Avaliação de Políticas Públicas de Desenvolvimento Local: O Caso do Projeto Castanhão􏰣􏱗􏱍􏱓􏱅􏱍􏱎􏱏􏱉 􏱋􏱃 􏰲􏱉􏱓􏱢􏱌􏱅􏱘􏱍􏱊 􏰲􏱣􏱑􏱓􏱅􏱘􏱍􏱊 􏱋􏱃 􏰦􏱃􏱊􏱃􏱆􏱗􏱉􏱓􏱗􏱅􏱄􏱃􏱆􏱌􏱉 􏰮􏱉􏱘􏱍􏱓􏰜 􏱉 􏱘􏱍􏱊􏱉 􏱋􏱉 􏰲􏱈􏱉􏱤􏱃􏱌􏱉 􏰥􏱍􏱊􏱌􏱍

June 29, 2017 | Autor: R. Silveira Fonte... | Categoria: DESENVOLVIMENTO LOCAL E TERRITORIAL, Desenvolvimento sustentavel
Share Embed


Descrição do Produto

Avaliação de Políticas Públicas de Desenvolvimento Local: o caso do Projeto Castanhão

RESUMO O trabalho tem por objetivo analisar como o projeto do açude Castanhão impactou os municípios de seu entorno, notadamente aqueles localizados na Região da Bacia do Médio Jaguaribe, por meio da comparação do Índice Bruto de Desenvolvimento – IBD - colhido em dois períodos do tempo: 1999 e 2009, que correspondem a um período antes e após a implantação do Castanhão. Portanto, especificamente, pretende-se obter o IBD e hierarquizar os municípios. Para a consecução do trabalho, admite-se que nesse intervalo de 10 anos, entre 1999 e 2009, houve considerável melhoria nos indicadores de desenvolvimento desses municípios. Foi efetuada uma análise Fatorial, utilizando dados de antes da implantação do açude (1999) e após a implantação do mesmo (2009), para cálculo do IBD. Como resultado obteve-se que nem todos os municípios da bacia do Médio Jaguaribe beneficiaram-se, no sentido de melhorar o IBD após a implantação da Barragem. Atualmente, devido à seca, o açude Castanhão encontra-se com seu nível de água abaixo do mínimo necessário para garantir o abastecimento às cidades que o cercam, o que sugere que sua implantação deveria ter sido apoiada por outras medidas que, efetivamente, minimizassem ou extinguissem os problemas causados pela seca no Ceará. Palavras-chave: Avaliação Ex-Post Facto, Políticas Públicas, Açude, Castanhão.

ABSTRACT This paper aims to analyze how the Castanhão Dam impacted cities surrounding, especially those located in the Middle Jaguaribe Basin Region, by comparing the Gross Development Index – IBD - collected in two years: 1999 and 2009, which correspond to a period before and after the implementation of the Castanhão Dam. So, specifically, we intend to obtain the IBD and rank the cities. To the achievement of work, it is assumed that during this 10-year interval, between 1999 and 2009, there was a considerable improvement in the indicators of development in those cities. It was made a Factor Analyses using data from 1999 (before building the dam) and 2009 (after building the dam), to calculate the IBD. As a result it was found that not all the cities of the Middle Jaguaribe basin benefited enough to improve the IBD after the implementation of the Dam. Nowadays, due to the drought, the level of water in the dam is not enough to supply water for the cities surrounding it, what suggests that its implementation should have been joined by other procedures to minimize or extinguish the problems caused by drought in Ceará State. Keywords: Ex-Post Facto Evaluation, Public Policies, Dam, Castanhão.

INTRODUÇÃO A administração pública, com o aprofundamento da crise do welfare state no final do século XX, bem como as turbulências econômicas, sociais e políticas, junto com o movimento da nova administração pública, passou a ser mais firmemente cobrada quanto a real eficácia de suas intervenções na realidade social (TREVISAN E VAN BELLEN, 2008). Portanto, os problemas e as políticas públicas recomendam e justificam avaliações permanentes e de espectro amplo, não se delimitando, naturalmente, a questões de natureza puramente econômica. Thoenig (2000) sugere que as boas práticas de avaliação pública deveriam ser cada vez mais adotadas e lembra que todo cidadão pode realizar uma avaliação do que está sendo implantado pelos governos. Na visão do autor, não importa a metodologia que será utilizada e que restringi-la a princípios metodológicos rígidos é a maneira mais certa de imobilizá-la e sugere que a “quase-avaliação” é mais importante do que avaliação nenhuma, bem como a prática não deve ser exclusiva dos altos escalões de formuladores de políticas e de sua equipe mais próxima. Diante dessa perspectiva, o presente trabalho busca identificar os resultados prováveis que foram atribuídos ao desenho institucional de implantação da Barragem do Castanhão, através da comparação entre dois anos distintos de um índice de desenvolvimento dos municípios no entorno do projeto Castanhão, situados antes e depois do projeto. Ressalte-se que para a consecução do trabalho, admite-se que nesse intervalo de 10 anos, entre 1999 2 2009, houve considerável melhoria nos indicadores de desenvolvimento desses municípios. Diante disso, este trabalho tem por objetivo analisar como o projeto do Castanhão impactou os municípios de seu entorno, notadamente aqueles localizados na Região da Bacia do Médio Jaguaribe, através da comparação do índice de desenvolvimento colhido em dois períodos do tempo: 1999 e 2009, que correspondem a um período antes e após a implantação do Castanhão. Portanto, especificamente, pretende-se obter um índice de desenvolvimento e hierarquizar os municípios, segundo esse nível desenvolvimento identificado pelo indicador proposto. O presente trabalho tem ainda os seguintes objetivos específicos: caracterizar o projeto; definir o Ranking do Índice Bruto de Desenvolvimento - IBD para os anos de 1999 e 2009; identificar os municípios do entorno do Castanhão que evoluíram na colocação do Ranking considerando os anos de 1999 e 2009. Para tanto, o artigo está assim estruturado: inicialmente, apresenta-se uma breve discussão sobre a importância da avaliação de políticas públicas e a descrição do projeto do Castanhão. Em seguida, expõem-se os procedimentos metodológicos adotados. Posteriormente é apresentada a análise da pesquisa empírica, os resultados alcançados e as considerações finais sobre o estudo e as referências utilizadas. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS PÚBLICOS A avaliação é um processo que tenta determinar de forma sistemática e objetiva a pertinência, eficácia, eficiência e impacto das atividades em função de determinados objetivos. É uma ferramenta de gestão e de aprendizagem orientada para a ação, além de um processo organizacional que objetiva melhorar as atividades atuais e futuras, planejamento e tomada de decisão (ALA-HARJA e HELGASON, 2000). Segundo Thoenig (2000, p.54), “a avaliação pode ser definida como um meio de aperfeiçoar a capacidade de aprender como conduzir mudanças bem-sucedidas e definir resultados alcançáveis nos campos da eficiência e eficácia públicas”. O autor também lembra que, apesar

de existirem várias formas de fazer avaliação, essa pode simplesmente ser caracterizada, em linhas gerais, como uma atividade que se dedicada à produção e análise de informações relevantes e que dizem respeito aos atos públicos, seus resultados e impactos. Em todos os setores, o interesse na obtenção de recursos cada vez maiores para as diversas atividades e instituições é justificado com os mais variados argumentos. Porém, é importante verificar se os recursos utilizados estão, de fato, atendendo aos propósitos iniciais. Por isso a importância dos métodos e procedimentos usados para justificar e avaliar os investimentos (SCHWARTZMAN, 2002). O Guide for Monitoring and Evaluation (1990) da UNICEF indica quatro razões para eftuarse avaliações: 1 - Melhorar o projeto e / ou a execução de políticas, serviços, programas e projetos (avaliação formativa). As avaliações podem identificar os problemas que explicam por que certas atividades não estão funcionando como esperado. O processo de avaliação também pode melhorar o desempenho definindo melhor os objectivos, melhorando a comunicação entre as partes envolvidas, identificando obstáculos, e isto pode levar a uma implementação mais rápida. 2 - Fazer escolhas entre as atividades (avaliação somativa). É importante esclarecer a início se o principal objetivo da avaliação é melhorar o desempenho do programa ou para fazer um juízo global sobre a eficácia do programa. A avaliação formativa é particularmente útil para o pessoal de operação. A avaliação somativa pode ajudar os responsáveis pela elaboração de políticas públicas identificando os resultados de maior impacto. Também é útil para a tomada de decisões quanto a continuar a financiar uma atividade. 3 - Aprender lições para a futura aplicação. As avaliações podem ser conduzidas pelo tipo de informações que fornecem aos órgãos governamentais, UNICEF, outros órgãos financiadores e / ou os responsáveis por serviços/programas semelhantes. Uma avaliação pode analisar um projeto para saber que fatores propiciam sua replicação ou expansão, sua sustentabilidade ou que métodos ou estratégias funcionam melhor ao longo do tempo. 4 - Prestação de contas. As avaliações são muitas vezes necessárias para prestação de contas, para saber se os gestores do programa estão usando os limitados recursos da forma prevista e provocar os resultados pretendidos. Escritórios de planejamento do Governo e outros que contribuem para a concretização de projetos usam as avaliações para tomar decisões quanto a financiamentos. As avaliações costumam ter várias finalidades. Limitar o número de objetivos ajuda a tornar o trabalho possível e os resultados práticos, assim, os patrocinadores devem decidir sobre poucas razões para a avaliação e, entre elas, quais são as prioritárias. Identificar e delimitar os efeitos sobre os usuários-chave influencia todo o processo de realização uma boa avaliação. Por outro lado, embora seja um tema constante na literatura, a avaliação de programas e projetos sociais ainda não está inserida no cotidiano da administração pública. Essa importante ferramenta, que pode auxiliar o processo decisório e guiar as intervenções na realidade social, tem sido esquecida, por sua complexa metodologia ou, ainda, pelo desinteresse dos responsáveis pela elaboração de políticas públicas. A falta desse instrumento de controle é ainda mais necessária em um contexto de crise fiscal, em que os gestores são obrigados a destinar os poucos recursos disponíveis para programas e projetos que apresentem melhores resultados. Ressalta-se, ainda, que, em regimes democráticos, é sempre grande a exigência de transparência na gestão dos recursos públicos que, só se consolida após a avaliação sistemática das ações governamentais (TREVISAN E VAN BELLEN, 2008). Entretanto, Arretche (1998) e Thoeing (2000) lembram que embora a avaliação esteja destinada a desempenhar um papel importante no atendimento das expectativas dos executores de políticas, já que possibilita a produção de informações e recomendações sobre

política pública específica e é capaz de fornecer ferramentas consideravelmente rigorosas e uma abordagem amplamente racional, pelo menos teoricamente, não obstante a essa grande utilidade ela é muito pouco utilizada. É possível encontrar um relativo ceticismo para com a avaliação, particularmente, entre praticantes bem-informados e experientes em reforma da gestão pública, alguns até mesmo expressam uma resistência à avaliação que parece predominar no seu próprio governo. De fato, as avaliações podem ser um “problema” para os governantes, executores, gerentes de projetos porque os resultados podem causar constrangimentos públicos. As informações e resultados das avaliações podem ser usados pelo público e pela imprensa para criticar os governos, da mesma forma que, em caso de “boas notícias”, os governos podem usá-las para legitimar as próprias políticas, como ganho político, etc. (TREVISAN E VAN BELLEN, 2009, p. 5). Além dos problemas de aceitação das avaliações por parte de segmentos da sociedade, há ainda que considerar situações que comprometem os resultados encontrados. Como lembra (ARRETCHE, 1998, p. 37-38). Há uma série de incentivos para que tais avaliações concluam pelo sucesso do programa ou, pelo menos, que tendam a minimizar seus elementos de fracasso. Estas razões vão desde a manutenção dos próprios empregos até o interesse das burocracias em aumentar suas margens de poder e de gasto. Por tais razões, é mais difícil que tais “avaliações” tenham em geral valor avaliativo, ainda que possam ser bons instrumentos de pesquisa para estudos de avaliação, mais particularmente avaliações de eficácia.

Arretche (1998) ainda lembra que qualquer forma de avaliação envolve necessariamente um julgamento, pois, se trata, a priori, de atribuir um valor, uma medida de aprovação ou desaprovação a uma política ou programa público particular, de avaliá-la a partir de uma concepção de justiça (explícita ou implícita) própria. Portanto, acredita-se que não exista possibilidade de que os tipos de avaliação ou análise de políticas públicas conhecidos possam ser apenas instrumental, técnica ou neutra. Nesse sentido, mesmo que esteja sendo buscada a objetividade no processo, é importante lembrar que qualquer linha de abordagem das políticas públicas, supõe, da parte do analista, um conjunto de opções valorativas pessoais. No caso do trabalho em questão, buscou-se, sobretudo, a preferência por análises quantitativas e a escolha do conjunto de indicadores a serem avaliados. Salienta-se, entretanto, que a objetividade, mesmo que limitada pode ser alcançada com o uso adequado dos instrumentos de análise e avaliação, já que esses são fundamentais para que não se confundam opções pessoais com resultados de pesquisa. Ressalte-se que, conforme a literatura sobre avaliação de política pública há distinção entre os termos efetividade, eficácia e eficiência (ARRETCHE, 1998). Portanto, o que se pretende nesse trabalho relaciona-se com a avaliação da efetividade, pois se busca verificar a relação entre a implantação do programa e os seus impactos/resultados, isto é, seu sucesso ou fracasso no que diz respeito à mudança efetiva nas condições sócias e econômicas prévias da vida da população atingida pelo programa e que são demonstradas nos indicadores de desenvolvimento. Avaliação Ex-Post Facto Segundo COTTA (1998, p.109), as avaliações podem ser classificadas segundo diferentes critérios, tais como: “o momento em que se avalia a procedência dos avaliadores, os aspectos da intervenção priorizados e a natureza da questão a ser respondida”.

No primeiro caso, distinguem-se as avaliações ex-ante, realizadas antes que se inicie o programa ou projeto, muito estimulada pelos programas financiados pelos organismos multilaterais, das avaliações ex-post, realizadas ao longo da fase de execução ou após a conclusão do mesmo, também conhecidas como somativas. A avaliação ex-ante visa subsidiar o processo decisório, apontando a conveniência ou não de se realizar o projeto. A avaliação ex-post auxilia os policy sponsors a decidirem pela manutenção e/ou a reformulação do seu desenho original. Embora sejam utilizadas várias técnicas sofisticadas para a avaliação da viabilidade de projetos, nem sempre os resultados estimados nestes estudos são comprovados por avaliações efetuadas após sua entrada em operação. Uma vez que os resultados de um projeto vão sendo obtidos, pode-se compará-los à avaliação ex-ante, permitindo assim uma comparação entre o que foi proposto e o que foi ou está sendo executado (ALA-HARJA e HELGASON, 2000; FRANCISCO, 2002). Portanto, uma avaliação posterior à avaliação de viabilidade de um programa ou política, pode ter seu foco antes ou durante o processo de implantação do programa. Nesse sentido, Soares e Pianto (2003) e Cohen e Franco (2004) apresentam duas metodologias básicas: 1 - Avaliação de processos – É realizada durante a implantação de um projeto e procura identificar os fatores negativos que possam ocorrer durante esse processo com o propósito de efetuar ajustes, correções ou adequações ao projeto original. 2 - Avaliação de impactos ou resultados – É efetuada após a implantação de um projeto e tem objetivos mais amplos. Procura responder se o projeto apresentou os resultados esperados ou não, ou seja, até que ponto a interferência efetuada atingiu seus objetivos e quais foram seus efeitos. Entretanto, considerando o objetivo do trabalho, aqui será dada ênfase a avaliação de impactos ou resultados. As avaliações posteriores à implementação do programa são chamadas ex-post ou avaliações somativas (TREVISAN E VAN BELLEN, 2008). Os principais objetivos da avaliação ex post são: conhecer até que ponto os resultados esperados estão sendo alcançados e comparar estes com outras possíveis opções de intervenção. Se não houver um sistema de avaliação eficaz, podem ocorrer situações como o desperdício de recursos, a continuação de projetos que não produzam o efeito esperado, mais dificuldade para detectar e corrigir problemas que afetem negativamente os resultados pretendidos (ARAÚJO, 2001). Embora alguns autores acreditem que normalmente as avaliações ex-post estejam associadas à eficácia ou eficiência (COTTA, 1998; BAÊTA, et al, 2008), estes não são os únicos nem os mais importantes aspectos que podem ser utilizados em uma avaliação. O Guide for Monitoring and Evaluation (1990) da UNICEF apresenta uma abordagem mais ampla desses critérios, quais sejam: 1 - Eficiência - É a menor relação custo/beneficio para atingir os objetivos propostos; 2 - Eficácia - É a medida do quanto um projeto atinge suas metas e/ou objetivos; 3 - Impacto (ou efetividade) - Reflete os efeitos do projeto no ambiente em que foi implementado, podendo abranger as dimensões econômica, social, cultural, ambiental, técnica e institucional; 4 – Sustentabilidade - Indica se os efeitos benéficos alcançados pelo projeto continuarão após seu término; 5 - Análise custo-efetividade - É uma comparação alternativas de ação social visando obter certo resultado, geralmente seleciona-se aquela que atenda os objetivos com o menor custo; 6 - Satisfação do beneficiário – Analisa a atitude do(s) beneficiário(s) em relação à sua percepção do benefício que está recebendo; 7 - Equidade - Avalia a distribuição do beneficio de forma a atender, de forma justa, as necessidades dos beneficiários.

Portanto, com a avaliação de efetividade, mas do que simplesmente avaliação de eficiência e eficácia, é possível avaliar se os resultados de um determinado projeto foram positivos, não somente no que se refere aos seus próprios objetivos e custos, mas, também, quanto aos impactos causados na sociedade, considerando as principais necessidades que justificaram sua implantação. Nas palavras de Trevisan e Van Bellen (1998, p. 547), “não basta constatar a ocorrência de mudança, é preciso estabelecer a relação de causa-efeito entre as ações de um programa e o resultado final obtido; entre essas e ação pública realizada por meio da política”. CARACTERIZAÇÃO DO PROJETO O Açude Castanhão é um açude brasileiro construído sobre o leito do Rio Jaguaribe, no Estado do Ceará (latitude 5º 27´S e longitude 38º 28´W), mais precisamente a 255 km da capital Fortaleza. A barragem está localizada na cidade de Jaguaribara, embora também atinja os municípios de Alto Santo, Jaguaretama e Jaguaribe. É uma represa, tecnicamente falando, e suas obras foram iniciadas em 1995 e concluídas em 2003, tendo sido executadas pela Construtora Andrade Gutierrez S/A. Os recursos para sua construção foram provenientes de uma parceria entre a Secretaria de Recursos Hídricos do Ceará - SRH-CE e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS, com um custo inicial estimado de R$ 63 milhões (SRH, 2011) e final de R$ 460 milhões (ISTO É DINHEIRO, 2011). O Açude Castanhão representa importante mecanismo de controle das secas e das cheias sazonais que atingem o vale do Jaguaribe. Dessa forma, o açude assume importância estratégica para o Estado do Ceará, visto suas dimensões como reserva hídrica. Suas águas são destinadas à agricultura irrigada, piscicultura, pesca (esportiva e de subsistência), lazer náutico, assim como, através da construção do Canal da Integração, este açude garantirá o abastecimento da população da Grande Fortaleza e para o Complexo Portuário do Pecém, onde permitirá a implantação de um polo industrial. A capacidade de armazenamento do Castanhão é de 6.700.000.000 m³ de água, com uma área de 235 km², tendo um comprimento máximo estimado em 48 km, o que o coloca como o maior açude para múltiplos usos da América Latina. Sozinho, ele tem 37% de toda a capacidade de armazenamento dos 8.000 reservatórios cearenses. Antes do Castanhão, o maior açude cearense era o Orós, situado no município de mesmo nome, que também é uma represa no Rio Jaguaribe, mas que comporta pouco mais da metade da capacidade do Castanhão. O Castanhão é considerado uma maravilha da engenharia moderna, concluída no Século XXI, mas cujos projetos iniciais remontam ao século 19, quando surgiram os primeiros estudos para se edificar uma obra que garantisse reserva de água para enfrentar a irregularidade das chuvas no semiárido nordestino. Destaque especial merece o engenheiro da Universidade de Stanford, "Sir" Roderic Crandall, que identificou na área conhecida como "Boqueirão do Cunha", onde atualmente está este açude, uma série de marcadores geológicos que indicavam aquela ser a melhor região para a construção da barragem (LIMA, 2007). A construção do Castanhão é uma obra que não pode ser vista de forma isolada. Ela faz parte de um projeto desenvolvimentista amplo que busca suprir as épocas de secas da região. Um projeto que está inserido no contexto de desenvolvimento do Nordeste, que incluí a transposição do Rio São Francisco e a interligações das águas do interior do Ceará com a região metropolitana de Fortaleza. Está inserida também com o desenvolvimento de terras improdutivas e regiões com características turísticas. Ou seja, é uma das faces de um projeto maior do Governo Federal e Estadual.

Os principais objetivos da construção do açude do Castanhão foram o abastecimento da região metropolitana de Fortaleza, incluindo-se o complexo industrial e portuário do Pecém, irrigação de 43.000 ha de terras férteis do chapadão do Castanhão e da Chapada do Apodi, controle de cheias no baixo Vale do Jaguaribe, incremento da piscicultura local com a produção de 3.800 ton/ano de pescado, instalação de uma usina hidroelétrica, com capacidade de geração de 22,5 megawatts, reservatório matriz para transposição de águas e criação de um pólo turístico (MIN, 2011). Segundo Lima (2007) o diagnóstico contido no Relatório de Impacto no Meio Ambiente – RIMA, encaminhado á Secretaria de Meio Ambiente do Ceará – SEMACE- destaca, entre outros aspectos: 1 - O solo da região ocupada pela bacia do reservatório apresentava 88% de solo imprestável para a agricultura e vegetação nativa (caatinga) em alto grau de degradação (LIMA 2007, p. 33); 2 – A fauna da área é pouco diversificada devido à caça predatória que vem reduzindo as populações e o número de espécies; 3 – O município de Jaguaribara (o mais atingido pela obra), com uma população de 7.544 habitantes tem 78,8% destes voltados ao setor primário da economia, 73,9% de analfabetos ou semi-analfabetos e 82% das pessoas economicamente ativas com rendimentos abaixo de um salário mínimo; 4 – O contingente populacional a ser removido era de 11 mil pessoas; 5 – O maior impacto foi no meio antrópico e as principais preocupações da população que sentiram a implantação da barragem se referem à perda de seu referencial histórico, cultural e seus costumes e à descrença histórica nas promessas governamentais. A colina da caatinga vai virar península; os morros mais altos, ilhas verdes, e o pasto onde hoje voa a graúna, um fundo lodoso. A torre da Igreja Santa Rosa de Lima, destacada na paisagem árida de Jaguaribara, no interior do Ceará, vai desaparecer em meio às águas. O mercado, a praça, tudo ficará submerso. O sertão, nestes grotões, vai virar mar, como um dia profetizou Antônio Conselheiro, o revoltoso de Canudos. A caatinga deixará de exibir “tufos pardos de árvores” que lembram “cinzeiros de uma combustão abafada, sem chamas”, como descreveu Euclides da Cunha. Uma legião de retirantes, não da seca, mas da inundação, já começa a deixar suas casas (OSMAN E SILVÉRIO, 2010, p.1).

A incerteza quanto ao futuro preocupava os moradores da região que seria alagada. A freira Maria Bernadete Neves, que levou as reivindicações dos moradores ao governo, afirmava: “que o açude vai gerar riqueza vai, mas precisamos saber para quem, haverá impactos negativos. A atividade do povo está na agricultura e pecuária, mas a nova cidade é mais urbana” (LIMA, 2007). A fala de um dos moradores de Jaguaribara também denota apreensão com a mudança: Manoel Augusto Pereira, 52 anos, e sua família, retirantes da inundação aguardam em Jaguaribara a hora de seguir para a nova cidade. Em abril, junto com outras 35 famílias, tiveram de deixar suas casas. “Saímos para não morrer afogados”. Sua mulher, Maria de Fátima Augusto, 46 anos, está apreensiva com os acontecimentos. “Ainda choro muito com saudade da nossa casa. Não achei que iríamos sair tão cedo de lá, a mudança é grande.” Em seguida, faz uma pergunta: “Será que vai dar certo?” (OSMAN E SILVÉRIO, 2010, p.2).

Porém, o governo, através de Francisco Pardallian Lima, um dos responsáveis pela construção do açude, afirmava que: “O governo, por seu lado, garante que tudo está calculado na ponta do lápis. Respeitamos o sentimento da população, não há por que temer" (LIMA, 2007).

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS Considerando as dimensões do programa de implantação da Barragem do Castanhão e a sua esfera de implicações, cabe definir quais serão os impactos/resultados serão avaliados. É na avaliação da efetividade em que se torna mais clara a necessidade de se mostrar que os resultados encontrados na realidade social e econômica estão casualmente relacionados àquela política pública particular. Seria o caso de distinguir entre os produtos de uma política e seus resultados. Dessa forma, o objetivo do trabalho é avaliar os impactos da implantação da Barragem do Castanhão sobre a condição de vida da população. Para se iniciar um processo de avaliação de resultados de um projeto, é necessário que antes seja definido o que se pretende medir e, principalmente, quais critérios serão utilizados para isso. É preciso que se crie um conjunto de indicadores de resultados (FRANCISCO, 2002; MAIA, 2008). Para o presente trabalho, optou-se por desenvolver um índice de desenvolvimento que visa incorpora diversas variáveis (fisiográficas, demográficas, sociais e econômicas) que impactam no desenvolvimento de uma região. Dessa forma, foram eleitas 16 variáveis que abrangem aspectos do desenvolvimento, listadas no Quadro 1. 1 -PIB per capita 2 - Indústrias Ativas 3 - Consumo de Energia 4 - Receitas Tributárias 5 - Densidade Demográfica 6 - Taxa de Urbanização 7 - Índice Pluviométrico (em mm) 8 - Numero de Empregos Quadro 1 – Indicadores utilizados na pesquisa. Fonte: Dados da Pesquisa.

9 - Taxa de Fornecimento de Água 10 - Unidades de Saúde do SUS 11 - Profissionais da Saúde 12 - Frota de Veículos 13 - Nº de Estabelecimentos Comerciais 14 - Número de Professores 15 - Taxa Escolar no Ensino Fundamental 16 - Taxa Escolar no Ensino Médio

Os estudos de avaliação já são em si mesmos muito difíceis. Há a dificuldade de isolar variáveis efetivamente relevantes da realidade e ainda a incerteza sobre os reais objetivos da política avaliada, bem como existem as dificuldades de obtenção e adequação das informações. Entretanto, Arretche (1998) indica que a maior dificuldade metodológica não consiste em distinguir produtos de resultados, mas demonstrar que os resultados encontrados, sejam demonstrando sucesso ou fracasso, estão casualmente relacionados aos produtos oferecidos por uma dada política pública. Surgem então as questões: “Qual é o efeito de um programa sobre os beneficiários em relação a não implantação do mesmo programa?" ou ainda "Qual é o efeito provável de um novo programa, ou do programa antigo, aplicado a um novo ambiente?” (HECKMAN, 2000, P. 6). O corte temporal permitiu avaliar as cidades antes e depois da construção do açude, após, foi efetuada uma hierarquização de todos os municípios cearenses em relação ao ano de 1999 e 2009, possibilitando observar as posições de cada município nos dois rankings. Para a verificação do impacto do açude foram eleitos os municípios da região denominada Médio Jaguaribe, mais próxima ao açude. Depois de estabelecidos esses parâmetros, 16 municípios foram eleitos para a avaliação do impacto do açude, são eles: Alto Santo, Deputado Irapuan Pinheiro, Ererê, Icó, Iracema, Jaguaretama, Jaguaribara, Jaguaribe, Limoeiro do Norte, Orós, Pereiro, Potiretama, São João do Jaguaribe, Solonópole, Milhã e Tabuleiro do Norte.

TRATAMENTO DOS DADOS Em função do caráter multidimensional do conceito de desenvolvimento, neste trabalho foi utilizada a técnica da análise multivariada, mais especificamente a análise fatorial que objetiva reduzir o número inicial de variáveis através da extração de fatores que possam explicar de forma mais simples as variáveis envolvidas. Este método é muito empregado, como aponta Haddad (1989), para agrupar regiões ou locais de acordo com suas características comuns. Estes agrupamentos definem fatores que possibilitam identificar o nível de desenvolvimento econômico, social, urbano, etc. de um local ou região. Análise fatorial (AF) Para os dados dos anos de 1999 e 2009 foram efetuadas análises fatoriais utilizando-se o método de componentes principais, cujo resultado mostra o quanto cada fator explica do modelo em ordem decrescente, assim, o primeiro fator explica mais que o segundo, este mais que o terceiro, etc., criando uma hierarquização. Observa-se que as cargas fatoriais indicam a intensidade das relações entre as variáveis normalizadas e o fator, desse modo, quanto maior a carga fatorial, mais associada ao fator está a variável (HAIR et al., 2009). O método de rotação ortogonal Varimax permite minimizar o número de variáveis fortemente associadas a cada fator, possibilitado interpretá-los mais facilmente (HAIR et al., 2009). Para confiabilidade dos resultados da AF, primeiramente, é necessário observar o resultado dos testes de adequação dos dados, Kaiser-Meyer-Olkin (KMO), que varia entre 0 e 1 e deve seguir o seguinte critério: 0,90 - 1,00: excelente; 0,80 - 0,90: ótimo; 0,70 - 0,80: bom; 0,60 0,70: regular; 0,50 - 0,60: ruim; 0,00 - 0,50: inadequado (BARROSO E ARTES, 2003). Também deve ser observado o teste esfericidade de Bartletts (BTS), que testa a hipótese de que a matriz de correlação é uma matriz identidade, ou seja, que não há correlação entre as variáveis. Se o BTS mostrar-se significativo, rejeita-se a hipótese nula de que a matriz de correlação é uma matriz identidade (HAIR et al., 2009). O valor Eingenvalue (ou raiz característica) reflete a variância total do modelo explicada por cada fator. De acordo com Hair et al., (2009), o Eingenvalue deve ser igual ou maior que a unidade e as comunalidades devem ser maiores que 0,6. 2 Escore fatorial para cada município Uma vez identificado os fatores (considerando-se os testes KMO, BTS, Eingenvalue maior que 1 e comunalidades), calcula-se o escore fatorial para cada observação (município) que é o resultado da multiplicação do valor (padronizado) das variáveis pelo coeficiente do escore fatorial correspondente, sendo a expressão geral para estimação do j-ésimo fator Fj dada por: Fj = Wj1X2 + Wj2X2 +Wj3X3 + ... + WipXp

(1)

Onde os Wji são os coeficientes dos escores fatoriais e p é o número de variáveis. Uma vez que os escores fatoriais de cada fator apresentam distribuição normal, com média zero e variância 1, podem ser utilizadas a posição relativa de cada observação relativamente ao conceito expresso pelo fator. Assim, a partir dos escores fatoriais é possível construir um índice para hierarquizar as observações, o Índice Bruto de Desenvolvimento (MONTEIRO E PINHEIRO, 2004).

3 Índice Bruto de Desenvolvimento – IBD Utilizando-se a fórmula (2), pode-se obter o Índice Bruto de Desenvolvimento. Foram tomados os valores de cada fator, ponderando-se cada um deles pela sua raiz característica (Eingenvalue). n

∑ (wi Fi) IBD =

I=1

(2)

n

∑ wi I=1

Onde: IBD = Índice Bruto de Desenvolvimento (média ponderada dos escores fatoriais) wi = raiz característica Fi = escores fatoriais 4 Variáveis utilizadas Neste trabalho foram utilizados dados secundários obtidos no Instituto de Pesquisas do Estado do Ceará (IPECE). São 16 variáveis que abrangem vários aspectos do desenvolvimento dos 184 municípios do Ceará: PIB per capita, Indústrias Ativas; Consumo Energia; Receitas Tributárias; Densidade Demográfica; Taxa de urbanização, Índice Pluviométrico (em mm); Número de Empregos; Unidades de Saúde do SUS; Profissionais da Saúde; Taxa de Cobertura do Fornecimento de Água Frota de Veículos; Número de Estabelecimentos Comerciais; Número de Professores; Taxa Escolar no Ensino Fundamental e Taxa Escolar no Ensino Médio. 5 Resultados e Discussões Com a utilização do Software Statistical Package for Social Sciences – SPSS, versão 20, foi efetuada a AF utilizando-se o método de extração pelas componentes principais e o método de rotação ortogonal Varimax com os dados dos 184 municípios do estado do Ceará dos anos de 1999 e 2009. O Quadro 2 indica os resultados da AF, o Quadro 3 indica as cargas fatoriais das variáveis nos respectivos fatores para o ano de 1999 e o Quadro 4, as cargas fatoriais para as variáveis em 2009. 2009 Nº Fatores %Expli Eigenv. 1º 62,562 10,010 0,871 8797,583 0,88 8765,725 2º 69,934 1,589 Sig 0,000 Sig 0,000 3º 77,868 1,259 4º 86,504 1,041 Quadro 2 – Resultados da AF para 1999 e 2009 com todos os municípios do estado do Ceará. Fonte: Dados da pesquisa. KMO

BTS

1999 Nº Fatores 1º 2º 3º

%Expli Eigenv. 64,411 10,306 78,216 2,209 85,442 1,156

KMO

BTS

Indicadores PIB_pc Industrias_Ativas Consumo_Energia Receitas_Tribut Dens_demografica Taxa_urbanizacao Pluviom_mm Numer_Empregos Unid_Saude_SUS Profission_Saude Taxa_Cober_Agua Frota_Veiculos_Totais Estab_Com Numer_Profess Taxa_Escolar_Fundam Taxa_Escola_Medio

Cargas Fatoriais relativas a 1999 1 2 3 0,062 0,479 0,622 0,983 0,164 0,044 0,953 0,217 0,104 0,989 0,082 0,033 0,951 0,202 0,130 0,164 0,801 0,182 0,091 0,061 0,733 0,986 0,158 0,038 0,901 0,305 0,007 0,983 0,162 0,034 0,177 0,670 -0,482 0,989 0,120 0,024 0,987 0,151 0,024 0,982 0,176 0,044 0,246 0,786 0,282 0,136 0,719 0,028

Comunalidades 0,619 0,994 0,967 0,985 0,963 0,702 0,549* 0,998 0,905 0,994 0,713 0,994 0,997 0,996 0,757 0,536*

* Variável com comunalidade abaixo de 0,6, retirada do cálculo de acordo com Hair et al., (2009). Quadro 3 – Cargas fatoriais para os fatores extraídos com os dados de 1999. Fonte: dados da pesquisa.

Indicadores PIB_pc Industrias_Ativas Consumo_Energia Receitas_Tribut Dens_demografica Taxa_urbanizacao Pluviom_mm Numer_Empregos Unid_Saude_SUS Profission_Saude Taxa_Cober_Agua Frota_Veiculos_Totais Estab_Com Numer_Profess Taxa_Escolar_Fundam Taxa_Escola_Medio

1 0,202 0,989 0,991 0,990 0,957 0,184 0,074 0,989 0,881 0,990 0,054 0,993 0,992 0,986 -0,118 0,047

Cargas Fatoriais 2 3 0,808 0,031 0,131 -0,033 0,122 -0,027 0,076 -0,023 0,210 -0,028 0,799 0,010 0,480 0,069 0,122 -0,021 0,287 0,006 0,130 -0,018 0,022 -0,004 0,101 -0,021 0,117 -0,021 0,146 -0,020 0,006 0,838 0,080 0,856

4 -0,019 0,010 0,016 -0,010 -0,009 0,185 -0,333 0,002 0,091 0,019 0,929 0,020 0,017 0,015 -0,141 0,112

Comunalidades 0,695 0,996 0,997 0,986 0,961 0,707 0,351* 0,993 0,868 0,998 0,867 0,997 0,998 0,994 0,737 0,755

* Variável com comunalidade abaixo de 0,6, retirada do cálculo de acordo com Hair et al., (2009). Quadro 4 – Cargas fatoriais para os fatores extraídos com os dados de 2009. Fonte: dados da pesquisa.

Com base nos Quadros 2, 3 e 4, constata-se que os fatores extraídos e as cargas fatoriais das variáveis, obtidos com os dados de 1999 e 2009, podem ser utilizados para o cálculo do IBD, utilizando-se a fórmula (2). Depois de calculado o IBD para os 184 municípios do estado do Ceará, para os anos de 1999 e 2009, efetuou-se a comparação entre a colocação nos rankings dos 16 municípios eleitos para a avaliação do impacto do projeto do Castanhão nos anos de 1999 e 2009. O Quadro 5 indica os municípios que evoluíram na colocação no ranking, considerando os anos de 1999 e 2009, e ao contrário, o Quadro 6 indica os municípios que não evoluíram.

Municípios Colocação em 1999 Dep. Irapuan Pinheiro 177 Icó 36 Iracema 118 Jaguaribara 130 Jaguaribe 64 Limoeiro do Norte 23 Orós 86 Pereiro 107 Solonópole 127 Quadro 5 – Municípios que evoluíram no ranking em 2009 em relação a 1999. Fonte: Dados da pesquisa.

Colocação em 2009 133 29 104 92 43 14 76 91 115

Municípios Colocação em 1999 Colocação em 2009 Alto Santo 136 184 Ererê 144 170 Jaguaretama 100 110 Potiretama 170 179 São João do Jaguaribe 148 151 Tabuleiro do Norte 56 100 Milhã 113 120 Quadro 6 – Municípios que não evoluíram no ranking em 2009 em relação a 1999. Fonte: Dados da pesquisa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS A ordenação de acordo com o grau de desenvolvimento evidenciou que nem todos os municípios que se encontram no entorno do Castanhão se beneficiaram como a implantação da política. Dos quatro municípios que recebem diretamente o Castanhão, apenas dois (Jaguaribara e Jaguaribe) apresentaram evolução na colocação do ranking de desenvolvimento. Os resultados ainda são mais difusos quando tomado para análise os 16 municípios do Médio Jaguaribe; Alto Santo, Ererê, Jaguaretama, Potiretama, São João do Jaguaribe, Tabuleiro do Norte e Milhã não confirmam o pressuposto adotado para a pesquisa de que os municípios próximos ao Castanhão tenderiam a se beneficiar da política púbica de tamanho vulto. Isso sugere a necessidade de ampliar a presente pesquisa no sentido de identificar os motivos que tenham levado esses municípios a não terem se beneficiado dessa política pública. Além dos resultados não tão positivos aqui encontrados, atualmente, devido à seca, o açude Castanhão encontra-se com seu nível de água abaixo do necessário para garantir o abastecimento às cidades que o cercam, o que sugere que sua implantação deveria ter sido apoiada por outras medidas que, efetivamente, minimizassem ou extinguissem os problemas causados pela seca no Ceará. Cabe ainda destacar que replicações da pesquisa podem ser interessantes no sentido de considerar outras variáveis e outros períodos de tempo, de modo a testar se os resultados encontrados são mesmo consistentes. Essa também seria uma maneira de superar as limitações metodológicas da pesquisa, uma vez que foi intencional a escolha das variáveis eleitas para o desenvolvimento do índice. Apesar das limitações metodológicas relacionadas à forma de isolar as variáveis e hierarquizar os impactos, avaliar, mesmo com limitações é sempre preferível a não avaliar.

REFERÊNCIAS ALA-HARJA, Marjukka; HELGASON, Sigurdur. Em direção às melhores práticas de avaliação. Revista do Serviço Público. Brasília, v. 51, n. 4, p. 5-59, out./dez. 2000. ARAÚJO, Orlando de. Avaliação Econômica e Social de Projetos de Irrigação: o caso do nordeste brasileiro. . Dissertação (Mestrado em Economia) - Universidade de Brasília. 2001. ARRETCHE, Marta T. S. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. São Paulo: Cortez, 1998. BAÊTA, Adelaide Maria Coelho; RODRIGUES, Glauciane da Piedade; GUIDINI Marilene Bertuol. Avaliação Ex-Post de Projetos de Pesquisa: uma análise nas Agências de Fomento em C, T&I. Anais do XXXII ENANPAD. São Paulo, setembro de 2008. BARROSO, L.P.; ARTES, R. Análise multivariada Lavras, Universidade Federal de Lavras, Departamento de Ciências Exatas. 48ª Reunião Anual da Região Brasileira da Sociedade Internacional de Biometria e 10º Simpósio de Estatística Aplicada à Experimentação Agronômica. Julho, 2003. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis, Vozes, 2004. COTTA, Tereza C. Metodologias de Avaliação de Programas e Projetos Sociais: analise de resultados e de impacto. Brasília, Revista do Serviço Publico, ano 49, n. 2, abr./jun., 1998. Disponível em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2727. Acesso em: 10 de maio de 2011. FRANCISCO, Lourdes Terezinha dos Santos Tome. Indicadores para Avaliação de Resultados de Projetos de Pesquisa Científica e Tecnológica. 2002. 128f. Dissertação (Mestrado em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre. Disponível em: http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/2236/000316205.pdf?sequence=1. Acesso em: 08 de maio de 2011. HADDAD, P.R. et al. Economia regional. Fortaleza, BNB, 1989. HAIR et al. Análise Multivariada de Dados. Bookman, São Paulo, 2009. HECKMAN, James J. Microdata, Heterogeneity And The Evaluation of Public Policy. University of Chicago and The American Bar Foundation Bank of Sweden Nobel Memorial Lecture in Economic Sciences. Estocolmo, dezembro de 2000. ISTO É DINHEIRO. Disponível em: http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/15192_ o+sertao +vai+ virar+mar, Acesso em 10 de maio de 2011. LIMA, Francisco Pardaillan Farias. Castanhão: do sonho à realidade. Fortaleza: Expressão Editora, 2007. MAIA, José Afonso Ferreira. Metodologia para avaliação ex ante e ex post da relevância social de Políticas Públicas. Sitientibus Revista da Universidade Estadual de Feira de Santana, n. 38, p.35-56, Feira de Santana, jan./jun. 2008. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL (MIN). Obras do Castanhão recomeçarão no dia 2 de junho, Brasília, 2003. Dispoponível em: < http://www.integracao.gov.br/comunicacao/noticias/noticia.asp?id=124>. Acesso em 17 mai. 2011. SCHWARTZMAN, Simon. A Pesquisa Científica e o Interesse Público. Revista Brasileira de Inovação. 2002. Disponível em: http://br.monografias.com/trabalhos. Acesso em: 10 de maio de 2011. secretaria de recursos hidricos (srh). disponível em: http://atlas.srh.ce.gov.br/infraestrutura/detalhaconstrucaosupervisao.php?cd_acude=40&status =1&objeto=acudes, Acesso em: 10 de maio de 2011.

SOARES, S., PIANTO, D. M. Metodologia e resultados da avaliação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. Texto para Discussão, no. 994, Rio de Janeiro, 2003. Disponível em: http://maxmeio.mine.nu/cnt/cepib/final/_upimgs/arquivos/arq4d0b7632a1803.pdf. Acesso em: 10 de maio de 2011. THOENIG, Jean-Claude. A avaliação como conhecimento utilizável para reformas de gestão pública, Revista do Serviço Público, v. 51, n. 2, p. 54-70, abr./jun. 2000. TREVISAN, Andrei Pittol; VAN BELLEN, Hans Michael. Análise de Políticas Públicas: O Caso do Projeto Microbacias. In: Anais do XXXIII ENANPAD. São Paulo, setembro de 2009. TREVISAN, Andrei Pittol; VAN BELLEN, Hans Michael. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Revista de Administração Pública. 42(3): 529-550, maio/jun,2008. UNICEF. Guide for Monitoring and Evaluation. New York: UNICEF, 1990. Disponível em: http://preval.org/documentos/00473.pdf. Acesso em 08/05/2011.

Lihat lebih banyak...

Comentários

Copyright © 2017 DADOSPDF Inc.