecemos a Eduardo Marques pelos valiosos comentários as versões preliminares do capítulo. 1

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 2 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

Tornou-se consenso nos últimos anos que as interpretações mais influentes da sociedade civil carregaram as tintas na estilização normativa da sociedade civil, negligenciado a heterogeneidade abissal da sociedade civil, bem como o fato de perpassarem-na divergências e conflitos, e de ser portadora de características eventualmente associáveis a efeitos positivos ou negativos (Alexander, 1998; Encarnación, 2006; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006; Gurza Lavalle, 2003; Warren, 2004). Porém, e malgrado o caráter progressivamente consensual das críticas,

a

exploração

empírica

dos

papéis

de

intermediação

política

desempenhados pela sociedade civil não apenas passou a receber atenção de modo tardio como, não raro, preserva ainda a distinção implícita entre funções e atores tradicionais e novos (Chalmers, Martin e Piester, 1997; Fox, 2006; Fung e Wright, 2003; Heller, 2002; Santos e Avritzer, 2002; Isunza e Gurza Lavalle, 2010; Gurza Lavalle e Castello, 2008; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006ª) Assim, atores outrora merecedores de atenção, como as associações de bairro, saíram do elenco das escolhas empíricas de pesquisa. Mais: paira sobre elas, como de resto sobre outros atores tradicionais da sociedade civil como as entidades filantrópicas e assistenciais, certa suspeição quanto a sua escassa relevância para a democratização da sociedade ― quer pelo caráter particularista (material) de suas reivindicações quer pela sua limitada capacidade de atuação. Novamente, o parâmetro subjacente é um conjunto de atores politizados e voltados para a esfera pública munidos de discursos de importância geral ou centrados em direitos. Conforme será mostrado nestas páginas, tal compreensão é imprecisa. Primeiro, se a atuação de ONGs e associações de bairro possui perfil funcional claramente distinto, isso não implica que o espectro de funções de intermediação seja monodimensional e sequer mais amplo ou mais restrito; antes, ambos os tipos de organizações civis mantem relações com ampla variedade e instituições políticas. Diversas instituições de governo, do mundo do trabalho e partidos compõem o universo de instituições políticas mais relevantes para as organizações civis. Especialmente no caso das associações de bairro, tal

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 3 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

diversidade é surpreendente do ponto de vista do perfil pacato que lhes parece reservado na literatura. Segundo, e para além da diversidade das funções de intermediação, as instituições privilegiadas pelas associações não constituem um simples desdobramento automático do seu perfil funcional. No caso de São Paulo, por exemplo, associações de bairro concentram seus contatos, dentro do mundo das instituições políticas, com espaços de participação orientados para a definição, supervisão e controle de políticas públicas, isto é, para funções de incidência em políticas via de rega associadas pela literatura às ONGs. Terceiro, os papéis de intermediação política desempenhados pelas organizações civis em questão respondem não apenas às suas características, mas a seletividade das instituições políticas ― aos estímulos por elas oferecidos e aos seus interesses em ralação às próprias organizações civis. Partidos revelaram extraordinária centralidade nas redes da sociedade civil, em boa medida divido, precisamente, a uma seletividade de mão dupla. Quando considerado seu caráter micro-territorial e a lógica espacial da agregação de votos e sua transformação em cadeiras nos legislativos e no executivo, as associações de bairro propiciam o interesse de partidos e candidatos, tornando-se intermediários que os conectam com segmentos da população. A conexão eleitoral, todavia, dista ser monopólio das associações de bairro, e apresenta feições próprias no caso das ONGs, aproximando-as de partidos de esquerda. Ao examinar ONGs e associações de bairro, opta-se por tipos de organizações civis emblemáticos, tipos de alguma forma polares no continuum que condensa as virtudes e virtualidades políticas positivas atribuídas à sociedade civil, em um dos extremos, e o caráter particularista orientado para benefícios materiais propícios para o clientelismo atribuídos a associações tradicionais, no outro. No caso das associações de bairro, inscrevem-se claramente dentro do universo de interações e relações locais que desempenham papel crucial no caso da sociabilidade de indivíduos em situação de pobreza (Marques e Bichir, neste volume). As implicações analíticas deste capítulo, todavia, excedem os tipos específicos aqui analisados. Atenta-se para o fato de possuirmos conhecimento

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 4 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

insatisfatório sobre os papéis de intermediação política assumidos pelas organizações civis e para a pertinência de avançar uma agenda de pesquisa a esse respeito: o quanto orientam suas ações para as instituições políticas, como figuram diferentes espaços institucionais no repertório de ações dos diferentes tipos de organizações civis, qual a variação das funções assumidas pelas organizações e qual a efetividade desses papéis, quais os efeitos desse envolvimento institucional sobre as próprias organizações civis e sobre o modo de operação do aparato administrativo, quais as fontes de legitimidade e dispositivos de accountability vinculados a esses papéis? No intuito de contribuir para a produção de conhecimento sobre os papéis de intermediação política assumidos pela sociedade civil, examinamos os padrões relacionais de ONGs e associações de bairro nas ecologias organizacionais das duas maiores metrópoles da América Latina — Cidade do México e São Paulo —, bem como as interfaces de ambas os tipos de organizações civis com as instituições políticas. Especificamente, mediante análise de redes indagamos a composição das ecologias organizacionais nesses dois contextos nacionais e metropolitanos para determinar a centralidade e estratégias relacionais dos tipos sob exame.

O exame da interface entre as organizações civis examinadas e

essas instituições contempla três subconjuntos de atores de governo, partidos e mundo do trabalho, escolhidos para a análise por sua relevância relacional ― revelada pela pesquisa ― e analítica. Os dados relacionais são complementados com a análise de alguns atributos que permitem entender melhor os papéis de intermediação política. Presumimos como parte da abordagem relacional que as posições estruturais ocupadas pelos atores nas redes de organizações ilumina as capacidades de intermediação política. Contudo, as posições nas redes constituem dados de natureza estrutural que não permitem inferir por si os papéis de intermediação desempenhados pelas organizações civis. O argumento sobre o papel desempenhado pelas associações de bairro e pelas ONGs descansa na sistematização das caracterizações disponíveis nas literaturas locais e, por sua

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 5 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

vez, tais caracterizações ganham uma análise crítica porque interpeladas pelos resultados da análise relacional. O texto é organizado da seguinte maneira. Na seguinte seção caracterizamse, a partir das literaturas locais, as associações de bairro e as ONGs se atentando para as funções de intermediação apontadas pela literatura. Na segunda são brevemente apresentadas a estratégia de análise empregada, os critérios amostrais e as medidas utilizadas. Na terceira seção é descrita a composição da amostra. A quarta se debruça no exame e interpretação dos resultados. Por fim, nos comentários finais se recapitulam os principais achados conjugado tanto as descrições disponíveis na literatura quanto a análise de redes aqui ensejada.

1. Sociedade Civil e Intermediação Política O foco na intermediação política é analiticamente vantajoso se comparado com os supostos de autonomia e separação nítida que, nas últimas décadas, costumaram ser introduzidos quando invocada a fórmula oitocentista “sociedade civil e Estado”. A vantagem analítica, todavia, não dissipa sua ambiguidade quanto à delimitação do universo de inter-relações a ser recortado. Organismos multilaterais, governos eleitos, poderes legislativos, autarquias e repartições da administração pública, partidos e outras entidades de representação de interesses podem ser classificados como instituições em relação as quais se efetua intermediação política, mesmo se utilizada uma definição algo restritiva de “política”. Também é possível manter relações com o mesmo tipo de instituição por motivos diferentes e a complexidade aumentaria exponencialmente se fosse preciso equacionar as conseqüências dessas relações (Warren, 2001). Parece analiticamente prudente não deduzir diretamente da teoria quais os fechos de relações e os papéis de intermediação relevantes para os atores e reconduzir a questão com cautela ao plano empírico, optando por uma abordagem que, a um só tempo, evite predefinir o recorte das relações a serem estudadas e

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 6 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

preserve espaço para julgar a relevância analítica dos papéis de intermediação encontrados.

Nesta

seção,

reconstruímos

contextualmente

o

perfil

das

associações de bairro e das ONGs, em ambas as metrópoles, e identificamos os papéis de intermediação política que maior destaque tem recebido na literatura.2 1.a. Associações Micro-territoriais: infra-estrutura urbana e regularização fundiária Associações civis de índole urbano-territorial são entidades tradicionais da sociedade civil nas metrópoles latino-americanas que absorveram fluxos numerosos de imigrantes rurais; metrópoles em que tolerou-se a multiplicação de assentamentos irregulares e da autoconstrução por segmentos crescentes das camadas populares. As duas cidades em exame são emblemáticas a esse respeito: sua expansão desordenada, a presença de uma indústria pujante dentro dos confins das suas respectivas regiões metropolitanas no período dos milagres econômicos, bem como a incorporação ao mercado de trabalho de mão-de-obra pouco qualificada na construção civil e no emprego doméstico, fizeram surgir as periferias, os cinturones de miseria, as favelas, as ciudades perdidas, as callampas, os cortiços, as vecindades de quinto patio, e, com elas, uma constelação de atores urbano-populares à disputa de serviços públicos e regularização fundiária. Em ambas as metrópoles, as organizações territoriais oriundas desses lugares constituíram componente crucial dos movimentos urbanos populares que, entre os anos 1970 e 1980, e, embora com registros diferentes em cada país, foram observados com altas expectativas no debate acadêmico como novos atores da transformação social. Com claro perfil de classes populares, essas entidades arraigadas na micro-territorialidade dos bairros pobres divergem das associações territoriais de classes médias — sociedades de amigos da cidade, de amigos do bairro, organizações de vizinhos, de moradores, de cuidado do patrimônio arquitetônico local —, localizadas nas áreas da cidade bem servidas, A reconstrução do papel das ONGs no Brasil e, em muito menor medida, das associações de bairro em São Paulo, retoma análise desenvolvida em Gurza Lavalle, Castello e Bichir (2007; 2008a) 2

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 7 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

com

acesso

aos

principais

equipamentos

urbanos

e

culturais.

Assim,

diferentemente das demandas das entidades micro-territoriais de classes médias, orientadas à preservação de amenidades como praças e parques, as associações com arraigo popular exprimiriam uma pauta de reivindicações com implicações transformadoras do ponto de vista das prioridades do investimento público. Porém, há diferenças consideráveis nas principais feições das organizações civis territoriais mexicanas e paulistanas devido, principalmente, à conexão eleitoral com o território e ao modo como os respectivos regimes políticos travaram relações de legitimação com as camadas populares e suas demandas quando formuladas fora do mundo do trabalho em regimes de natureza corporativa. No Brasil, as associações de bairro foram impulsionadas nas décadas de 1970 e 1980 pelas estratégias de ação de atores posicionados em pólos oposto do espectro ideológico. O projeto de liberalização controlada e progressiva do governo militar levou a encetar um processo de descentralização mediante a municipalização de alguns programas de governo, aos quais foram atribuídas feições participativas com o intuito de — antevendo a regularização das disputas eleitorais — renovar a elite política local e suas relações com as camadas populares no nível municipal (Andrade, 1997). Por sua vez, a igreja orientada sob a teologia da libertação exprimiu sua opção preferencial pelos pobres no plano organizacional mediante a criação das Pastorais e a fundação das comunidades eclesiais de base (CEBs) que, ofereceram um repertório simbólico poderoso para a articulação das demandas materiais locais sob uma perspectiva de transformação social, contribuindo, assim, para a criação de associações de bairro (Camargo, Souza, Pierucci 1980; Singer 1980). Especificamente no caso de São Paulo, o primeiro boom das associações de bairro ocorreu associado à direita no espectro ideológico, quando, nos anos 1950, os comitês de campanha de Jânio Quadros seguiram a orientação de se tornarem sedes desse tipo de associações (Calderón, 1995). Nas décadas seguintes, as associações de bairro se multiplicaram não apenas sob os influxos do trabalho das CEBs e do chamado basismo presente no ativismo de esquerda

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 8 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

como estratégia para contornar a rarefação da esfera política, mas também graças às mobilizações do novo sindicalismo que convergiram e potencializaram a organização territorial, especialmente nos bairros operários limítrofes com a região do ABC (Kowarick 2000: 19-41). De fato, a conexão entre CEBs, novo sindicalismo e associações de bairro conferiria às últimas, nesta cidade, certa afinidade eletiva estável com o Partido dos Trabalhadores ao longo dos anos 1990 e da primeira década deste século. Ainda hoje é possível observar que, uma vez aposentados, trabalhadores do ABC com militância sindical reorientam sua trajetória para o ativismo nas associações de bairro e acabam ocupando posições de direção nelas.3 Em ultima instância, e quaisquer que sejam suas afinidades partidárias, associações de bairro constituem ainda as portas de entrada dos partidos políticos às favelas e assentamentos irregulares nos períodos de campanha eleitoral.4 Cabe mencionar que, na literatura brasileira dos anos 1980 e começo dos anos 1990, as associações de bairro foram pensadas no registro dos movimentos sociais, especificamente como movimentos de bairro (Kowarick 2000: 19-41) alinhados dentro do campo dos movimentos populares (Fernandes 2002: 45-46); distintas das associações de amigos da cidade da primeira metade do século ou das associações de moradores de classes médias, que também passaram por processos de ampliação e politização das suas atividades no contexto das mobilizações pela transição democrática(Boschi, 1987). No entanto, no percurso dos anos 1990, as associações de bairro perderam centralidade no debate acadêmico, pois suas reivindicações eminentemente distributivas, sua baixa visibilidade e suas capacidades mínimas para disputar a agenda pública tornaramnas pouco palatáveis às exigências normativas que definiram teor do debate no Brasil sobre a sociedade civil nesses anos.

Essa trajetória foi encontrada nas entrevistas às lideranças das associações de bairro que compõem a amostra aqui examinada. 4 Essa conexão eleitoral parece não ocorrer em municípios menores. Ver o levantamento detalhado de Bosa (2009: 135164). 3

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 9 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

No México, o regime político se estruturou mediante a construção de um corporativismo social amplo, e conferiu às eleições o papel de um “termômetro” político dos ânimos da cidadania, mais do que de expediente para a escolha de governantes. Assim, as associações de bairro ocuparam lugar nas relações de legitimação entre o regime e as camadas populares, mas essa legitimação não passou, na maior parte do século XX, pelo vínculo eleitoral. De fato, a forma de se garantir ora a tolerância, ora a anuência, ora o reconhecimento formal das autoridades para os assentamentos irregulares dos moradores de bairros populares (“colonos”) dependeu, no segundo terço do século XX, da adoção de forma organizativas ditadas pelo Estado, cujo reconhecimento requeria sua incorporação no braço popular da estrutura corporativa do Partido Revolucionario Institucional (PRI), a saber, na Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) (Moctezuma e Anaya, 1997: 96-97). Nas palavras de Duhau (1998: 195), “Durante décadas, os bairros populares ficaram à margem da agenda e instrumentos oficiais de controle e regulação do desenvolvimento urbano; [...] eles foram incorporados como aspecto central das relações dos governos pósrevolucionários com as camadas populares”. No caso da Cidade do México, nos anos 1930, Lázaro Cárdenas tornara obrigatória a criação das “Asociaciones Pro Mejoramiento de las Colonias del Distrito Federal” ─ também conhecidas como “Asociaciones Pro Mejoramiento de las Colonias Proletarias”. A exigência de se adotar uma forma organizativa específica para a formulação de demandas ao Estado permaneceu em pé até os anos 1960, mesmo que com nova denominação ─ “Asociaciones o Juntas de Mejoramiento Cívico, Moral y Material” (Sánchez Mejorada, 2001). O panorama mudou de modo considerável na década seguinte. Primeiro, as formas organizativas obrigatórias e subordinadas à estrutura corporativa foram coladas em xeque graças à emergência do que se convencionou em chamar de movimento urbano popular e à eclosão correlata de organizações territoriais independentes, as quais adquiriram novo impulso como reação emergencial perante as conseqüências catastróficas do sismo de 1985. Segundo, e ainda nos

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 10 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

anos 1970, outras formas de conexão entre as autoridades e as demandas territorializadas foram ensejadas mediante a publicação da Ley Orgánica del Distrito Federal que introduziu instâncias micro-territoriais de representação cidadã. Reformadas ao longo dos anos 1980, essas instâncias acabaram por assumir feições de uma estrutura piramidal de representação em quatro estágios, cujo ponto de partida foram os quarteirões representados pelos chefes de quarteirão (“jefes de manzana”).5 Há quem interprete a evolução das instâncias de representação cidadã como uma resposta perante a crescente importância do movimento urbano popular (Ramírez, 1988) e inclusive quem denuncie a funcionalidade dessas estruturas como expedientes inovadores de controle dos cidadãos(Zicardi, 1998). Seja como for, elas parecem anunciar uma tendência que ganharia relevo nos anos 1990, a saber, a redefinição dos atores micro-territoriais na lógica eleitoral. Após a transição política na Cidade do México¸ o primeiro governo eleito da cidade ─ o Partido de la Revolucion Democrática (PRD) ─ criou os Comitês de Vizinhos (“Comités de Vecinos”) mediante a promulgação da Ley de Participapción Ciudadana, como um primeiro piso de representação política no nível micro-local. Trata-se de uma forma organizativa não compulsória e, do ponto de vista dos seus criadores, visa a incentivar a participação cidadã nos bairros, mas a iniciativa foi criticada por parte da literatura como a multiplicação da mais nova forma de organização territorial regulada na história dessa cidade.

Mais: dadas as

semelhanças entre essa iniciativa do primeiro governo de esquerda e eleito da capital mexicana, e a tradição corporativa de organização vertical da sociedade, a literatura manifesta inúmeras ressalvas e críticas diante dos comitês de vizinhos, reputando-os, no melhor dos casos, como insignificantes e confinados à função de gestores (Olvera, 2003; Sánchez Mejorada y Álvarez 2003). 1.b.ONGs: direitos e incidência em políticas

Os quatro estágios são: 1 Conselho Consultivo, 16 Juntas de Vizinhos, inúmeras Associações de Residentes e um número por definição maior de “Chefes de Quarteirão” (Moctezuma e Anaya 1997: 95-105). 5

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 11 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

Embora a denominação “organização não-governamental”  ou ONG,

conforme seu acrônimo mundialmente conhecido  seja oriunda dos organismos da cooperação internacional e tenha sido utilizada de modo corrente como termo genérico para qualquer organização civil na literatura internacional, no Brasil e no México remete a um subconjunto de entidades delimitado pela sua forma de atuação e pela sua novidade histórica — embora a segunda feição seja mais claramente enfatizada na literatura brasileira. Em ambos os contextos, quando se atenta para as ONGs ou para uma parcela delas como uma constelação de atores novos, a novidade é construída em função da sua forma distintiva de atuação, voltada para a construção de opinião pública em torno de problemas emergentes e mudança de valores, bem como para a incidência sobre a formulação de políticas públicas. Assim, a partir das caracterizações disponíveis nas literaturas locais, sua relação com as instituições políticas não seria primordialmente na qualidade de demandantes beneficiários diretos de políticas, nem como prestadores de serviços públicos em parceira com o Estado, mas como agentes engajados na mudança social de valores, na disputa pública das prioridades sociais e na formulação de políticas. No Brasil, as ONGs correspondem strictu sensu às organizações civis conhecidas na literatura anglo-saxônica como entidades de Advocacy. Na sua origem, nos anos da transição democrática e ainda sem assumirem publicamente esse nome, foram concebidas como entidades de assessoria e apoio aos movimentos sociais, mas há consenso amplo na literatura nacional quanto ao fato de as ONGs terem se desvencilhado dessa missão inicial e adquirido autonomia no desempenho de novas funções de intermediação política, tornando-se os atores de maior destaque no cenário da ação coletiva nos anos 1990. Na caracterização local as ONGs apresentam “[...] forte vocação para uma atuação no campo da política, o investimento na mobilização da opinião pública, no lobby, na defesa no espaço público de interesses difusos [...] esse tipo de atuação pressupõe o desenvolvimento da habilidade, por parte das ONGs, em estabelecer interações, parcerias, formas de comunicação e cooperação... [de

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 12 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

modo a desempenhar] seu tradicional papel de multi-mediadoras sociais” (Landim, 1996: xiv).6 Nesse sentido, a literatura traça uma linha de demarcação clara entre ONGs e tradicionais, tendendo a associar as primeiras a uma vocação democratizadora e, as segundas, a uma de benemerência, de particularismo ou de prestação de serviços.7 Já no México, a literatura utiliza de modo difuso a distinção entre organizações sociais e organizações civis, sinalizando a diferença entre atores populares cujos membros são simultaneamente os beneficiários da sua ação, como as associações de bairro, e atores que trabalham para terceiros definidos em termos de público alvo. Contudo, aquém da fronteira entre atores populares ou sociais e atores civis, a diferenciação entre ONGs e outras entidades tradicionais prestadoras de serviços como aquelas de caráter assistencial é menos enfática no México, e, não raro, encontram-se ambas como variações de uma mesma categoria dentro das tipologias oferecidas pela literatura. Dentro das organizações civis há, todavia, um subconjunto de entidades mais novas que apresentam tendências à politização de demandas, à vocalização de causas de minorias e a defesa de direitos (Coulomb e Sánchez Mejorada 1997; CESCO 2007; Álvarez, 2005). Ou seja, ONGs nos termos do debate no Brasil. Esse subgrupo de entidades adquiriu visibilidade nos anos 1980 e conquistou amplo reconhecimento na década seguinte, em trajetória semelhante a seus pares brasileiros: “substituição paulatina do concepto original de serviço aos movimentos populares como justificação de [...] [sua] existência [...] crescente autonomização da sua ação [...] profissionalização e orientação para a definição de políticas sociais alternativas” (Olvera 2003b: 56-57).8

Para reforçar o argumento: na caracterização de Maria do Carmo Carvalho (1998: 87-88), as ONGs se regem pelo princípio da solidariedade, por ações de multiple advocacy, de empowerment, e determinam fortemente a agenda pública. A importância das redes ou a caracterização do estilo de trabalho das ONGs com base na noção de redes é constante na literatura (Fernandes 2002: 76; Scherer-Warren 1996). 7 Embora raro na literatura brasileira, é possível, ainda, encontrar especificações dos beneficiários do trabalho das ONGs em registro semelhante ao da assistência, próprio de entidades beneficentes (ver Coelho 2000: 60), ou em termos que parecem mais apropriados para as décadas de 1970 e 1980 (Casanovas e García 1999: 63-67) 8 Ver também Álvarez 2005: 180; Isunza 2001: 257-270, 377-397; Durand 1994a 6

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2. Estratégia analítica e amostra Como centrar a atenção em dois tipos de organizações civis sem negligenciar implicações cruciais da heterogeneidade da sociedade civil? As funções desempenhadas por diferentes tipos de organizações civis, inclusive seus papéis de intermediação política, não são produto exclusivamente de um determinado perfil funcional (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, no prelo): o conjunto de funções associadas a esse perfil é moldado pela importância e atividades realizadas por outros tipos de organizações civis em um contexto institucional maior. A nossa estratégia de análise combina pressupostos básicos da literatura sobre ecologias organizacionais com pressupostos analíticos e recursos metodológicos da análise de redes. Os pressupostos comuns aos estudos de ecologias organizacionais nos permitem entender diferentes tipos de organizações civis como populações, cujas funções, sobrevivência e reprodução são contingentes em função de disputas e complementaridades com outros tipos de organizações civis e dos recursos disponíveis em ambientes institucionais maiores (Freeman e Hannan, 1989; Hannan, Pólos e Carrol, 2007). Baseamos nossa estratégia analítica em pressupostos básicos dos estudos de ecologias organizacionais para mapear os tipos organizações, apesar de só analisarmos organizações territoriais e ONGs. Isso é possível graças à análise de redes. Conforme será visto, a centralidade de ambos os tipos e sua capacidade de intermediação na rede leva em consideração sua posição relativa dentro da ecologia organizacional. Os bancos de dados utilizados neste trabalho são resultado de dois surveys realizados em 2002 e 2003, na cidade de São Paulo (município), Brasil, e na Cidade do México (Distrito Federal), no marco do projeto “Rights, Representation and the Poor: Comparing Large Developing Country Democracies: Brazil, India,

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and Mexico”.9 Ambos os surveys se utilizaram dos mesmos procedimentos

metodológicos para a definição da amostra, gerada mediante snow-ball (bola de neve) e tendo em vista identificar as organizações civis mais ativas junto a camadas desfavorecidas da população. Ao todo, foram entrevistadas 229 organizações civis em São Paulo e 195 na Cidade do México. Devido a considerações metodológicas e visando a garantir a comparabilidade das amostras colhidas nas duas cidades, nesta análise foram consideradas, respectivamente, 202 e 169 organizações civis, gerando uma amostra relacional de 1.096 entidades civis e instituições políticas paulistanas (nódulos), com 2.048 vínculos, e 802 organizações civis e instituições políticas mexicanas, com 1.368 relações entre elas. Em São Paulo, dos 1096 atores identificados na rede, cerca de 27% (269) são instituições políticas (sendo o restante organizações civis). Na Cidade do México, aproximadamente 25% (201) são instituições políticas – o complemento é composto de entidades civis. Quanto ao tipo de relação a ser analisado, os questionários dos surveys permitiram

identificar

a

existência

relações

formais

ou

informais

entre

organizações civis entrevistadas e outros atores e instituições. As organizações entrevistadas ─ lideranças ou membros da diretoria ─ foram requisitadas a citar não mais do que cinco organizações com as quais mantinham relações que eram consideradas como as mais importantes para o a andamento de seu trabalho. Assim, o gerador de nome utilizado no survey colheu relações com algum grau de continuidade e estabilidade e não interações (ver Marques, neste volume). Uma vez que as organizações foram instadas a responder apenas as principais relações, formais ou informais, com outras entidades, pode-se inferir que: 1) as relações são significativas e relevantes para as organizações e 2) os vínculos indicam organizações com as quais as respondentes efetivamente trabalham, mantêm interações significativas ou buscam ser associadas, ou seja, a existência

Informações sobre o projeto e referências para os principais trabalhos publicados realizados em: http://www.ids.ac.uk/go/idsproject/rights-representation-and-the-poor ou http://cebrap.org.br 9

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 15 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

de relações na amostra está associada à relevância prática do vínculo e ao prestígio da organização referida. Deve-se destacar uma limitação da análise aqui apresentada. Foram entrevistadas somente organizações civis que, por sua vez, citaram, além de outras organizações civis, amplo leque instituições políticas com as quais mantinham relações. Trata-se de viés deliberado para identificar os padrões relacionais entre organizações civis. Instituições políticas só aparecem na amostra quando citadas por organizações civis entrevistadas. Desse modo, as instituições políticas emergem apenas como interface das organizações civis ― nós pendentes, na linguagem de análise de redes ―, interface cujas estratégias e padrões relacionais permanecem parcialmente desconhecidos, pois os dados referentes a essa interface exprimem apenas a estratégia relacional das organizações civis. É plausível conjecturar, todavia, que estratégias relacionais que configuram padrões concentrados exprimem uma seletividade dupla das partes envolvidas nos vínculos, uma vez que a maior interação com determinadas instituições guarda relação com os eventuais benefícios que as próprias instituições podem oferecer e com o interesse se interesse de oferecê-los a certos atores. Por outras palavras, as organizações civis mencionam aquelas instituições que fornecem mais estímulos para serem mencionadas. Nesse sentido, os dados examinados iluminam ainda que indiretamente a porosidade das instituições políticas em face de diferentes tipos de organizações civis. Do diverso conjunto de medidas de análise de redes, foram utilizadas medidas de centralidade de grau10, que indicam a relevância do ator simplesmente pelo seu número de conexões diretas ― sejam enviadas, sejam recebidas―, medidas de centralidade de intermediação, que apontam, de certa maneira, para a posição privilegiada de certos atores nos caminhos entre outros pares de atores, e medidas de centralidade indireta, que levam em consideração os vínculos

O número de relações que cada ator possui é chamado de grau (degree), sendo que, para redes não-simétricas, as organizações podem ter um número diferente de vínculos enviados (outdegree) e recebidos (indegree). 10

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 16 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

indiretos que os atores possuem (Wasserman e Faust 1994: pp.169-219)11. Também se utilizou a medida de menor distância média (distância geodésica) entre os atores, para aferir o acesso de um tipo de ator com relação a outros atores na rede. Na análise comparativa entre as organizações civis da Cidade do México e de São Paulo lançamos mão de três passos para explorar os dados relacionais. Primeiro, exploramos rapidamente medidas de centralidade e distância para os dois tipos de organizações civis e duas medidas de centralidade para as instituições políticas selecionadas. Com isso, é possível identificar quais tipos de atores ― entre organizações civis e instituições políticas ― são mais proeminentes nas redes das organizações civis e nas redes dessas organizações com as instituições políticas. Segundo, analisamos as estratégias relacionais de organizações civis para instituições políticas. Terceiro, examinamos alguns atributos que permitem tornar mais claro o significado das medidas relacionais. 3. Atores e instituições analisados Dentro das amostras colhidas mediante a bola de neve classificamos associações de bairro, comitês de vizinhos e ONGs conforme critérios objetivos de duas ordens: a relação com seus beneficiários e o perfil das atividades normalmente realizadas. Evitou-se, assim, a auto-classificação, garantindo, mediante uma tipologia sistemática ― cujos critérios e tipos foram explorados detalhadamente alhures12 ―, a comparabilidade entre as organizações civis das duas metrópoles. Outros tipos de organizações civis também foram encontrados no trabalho de campo, mas neste capítulo serão considerados apenas dois tipos. Os outros tipos de organizações civis são: articuladoras, organizações populares, entidades assistenciais, associações comunitárias, pastorais, fóruns e, a categoria Uma explicação do uso dessas medidas na mesma constelação de atores aqui estudados também se encontra em Gurza Lavalle e Bueno, 2010. 11

A caracterização dos tipos de organizações civis que aqui interessam foi apresentada em seção anterior e a partir das literaturas locais. Análises pormenorizadas sobre todos os tipos de atores, bem como sobre a consistência da tipologia, podem ser encontradas alhures (Gurza Lavalle, Castello e Bichir 2007; 2008a; 2008b; Gurza Lavalle e Bueno, 2011). 12

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 17 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

residual, outras. A Tabela 1 apresenta a distribuição dos tipos examinados na amostra, sua idade e fornece exemplos de cada contexto.

Tabela 1 - Distribuição dos Tipos de Organizações Civis -- Cidade do México e São Paulo Tipos comuns

ONGs

Associações de Bairro

Comitês de vizinhos

Cd. do México % Idade (anos)

São Paulo %

Exemplos

Idade (anos)

Cidade do México

27,1

12,4

22,5

12,7

9,7

8,1

24,5

20,5

17,3

4,3

---

---

São Paulo

Amnistia Internacional; Católicas por el Derecho de Decidir; Ama la Vida AC Unión de colonos de San Miguel Teotongo; Comunidad de la Delegación Tlalpan; Asociación de vecinos del barrio de la soledad Comité Vecinal Estrella; Comité Vecinal San Francisco Xocotitla; Comité Vecinal Santa Maria de la Rivera

Instituto Pólis; Ação Educativa; Grupo Corsa Soc. Amigos de Vila Sabrina; Soc. Amigos de Vila Alpinas; União do Moradores do Parque Bristol ---

Outros tipos* 45,9 -53 -N 601 229 827 198 Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico. CEBRAP/IDS *Outros tipos incluem: Articuladoras, organizações populares, entidades assistenciais, associações comunitárias, pastorais, fóruns e a categoria residual outras.

A

categorização

das

instituições

políticas

partiu

das

instituições

empiricamente detectadas na amostra e buscou identificar grupos empírica e analiticamente relevantes. A codificação de todos os atores mencionados em diferentes perguntas sobre tais instituições desembocou em seis categorias agregadas: entidades públicas (e.g. universidades, associações de pósgraduação), entidades internacionais (e.g. entidades da ONU, organismos multilaterais), governo (e.g. prefeituras e burocracias setoriais do poder executivo,

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 18 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

poder legislativo,), ONGs internacionais (e.g. Amnistia International), entidades do mundo do trabalho (e.g. sindicatos, associações patronais), partidos e, novamente, a categoria residual outras. Uma vez definidas essas categorias, foi feita, para aquelas que apresentaram maior número e heterogeneidade interna, uma segunda codificação para diferenciar as instituições em subcategorias. Escolhemos governo, mundo do trabalho e partidos como interfaces a serem examinadas nas estratégias relacionais das organizações civis. O governo foi escolhido pelo seu peso na amostra e por suas implicações analíticas, pois se trata do conjunto de instituições políticas responsável por desenhar e implantar políticas públicas. Instituições de representação de interesses oriundas do mundo do trabalho revelaram peso surpreendente nas estratégias relacionais das organizações civis. Por fim, embora partidos políticos não se encontrem entre os destinatários mais freqüentes de relações das organizações civis, as implicações analíticas dessas relações são cruciais na medida em que constituem os atores por antonomásia da representação política nas democracias de massas. Quanto às subcategorizações, o mundo do trabalho foi dividido em sindicatos, associações profissionais e associações patronais. E a sub-categorização de partidos seguiu os critérios referentes aos posicionamentos nos espectro esquerda, centro e direita13. Já o governo foi categorizado em espaços de participação, executivo, legislativo, entidades de prestação de serviços e burocracia estatal. Sobre os espaços de participação, vale mencionar que se trata de espaços de interface com o executivo, convocados e instituídos por ele. Por outras palavras, possuem densidade institucional como interfaces governamentais e não correspondem a espaços de participação criados pela sociedade civil como instâncias de coordenação entre atores sociais ― como seria o caso dos fóruns ―, antes, os as organizações civis são co-participantes sem faculdades para instituir tais espaços.. Desse modo, trata-se de um conjunto que abarca conselhos, orçamento participativo, comitês e eventos promovidos pelo Estado (como conferências ― ver Pavez, Toledo, e Gonçalves, neste volume). A 13

Definidos em Power e Zucco (2009)

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 19 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

distribuição dos tipos de entidades civis e instituições políticas (e suas subcategorias) para toda a amostra podem ser encontrados na tabelas 2 e 3.

Tabela 2: Distribuição de Tipos de Organizações Civis e Instituições políticas Cidade do México (%) Comitês de vizinhos 12,97 Associações de Bairro 7,23 ONGs 20,32 Articuladoras 10,35 Assistenciais 6,48 Organizações Populares 4,74 Comunitárias 2,00

São Paulo (%) Associções de Bairro 18,52 ONGs Assistenciais Articuladoras Fora

16,97 6,93 9,40 6,93 6,75 1,92 1,82 6,20 7,94 10,31 1,55

Outras (civis) Governo Mundo do trabalho Partidos Entidades públicas Entidades internacionais Governos internacionais

7,73 10,97 6,61 1,75 1,87

Comunitárias Pastorais Organizações Populares Outras (civis) Governo Mundo do trabalho Partidos

1,87

Entidades Públicas

1,73

0,87

1,55

ONGs internacionais Outras (instituições)

0,37 0,75

ONGs Internacionais Entidades Internacionais Outras (instituições)

0,91 0,55

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico

Deve-se notar que, em ambas as metrópoles, a presença das instituições políticas é substantiva, sendo, inclusive mais presente do que vários tipos de

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 20 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

organizações civis (27% e 25% da amostra é composta por instituições política em São Paulo e Cidade do México, respectivamente). Esse fato não é irrelevante uma vez que a coleta de informações sobre instituições políticas se deu pela citação no survey, o que, de saída, subestima a proporção dessas instituições na composição das amostras. Além de terem presença substantiva nos dois casos aqui analisados, governo e mundo do trabalho foram os principais tipos encontrados. No entanto, em São Paulo, as entidade do mundo do trabalho são o tipo proeminente, com cerca de 10% dos atores e, na Cidade do México, governo predomina com aproximadamente 11% dos atores na Cidade do México.

Tabela 3: Distribuição dos subtipos de instituições políticas Cidade do México (%)

Governo

Mundo do trabalho

Partidos

Burocracia estatal Espacos de participação

2,0 12,4

Executivo

22,4

Legislativo Associações gremiais Associações patronais e de proprietários

2,0

Sindicatos

14,9

Partidos de direita

1,0

Partidos de centro Partidos de esquerda

1,5

3,0

6,0

1,5

São Paulo (%) Burocracias de prestação de serviços Burocracia estatal Espacos de Participação Executivo Governo Legislativo Associações gremiais Associações Patronais e de Mundo Proprietários do trabalho Sindicatos Partidos de direita Partidos de centro Partidos de Partidos esquerda

1,9 1,9 21,9 4,5 2,2 10,8

4,8 26,4 1,5 2,2 2,6

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico *A percentagem é calculada a partir do número total de instituições citadas. Deste modo, 100% dos casos referem-se a todas as instituições somadas. Nestas tabelas, são apresentadas as distribuições somente para as subcategorias dos tipos de instituições aqui analisados

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 21 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

A distribuição das sub-categorias das instituições políticas é indicativa de diferenças relevantes nas duas cidades. Em São Paulo, é nítido o predomínio de espaços de participação entre as instituições políticas associadas a organizações civis, ao passo que na Cidade do México o executivo é o principal tipo de instituição de governo associado a organizações civis. Além disso, os sindicatos se destacam como o tipo de entidade do mundo do trabalho em São Paulo – o mesmo ocorre na Cidade do México, mas em São Paulo trata-se do sub-tipo de entidade mais proeminente considerando inclusive os sub-tipos das instituições de governo e partidos. Duas notas de cautela e esclarecimento são necessárias. Em primeiro lugar, instituições políticas são aqui definidas de forma abrangente. Em segundo lugar, entidades do mundo do trabalho e partidos poderiam ser classificadas, de acordo com algumas vertentes da literatura sobre sociedade civil outrora influentes, como organizações civis, no entanto, tornou-se feição corrente na literatura entendê-los como instituições que se desvencilharam do tecido societário (comunidade, mundo da vida), e passaram a seguir os ditames de uma lógica corporativa hermética e amoral, orientada por imperativos de auto-reprodução próprios do mercado e do sistema político. Aqui preservamos o caráter de fronteira imputado a essas entidades na literatura e as incorporamos em uma categorização abrangente de instituições políticas. 4. Redes de Organizações Civis e instituições políticas: resultados Nesta seção serão examinados os padrões estruturais e as estratégias relacionais entre organizações civis e instituições políticas. Padrões dizem respeito às posições estruturais de centralidade no conjunto dos atores encontrados na amostra. Nas tabelas 4 e 8, nas quais há medidas de centralidade e coesão, os valores das medidas devem ser lidos em referência à categoria de referência ― a média. Assim, valores positivos indicam um escore maior do que a média (por exemplo, um valor de 1,7 significa que o escore da medida é 170% maior que a média) e valores negativos representam escores menores que a

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 22 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

média (por exemplo, um valor de -0,60 significa que o escore é 60% menor que a média da medida). Por sua vez, as estratégias relacionais das associações microterritoriais e ONGs para as instituições políticas são inferidos, simplesmente, pelos vínculos a elas enviados. Desse modo, nas tabelas 5, 6 e 7, trabalhamos com a percentagem de vínculos enviados pelas associações examinadas às instituições políticas, mas também a outros tipos de entidades civis.

Tabela 4: Centralidade e Coesão Segundo Tipos de Organizações Civis e - Cidade do México e São Paulo Tipos Centralidade Coesão Direta Indireta Passiva Intermediação com com Distância Dependência Influência Instituições Instituições médiac Ativaa Passivab Políticasd Intermediaçãoa Políticasd (Bonacich)a (Bonacich)a Cidade do México ONGs 0,32 0,24 0,18 0,35 1,42 -0,31 -0,82 0,11 Bairros -0,21 -0,39 -0,41512 -0,97 -0,60 -1,00 1,82 -0,34 Comitês -0,36 -0,09 -0,13 -0,50 0,007 -0,35 -0,55 -0,23 e Cat. Fef * * * * * * * * São Paulo ONGs Bairros Cat. Ref. e

0,22 -0,14 *

-0,11 -0,39 *

-0,23 -0,47 *

-0,23 -0,06 *

0,29 -0,32 *

0,10 -0,17 *

-0,06 -0,54 *

0,00 -0,06 *

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico/*Todas as medidas, com a exceção de dependência (Bonacich), influência indireta (Bonacich), distância média e intermediação com instituições políticas, foram calculadas com a rede direcionada. a) Apresenta valores somente para as organizações civis entrevistadas (n=169, Mx; n=202, SP). b) Apresenta valores para todas as organizações civis da amostra (n=601, Mx; n=827, SP ). c) Apresenta valores para todas as organizações civis do componente principal (n=578, Mx; n=775, SP). d) A média para esta medida foi calculada para a rede com organizações civis e instituições políticas (n=802, Mx; n=1096, SP) e) A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência.

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 24 bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil - Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

Tabela 5: Estratégias Relacionais Entre Tipos de Organizações Civis - Cidade do México e São Paulo (%)a Tipos

ONGs

Bairro

Comitês

Articuladora s

Populares

Assistenciais

Comunitárias

Pastorais

Cd Mx

SP

Cd Mx

SP

Cd Mx

SP

Cd Mx

SP

Cd Mx

SP

Cd Mx

SP

Cd Mx

SP

ONGs

42,8

33,2

5,7

11,9

5,6

--

21,0

19,5

5,9

6,7

4,9

4,4

1,8

4,8

Bairro

0,0

7,7

17,2

40,0

72,4

--

0,0

12,3

0,0

5,1

0,0

9,2

10,3

5,6

--

1,5

--

Comitês

2,2

--

10,3

--

76,5

--

0,0

--

5,1

--

2,2

--

0,7

--

--

--

--

Articuladoras

35,3

29,6

7,4

17,9

4,4

--

12,5

25,0

0,0

4,7

18,8

--

Assistenciais

29,5

20,0

2,7

20,0

0,9

--

Comunitárias

23,1

23,1

15,4

18,0

15,4

--

Pastorais

--

8,6

--

2,9

--

--

Fóruns

--

27,9

--

13,9

--

--

Populares

b

Cd Mx

Fóruns

SP

Cd Mx

3,2

SP 9,8 13, 9 --

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico. a Os valores da linha enviados não soma 100%, porque as categorias “outros” não é apresentada. Todas as medidas calculadas com a rede nãosimetrizada e completa das organizações civis (n=601, Mx; n=827, SP). b Apesar do baixo número de organizações populares entrevistadas na Cidade do México (n=2), o número possível de relações entre as duas organizações populares e outros tipos de organizações é setenta.

4.a.Associações micro-territoriais e instituições políticas nas duas metrópoles A estratégia relacional das associações de bairro mexicanas é espantosa porque acentuadamente heterófila e exclusiva: de um lado, não mantêm vínculos com articuladoras, assistenciais, ONGs, e sequer com organizações populares; de outro, concentram mais de 70% dos vínculos enviados nos comitês de vizinhos, dirigindo a elas próprias (17,24%) e às comunitárias (15,38%) o restante (Tabela 5). Mesmo quando consideradas tanto instituições políticas quanto organizações civis na sua estratégia relacional, a proeminência dos comitês de vizinhos se mantém, com 53,8% dos vínculos enviados pelas associações de bairro (Tabela 6). Além deles, as associações de bairro estabelecem prioritariamente vínculos com governo e partidos políticos – no caso de partidos mais do que o dobro (12,8%) da média da capital mexicana (6,2%). E, entre os partidos, as associações de bairro estabelecem vínculos primordialmente com partidos de esquerda (30%) ― três vezes acima da média local ―, mas também mantêm vínculos acima da média com partidos de centro e de direita (10%, em ambos os casos) (Tabela 7). Já entre as instituições de governo, o executivo predomina como o alvo preferencial das suas relações. Cumpre frisar que, dentre as relações entre mais de 80 pares de diferentes de tipos de organizações civis examinadas nos dois contextos, não existe qualquer outro ator, que não as associações de bairro, cuja estratégia relacional se concentre em apenas um ator na magnitude em quem essas associações o fazem com os comitês de vizinhos. A julgar por esse resultado, a criação dos comitês de vizinhos sob os auspícios da Lei de Participação Cidadã (Ley de Participación Ciudadana, 1996) desencadeou profundas reordenações nos planos da ação coletiva micro-territorial. A questão será retomada mais adiante na interpretação dos resultados. Os comitês de vizinhos da capital mexicana se multiplicaram celeremente e adquiriram relevância de modo súbito, tornando-se  conforme mostram os resultados  expressão e artífices de mudanças profundas no plano da ação coletiva micro-territorial. Com o intuito de evitar mal-entendidos, 25

e considerando as feições polêmicas dos comitês  não raro acusados na literatura local de “inautenticidade” ou, melhor, de serem uma criação vertical do poder alheia aos atores “genuínos” da sociedade civil , cumpre esclarecer que a amostra por bola de neve no plano local só considerou atores reconhecidos  por outros atores com ação territorializada  pelo seu engajamento e trabalho junto às camadas populares ou pela sua relevância para o trabalho local de outros atores. Nesse sentido, não foram introduzidos crivos normativos prévios quanto à devida composição ou perfil da sociedade civil. A relevância dos comitês como atores de lógica micro-territorial já foi sugerida pelo fato de concentrarem mais de 70% das relações enviadas por associações de bairro. Também são bastante procurados por associações comunitárias e populares. Ademais, são o tipo de organização civil com nível mais levado de homofilia nas duas cidades (concentram sobre si 76,47% do seu envio de relações), enquanto concedem relevância marginal aos outros tipos de entidades, exceto, precisamente, associações de bairro (10,29%) e, em menor medida, organizações populares (5,15%) (Tabela 5). Se levada em consideração a interface com as instituições políticas, os comitês de vizinhos apresentam estratégia relacional algo mais diversificada do que associações de bairro, uma vez que também estabelecem relações com instituições do mundo do trabalho (sindicatos e associações patronais) (Tabela 7). Apesar dos comitês de vizinhos também privilegiarem o executivo entre as instituições de governo ― seguindo o padrão geral da Cidade do México ―, é a sua interação com espaços de participação que está acima da média dessa cidade (Tabela 7). Já a análise dos vínculos com partidos políticos mostra que, como associações de bairro, comitês de vizinhos constroem vínculos com todos os tipos de partidos (esquerda, centro e direita) acima da média da cidade, mas com maior concentração nos partidos de esquerda e de centro (Tabela 7). No universo relacional dos atores aqui contemplados, e em contraste com as associações de bairro, os comitês ocupam posição intermediária em boa parte das medidas de centralidade e coesão (Tabela 4). As primeiras são o tipo de organização civil mais periférico na Cidade do México e apenas se 26

destacam em relação aos segundos por serem mais ativas na construção de vínculos. Tanto em termos de recebimento de vínculos quanto em sua capacidade de intermediação, os comitês de vizinhos estão em melhor posição na rede do que associações de bairro (Tabela 4). Mais: o aumento na sua capacidade de intermediação é maior do que o aumento da capacidade de intermediação das associações de bairro quando incluídas as instituições políticas na rede. Em suma, os comitês parecem ter se tornado o tipo de entidade mais relevante para a ação coletiva micro-territorial, assemelhando-se de certa forma às associações de bairro paulistanas. Embora as associações de bairro também sejam periféricas na metrópole sul-americana, seu padrão relacional é muito diferente. Ademais, as associações de bairro paulistanas são 150% mais longevas (20 anos) do que seus pares mexicanas (8 anos) (Tabela 1). A análise da rede de organizações civis e instituições políticas aponta que tanto sua proeminência em termos de recebimento de vínculos quanto sua capacidade de intermediação caem com a inclusão de instituições políticas (Tabela 4). O contraste com suas homólogas mexicanas se acentua quando considerada sua estratégia relacional: não apenas cultivam o repertório relacional mais homofílico (40%) de todos os tipos de entidades encontradas na amostra de São Paulo, mas também mantêm vínculos com todos os tipos de organizações civis, preferindo os fóruns e as articuladoras (Tabela 5). O alto grau de homofilia e a preferência por entidades de alta e média centralidade explicam sua capacidade relativa de intermediação e de gerar dependência, pois medeiam as relações das próprias associações de bairro, tipicamente periféricas, com nichos e atores mais densos e centrais da rede. estratégia

relacional com

relação

a

instituições políticas é

A sua bastante

diversificada (como o padrão geral de São Paulo), apesar de se concentrar em instituições de governo e partidos políticos ― acima da média para a metrópole sul-americana (Tabela 6). Dentro das instituições de governo e do mundo do trabalho, associações de bairro mantém vínculos, quase que exclusivamente, com espaços de participação e sindicatos, respectivamente. Já entre os partidos, associações de bairro estabelecem consideravelmente mais vínculos do que a média com partidos de centro e de direita, apesar de, 27

proporcionalmente, possuírem mais vínculos com partidos de esquerda (Tabela 7).

Partidos Políticos

Associaçõe s de Bairro

33.5 0.0

4.3 6.6 53.8 10.3

4.3 0.0

5.7 12.8

4.5 12.8

1.6

56.2

9.2

5.4

10.3

7.6

20.9

15.6

8.2

6.9

6.2

5.2

23.1 5.1

---

7.5 16.2

13.0 6.4

4.0 11.1

8.3 26.3

14.0

--

11.0

10.0

8.1

10.7

Governo

Mundo do Trabalho

Cidade do México ONGs Associações de Bairro Comitês de Vizinhos Média Geral São Paulo ONGs Associações de Bairro Média Geral

Comitês de Vizinhos

Tipos

ONGs

Tabela 6: Interface entre Organizações Civis e Instituições Políticas ― Cidade do México e São Paulo* (%)

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico *A soma da percentagem não alcança 100% porque foram omitidas as colunas referentes ao restante de organizações civis e instituições políticas que recebem vínculos.

28

Tabela 7: Interface entre Organizações Civis e Subtipos de Instituições Políticas – Cidade do México e São Paulo (%) Burocracia estatal Prestação de Serviços

Sindicatos

Associações Gremais

Esquerda

Centro

Direita

8.5

17.0

1.4

0.71

--

13.5

3.5

2.1

12.1

7.1

4.9

10.0

0.0

0.0

--

0.0

0.00

0.00

30.0

10.0

10.0

12.2

30.0 0 16.3

0.0

0.0

--

8.2

0.00

8.2

16.3

14.3

6.1

7.4

21.3

0.6

1.1

--

12.5

1.0

2.6

10.4

6.3

4.0

ONGs

19.8

4.2

0.5

0.0

0.0

29.2

12.0

1.6

12.0

1.0

0.0

Associações de Bairro Média Geral

44.7

1.0

0.0

1.0

0.0

16.5

0.0

1.9

14.6

12.6

4.9

30.7

1.1

0.7

0.6

0.7

23.2

4.4

1.8

16.4

5.1

1.4

Cidade do México ONGs Associações de Bairro Comitês de Vizinhos Média Geral

Associações patronais e proprietários

Legislativo

Partidos Políticos

Executivo

Mundo do Trabalho

Espaços de Participação

Governo

São Paulo

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico. A média geral pertinente para cada medida foi calculada a partir do envio de todos os tipos de organizações civis.

29

4.b.ONGs e instituições políticas nas duas metrópoles As ONGs possuem posição de marcado destaque na rede das organizações civis na Cidade do México. Quando consideradas suas relações com as instituições políticas, sua capacidade de intermediação na rede incrementa-se notavelmente ― pouco mais de 100% (Tabela 4). É interessante notar o padrão homofílico dos vínculos estabelecidos pelas ONGs, com cerca de 42% dos seus vínculos enviados a si mesmas (Tabela 5). As articuladoras são o tipo com o qual estabelecem relações mais intensas, o que não surpreende devido à afinidade de atuação entre ambos os tipos. Articuladoras foram criadas, dentro outros atores, por ONGs para representá-las perante o Estado e outras entidades da sociedade civil e para coordenar suas estratégias de atuação e definição de prioridades (Gurza Lavalle e Bueno no prelo; Gurza Lavelle, Castello e Bichir 2007).

O

protagonismo das ONGs também se reflete no seu padrão relacional, pois as ONGs constróem vínculos com todos os outros tipos de entidades na rede das organizações civis. Mais: em termos de recebimento, as ONGs são procuradas por todos os atores, exceto organizações de bairro, cujo perfil relacional, conforme visto acima, é acentuadamente seletivo e exclusivo. Vale destacar que as ONGs não só recebem vínculos de quase todos os atores, mas também são as principais destinatárias dos vínculos de articuladoras, assistenciais, comunitárias e, em menor medida, organizações populares. Em relação às instituições políticas, as ONGs cultivam relações com governo, partidos e entidades oriundas do mundo do trabalho em percentagem superior às suas relações com todos os tipos de organizações civis colhidos na amostra, excetuando às próprias ONGs e as articuladoras (Tabela 6). Contudo, fazemno em proporções que não superam a média das relações entre as organizações civis da capital mexicana e as respectivas instituições em questão. O exame dos atores privilegiados em cada uma das três interfaces institucionais revela convergência para um padrão geral, a saber, poder executivo, sindicatos e partidos de esquerda constituem, respectivamente, os tipos de atores privilegiados na construção de relações dentro do governo, dos partidos e das entidades do mundo do trabalho (Tabela 7). À margem desses 30

que constituem os maiores destinatários de vínculos enviados pelas ONGs, o peso relativo de outras instituições na estratégia relacional das segundas mostra peculiaridades dignas de nota. ONGs mantêm relações acima da média não apenas com partidos de esquerda, mas também com aqueles de centro e de direita. Ademais, são os únicos atores a manterem relações com associações profissionais. Por fim, diferentemente das outras organizações civis em exame, mantêm vínculos com todos os atores do governo, inclusive com o poder legislativo. As ONGs na cidade de São Paulo são entidades com posição estrutural avantajada, mas certamente não na mesma medida do que as ONGs na Cidade do México (ver Gurza Lavalle e Bueno, no prelo) (Tabela 4). Na rede de organizações civis e instituições políticas, as ONGs paulistanas também registram incremento na sua capacidade de intermediação, embora em proporção inferior ― aproximadamente 50% ― ao aumento das ONGs mexicanas (Tabela 4). Em termos dos padrões e estratégias de relação das ONGs paulistanas com outros tipos de organizações, elas também apresentam padrão homofílico, priorizando a si mesmas no envio dos seus vínculos (Tabela 5). Como na Cidade do México, são o segundo tipo de entidade com maior homofilia e, em ambos os contextos, elas constituem o principal destino das suas relações. Em outra semelhança com a Cidade do México, também privilegiam as articuladoras na sua estratégia relacional como o segundo tipo de entidade mais procurado. Mais: como na Cidade do México, as ONGs são cruciais nas estratégias relacionais das entidades da sociedade civil. Tal coincidência indica que, mesmo não sendo tão centrais pela sua posição geral na rede quanto as ONGs mexicanas, são cruciais nas estratégias relacionais das organizações civis da metrópole sul-americana. Suas relações com instituições políticas são, todavia, bastante diferentes. Primeiro, um número maior de tipos de organizações civis ocupa posição relevante na estratégia relacional ONGs em comparação com suas pares mexicanas ― organizações do mundo do trabalho são o terceiro destino de vínculos, governo o quinto e partidos o oitavo (Tabela 6). Segundo, ONGs mantêm vínculos com entidades do mundo do trabalho em percentagem superior à média das relações entre as organizações civis 31

paulistanas e as instituições políticas examinadas. Terceiro, quando olhados de modo desagregado os atores privilegiados dentro das três interfaces com instituições políticas, confirma-se um padrão geral que coincide parcialmente com aquele encontrado na Cidade do México: sindicatos e partidos de esquerda são destinatários privilegiados de vínculos (Tabela 7). Dentro do governo são os espaços de participação e não o executivo que ocupam posição preponderante como receptores de relações. Por fim, o peso relativo de outros atores políticos em cada interface acusa semelhanças e diferenças que merecem destaque. Apenas os partidos de esquerda guardam importância na estratégia relacional das ONGs, pois destinam a partidos de centro uma proporção quatro vezes inferior, isto e, apenas 1% da suas relações, e não mantêm sequer um vínculo com partidos de direita. Associações profissionais também são um ator procurado pelas ONGs paulistanas. E o poder executivo é proporcionalmente

relevante

para

as

ONGs,

pois

procuram-no

em

percentagem três vezes superior à media. 4.c.Seletividade das instituições políticas Como já mencionado anteriormente, instituições políticas aparecem em nossas

amostras

apenas

mediante

citação

das

organizações

civis

entrevistadas. No entanto, em função do número de citações das mesmas, e, concomitantemente, da centralidade dos atores que as citam, é possível que as instituições se desloquem das margens das redes para posições estruturais mais centrais. A maior ou menor centralidade das instituições informa, assim, não apenas o número total de vínculos recebidos (centralidade passiva), mas a posição

estrutural

que

elas

ocupam

entre

as

organizações

civis

(intermediação). É de se esperar, todavia, escores de centralidade abaixo da média geral da amostra (considerando instituições e organizações civis), e seria incorreto interpretá-los como índice da condição periférica “real” das instituições políticas no universo das organizações civis. Antes, o viés da amostra deprime os resultados das organizações civis e, por conseguinte, torna escores positivos altamente relevantes. Conforme será visto a seguir, há exceções significativas.

32

Tabela 8: Centralidade Segundo Sub-categorias de Instituições Políticas Cidade do México e São Paulo

Categorias*

c

Governo

Mundo do Trabalhoc

Partidosc

Cat. Ref a

Governo (agregado)b Burocracia Estatal Espaços de Participação Executivo Legislativo Burocracias de Prestação de Serviços Mundo do Trabalho (agregado)b Associações de proprietários e patronais Associações gremiais Sindicatos Partidos (agregado)b Partidos de Direita Partidos de Centro Partidos de Esquerda --

Centralidade Passiva a Cd. Mx SP -0,26 0,07

Intermediação a Cd. Mx -0,78

SP -0.33

-0,57

-0.49

-1

-0.98

0,46191 -0,38 -0,57 --

0.32

-0.80

0.62

-0.61 -0.58 -0.58

-0.83 -1 --

-1 -1 -1

-0,26

-0.12

-0,90

-0.44

-0,57

-0,48

-1

-0,86

-0,50

-0,35

-1

-0,90

-0,35 2,65

-0.01 2,51

-0.88 5,28

-0.65 1,17

2,57

-0,16

0.97

-0,90

2,92

1,15

3,97

0,0

4,60

4,89

11,70

6,63

*

*

*

*

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico/ A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência a) A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência b) A média contempla todos os tipos civis e de instituições (agregados) da amostra. c) A média contempla todos os tipos civis e de instituições (desagregadas) da amostra

Entre as instituições de governo nas duas cidades, somente os espaços de participação em São Paulo apresentam centralidade passiva e de intermediação positivas ou acima da média. Por um lado, isso coincide com o 33

caráter de interface dos espaços, que assim propiciam a aproximação e interação das instituições políticas com as organizações civis que neles coparticipam. Por outro, e a despeito de se tratar de interfaces entre governo e organizações civis, instituídas pelo próprio executivo, sua centralidade não é óbvia considerando que esses espaços apresentam valores negativos no caso da Cidade do México. Por outras palavras, trata-se de diferença contextual qua aponta para a relevância dessas novas instituições na metrópole sul-americana e, plausivelmente, no Brasil. Nenhuma das instituições do mundo do trabalho possui posição central nas redes de ambas as metrópoles. Por sua vez partidos, particularmente de esquerda, são atores espantosamente centrais na rede de organizações civis e instituições políticas nos dois contextos – apesar da intermediação exercida por partidos de direita registra valores negativos. O significado analítico desses achados depende de se afastar a possibilidade de serem produto do método, ou, com maior precisão, de exprimirem efeito derivado da agregação das instituições em tipos. Partidos se destacam na rede porque, de saída, existem menos do que entidades do mundo do trabalho. Assim, as citações de partidos naturalmente se concentram em menos atores e, por conseqüência, ao serem agregados sua centralidade média é maior do que a de entidades do mundo do trabalho ―de saída, muito mais pulverizados na amostra. Certamente há um efeito de n nos resultados encontrados, mas o fato de existir variação interna nas categorias de instituições é indicativo de não se tratar, simplesmente, de um artefato metodológico: não há um número discrepante de partidos de centro, direita e esquerda nas duas amostras, mas as centralidades médias são bastante distintas. O mesmo ocorre com instituições de governo, categoria em que há instituições mais pulverizadas do que os sindicatos, como espaços de participação, apresentando médias mais elevadas do que subcategorias de n menor, como legislativo. Destarte, os resultados iluminam as dinâmicas de intermediação política entre associações de bairro e ONGs e instituições políticas. Por um lado, eles indicam os padrões de afinidade e seletividade de todos os tipos de organizações civis da amostra para as instituições políticas, mas, por outro, e de modo indireto, refletem a seletividade das instituições políticas com relação 34

a organizações civis. Por outras palavras, o papel de intermediação realizado por associações micro-territoriais e ONGs não depende somente da sua atuação, mas também das aberturas e incentivos oferecidos pelas instituições políticas. Assim, os espaços institucionalizados de participação se revelam não apenas relevantes nas estratégias relacionais das organizações civis paulistanas, conforme já mostrado, mas estruturalmente centrais como instâncias de intermediação. Tal centralidade não deriva imediatamente da sua função institucional ― participação ― ou do fato de terem sido muito citados, como evidenciado pela variação de escores nas duas cidades. As cifras mais surpreendentes, todavia, correspondem aos partidos políticos, e nesse caso, é possível avançar na compreensão da seletividade das instituições em relação às organizações civis. As tabelas 9 e 10 mostram que tanto a demanda de candidatos por apoio eleitoral de organizações civis quanto a oferta de apoio não são homogêneos ao longo do espectro partidário, nem por tipos de organizações civis. Tanto em São Paulo quanto na Cidade do México as ONGs são mais procuradas por partidos de esquerda (57,7% em SP e 41,3% na Cd.Mx.) do que por partidos de centro e direita ― ainda que em São Paulo as proporções sejam maiores. Em termos de apoio concedido pelas ONGs, somente cinco reportaram apoiar algum candidato em São Paulo ― por sinal, todos eram candidatos de esquerda e de um único partido, a saber, o PT. Já na Cidade do México, o apoio concedido a partidos de centro foi igual ao apoio a partidos de esquerda, mas o apoio recebido pelo conjunto de partidos de esquerda foi proporcionalmente maior do que o próprio apoio por eles solicitado.

Com relação a associações micro-territoriais, as associações de bairro paulistanas foram procuradas em busca de apoio eleitoral com freqüência maior por partidos de direita do que por partidos de esquerda e centro. Na Cidade do México, o padrão se inverte, sendo os partidos de esquerda mais ativos na procura de apoio dos comitês de vizinhos – o que não é surpreendente se considerado o papel do PRD na criação da Lei de Participação Cidadã. Ademais, também são os partidos de esquerda aqueles que mais recebem apoio. Em São Paulo os partidos de esquerda recebem a 35

maior fatia de apoio, malgrado a maior procura pelos partidos de direita. Em suma, associações micro-territoriais são procuradas de forma menos desigual por partidos de todo espectro ideológico, ao passo que ONGs estão mais associadas a partidos de esquerda ― tanto na busca quanto concessão de apoio. Tabela 9. Solicitação e Apoio a candidatos por tipo de organização civil ― São Paulo (%)

PT (n=70)

Esquerda

Centro

Total

Solicitado

37,3

100

27,9

33,3

PPS (n=12)

8,5

0,0

1,6

8,3

PDT (n=9)

6,8

0,0

1,6

0,0

PC do B (n=8)

1,7

0,0

3,3

8,3

PSB (n=7)

3,4

0,0

0,0

0,0

Soma

57,7

100

34,4

49,9

PSDB (n=35)

13,6

0,0

14,8

16,7

PMDB (n=20)

6,8

0,0

8,2

16,7

PV (n=3)

0,0

0,0

3,3

0,0

20,4

0

26,3

33,4

PPB (n=19)

6,8

0,0

11,5

8,3

PFL (n=9)

1,7

0,0

3,3

0,0

PTB (n=8)

1,7

0,0

6,6

0,0

PL (n=4)

1,7

0,0

4,9

8,3

PRONA (n=2)

1,7

0,0

0,0

0,0

Soma

13,6

0

39,4

16,6

Outros

8.5

0,0

13.1

0,0

Soma

Direita

Concedido

Partidos

Solicitado

Orientação

Concedido

Associações de Bairro

ONGs

100(59) 100(5)

100(61) 100(12)

36

Tabela 10. Solicitação e Apoio a candidatos por tipo de organização civil - Cidade do México (%) Comitês de vizinhos

ONGs

PRD (n=34) Esquerda

Centro

Concedido

Solicitado

Concedido

Partidos Solicitado

Orientação

31,0

16,7

33,3

62,5

PT (n=2)

3,4

16,7

3,0

0,0

México Posible (n=2)

6,9

0,0

0,0

0,0

Soma

41,3

33,4

36,3

62,5

PRI (n=20)

20,7

16,7

27,3

25,0

Convergencia (n=5)

6,9

16,7

6,1

0,0

Verde Ecologista (n=1)

3,4

0,0

0,0

0,0

Soma

31

33,4

33,4

25

17,2

0,0

18,2

12,5

3,4

16,7

0,0

0,0

20,6

16,7

18,2

12,5

6,9

16,7

12,1

0,0

PAN (n=20) Direita Liberal Mexicana (n=1) Soma Outros (n=11) Total

100 (29) 100(6) 100(33) 100(8)

Comentários Finais A simples descrição da presença das diferentes instituições políticas nas redes de organizações civis da Cidade do México e São Paulo já apresenta indícios de que as caracterizações correntes sobre os papéis de intermediação das organizações civis são, no mínimo, incompletas. Há uma variedade de instituições com as quais as organizações civis estabelecem relações: governo, organizações do mundo do trabalho e partidos se destacam e cada uma dessas categorias é, por si, heterogênea de modo que a interface com organizações civis apresenta mais de uma dimensão – diferentemente das 37

descrições normativamente estilizadas do papel universalista de advocacy das ONGs e do caráter particularista das demandas distributivas e materiais próprias das entidades territoriais. Além disso, nossa análise permitiu capturar alguns dos efeitos elusivos de duas inovações institucionais sobre a sociedade civil: a criação dos comitês de vizinhos e dos espaços de participação. Os primeiros, nativos da Cidade do México, mudaram a lógica da ação coletiva micro-territorial na Cidade do México, e os segundos, presentes nas duas metrópoles, mas com incidência mais marcante em São Paulo, abriram canais preferenciais para a permeabilidade do governo por entidades civis em São Paulo. No Brasil e no México, associações urbano-territoriais de extração popular reivindicaram historicamente o mesmo tipo de demandas e, para tanto, travaram relações com atores e instituições políticas à busca de soluções a necessidades coletivas de índole eminentemente material, porém, a julgar pela literatura, tem-no feito de modo diferente. Em São Paulo, preservando uma lógica política semelhante ao boom dos anos 1950, a expansão das associações de bairro nos anos 1970 e 1980 decorre de apostas de atores com agendas opostas, mas cujos efeitos foram aparentemente complementares: a opção preferencial pelos pobres da teologia da libertação e o basismo da esquerda, por um lado, e ― eis a semelhança ― o governo militar e a introdução de experiências participativas no intuito de se aparelhar para o jogo eleitoral, por outro. Assim, associações de bairro parecem desempenhar, conforme as caracterizações da literatura, funções de mediação das demandas locais agindo estrategicamente conforme a lógica dos ciclos eleitorais e, plausivelmente, da barganha de benefícios em troca de fidelidade partidária e votos. A análise desenvolvida mostra que, de fato, a conexão eleitoral é nota distintiva das associações de bairro paulistanas, pois não apenas mantém relações (e são solicitadas para brindar apoio) com todo o espectro partidário, como o fazem muito acima da média em relação aos partidos de centro e de direita, ― em contexto em que as relações com partidos de esquerda são a regra. Disso não deriva necessariamente um “viés de direita” ―ou algo que o 38

valha ― das associações de bairro em São Paulo, pois, como também foi mostrado,

elas

apóiam

candidatos

de

partidos

de

esquerda

mais

frequentemente do que partidos de direita e centro. O traço relevante é que essas associações estão conectadas a partidos de todo o espectro ideológico, o que as distingue das ONGs, que apresentam conexões preferenciais com partidos de esquerda. A conexão entre os circuitos do governo representativo e as camadas mal-aquinhoadas da população não é trivial, se considerado que a democracia sobre-representa os interesses organizados e que tal organização é custosa. Vale notar que a diferença entre a oferta de benefícios qua políticas em troca de votos, própria do jogo democrático, e a entrega prévia de benefícios para garantir a definição do voto, via de regra caracterizada pela sociologia política como pré-moderna ― “clientelismo” ―, é tênue e não pode ser iluminada com o tipo de dado empregado neste capítulo. Porém, a análise mostra também que é o governo, e especificamente os espaços de participação, o principal alvo da estratégia relacional das associações de bairro (50% acima da média). Trata-se de resultado contra intuitivo, pois os espaços de participação são associados na literatura à incidência em políticas. Por sua vez, e de modo igualmente contra-intuitivo, o contato direto com a burocracia é ínfimo, sugerindo que as mudanças nos papéis de intermediação política associados na literatura à emergência das ONGs, em São Paulo, correspondem a um processo maior que alterou a oferta de oportunidades para incidir nas políticas e a deslocou do executivo para os espaços de participação, instituídos pelo próprio executivo, mas com desenho institucional distinto dos órgãos próprios ao executivo (como secretarias, gabinetes, etc). Seja como for, associações de bairro desempenham funções de intermediação com alcance limitado na rede de organizações civis, atuando como intermediárias de segmentos da população, mas não de outras organizações civis. Plausivelmente é devido a esse fato que associações de bairro não apresentam ganho substantivo de centralidade quando as instituições políticas são agregadas à rede de organizações civis: a conexão entre instituições políticas e associações de bairro se dá individualmente, provavelmente pela formação de díades, e não atuando como mediadoras ou brokers entre a sociedade civil e instituições políticas. 39

Na Cidade do México a obtenção de benefícios por parte das organizações territoriais não foi historicamente pautada pela conexão eleitoral, mas, a julgar pela literatura, pela legitimação do regime nas camadas populares através de sua incorporação a estruturas de representação corporativa. Sem dúvida, essa lógica abria espaço para a ação estratégica de atores do regime interessados em promover ocupações irregulares massivas confiantes no lucro duplo decorrente da ampliação de suas bases sociais, por um lado, e da negociação da sua fidelidade ao regime, por outro. A análise mostra que o padrão relacional das associações de bairro na Cidade do México não é passível de compreensão cabal sem contemplar os comitês de vizinhos, pois as primeiras aparecem não apenas como entidades de vida relativamente breve (e de poucos recursos14) e acentuadamente periféricas, mas também como tributárias dos últimos quando considerada sua estratégia relacional. A emergência dos comitês como agentes determinados por lei para a representação de interesses nos bairros, em certa consonância com a tradição do corporativismo social do Estado mexicano, parece ter gerado efeitos de esvaziamento das associações de bairro desarticulando-as internamente. Contudo, os dados examinados sugerem que os comitês de vizinhos, a despeito do seu papel controverso na literatura, consubstanciam no contexto mexicano o efeito da transição política e a erosão dos mecanismos corporativos tradicionais de incorporação dos atores micro-territoriais. Com efeito, os comitês de vizinhos permanecem abertos a disputa partidária sob a lógica da conexão eleitoral, e essa disputa, diferentemente do que ocorre com as associações de bairro da capital mexicana, é mais plural ou menos concentrada

na

esquerda. Ademais, ocupam posição na rede mais

proeminente que as associações de bairro em ambas as metrópoles, e, diferentemente delas, sua capacidade de intermediação aumenta quando consideradas as interfaces com as instituições políticas – distintamente do que ocorre em São Paulo, indicando que sua capacidade de articular interesses entre organizações civis e instituições políticas é maior do que a das associações territoriais paulistanas.

14

Ver Guza Lavalle, Houtzager e Castello, no prelo.

40

As ONGs apresentam padrões semelhantes nas duas metrópoles quanto a suas estratégias relacionais. Trata-se do ator mais importante nas estratégias relacionais de todos os tipos de entidades encontrados nas amostras das metrópoles em questão. Os achados da analise relacional refutam uma das implicações associada ao seu perfil de advocacy, a saber, a percepção de se tratar de atores desvencilhados de outros atores da sociedade civil e, de modo mais preciso, sem liames com atores arraigados nas camadas populares – como já apontado por Koslinski e Reis (2009). De fato, se, de um lado, as ONGs se destacam, em ambos os contextos, por privilegiar relações entre si (homofilia) e com outros atores altamente centrais, do outro, também constituem o único ator que — além de ser o mais procurado por outras entidades — constrói vínculos com praticamente todos os tipos de atores. Mais: em São Paulo as ONGs conferem prioridade à construção de relações com associações de bairro. A estratégia relacional das ONGs contempla não só todas as instituições políticas na Cidade do México, mas também tem instituições políticas como receptoras preferenciais de vínculos se comparadas às organizações civis ―com exceção das próprias ONGs e articuladoras). Em São Paulo, as ONGs também estabelecem relações com um leque diversificado de instituições políticas ― à exceção de burocracias estatais e partidos de direita ―, mas a freqüência

das relações com organizações civis não é eclipsada com a

entrada das instituições políticas. Relativamente a suas interações com partidos políticos, uma diferença merece destaque: enquanto a relação com partidos se concentra quase exclusivamente naqueles de esquerda no caso das ONGs paulistanas, no México os partidos do espectro político todo são procurados em proporção superior à média. De qualquer forma, em ambos os contextos as ONGs incrementam substantivamente sua capacidade de intermediação quando se relacionam com instituições políticas. Esse fato pode indicar que a capacidade de mediação das ONGs, diferentemente da intermediação realizada por organizações territoriais, é orientada por públicos temáticos de modo que sua articulação com instituições políticas serve de canal indireto para outras organizações civis com afinidades temáticas. 41

Por fim, é necessário apontar que o papel de intermediação realizado por organizações civis não é condicionado unicamente pelas características e estratégias das organizações. As instituições políticas oferecem estímulos e barreiras às organizações civis, o que implica num padrão de seletividade das próprias instituições políticas. Apesar de nossa análise somente permitir apreender indiretamente essa seletividade, é notório o fato de os partidos políticos se engajarem mais intensamente com organizações civis, ocupando posição central nas redes que combinam organizações civis e instituições políticas – ainda que tal posição seja variável segundo a orientação posição no espectro ideológico. Por fim, espaços de participação, em São Paulo, também se mostraram mais permeáveis às organizações civis do que outros tipos de instituições políticas.

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