AVALIAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA PERSU II
GRUPO 8: JOÃO SILVA LUÍS FONSECA MAFALDA MOTA TIAGO MATOS JUNHO 2015
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Lista de Acrónimos ANMP
Associação Nacional de Municípios Portugueses
ANR
Autoridade Nacional de Resíduos
ARR
Autoridades Regionais de Resíduos
AS
Aterro Sanitário
CAGER
Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos
CCDR
Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
EGF
Empresa Geral do Fomento
ERSAR
Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos
IGAOT
Inspeção-geral do Ambiente e do Ordenamento do Território
IRAR
Instituto Regulador de Águas e Resíduos
PERSU
Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos
PERSU II
Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos II
PIP
Política Integrada de Produtos
PIRSUE
Plano de Intervenção para Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados
QREN
Quadro de Referencia Estratégia Nacional
RE
Resíduos de Embalagem
RSU
Resíduos Sólidos Urbanos
RU
Resíduos Urbanos
RUB
Resíduos Urbanos Biodegradáveis
SIRER
Sistema Integrado de Registo Eletrónico de Resíduos
TMB
Tratamento Mecânico e Biológico
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ÍNDICE Lista de Acrónimos.............................................................................................................................. 1 Índice .................................................................................................................................................. 1 1.
Introdução .................................................................................................................................... 3
2.
Diagnóstico .................................................................................................................................. 3
3.
Identificação dos Fins e dos Objetivos ......................................................................................... 4
4.
Escolha dos Instrumentos ............................................................................................................ 7
5.
Decisão ........................................................................................................................................ 9
6.
Execução ..................................................................................................................................... 9
7.
Avaliação ....................................................................................................................................19
8.
7.1
Avaliação dos objetivos ....................................................................................................... 21
7.2
Análise SWOT ..................................................................................................................... 24
Conclusão ...................................................................................................................................26
ÍNDICE DE TABELAS Tabela 1 – Objetivo relativo à Produção de Resíduos, Eixo I .............................................................. 6 Tabela 2 – Objetivos da medida 5, Eixo III .......................................................................................... 6 Tabela 3 – Síntese dos intervenientes no PERSU II ......................................................................... 11 Tabela 4 – Caraterização do Eixo I ................................................................................................... 12 Tabela 5 – Caraterização do Eixo II .................................................................................................. 13 Tabela 6 – Caraterização do Eixo III ................................................................................................. 14 Tabela 7 – Caraterização do Eixo IV ................................................................................................. 17 Tabela 8 – Caraterização do Eixo V .................................................................................................. 18
ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1 – Avaliações previstas para o PERSU II (fonte PERSU II) .................................................. 19 Figura 2 – Evolução dos quantitativos de resíduos urbanos produzidos face aos objetivos intercalares do PERSU II ...................................................................................................................................... 21 Figura 3 – Resultados dos indicadores relativos a resíduos de embalagem e papel/cartão não embalagem retomados para 2007, 2008, 2009 e 2011 ..................................................................... 22 Figura 4 – Resultados dos indicadores relativos a gestão de RUB para 2007, 2008, 2009 e 2011 ... 23 Figura 5 – Resultados dos indicadores relativos a gestão de RU (entradas) para 2007, 2008, 2009 e 2011 .................................................................................................................................................. 23 Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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Figura 6 – Resultados dos indicadores relativos a gestão de RU (saídas) para 2007, 2008, 2009 e 2011 .................................................................................................................................................. 24 Figura 7 – Comparação entre a situação em 1996 e 2012 ............................................................... 26 Figura 8 – Relações entre os sistemas ambientais e económicos ..................................................... 30 Figura 9 – Resultados dos indicadores relativos a investimento global acumulado e adicional no período 2007-2009 e respetivas metas para 2009 ............................................................................ 32
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1. Introdução Este trabalho pretende analisar o Plano Estratégico dos Resíduos Sólidos Urbanos II (PERSU II) enquanto Política Pública, desde a sua implementação à sua avaliação, terminando com uma crítica sucinta numa perspetiva de melhoria em futuros desenvolvimentos das políticas ambientais.
2. Diagnóstico A produção de resíduos é uma consequência do uso de recursos nas atividades socioeconómicas que caracterizam o nosso quotidiano. Os resíduos têm origem nas várias fases do metabolismo socioeconómico, desde o momento que os recursos são extraídos da natureza até ao momento em que os materiais e produtos em que se transformam deixam de ter utilidade para o seu consumidor. Os Resíduos Urbanos (RU) assumem especial relevância no contexto da gestão global de resíduos por apresentarem características que os distinguem dos demais resíduos, como por exemplo, a origem, o volume de produção, a composição e os modelos de gestão. Na década de 90, os RU foram considerados prioridade da política de ambiente nacional, devido aos problemas ambientais originados pela sua inadequada gestão.
Deste modo, em julho de 1997, foi aprovado o Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU), que se mostrou como um excelente instrumento de planeamento na referida área. Como consequências da sua implementação, observou-se o encerramento de lixeiras, a criação de sistemas municipais de gestão de RU, o aparecimento de infraestruturas de valorização e eliminação, bem como sistemas de recolha seletiva de tais materiais. Verificou-se assim um desenvolvimento positivo e progressos visíveis em todo o país. Apresentava metas para o ano de 2005, que não tirando mérito a este plano, ficou em alguns aspetos aquém dos objetivos definidos. Em 2006, com o início de um novo ciclo de planeamento associado ao Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), foi exigida a revisão do PERSU, para também assegurar continuidade no que respeita à política nacional e comunitária de resíduos. De acordo com o Programa do XVII Governo Constitucional, existia assim uma necessidade de ―intensificar as políticas de redução, reciclagem e reutilização, bem como assegurar as necessárias infraestruturas de tratamento e eliminação‖. Algumas das razões apontadas para a revisão do PERSU são: Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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As evoluções observadas ao nível da política comunitária de resíduos (Diretiva n.º 2006/12/CE, de 5 de abril);
A aprovação pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, do novo Regime Geral de Gestão de Resíduos, que apresentou modificações no enquadramento legal do setor (entretanto alterado e republicado Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho);
O compromisso assumido por Portugal no que respeita ao cumprimento do Protocolo de Quioto para a redução das emissões de gases com efeito e estufa.
Publicado através da Portaria n.º 187/2007, de 12 de fevereiro, o PERSU II revê o PERSU e constitui o novo referencial para o horizonte de 2007 a 2016, dando continuidade à política de gestão de resíduos, apontando assim a estratégia para que as metas previstas para este horizonte sejam cumpridas. Este plano obrigou à revisão da Estratégia Nacional para a Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis destinados aos Aterros (2003) e do Plano de Intervenção de Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados (PIRSUE, 2006). Este instrumento estratégico e diretor na gestão dos resíduos urbanos para o período de 2007 a 2016, e cujas estratégicas emanam, em parte, do PIRSUE, para fazer face ao atraso no cumprimento das metas europeias de reciclagem e valorização, constitui-se como um novo referencial de atuação que preconiza como linhas orientadoras a necessidade cada vez mais imperiosa de reduzir, reutilizar e reciclar os resíduos, proceder à sua separação na origem e minimizar a deposição em aterro. Por outro lado, pretende-se também o contributo significativo do setor dos resíduos para a diminuição da emissão de gases com efeito de estufa e para o combate às alterações climáticas.
3. Identificação dos Fins e dos Objetivos Estabeleceu as seguintes linhas estratégicas para a gestão de RU:
Reduzir, reutilizar, reciclar;
Separar na origem;
Minimizar a deposição em aterro;
A valorização energética da fração não reciclável;
O ―Protocolo de Quioto‖ como compromisso determinante na política de resíduos;
Informação validada a tempo de se poderem tomar decisões;
A sustentabilidade dos sistemas de gestão de RU.
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As linhas orientadoras estratégicas foram concretizadas em 5 Eixos, tendo cada qual medidas e ações concretas. Os eixos são:
Eixo I — Prevenção: Programa Nacional;
Eixo II — Sensibilização/Mobilização dos cidadãos;
Eixo III — Qualificação e otimização da gestão de resíduos;
Eixo IV — Sistema de Informação como pilar de gestão dos Resíduos Sólidos Urbanos (RSU);
Eixo V — Qualificação e otimização da intervenção das entidades públicas no âmbito da gestão de RSU.
Os objetivos definidos no PERSU II foram agregados em 7 grupos:
Produção de resíduos;
Resíduos de embalagem e papel/cartão não embalagem retomados para reciclagem;
Gestão de resíduos urbanos biodegradáveis;
Gestão de resíduos urbanos (entradas);
Gestão de resíduos urbanos (saídas);
Investimento global acumulado e adicional no período 2007-2009;
Investimento – articulação com o QREN.
Com objetivos específicos a alcançar, a estratégia de gestão de RU em Portugal está condicionada pelo cumprimento dos objetivos comunitários estabelecidos para os anos 2009, 2011 e 2016. Assim, tendo por base os normativos nacionais inerentes, encontram-se no PERSU II clarificadas as metas de desvio de Aterro Sanitário (AS) dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis (RUB), bem como as percentagens, em peso, relativas à valorização de resíduos recicláveis para o cenário nacional, mas devidamente quantificados por sistema. Quanto aos Resíduos de Embalagem (RE), Portugal deverá valorizar pelo menos 60% do total produzido. Os RE de vidro e de papel/cartão têm uma meta de reciclagem superior a 60%, ao passo que para os metais o valor se fixa em 50% e em 22,5% para os RE de plástico. Para os RE da madeira, a percentagem de reciclagem terá que ser superior a 15%. Relativamente às metas de desvio de RUB de AS, a primeira respeitava a 2006 mas, já em 2009, só poderão ser depositados em aterro 50% (em peso) da quantidade total de RUB produzidos em 1995 (valor guia), sendo que para 2016 esse valor só se poderá situar em 35% daquele total.
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Estes objetivos foram transformados em indicadores (cinquenta) que permitem avaliar e monitorizar as diferentes vertentes do Plano. A título de exemplo, refere-se que o Eixo I contempla um objetivo quantificável e concreto (Produção de resíduos) (Tabela 1). Tabela 1 – Objetivo relativo à Produção de Resíduos, Eixo I
Código
Designação
Unidade
dP1
Quantidade total de resíduos urbanos a produzir durante o período de referência
10 Mg
3
Valor 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2015
2016
4 766 4 851 4 929 4 993 5 043 5 073 5 083 5 078 4 987 4 937
No que concerne ao Eixo III, medida 5 referente ao Reforço da Reciclagem (valorização material), temos os seguintes objetivos (Tabela 2): Tabela 2 – Objetivos da medida 5, Eixo III
Valor
Código
Designação
Unidade
dP2
Quantidade total de resíduos de embalagem retomados para reciclagem
Mg
305 083 351 533 397 983 444 431 490 881
dP3
Quantidade total de vidro de embalagem retomado para reciclagem
Mg
147 554 167 431 187 307 207 184 227 060
dP4
Quantidade total de papel/cartão de embalagem retomado para reciclagem
Mg
93 888 113 705 133 523 153 340 173 158
dP5
Quantidade total de plástico de embalagem retomado para reciclagem
Mg
35 581
38 515
41 448
44 381
47 314
dP6
Quantidade total de aço de embalagem retomado para reciclagem
Mg
22 102
25 204
28 306
31 408
34 510
dP7
Quantidade total de alumínio de embalagem retomado para reciclagem
Mg
5 525
6 301
7 077
7 852
8 628
dP8
Quantidade total de madeira de embalagem retomado para reciclagem
Mg
433
377
322
266
211
dP9
Quantidade total de papel/cartão não embalagem retomado para reciclagem
Mg
2007
2008
2009
2010
2011
128 305 146 541 162 356 175 972 187 588
Embora estes objetivos sejam concretos e avaliados anualmente com horizonte temporal determinado para a sua obtenção, o PERSU II apresenta objetivos não mensuráveis e de difícil avaliação, nomeadamente no Eixo II:
Sensibilização dos cidadãos e agentes,
Apelo ao dever de cidadania individual e social,
Reforço da educação para a gestão de resíduos.
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Verificou-se que existem medidas não quantificáveis que, como oportunidade de melhoria, poderiam vir a ser como por exemplo, a redução da perigosidade dos resíduos.
4. Escolha dos Instrumentos A escolha dos instrumentos é sempre um dos momentos definidores na conceção de uma política pública e, neste caso em específico, ao analisarmos os instrumentos do PERSU II percebemos que na sua generalidade eles foram selecionados tendo em vista os cumprimentos dos objetivos e a obtenção de resultados para o programa. O programa encontra-se definido em cinco eixos:
Eixo I refere-se à prevenção na produção de resíduos e estabelece medidas para a redução da sua quantidade e perigosidade, incluindo as ―pequenas quantidades de resíduos perigosos (PQRP)‖ presentes no fluxo dos resíduos urbanos;
Eixo II é respeitante à sensibilização e mobilização dos cidadãos para a reciclagem e para um consumo consciente;
Eixo III, relativo à qualificação e otimização da gestão de resíduos, aponta como medidas a necessidade da sustentabilidade e envolvimento dos Sistemas de Gestão de RU e seu reforço ao nível de infraestruturas e equipamentos;
Eixo IV é relativo ao sistema de informação, Sistema Integrado de Registo Eletrónico de Resíduos (SIRER), assumindo-o como um pilar de gestão dos RU;
Eixo V aponta para a qualificação e otimização da intervenção das entidades públicas no âmbito da gestão de RSU.
Estes eixos subdividem-se em diversas medidas e linhas de atuação, sendo que algumas delas são muito concretas e outras de caráter bastante subjetivo, sentindo-se, por vezes, a ausência de algum controlo efetivo na aplicabilidade de alguns instrumentos. Nesse sentido, somos de opinião que o Eixo III é o eixo que encontra-se superiormente definido no programa, pois encontra-se bem articulado entre as suas diversas linhas de atuação, com uma descrição de metas e um conjunto de sinergias bem estipuladas. A sua prossecução é muito importante para garantir a continuidade dos sistemas bem como do próprio PERSU II pois visa garantir sobretudo a criação de economias de escala e uma verticalização da gestão eficaz.
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Por outro lado, o Eixo II sendo o eixo mais relevante em termos de imagem pública e que, de certa maneira, promove a sustentabilidade social deste programa, deveria ter sido desenhado de uma forma mais objetiva e torna-se óbvio que carece de medidas mensuráveis. Observámos que existe uma clara repetição com alguns pontos do Eixo I e que devia ter sido promovido uma articulação de metas complementares em conjunto com o previsto em outros eixos de atuação. Por conseguinte, ao analisarmos o Eixo IV percebemos que a captura de informação, nomeadamente os dados estatísticos, são um dos instrumentos fundamentais para uma boa tomada de decisão bem como para uma maior eficiência e eficácia na fase execução, desde que esta informação disponível seja credível e abrangente de acordo com a monitorização do sistema. Esta informação é extremamente relevante para a construção de futuros programas que venham a suceder, como é o caso do PERSU 2020, pois permite: a otimização e o cumprimento dos objetivos da gestão de resíduos, a comparação com outros sistemas semelhantes e a avaliação fidedigna de necessidades e tendências futuras. Adicionalmente, devemos ressalvar a relevância prospetiva da Política Integrada do Produto (PIP) que está enquadrada no Eixo I – Medida I e que visa promover a redução da quantidade de resíduos produzidos. No fundo, promove uma integração de políticas e instrumentos de diversos domínios tendo em vista o aprovisionamento sustentável de recursos, definindo uma conceção ecológica dos produtos, fomentando uma escolha informada por parte dos consumidores e fincando a utilização do princípio do poluidor-pagador aquando da fixação de preços dos produtos. A estratégia da PIP necessita da participação de todas as partes interessadas, a todos os níveis de ação possíveis e ao longo de todo o ciclo de vida dos produtos. A conceção ecológica deve ser promovida junto dos industriais com vista a que os produtos colocados no mercado respeitem mais o ambiente. As empresas de distribuição devem colocar produtos verdes em seções à disposição dos consumidores e informá-los sobre a sua existência e vantagens. Os consumidores devem optar de forma preferencial por produtos verdes e utilizá-los de forma a prolongar o seu período de vida e a reduzir o seu impacto ambiental. As organizações não governamentais podem participar na identificação de problemas e soluções suscetíveis de criar produtos mais ecológicos. Em suma, o PERSU II não impõe as soluções técnicas mas estabelece metas objetivas que os sistemas plurimunicipais devem cumprir, quer em termos de reciclagem e valorização de resíduos de embalagens, quer em termos de desvio de RUB de aterro, quer ainda de reciclagem de papel/cartão não embalagem.
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Avaliando algumas das suas medidas e respetiva descrição percebemos que parecem-se, por vezes, mais com um típico manual de boas práticas, refletindo-se na ausência de um efeito de previsão de resultados e de uma natureza inócua que reveste as ações propostas. Esse fator reflete-se regularmente na transposição de medidas e propostas oriundas do ordenamento jurídico da União Europeia, sendo necessário ajuizar de forma crítica a sua aplicabilidade e adaptar de forma pertinente à nossa realidade nacional. Outro fator é a inexistência de resultados de análises de custo-benefício a suportar a escolha de algumas medidas, como é o exemplo de algumas medidas que referem-se a um reforço do investimento em recursos disponíveis. De uma forma prévia, devemos sempre atentar em manter uma postura informada sobre se os custos das medidas propostas são proporcionais às melhorias obtidas pela sua prossecução e qual o horizonte temporal previsto desses mesmos resultados, agravando seriamente o risco de promover uma execução ineficiente caso esta situação não se verifique. Por fim, não podemos questionar o facto de o PERSU II, enquanto política pública, possui um corpo sólido de instrumentos e que abrangem os vários ângulos do problema dos RSU mas, por outro lado, podia ter beneficiado de uma avaliação estratégica inicial, tornando mais objetiva a escolha dos instrumentos, a par do que sucedeu no desenho e construção do PERSU 2020.
5. Decisão O Plano Estratégico dos Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU II) foi aprovado pela Portaria n.º 187/2007 de 12 de fevereiro, do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional.
6. Execução A execução do PERSU II envolve diversos agentes económicos na prossecução da sua estratégia e objetivos. Na sua preparação, e dado ser uma política de continuidade do prévio PERSU, foram envolvidos num quadro de cooperação e participação todos os agentes interessados no setor dos RU, designadamente, os Sistemas Intermunicipais e Multimunicipais, os Municípios, os Operadores Privados do Setor dos Resíduos Sólidos Urbanos, a Autoridade Nacional de Resíduos (ANR), as Autoridades Regionais de Resíduos (ARR), o Instituto Regulador das Águas e Resíduos (IRAR, agora ERSAR), a Inspeção-Geral do Ambiente e Ordenamento do Território (IGAOT) e os cidadãos em geral. Concomitantemente e de forma complementar, desenrolou-se um processo de consulta pública e foi criado um Grupo de Trabalho, de forma a possibilitar aos cidadãos e a outros agentes Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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económicos interessados uma oportunidade que lhes permitisse contribuir para a construção de um melhor PERSU II. Finda esta fase, foram definidas como linhas orientadoras do PERSU II:
Reduzir, Reutilizar, Reciclar;
Separar na origem;
Minimizar a deposição em aterro;
―Waste to Energy‖ para a fração ―resto‖ (não reciclável);
―Protocolo de Quioto‖: compromisso determinante na política de resíduos;
Informação validada a tempo de se poderem tomar decisões;
Estratégia Lisboa: Sustentabilidade dos sistemas de gestão.
Para a concretização da política, e definidas as grandes linhas orientadoras, preconizaram-se cinco eixos de atuação para estruturar e consolidar o PERSU II, e um limite temporal compreendido entre o período 2007-2016. Na execução deste plano são responsáveis a ANR, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), a IGAOT, os sistemas intermunicipais e multimunicipais, os municípios, as entidades gestoras de fluxos de resíduos, a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e a Empresa Geral do Fomento (EGF), o gestor do POA/QREN e a Comissão de Acompanhamento do PERSU II (CAGER). A CAGER, é composta por um representante da ANR que preside e garante a articulação com os Sistemas e Municípios, a ANMP, a EGF, o IRAR, as ARR, o Gestor do POA/QREN, um representante da Sociedade Ponto Verde, dois representantes das entidades gestoras dos fluxos e um representante das Organizações Não Governamentais do Ambiente, estes últimos designados rotativamente. O CAGER tem como atribuições delegadas, o acompanhamento do desenvolvimento da execução do PERSU II, a elaboração de relatórios anuais, bem como, coordenação da otimização dos sistemas, as avaliações intercalares e avaliações de medidas mitigadoras. A participação destes agentes económicos varia em função do eixo, sendo a ANR como representante da Administração Central, a responsável pela implementação e execução, e a CAGER responsável pelo acompanhamento da política, os únicos intervenientes em todos os eixos. A participação de cada interveniente (Tabela 3) e a consequente interação com os demais atores, está dependente da parcela de responsabilidade que lhes é conferida e das competências atribuídas pela lei. Uma análise mais pormenorizada poderá ser executada com base no Anexo I.
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Intervenientes no PERSU II Entidades
Eixo I
Eixo II
Eixo III
Eixo IV
Eixo V
ANR
R
R
R
R
R
Sistemas Plurimunicipais
P
P
P
P
Sociedades Gestoras dos Fluxos
P
P
P
P
ANMP e EGF
P
P
P
Gestor POA/QREN CAGER
P P
P
P
P
P
P - Participante; R - Responsável pelo Eixo
Relativamente aos eixos de atuação definidos, resultantes das linhas orientadoras já referidas, resultam múltiplas medidas, linhas de atuação e atividades que estruturam, consolidam e dão forma ao PERSU II.
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No Eixo I – “Prevenção Nacional”, existe uma atuação sob a forma de duas medidas, redução da quantidade dos resíduos produzidos e, redução da perigosidade dos resíduos, contando a primeira com quatro linhas de atuação e a segunda cinco, cada uma com as respetivas atividades. As linhas de atuação constantes neste eixo enquadram-se na Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem, estando também incluído a redução de PQRP no fluxo dos RU. Para prosseguir estes objetivos, o PERSU II foi executado em articulação com o Plano Nacional de Gestão de Resíduos, de forma a concertar a atuação de todos os agentes económicos envolvidos. Tabela 4 – Caraterização do Eixo I ATIVIDADES
PIP - Promoção da Politica Integrada do Produto I&D - Reforço do investimento em Investigação e Desenvolvimento
incentivos financeiros para implementação de sistemas de gestão ambiental; aplicação do principio poluidorpagador; educação dos consumidores, rótulos de fácil compreensão e europeu uniformizado; conceção ecológica dos produtos (informações sobre o impacto ambiental dos produtos ao longo da sua vida).
Responsável pelo Eixo
Partcipantes
Sistemas Plurimunicipais; Sociedades Gestores dos Fluxos; ANMP e EGF; Comissão de Acompanhamento do PERSU II
EIXO I - PREVENÇÃO NACIONAL
LINHAS DE ATUAÇÃO
ANR
INTERVENIENTES MEDIDAS
aposta no Ecodesign de produtos; apoio ao I&D pelos setores industriais apoiados com beneficios fiscais; criação de patentes e fabrico e comercialização de novos produtos.
Redução da quantidade dos residuos Sistema REACH - Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals - maior controlo na utilização de Reforço das medidas produzidos politicas em matérias de substâncias perigosas; promoção da substituição destas substâncias a fim de diminuir a produção de residuos perigosos nas fases de produção e pós-consumo. substâncias quimicas Promoção do ecoconsumo e de outras medidas de carácter individual dos cidadãos Principio da responsabilidade alargada do produtor
Redução da perigosidade dos residuos (representam 5% a 7% dos RSU)
recurso à verificação da legislação e sensibilização dos consumidores de forma a alterar padrões de consumo; promoção do eco-consumo (Ex. ecotaxas, embalagens reutilizáveis, reutilização dos "sacos de cliente", "sacos cliente" biodegradáveis.
licenciamento de entidades gestoas para fluxos de residuos; aplicação de objetivos de reutilização; normalização; substituição de substâncias perigosas na conceção dos produtos; ecodesign; utilização de melhores técnicas na produção. fixação de objetivos de prevenção; estabilizar a produção de residuos domésticos; separar na origem residuos Medidas regulamentares perigoso e RSU; aplicar metas de reutilização; incentivos à compostagem caseira; legislação e procedimentos e normativas na AP (consumo sustentável e medidas de prevenção e gestão de resíduos) Acordos voluntários com setores económicos Reforço da aplicação do principio poluidorpagador Sensibilização dos produtores e da população em geral
reforço das medidas de reutilização para embalagens de serviço e de transporte
taxas sobre aterros e incineração; sistema diferenciado de tarifação consoante produção e destinos campanha Nacional de Comunicação; dossiers temáticos (área escolar); incentivos a projetos (QREN); Observatório do Mercado Produtos/Residuos
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Para o Eixo II – “Sensibilização/Mobilização dos cidadãos‖ dos portugueses para a Sociedade da Reciclagem e para novos padrões de consumo como fator chave para a prossecução dos objetivos definidos, foram delineadas duas perspetivas, uma do ponto de vista dos consumidores e outra dos agentes económicos. Foram definidas três linhas de atuação e as respetivas atividades. Neste eixo releva-se a importância da sensibilização e educação dos cidadãos como base para uma mudança cultural relativamente à gestão dos RU. Tabela 5 – Caraterização do Eixo II INTERVENIENTES PERSPETIVAS
EIXO II SENSIBILIZAÇÃO/ Sensibilização/Mobilização dos MOBILIZAÇÃO cidadãos/consumidores & DOS CIDADÃOS Sensibilização/Mobilização dos cidadãos/agentes económicos
LINHAS DE ATUAÇÃO
ATIVIDADES
acesso a informação mais completa, integrada, que permita escolha informada; Sensibilização dos campanhas de sensibilização esclarecedoras; atribuição de incentivos/prémios por cidadãos e dos agentes bons desempenhos na área de gestão de residuos; Apelo ao dever de esforço na redução da produção de residuos; maior reutilização; reciclagem (RSU = cidadania individual e soma de matérias-primas secundárias que podem ser reaproveitadas). social educação como base sólida para mudança cultural; jovens como força motriz da Reforço da educação mudança; programas escolares sobre recolha seletiva, reciclagem e gestão de para a gestão dos residuos; resíduos
Responsável pelo Eixo
Partcipantes
ANR
Sistemas Plurimunicipais; Sociedades Gestores dos Fluxos; ANMP e EGF; Comissão de Acompanhamento do PERSU II
No caso do Eixo III – “Qualificação e otimização da gestão de resíduos”, foram definidas oito medidas, subdivididas em 33 linhas de atuação com o mesmo número de atividades. Este eixo é o mais complexo, denotando nas suas medidas e atividades, uma clara preocupação com a obtenção de sinergias entre os diversos agentes envolvidos, a otimização dos Sistemas de RSU e, a sustentabilidade estratégica do plano de forma a permitir uma melhoria continua, especialmente, da reciclagem e da reutilização dos materiais daí resultantes.
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CEAGP – Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública 15ª Edição | Curso Aristides de Sousa Mendes Tabela 6 – Caraterização do Eixo III
Otimização dos A) Estudo de reconfiguração Sistemas de dos Sistemas de RSU Gestão de RSU por via de um B) Agregação/Simplificação processo de dos atuais Sistemas de reconfiguração e Gestão de RSU integração A) Aposta em tarifários sustentáveis B) Informação clara ao cidadão sobre o destino dos RSU
ATIVIDADES
INTERVENIENTES Responsável Partcipantes pelo Eixo
realização de um estudo que permita esclarecer as valias obtidas com a reconfiguração dos Sistemas de RSU - explicitar vantagens, desvantagens, cenários alternativos agregar/simplificar com base em critérios de eficiência e de coerência geográfica; racionalização e otimização das operações de recolha; reconfiguração dos 29 Sistemas de gestão de RSU visando eficiência, capacidade tecnológica e sustentabilidade. tarifários que permitam novas infra-estruturas de tratamento, valorização e eliminação de residuos; renovação, operação/exploração e manutenção de modo próprio; sobre os custos efetivos dos sistemas de recolha de residuos e construção, exploração e manutenção das infra-estruturas de tratamento, valorização e eliminação de resíduos;
tarifários como instrumento de suporte à tomada de decisão pelo cidadão; minimizar o tarifário C) Divulgação dos tarifários a pagar; Sustentabilidade dos Sistemas de D) Introdução de um sistema sistema que permita sustentabilidade económica dos Sistemas e dos Municipios; solução de Gestão de RSU de tarifação e cobrança maior justiça e equidade para os cidadãos; estudo técnico, económico, social, com experiências piloto para a implementação de sistemas E) Realização de um estudo de deposição de residuos que permitam a quantificação e pagamento em função do peso ou técnico e experiências piloto volume de residuos produzidos. Estudos como fundamento para aplicação de tarifários; F) Constituição de Bases de BD's para obtenção e clarificação da informação de suporte à gestão; Dados elaboração de planos em termos de custos e resultados nos diferentes horizontes temporais A) Elaboração de Planos de refletindo as melhores opções; ter em conta diferenças entre regiões; permitir a maximização Ação por Sistema de gestão dos financiamentos da UE; abranger estratégias de recolha, sensibilização e deposição seletiva de RSU de RSU; representar o comprometimento dos Sistemas para a prossecução dos objetivos; promover a revisão anual das propostas, objetivos e metas por Sistema; Envolvimento dos B) Apresentação/Divulgação Sistemas de de resultados Gestão de RSU na prossecução C) Apresentação de tarifários da estratégia justificados
resultados devem incluir KPI's utilizados; comunicação de uma imagem transparente na gestão de RSU para maior envolvimento dos cidadãos; garantir a sustentabilidade dos projetos e programas propostos; tarifários com custos detalhados por cada operação e respetivo modo de cálculo para permitir divulgação a aplicação aos municipes;
D) Separação de custos
separação entre custos de recolhas indiferenciadas e seletivas, triagens, beneficios/proveitos da reciclagem de modo a refletir o contributo do municipe para o cálculo dos tarifários a pagar;
E) Divulgação dos tarifários
divulgação como meio de sensibilização do cidadão para a prevenção, redução e reciclagem, bem como, aceitação dos tarifários cobrados;
Sistemas Plurimunicipais; Sociedades Gestores dos Fluxos; ANMP e EGF; Gestor POA/QREN; Comissão de Acompanhamento do PERSU II
LINHAS DE ATUAÇÃO
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LINHAS DE ATUAÇÃO
ATIVIDADES
A) Estabelecimento de novo procedimento metodológico
nova metodologia para amostragem e caracterização dos RSU, fracções indiferenciada e provenientes da recolha seletiva para todos os Sistemas;
INTERVENIENTES Responsável Partcipantes pelo Eixo
D) Reforço das redes de recolha seletiva multimaterial Reforço dos E) Otimização da triagem Sistemas ao nível de infraF) Incorporação progressiva estruturas e de refugos na reciclagem equipamentos necessários a G) Reforço da Valorização uma gestão Orgânica de RUB integrada dos resíduos H) Implementação do TMB
I) Reforço da capacidade de utilização da valorização através de incineração
porta-a-porta, ecopontos, ecocentros, mistos; realização de estudos e experiências piloto para melhor custo-eficácia e escolha fundamentada por opção dominante e/ou justificação para utilização de sistema misto dependendo das necessidades da região; atuar sobre automatização e formação de operadores na triagem de reciclagem; sensibilização e educação para a sepração e deposição dos materiais reduzindo materiais rejeitados e aumentando capacidade de processamento; alargamento do leque de materiais de retoma pela SPV (Sociedade Ponto Verde) que possam ser reutilizados na concepção e produção de novos produtos; ingestão anaeróbico e/ou compostagem de RUB (Residuos Urbanos Biodegradáveis) provenientes da recolha seletiva; atuação prioritária junto de maiores produtores (cantinas, hotéis, escolas, restaurantes, etc); inclusão progressiva de RUB doméstico; TMB (Tratamento Mecânico e Biológico) permite o processamento de residuos de fluxo indiferenciado e de refugos ou rejeitados de outros processos de tratamento; permite recuperação de materiais para reciclagem; permite estabilização de residuos fermentáveis e a produção de um CDR (Combustivel Derivado de Residuos); processo mecânico deve ser encarado como complementar a valorização de RUB e reciclagem; ótica de diversificação das soluções de tratamento e de rentabilização das infra-estruturas existentes; ampliação da LIPOR e VALORSUL devendo permitir a valorização de CDR;
K) Qualificação RH, novas tecnoligias, I&D
garantir a otimização dos transportes através da otimização das Estações de Transferência e dos Centros de Receção de residuos; permitir armazenamento temporário de RSU provenientes da recolha seletiva; utilização de combustiveis alternativos na recolha e transporte de residuos; incremento do transporte ferroviário; conjugar novas tecnologias, formação, inovação e desenvolvimento para atingir os objetivos estratégicos delineados;
A) Intensificação da recolha seletiva multimaterial
aposta na maximização dos quantitativos desviados da recolha indiferenciada; estimular o cidadão na separação dos residuos;
J) Reforço dos meios logisticos
Reforço da Reciclagem (valorização material)
gestão integrada dos sistemas de recolha indiferenciada e seletiva para obtenção de efeito de escala (otimização espacial/territorial/RH/equipamentos) para obter minimização de custos e maximização de ganhos; recolha integrada para evitar duplicação de sistemas de recolha; transferencia de competencias dos Municipios para os Sistemas (ótica de integração);
ANR
C) Aproveitamento de sinergias
ANR
EIXO III - QUALIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO DA GESTÃO DE RESIDUOS
B) Clarificação do cálculo das permitir quantificação ajustada dos quantitativos e percentagens de materiais recuperados para taxas de reciclagem reciclagem;
B) Aplicação de lógica de hierarquização dos custos de gestão dos RSU traduzida nos tarifários das soluções de gestão, tarifários penalizando a deposição dos RSU21 em aterro; de54 residuos através da reciclagem; Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 446 53 00valorização | Fax. 21 446 44 | E-mail:
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LINHAS DE ATUAÇÃO
Reforço da investigação e do marketing no domínio da reciclagem
C) Implementação de estratégia e bases programáticas para a reciclagem
ATIVIDADES
INTERVENIENTES Responsável Partcipantes pelo Eixo
"sociedade da reciclagem" sustentada no I&D de novos materiais produzidos de matériasprimas secundárias; novas técnicas de reciclagem; estratégias de marketing que assegurem escoamento e utilização de produtos reciclados;
articular estudos com entidades competentes - LNEC (reciclados), Universidades, Estação Agronómica Nacional (compostos) de forma a permitir escoamento destes produtos via qualidade/preço/confiança dos consumidores; Estabelecimento promover e reforçar o escoamento de produtos reciclados e compostos; vantagens sobre B) Divulgação dos resultados de critérios de produtos "originais"; qualidade para os C) Reforço/incentivo do materiais escoamento de produtos homolgação/certificação de reciclados; incentivos legais à utilização destes produtos; reciclados, reciclados composto e especificações técnicas para os CDR/CSR para adaptação aos requisitos da Indutria utilizadora CDR/CSR (combustiveis por medida); valorizar CDR; definição de tipologias de CDR; acompanhar a D) Promoção do mercado elaboração da norma europeia para CSR; estimar quantidade de RSU para produção de CDR; CDR/CSR ANR como entidade de formação/esclarecimento/criadora de canais de informação/coordenadora; A) Realização de estudos articulados
Abertura ao A) Ganhos de eficiência da mercado da gestão dos RSU gestão das infraestruturas de tratamento dos resíduos, para B) Reforço da regulação dos além das Sistemas pelo IRAR recolhas seletiva e indiferenciada
concessões ao mercado da exploração de infra-estruturas de gestão dos RSU; clarificar o papel dos agentes envolvidos na gestão de residuos; fim de deposição de RIB em aterros de RSU no prazo de 2 anos; lançamento do Plano Setorial dos Residuos Industriais (RIB);
garantir os niveis de serviço com base em critérios de eficiência; aplicação dos mesmos principios aos fluxos de residuos;
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MEDIDAS
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EIXO III - QUALIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO DA GESTÃO DE RESIDUOS
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O Eixo IV – “Sistema de Informação como pilar de gestão dos RSU”, releva para a importância de existência de informação credível e abrangente como instrumento fundamental para o cumprimento das metas definidas, e que possibilite a monitorização, a par da comparação com outros sistemas, o processamento histórico e avaliação de tendências para o futuro. Conta com duas linhas de atuação, orientadas para a otimização de recursos para o processamento de informação estatística, e a promoção de formas de recolha, validação e divulgação dessa Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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informação. O SIRER tem como objetivo permitir a disponibilização da informação, assim como, fornecer um suporte adequado à tomada de decisão. Também neste eixo, se prevê a construção de uma ou várias Bases de Dados de fácil utilização, concebidas por especialistas, que devem funcionar em articulação entre si e com o SIRER.
EIXO IV - SISTEMA DE INFORMAÇÃO COMO PILAR DE GESTÃO DOS RSU
Tabela 7 – Caraterização do Eixo IV
LINHAS DE ATUAÇÃO Otimização de recursos disponiveis para o processamento de informação estatistica sobre residuos
INTERVENIENTES ATIVIDADES
criação e sustentação de uma ou mais Bases de Dados articuladas entre si e com o SIRER, complementares nas suas funcionalidades, diretamente acedidas pelos Sistemas; Promoção de formas BD's de fácil utilização e mais expeditas de concebidas por especialistas recolha, validação e em estrutura modular; BD divulgação da deve ser alimentada informação estatistica periodicamente; BD's sobre residuos diretamente pelos Sistemas
ASPETOS DAS BD's caracterização dos RSU;indicadores de desempenho técnico e económicofinanceiro para os Sistemas; valores dos tarifários cobrados pelos Sistemas aos Municipios; resultados dos programas de monitorização das infraestruturas; tempo de vida para os aterros sanitários; grau de cobertura para a recolha seletiva; objetivos de reciclagem; tipologia e numero ações de sensibilização; numero anual de inspeções ambientais de que o Sistema foi alvo e resultados;
Responsável pelo Eixo
Partcipantes
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Sistemas Plurimunicipais; Sociedades Gestoras dos Fluxos; Comissão de Acompanhament o do PERSU II
Por último, o Eixo V – “Qualificação e otimização da intervenção das entidades públicas no âmbito da gestão de RSU‖, conta com três medidas, nomeadamente, a simplificação dos licenciamentos, o reforço da fiscalização e da regulação. A estas medidas correspondem as respetivas atividades que permitem o seu cumprimento eficaz. Realça-se a participação neste eixo, da IGAOT, do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente e da Guarda Nacional Republicana, das CCDR, no reforço da fiscalização e da inspeção.
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INTERVENIENTES ATIVIDADES
Simplicação dos procedimentos de licenciamento das instalações de gestão de RSU
não duplicação de licenças; casos de dispensa de licenciamentos e/ou licenciamento simplificado; adoção de medidas com vista à celeridade e simplificação dos processos de obtenção e atualização de licenças ou de avaliação de relatórios de reporte de dados ;
fiscalização da competência do IGAOT, SEPNA, GNR; IGAOT também instaura, instrui e decide processos de ilicitos de ordenação social, exerce funções de policia criminal; CCDR Reforço da fiscalizão na respetiva área de intervenção, vigiam praticas ilicitas de fiscalização/Inspeção gestão de residuos verificam cumprimento da legislação; elaboração e divulgação de um Guia com Critérios Minimos para as Inspeções Ambientais; reforço da autoridade e competências do IRAR; maior atenção ao Reforço da regulação desempenho das empresas; revisão do estatuto do regulador
Responsável Partcipantes pelo Eixo
Comissão de Acompanhamento do PERSU II
MEDIDAS
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EIXO V - QUALIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO DAS ENTIDADES PUBLICAS NO ÂMBITO DA GESTÃO DE RSU
Tabela 8 – Caraterização do Eixo V
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7. Avaliação A Portaria n.º 187/2007, de 12 de fevereiro, que aprova o PERSU II, prevê mecanismos de avaliação intercalar, bem como de monitorização e acompanhamento da execução anual deste Plano. O Plano previa três avaliações intercalares e uma avaliação final (ex post) de acordo com a Figura 1.
Figura 1 – Avaliações previstas para o PERSU II (fonte PERSU II)
Durante o ano de 2010, realizou-se uma primeira avaliação intercalar, no contexto de um grupo de trabalho constituído para o efeito, em que estiveram representados Organismos do à data Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como os Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos e as Entidades Gestoras de Fluxos Específicos de Resíduos. A Avaliação Final não se concretizou dado que, face a situação atual de infraestruturação do setor e o posicionamento de Portugal perante as metas comunitárias em matéria de RU determinaram a revisão do PERSU II, numa clara aposta no reforço da prossecução das obrigações nacionais em matéria de RU e no cumprimento de objetivos estratégicos relativos à prevenção, reciclagem e valorização do resíduo enquanto recurso. A revisão culminou na publicação do PERSU 2020 (Portaria n.º 187-A/2014, 17 de setembro de 2014). Pode-se considerar que a revisão é uma avaliação intermédia final, avaliando apenas os efeitos a curto prazo. À publicação do novo PERSU (PERSU 2020) antecedeu uma avaliação ambiental estratégica, efetuada por uma organização externa, que se incidiu sobre o que se conseguiu devido ao PERSU II. Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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Esta avaliação refere que constatou-se na última avaliação intercalar à implementação do PERSU II que existe um desvio significativo das metas definidas, com a utilização predominante da deposição em aterro e capitações de recolha seletiva abaixo do proposto. Contudo, ocorreram importantes no setor de gestão de resíduos urbanos, nomeadamente:
Modificações na configuração dos sistemas de gestão de resíduos urbanos e também das opções de gestão dos RU, alinhadas com a legislação comunitária entretanto transposta;
Aumento do número de unidades de tratamento mecânico e biológico (TMB) destinadas à valorização orgânica e material de RU e melhoria da rede de recolha seletiva, nomeadamente de ecopontos, ecocentros e circuitos de recolha porta-a-porta;
Reforço de aplicação da hierarquia da gestão de resíduos, tendente a uma sociedade mais vocacionada para a reciclagem e a uma forte aposta na valorização orgânica de resíduos biodegradáveis.
Neste contexto as motivação para um novo PERSU (PERSU 2020) são:
Atender à evolução e alterações ocorridas no setor: •
A nível nacional e comunitário.
•
Na constituição e número de sistemas de RU.
Assegurar o cumprimento de metas comunitárias: •
Na reciclagem (Diretiva Quadro Resíduos).
•
No desvio de RUB (Diretiva Aterros, com derrogação do DL 183/2009).
Reforçar a reciclagem de embalagens.
Integrar/rever o Programa de Prevenção de Resíduos Urbanos.
Assegurar articulação com o novo quadro financeiro plurianual UE 2014 – 2020.
A monitorização anual do PERSU II foi efetuada desde 2008 até 2013 pela Agência Portuguesa do Ambiente, enquanto ANR e pela ERSAR, enquanto entidade responsável pela regulação económica e da qualidade do serviço de gestão de resíduos. Salienta-se ainda que o Programa de Prevenção de Resíduos Urbanos, previsto no Eixo I do PERSU II e publicado em Diário da República, através do Despacho n.º 3227/2010, de Sua Excelência a Ministra do Ambiente e do Ordenamento do Território, em 22 de fevereiro de 2010, tem como objetivo fundamental propor medidas, metas e ações para a sua operacionalização e monitorização, no que diz respeito à redução da quantidade e perigosidade dos RU produzidos. Este programa Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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pretende consolidar a vertente da prevenção na execução dos Planos de Ação dos Sistemas, procurando contribuir para a redução da produção de resíduos e a minimização dos impactes negativos da sua gestão, sendo alvo de uma monitorização à parte.
7.1 AVALIAÇÃO DOS OBJETIVOS De seguida efetua-se a avaliação relativa ao cumprimento dos objetivos. Deste modo, a avaliação efetuada ao cumprimento das metas quantitativas estabelecidas no PERSU II, há que ressalvar as seguintes notas:
os últimos dados disponíveis referentes ao PERSU II datam de 2011;
excetuando o indicador P1, não encontramos dados relativos ao ano de 2010 para os restantes indicadores, tendo-se optado por fazer a avaliação sem levar este ano em consideração.
Confrontando a quantidade total de RU produzidos com as metas intercalares definidas no PERSU II, constata-se que, no período em análise referente ao horizonte temporal do Plano (a partir de 2007), as metas nunca foram atingidas, conforme evolução do indicador P1 - redução da quantidade dos resíduos produzidos - representada na Figura 2.
Figura 2 – Evolução dos quantitativos de resíduos urbanos produzidos face aos objetivos intercalares do PERSU II
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Relativamente (Figura 3) aos resíduos de embalagem e papel/cartão não embalagem retomados para reciclagem, há a salientar o seguinte:
os valores que se encontram mais afastados das metas são os referentes aos metais, aço (P6) e alumínio (P7), e ao papel/cartão não embalagem (P9), verificando-se um desvio em relação à meta de, respetivamente, 46%, 90% e 49%;
continua a verificar-se a superação da meta de reciclagem de plásticos (P5) e, à semelhança dos anos anteriores, a superação das metas no que respeita às embalagens de madeira (P8);
quanto à reciclagem de resíduos de embalagem (P2), do vidro (P3) e do papel/cartão de embalagem (P4), mantém-se a tendência para um afastamento relativamente à meta global.
Figura 3 – Resultados dos indicadores relativos a resíduos de embalagem e papel/cartão não embalagem retomados para 2007, 2008, 2009 e 2011
Analisando a gestão de RUB para os anos em análise, constata-se, um afastamento progressivo dos indicadores relativamente às metas estabelecidas, com especial relevo para os indicadores P11 (valorização energética), P12 (compostagem de resíduos), P13 (depósito em aterro) que, em 2011, apresentavam um grau de cumprimento das metas de, respetivamente, 32%, 48% e 33% (Figura 4).
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Figura 4 – Resultados dos indicadores relativos a gestão de RUB para 2007, 2008, 2009 e 2011
Focando agora a Gestão de RU (entradas), continua a verificar-se um desvio relativamente às metas em todos os indicadores, ressalvando a superação da meta estabelecida pelo indicador P16 (RU que deram entrada em unidades de TMB) em 2007. Salienta-se também o indicador P18 (resíduos entrados em centrais de incineração) que em 2011 inverteu a tendência de aproximação a meta verificada os anos anteriores (Figura 5).
Figura 5 – Resultados dos indicadores relativos a gestão de RU (entradas) para 2007, 2008, 2009 e 2011
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No que toca a Gestão de RU (saídas), verifica-se que, tal como em 2008 e 2009, a reciclagem de resíduos resultantes da incineração (P21) superou a meta estabelecida para 2011. Os indicadores P22 (reciclagem a partir de unidades TMB) e P25 (composto produzido a partir de RUB) são os que apresentam os valores mais afastados das metas estabelecidas (grau de cumprimento < 40% em 2011). Por sua vez, os indicadores P24 (reciclagem a partir da recolha seletiva multimaterial) e P26 (composto produzido a partir de RU) também não conseguiram cumprir as metas estabelecidas, apresentando este último um comportamento irregular no período em análise (Figura 6).
Figura 6 - Resultados dos indicadores relativos a gestão de RU (saídas) para 2007, 2008, 2009 e 2011
7.2 ANÁLISE SWOT
De seguida apresenta a análise SWOT deste Plano. A mesma permite inferir os itens que mais esforço necessita.
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OPORTUNIDADES
FORÇAS
FRAQUEZAS
AMEAÇAS
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8. Conclusão Em novembro de 1995, o Estado português transpôs a diretiva comunitária para o setor dos resíduos, aprovada pela Comissão Europeia em março de 1991. Nesta época, tudo o que Portugal fazia em matéria de RU era de forma lenta, em contra ciclo com o aumento da quantidade de ―lixo‖ despejado em lixeiras. Portugal estava preso aos compromissos impostos pela União Europeia no que respeitava ao tratamento e reciclagem de resíduos e ao encerramento dos vazadouros. Era ―proibido o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos, bem como o seu tratamento, valorização ou eliminação em unidades não autorizadas‖. Apesar de todas as restrições técnicas e financeiras, elaborou-se e implementou-se o PERSU que teve uma segunda geração. Este plano permitiu a erradicação, de modo faseado, das lixeiras; criação de empresas multimunicipais tendo-se, em apenas dois anos, passado de cerca de 200 entidades de gestão para apenas 44. Atualmente há 23 SGRU (Figura 7).
Figura 7 – Comparação entre a situação em 1996 e 2012
O Plano incentivou a adoção de tecnologias de tratamento para a componente orgânica e a reciclagem multimaterial e e stabeleceu também, de forma clara, metas a alcançar a curto prazo (ano 2000), a médio prazo (2005) e a longo prazo (2010) relativamente ao destino dos resíduos, embora somente com caráter quantitativo para os dois primeiros períodos. Para o ano 2005, o PERSU estabeleceu, como metas, uma redução da ordem dos 5% (menos 225 mil toneladas, devendo o Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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recurso à incineração manter-se como tratamento para um milhão de toneladas (22% do total da estimativa de produção de resíduos em Portugal Continental), enquanto a deposição no solo deveria ser o destino de 23%. A reciclagem, tendo em conta o cenário desfavorável, apresentava metas ambiciosas: metade dos RU deveriam ser reciclada (repartida em partes iguais pela reciclagem orgânica e pela reciclagem multimaterial). Contudo, esta evolução não permitiu o cumprimento integral das metas para 2005. Apenas 7% dos resíduos
foram
enviados
para
valorização
orgânica,
muito
abaixo
dos
25%
previstos.
Consequentemente, os aterros sanitários acabaram por receber uma maior quantidade de resíduos do que inicialmente previsto (63% e não 23% como estabelecido). Pelo que em 2007 o Ministério do Ambiente procedeu à avaliação da sua estratégia e definiu novas orientações – PERSU II. No arranque deste Plano o panorama era mais favorável do que o vivido nos anos 90. Não só estavam encerradas as lixeiras como o país estava equipado com infraestruturas que permitiam a redução dos impactos ambientais. A implementação do PERSU II contribuiu para que no período 2007-2012 tenham ocorrido alterações importantes no setor de gestão de RU, nomeadamente:
Modificações na configuração dos sistemas de gestão de RU e também das opções de gestão dos RU, alinhadas com a legislação comunitária entretanto transposta.
Aumento do número de unidades de tratamento mecânico e biológico (TMB) destinadas à valorização orgânica e reciclagem de RU e melhoria da rede de recolha seletiva, nomeadamente de ecopontos, ecocentros e circuitos de recolha porta-a-porta.
Reforço de aplicação da hierarquia da gestão de resíduos, tendente a uma sociedade mais vocacionada para a reciclagem e a uma forte aposta na valorização orgânica de resíduos biodegradáveis.
Face ao exposto, pode-se afirmar que, após décadas de inércia, o setor de resíduos foi catapultado para um patamar de qualidade que, embora longe da perfeição, permite olhar para o futuro numa outra perspetiva. No entanto, os impactos do PERSU II poderiam ser mais notórios. De seguida, enumeram-se algumas críticas a todo o processo de conceção, execução e avaliação da política: 1 – Embora não seja uma política económica tem impactos visíveis na esfera económica, designadamente pelo custo de oportunidade presente na definição das políticas públicas dada a escassez de recursos; na criação de emprego; a perceção do resíduos enquanto recurso. Cada vez mais é necessário a integração estratégica do ambiente com a economia. Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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2 – O diagnóstico que serviu de suporte à definição do PERSU II teve como base o Relatório de Avaliação Final do PERSU, no qual foram identificados os aspetos negativos que era necessário corrigir bem como o PIRSUE. O problema, no nosso entender, foi diagnosticado corretamente, onde o atraso no cumprimento das metas europeias de reciclagem e valorização assumiu especial importância. Salienta-se também o peso que quer as imposições comunitárias em matéria ambiental, via Diretivas Quadro, quer os compromissos assumidos internacionalmente por Portugal, teve em todo o processo que envolveu a definição do PERSU II e consequente implementação. 3 – Os fins que o PERSU II prossegue foram definidos de uma forma clara e, no geral, os objetivos são quantificáveis, com metas concretas e enquadradas num horizonte temporal, neste caso, 20072016. A avaliação e monitorização do cumprimento dos objetivos é suportada em indicadores que foram criados especificamente para o efeito (cinquenta indicadores). No entanto, também há objetivos qualitativos, nomeadamente no Eixo II, os quais, pelo elevado grau de subjetividade associado (comportamentos, valores, educação) e por não terem indicadores de desempenho, não são mensuráveis e, consequentemente, de difícil avaliação e concretização. Dentro dos objetivos qualitativos é possível definir metas e indicadores, nomeadamente no que diz respeito à redução da perigosidade dos resíduos. Em relação ao cumprimento dos objetivos, alguns desvios observados podem ser justificados pela falta de envolvimento de alguns parceiros e por algumas escolhas técnico/políticas desfasadas da realidade no tempo. Os objetivos definidos no PERSU II para 2012 relativas à recolha seletiva de resíduos e valorização de RUB não foram atingidos. No que respeita à valorização de RUB, os últimos dados disponíveis relativos a 2012 apontam para um desvio 280 kt face à meta identificada no PERSU II para esse ano. No caso da recolha seletiva de embalagens, em 2012, a capitação média anual situou-se nos 37 kg/(habitante.ano), o que está abaixo dos 50 kg/(habitante.ano) estabelecidos como meta para 2011. O ano de 2013 assume alguma relevância por se tratar de um ano de avaliação do cumprimento da meta de desvio de resíduos urbanos biodegradáveis de aterro, bem como do período onde se deu início à revisão e reformulação do PERSU II, estando já publicado o seu sucessor, o novo PERSU 2020 (Portaria n.º 187-A/2014, de 17 de setembro). Embora haja relatórios de acompanhamento e de monitorização que refletem estes desvios nota-se uma falta de intervenção da ANR para emendar os mesmos, em propor alternativas, em implementar medidas corretivas, talvez por falta de competências. Numa política que abarca tantos intervenientes, organismos e interesses é importante ter uma estrutura suficiente forte para dar o impulso. Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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4 – O PERSU II foi definido em 5 eixos de atuação, cada qual com os seus instrumentos/medidas por modo a atingir os objetivos propostos, cuja diferenciação entre cada eixo permite uma gestão mais eficaz e eficiente da própria política. Como vantagens da divisão do PERSU II em 5 eixos temos uma focalização concreta e específica em cada componente da política e afetação de recursos (materiais, humanos, financeiros) eficiente e mais direcionada. Na análise geral dos instrumentos definidos pelo PERSU II resulta que existem eixos de atuação com mais relevo e os quais se encontram bem articulados entre as suas diversas linhas de atuação, com uma descrição de metas e um conjunto de sinergias bem estipuladas (EIXO III). Por outro lado, temos eixos com elevado grau de subjetividade, que carecem de medidas mensuráveis e cujos resultados não são controláveis pela política dado que se referem aos comportamentos dos vários intervenientes no processo de gestão de RU (EIXO II). Constata-se também a repetição de algumas medidas entre diferentes eixos (EIXO I e II) e a ausência de uma análise que compare o custo-benefício de cada instrumento e onde conste uma previsão dos resultados possíveis com a aplicação de cada instrumento. Nalguns instrumentos foi dada aos diferentes atores uma margem de manobra quanto a escolha das opções técnicas para cumprimento das metas estabelecidas, o que retira objetividade e eficácia aos próprios instrumentos. O capítulo dos instrumentos assemelha-se a um rol de boas práticas, refletindo-se na ausência de um efeito de previsão de resultados e de uma natureza inócua que reveste as ações propostas. Embora o PERSU II possua um corpo sólido de instrumentos que abrangem os vários ângulos do problema dos RU podia ter beneficiado de uma avaliação estratégica inicial, tornando mais objetiva a escolha dos instrumentos, a par do que sucedeu no desenho e construção do PERSU 2020. Realça-se que só se justifica a utilização de um instrumento que seja controlável pelas autoridades e que tenha os efeitos esperados em relação aos objetivos. Esta política enumera uns quantos que não são de todo controláveis pela ANR. Por exemplo, a estratégia da PIP necessita da participação de todas as partes interessadas, a todos os níveis de ação possíveis e ao longo de todo o ciclo de vida dos produtos. Esta não é uma política ambiental para o ambiente. É uma política que absorve todo o sistema económico na perspetiva que este necessita do sistema ambiental quer pelos inputs quer pelos outputs (Figura 8).
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Figura 8 – Relações entre os sistemas ambientais e económicos
5 - É uma política cuja implementação e nível de execução anda ao sabor das restrições sejam elas subjetivas ou objetivas. É claro que o ciclo político influencia, basta lembrar o que sucedeu no caso da coincineração em Souselas e todas as reviravoltas do processo. Também os grupos de interesse como as ONGAs exercem a sua influência quer seja positiva como negativamente. Se por um lado, são detentoras de um elevado grau de informação, por outro lado podem assumir uma natureza tendenciosa e excessiva dependência das desígnios dos seus líderes. Há ainda a acrescer as restrições orçamentais: o ambiente continua a ser o primeiro a ser menosprezado pois ainda não há uma visão do seu todo e de todas as suas implicações nos outros setores como a saúde, economia, etc. Esta política resulta de um conjunto de decisões e ações que decorrem de interações repetidas entre os atores públicos e privados cujas condutas se veêm influenciadas pelos recursos de que dispõem e pelas regras institucionais gerais (sistema político-institucional) e específicas (âmbito de intervenção). Embora seja focalizada no problema e se tenha feito o mapeamento do contexto, o seu êxito não depende de uma só organização. Há vários agentes intervenientes, incluindo privados, cujo objetivo principal não é a prossecução do interesse público. É necessário uma cooperação perfeita sendo que quando esta não é perfeita vão-se acumulando imprevistos que contribuem para os fracassos das políticas. A falta de "poder" da ANR, especialmente o sancionatório, o conflito entre poder central e local, a conjugação de interesse público com interesses privados, restrições políticas, financeiras e orçamentais, constituem-se como impedimentos à boa execução e implementação desta política. Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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6 – A monitorização e o acompanhamento constantes são importantes para a eficácia e eficiência implementação. Todavia nota-se que a ANR deveria ter mais competências para conseguir intervir em determinados desvios que não dependem diretamente dela. Aqui deixa-se a questão se a privatização da EGF não irá agravar mais esta situação devido ao afastamento. A monitorização, processo contínuo e sistemático, levado a cabo durante o período da intervenção e que gerou dados quantitativos sobre a implementação da política raras às vezes demonstrou ser usada para corrigir algum desvio em relação aos objetivos operacionais e, assim, melhorar a perfomance da intervenção. 7 – A avaliação permite desenhar as intervenções, auxilia a eficiente alocação de recursos e melhora a qualidade da intervenção. Esta política, no que concerne ao horizonte temporal foi avaliada ex ante e intermediamente. A avaliação ex ante baseou-se nos resultados e nos impactos da primeira geração da política. Ocorreram avaliações internas (as intercalares) e externas (ex post). Todas elas foram avaliações formativas. Não se encontrou registos de avaliações sumativas. Aquando o lançamento de uma nova geração de política (PERSU 2020) realizou-se uma avaliação ambiental estratégica que efetuou um balanço dos impactos imediatos do PERSU II. Conclui-se assim que não houve uma avaliação ex post o que não permite avaliar a sustentabilide dos impactos provocados pela intervenção. É notório a existência de relatórios anuais porém nem sempre os resultados e as análises obtidas são usadas para direcionar os esforços no intuito de se aproximarem das metas pré-definidas. Os relatórios de avaliação disponiveis (publicitados no site da ANR e da ERSAR) permitem identificar o propósito da avaliação, o que é avaliado, que evidências foram encontradas e a que conclusões se chegou. Não fazem recomendações nem o balanço das lições que se aprenderam. Não se encontraram evidências que os resultados e análise obtidas com estes relatórios tenham sido utilizados para corrigir desvios, redirecionar esforços e mesmo reorganizar o modelo de implementação do PERSU II. 8 – Em síntese e em termos de eficiência e eficácia desta política, pode-se afirmar que: i.
a avaliação de políticas públicas não pode ser restrita apenas à aferição de suas metas quantitativas, mas também deve-se reportar à qualidade do resultado atingido. Neste ponto, embora se assista a uma clara melhoria em termos de ambiente e saúde pública, as metas não foram atingidas;
ii.
no que concerne à eficiência, relação entre os resultados e os custos envolvidos na execução, há dificuldade na obtenção de dados com a fiabilidade necessária para uma avaliação rigorosa, havendo a necessidade de se proceder a estimativas para a prossecução do cálculo da totalidade dos investimentos realizados pelas entidades gestoras. As entidades Rua Filipe Folque, 44, 1069-123 Lisboa – Portugal | Telef. (+351) 21 446 53 00 | Fax. 21 446 54 44 | E-mail:
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gestoras têm dificuldade em desagregar os custos da área de negócio de recolha seletiva. Em 2009, últimos resultados publicados, verifica-se que embora se tenha infraestruturado o país, não se utilizou todos os recursos disponíveis (Figura 9).
Figura 9 – Resultados dos indicadores relativos a investimento global acumulado e adicional no período 2007-2009 e respetivas metas para 2009 Os montantes de investimento propostos apontavam para 1 000 milhões de euros, com apoios a partir do Fundo de Coesão, FEDER e FSE, sendo que para o período 2007-2013 o total dos investimentos potencialmente elegíveis tendo em conta a ordem de prioridades definida era de 964 milhões de euros. Porém, não há dados disponíveis sobre os valores realmente investidos pelo que não é possível apurar a totalidade dos recursos alocados por rubrica. Este fato leva a que o PERSU 2020 já esteja debilitado devido à falta de informação.
Em suma, esta política proporcionou a melhoria de qualidade de vida das pessoa pois na sua ausência total, Portugal seria um país nauseabundo com graves problemas de abastecimento de água potável e de produtos agrícolas saudáveis (as lixeiras a céu aberto acentuam os problemas de poluição dos recursos hídricos e dos solos). Simultaneamente, haveria gastos desnecessários em matérias primas, aumentando a dependência de terceiros e agravando a situação económica. Positivamente realça-se que os processos de decisão graduais estimulam aprendizagem das políticas. Deste modo, estima-se que, estando na terceira geração da política, haja uma melhor ajustamento às restrições existentes e desenho de implementação mais exequível.
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Tendo em conta as infraestruturas existentes à data e as economias de escala conseguidas, considera-se que houve uma melhoria significativa na política nacional de resíduos. O sucesso já alcançado, quer na implementação de estratégias quer na criação de infraestruturas, trouxe benefícios ambientais e até económicos, não apenas pela poupança de recursos como pela criação de empregos. Este sucesso impõe novas exigências e desafios. Mais do que cumprir metas importa assumir que a gestão de resíduos não é apenas um problema ambiental mas um desafio no sentido de melhorar a eficiência energética e a correta utilização de recursos. É urgente integrar estratégias! Relativamente à política em estudo recomenda-se a:
Promoção da sensibilização e apoio técnico aos Municípios, direcionada para a adoção de soluções urbanísticas de recolha e de gestão alinhadas com as metas do PERSU;
Tendo em conta o objetivo ―prevenção da produção e perigosidade dos RU‖, o PERSU II deveria ter incluído metas para a prevenção e para a redução da perigosidade dos resíduos;
Promoção da melhoria das plataformas de divulgação de informação e conhecimento;
Integração num mesmo documento os planos existentes;
Promoção do bom desempenho ambiental das unidades de tratamento de resíduos;
Promoção da minimização dos impactes ambientais dos transportes de resíduos, nomeadamente através da utilização de combustíveis alternativos e da otimização de rotas.
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