Balula, L. (2011) Crise Urbana, Crise Global: Suburbanização e Desenvolvimento Sustentável. URBE - Território e Ambiente Urbano, nº 51, Setembro 2011 (pp. 1-5).

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Crise Urbana, Crise Global: Desenvolvimento Sustentável

Suburbanização

e

Luís Balula Vivemos na era da CRISE: crise social, crise da economia, crise da democracia, crise da energia, crise das alterações climáticas, crise do esgotamento dos recursos naturais e do desequilíbrio dos ecosistemas planetários. Vivemos também já, incontornavelmente, na era URBANA: na Europa, 7 em cada 10 pessoas vivem já numa cidade; e globalmente atingiremos esse mesmo grau de urbanização em 2050 (1) . As cidades, concentrando actualmente 80% do PIB mundial (2) , representam igualmente grandes concentrações de capital fixo (edificações e infraestruturas) e de capitais mais voláteis (humano, financeiro, empresarial, cultural). As cidades são hoje entendidas enquanto os motores essenciais do crescimento económico, mas são igualmente os lugares onde as várias crises se originam, se acumulam e ganham a sua dimensão mais crítica. As cidades são entidades cada vez mais complexas de gerir. Do ponto de vista urbanístico, os últimos cinquenta anos podem ser entendidos enquanto o período em que foi levada a cabo uma experiência social e geográfica sem precedentes. Sob a influência do paradigma modernista-tecnicista, abandonámos uma tradição milenar de “fazer cidade” e investimos todos os nossos recursos numa experiência singular, nunca antes testada: o crescimento urbano através da suburbanização difusa. O Estado subsidiou, directa e indirectamente quer a oferta quer a procura de habitação e serviços periféricos; o Estado investiu em vastas redes de infraestruturas e serviços para servir as novas áreas suburbanas; os bancos financiaram todas as operações; as políticas públicas adaptaram-se a esta “máquina de crescimento”; e as pessoas adaptaram-se aos tempos. Crescimento urbano era—e continua a ser—equacionado com crescimento económico. A suburbanização acelerada das últimas décadas, no entanto, foi conduzida por uma lógica de crescimento económico imediato, a que faltou, quase sempre, uma visão de objectivos estratégicos de longo prazo. Recentemente temos vindo a ser confrontados não apenas com as externalidades negativas mas também com os limites desta experiência. O crescimento urbano através da suburbanização extensiva contém em si graves ineficiências e um racional inerentemente anti-económico. O território e o ambiente, tal como a capacidade financeira do Estado, constituem recursos limitados. E a um consumo irracional de áreas naturais, terrenos férteis e recursos endógenos; ao aumento das emissões de poluentes (GEF) e do consumo energético derivado das maiores distâncias entre os lugares (casa-trabalho-escola-hospital-supermercado-etc.); soma-se hoje o grave déficit das finanças públicas, decorrente, em boa parte, da extensão excessiva de infraestruturas e serviços suburbanos, cuja manutenção, o Estado, perante uma dívida sem precedentes, se vê cada vez mais incapaz de continuar a financiar. Os municípios foram—e continuam a ser—os principais agentes promotores e gestores das áreas suburbanas. Entretanto, tornou-se já óbvio que foram igualmente as vítimas—ou os cúmplices—de um esquema que é global, mas que em Portugal se poderia chamar, muito coloquialmente, “a Dona Branca do crescimento urbano”. Vejamos um exemplo típico: A União Europeia ou o Estado central subsidiam um projecto de desenvolvimento local, por exemplo, uma auto-estrada num dado município. O município contribui com uma parte do financiamento, mas geralmente esta é uma parcela relativamente pequena. O aumento Território e Ambiente Urbano Número: 51 Período: Setembro Ano: 2011

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de acessibilidade torna a região mais atraente e competitiva, trazendo investidores privados que aí implantam empresas e desenvolvem áreas residenciais, assumindo os custos de construção das infraestruturas viárias, das redes de saneamento e abastecimento de água, de iluminacão pública, etc. Frequentemente, as contrapartidas da urbanização incluem também equipamentos necessários como escolas, centros de saúde, jardins ou centros culturais. O município beneficia, obviamente, destes melhoramentos e deste crescimento com um mínimo de despesa e um máximo de lucros (em taxas e impostos, em crescimento demográfico e de postos de trabalho, em maiores contrapartidas do Estado central, em dinâmica económica local). Os custos iniciais da suburbanização são mínimos para os municípios, enquanto que os lucros imediatos (económicos, mas também políticos) são frequentemente avultados. E esta é a ilusão primordial do esquema da “Dona Branca do crescimento urbano”. É que, na verdade, o município está igualmente a assumir os custos de funcionamento e manutenção de toda essa vasta rede, sempre em expansão, de infraestruturas e serviços, formalmente “públicos”, em perpetuidade. Até um certo momento é (foi) possível gerir esta máquina de crescimento do ponto de vista financeiro. Primeiramente através de capitais próprios (públicos e privados); depois, numa segunda fase, através de empréstimos facilitados por instituições bancárias. Como bem descreve Charles Marohn referindo-se aos EUA, “a primeira geração de subúrbios foi construída através de investimento e poupanças, mas construímos a segunda—e continuámos a manter a primeira—à base de dívida. Níveis sem precedentes de dívida” (3) . A partir de um certo ponto, a única solução para continuar a assegurar o nível de serviços e a manutenção das infraestruturas—e simultaneamente pagar a dívida—foi, muito simplesmente, continuar a promover o crescimento suburbano. Enquanto a região continuasse a crescer, em princípio tudo iria bem, as taxas e mais-valias municipais e as contrapartidas do Estado central assegurariam a solvência, enquanto que a percepção de crescimento asseguraria a confiança dos investidores e das intituições de crédito. E foi esta aposta num tipo de gestão financeira insustentável de uma forma de crescimento urbano insustentável que tornou os municípios reféns—com um maior ou menor grau de (ir)responsabilidade política—do esquema da “Dona Branca do crescimento urbano”. Acontece que, tal como em qualquer outro esquema deste tipo, mal deixa de haver crescimento o colapso dá-se muito rapidamente. A ilusão de que seria possível manter para sempre um crescimento suburbano suficientemente acelerado para assegurar o pagamento da dívida e a manutenção de uma rede cada vez mais extensa de infraestruturas e serviços públicos dispersos, ao longo de todos os seus ciclos de vida, revela-se hoje aquilo que sempre terá sido: uma ideia irracional, de possibilidade de crescimento ilimitado num mundo de recursos limitados. O quadro descreve bem a situação actual da crise da suburbanização em Portugal, mas não é, de forma alguma, um exclusivo nacional. Mesmo nos países emergentes (como os BRICS, que estão a viver ainda a euforia económica da fase anterior de crescimento urbano ilimitado) o alastramento suburbano (sprawl) constitui, reconhecidamente, um problema grave. É que, dum ponto de vista macro-económico, os benefícios associados às economias de aglomeracão não são ilimitados. Na China, por exemplo, a suburbanização desregulada das últimas duas décadas tem vindo a contribuir para o declínio da prosperidade económica de várias cidades (4) . De acordo com dados da OCDE, quase 1/4 das áreas metropolitanas costeiras e 2/3 das áreas metropolitanas do nordeste do país têm vindo a registar uma redução da produtividade (5) . Conforme o mesmo relatório conclui, em grande medida este declínio é directamente atribuível às deseconomias de escala e externalidades negativas da suburbanização extensiva. O desafio é hoje, portanto, comum a todos os países e, mais concretamente, a todas as cidades-regiões que se tenham expandido para além de determinados limiares. Não se quer com isto dizer que haja uma dimensão ideal para a cidade. Uma aglomeração urbana/suburbana continuará sempre a ser atraente e produtiva, independentemente da dimensão, até que as externalidades negativas do seu alastramento espacial comecem a acelerar o movimento centrífugo de pessoas e Território e Ambiente Urbano Número: 51 Período: Setembro Ano: 2011

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empresas. Neste sentido é preferível pensar não tanto em termos de “dimensão” e “extensão”, mas em termos de eficiência—eficiência na mobilidade e conectividade, na cobertura de serviços, na utilizacão de infraestruturas sub-aproveitadas, na potenciação de recursos endógenos, na minimização dos impactes ambientais, etc.—algo que dependerá sempre das condicões específicas locais e da capacidade de adopção, face a elas, de políticas urbanas que maximizem os benefícios e mimimizem as deseconomias da aglomeração. Do ponto de vista urbanístico, é fundamental começarmos a retirar peso (conceptual e administrativo) às políticas e práticas de Urbanização, substituindo-as gradualmente por políticas e práticas de Desenvolvimento urbano. Não se trata, de forma alguma, de uma ideia nova, mas a verdade é que ainda hoje ‘crescimento urbano’ e ‘desenvolvimento económico’ continuam a ser entendidos enquanto sinónimos. Mesmo perante uma crise como a actual, a máquina de crescimento político-financeira, as rotinas administrativas centrais e municipais, e o próprio imaginário colectivo, continuam a funcionar, quanto mais não seja por inércia, baseados neste pressuposto. É algo que não muda do dia para a noite; esta terá de ser uma mudança incremental. Mas, caso desejemos verdadeiramente prosseguir a via da sustentabilidade, caso não advoguemos a visão cínica de que “é preciso que algo mude para que tudo fique na mesma”, esta é talvez a mudança de paradigma mais importante de realizar. As cidades são entidades complexas cuja gestão deixou de ser compatível com visões unívocas ou sectoriais. O desenvolvimento urbano sustentável passa por uma abordagem multi-escalar (integrando políticas de âmbito global, nacional, regional e local) e multi-sectorial (integrando um leque de políticas de géneros muito diversos) consubstanciada em planos de desenvolvimento estratégico que necessitam intervir numa multiplicidade de áreas até hoje estanques entre si (6) . Além disso, os novos desafios da sociedade pós-carbono e a necessidade de fazer face às alterações climáticas, exigem novas estratégias de adaptação e mitigação e, inclusivamente, novos modelos de desenvolvimento humano, social e espacial. Acontece que desta vez não dispômos, como há cinquenta anos atrás, nem da ilusão da inesgotabilidade dos recursos, nem das certezas das teorias universais. As “soluções” serão sempre caminhos a experimentar, ainda que em regime de urgência. As “soluções” terão sempre de passar pela especificidade de cada local, de cada cidade. Os vários discursos da sustentabilidade, no entanto, têm fornecido as bases para o desenvolvimento de teorias (ou “soluções”) plausíveis para orientar um desenvolvimento urbano sustentável. De entre elas destaca-se, quer pela abrangência das propostas, quer pela força das suas convicções, o Novo Urbanismo. O Novo Urbanismo—um movimento que tem vindo a assimilar diversas correntes de desenvolvimento urbano emergentes, desde o “smart-growth” até ao “agro-urbanismo”—foi impulsionado desde a sua origem por uma vigorosa reacção contra o Urbanismo Modernista e uma forte oposição ao modelo de suburbanização dispersa, de baixa e muito-baixa densidade, típico da América do Norte. O paralelismo entre os problemas do subúrbio Americano e os do subúrbio Europeu (de uma forma geral mais denso) poderá ser discutível; existe também uma rejeição instintiva de alguns sectores académicos e profissionais, que habitualmente tecem inúmeras críticas ao movimento, quase todas sem fundamento (7) ; no entanto há que reconhecer que o Novo Urbanismo não só ressuscitou o conhecimento esquecido da arte de fazer cidade, como também tem vindo a propôr e a testar inúmeros modelos, pragmáticos mas adaptativos às especificidades locais, para um desenvolvimento urbano de baixo-carbono e baixo consumo energético, seguramente mais humano, ecológico e sustentável que a suburbanização extensa e dispersa iniciada no período Modernista. A problematização do subúrbio, que justamente tem ocupado muitos teóricos da cidade, é necessária para percebermos as suas contradições. No entanto, para enfrentar os problemas concretos da suburbanização actual são necessários modelos como este, bastante mais positivistas. Fundamentalmente interessa-nos, conforme já referido, minimizar as deseconomias do alastramento suburbano e ao mesmo tempo maximizar os benefícios da aglomeração. Diversos estudos Território e Ambiente Urbano Número: 51 Período: Setembro Ano: 2011

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consagraram já a ideia de que os custos ambientais e económicos da dispersão podem ser substancialmente reduzidos através de estratégias híbridas que conjugam políticas de usos do solo e políticas de mobilidade e transporte. A concepção do TOD (transport oriented development)—outra ideia assimilada na filosofia do Novo Urbanismo—não é mais do que uma proposta substantiva nesse sentido, advogando a restruturação do subúrbio disperso através de um sistema de transporte colectivo regional eficaz, assente numa rede territorial policêntrica. A par da revitalização dos centros consolidados, a restruturação suburbana constitui o desafio urbanístico do século XXI. Tudo indica que o caminho passará por um novo entendimento de “regiões funcionais” que agreguem não apenas uma área metropolitana e a rede de cidades-médias que com ela se articulam, mas também as vastas áreas rurais onde essa rede assenta (8) . Uma região funcional assenta no princípio da diversidade intra-regional e procura resolver a oposição entre áreas urbanas e áreas rurais. Esta oposição tem-se refletido até hoje numa gestão baseada em políticas diferenciadas para cada uma destas áreas. O princípio da diversidade intra-regional procura, pelo contrário, através de novas políticas híbridas, “utilizar o potencial sub-aproveitado em todas as áreas, para estimular a competitividade regional” (9) . Países como a Suécia ou a Finlândia, estruturados por uma grande área metropolitana e uma rede de cidades-médias, têm vindo a adoptar esta estratégia; sem descurar o crescimento da área metropolitana procuram hoje estimular o desenvolvimento de diversos pólos urbanos subsidiários (10) . Trata-se de uma nova política de desenvolvimento de longo-prazo que procura beneficiar todas as áreas da região funcional, independentemente da sua produtividade, segundo o princípio de que existem oportunidades potenciais em todos os tipos de territórios. Os custos económicos e ambientais da dispersão podem assim ser minimizados através de um aproveitamento mais racional das infraestruturas sub-aproveitadas; um sistema de transporte colectivo mais extensivo e eficaz; políticas de uso do solo que consagrem “nós” multifuncionais de maior intensidade de construção nos pontos estratégicos do sistema; e políticas que associem o sucesso económico da área metropolitana ao desenvolvimento das cidades-médias subsidiárias e das regiões rurais (os “vazios” da rede urbana). O desenvolvimento das cidades-médias é especialmente importante, pois não só possibilita localizações alternativas para as empresas, estimulando as economias locais, como também alivia a pressão de alastramento na área metropolitana, reduzindo as deseconomias daí decorrentes. Por outro lado, as áreas rurais de uma região funcional podem ser desenvolvidas através de políticas de produção agrícola de proximidade, mais orientadas para a auto-suficiência, ou alternativamente, especializarem-se em determinadas produções, contribuindo para a sustentabilidade da economia regional. Como é evidente, não existe uma receita única para um desenvolvimento urbano sustentável. Tudo dependerá da capacidade de mobilização dos recursos endógenos de cada região e da eficácia das políticas seguidas para atingir os fins propostos. Em última análise—e retomando o tema do início do artigo—tudo dependerá, na verdade, da capacidade do Estado para reverter um modelo de crescimento baseado no endividamento (público e privado); o que por sua vez dependerá da capacidade de arrefecimento do turbo-capitalismo, isto é, da capacidade do sistema financeiro se restruturar, abrandando a sua extrema dependência de transacções voláteis de capital monetário fictício. O desenvolvimento sustentável, por seu lado, terá de ser suportado por políticas fiscais responsáveis e, também elas, sustentáveis no longo-prazo. O desafio é tanto maior, quanto no momento presente a capacidade dos governos para recuperar o controle das finanças (quer localmente, quer globalmente) é praticamente nula. No entanto, perante a gravidade da CRISE, continuar a perpetuar a ilusão do crescimento ilimitado e a via do business as usual com pequenas medidas correctivas não é, certamente, uma opção desejável ou sequer realista.

[1] United Nations (2010). “World Urbanization Prospects: The 2009 Revision Population Database”, United Nations, Population Division. [2] McKinsey (2011). “Urban World: Mapping the Economic Power of Cities”. McKinsey Global Institute. [3]Marohn, C. (2011). “The growth Ponzi scheme”. New Urban Network. Território e Ambiente Urbano Número: 51 Período: Setembro Ano: 2011

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[4] O autor é membro do grupo de trabalho do ICS para o projecto de investigação "Sustainable Urbanisation in China: Historical and Comparative Perspectives, Mega-trends towards 2050” (URBACHINA). Details at: http://www.urbachina.eu [5] OECD-CDRF (2010). “Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China?” Organization for Economic Cooperation and Development – China Development Research Foundation. [6] Um plano de desenvolvimento estratégico deve conter orientações concretas para políticas numa multiplicidade de áreas até hoje estanques, a saber: políticas de ordenamento do território, de usos do solo e forma urbana, de transportes e mobilidade, de energia, ambientais, agrícolas e alimentares, de mitigação e adaptação às alterações climáticas e de equidade social. [7] Os princípios do Novo Urbanismo têm sido injustamente criticados, sobretudo por académicos pós-marxistas, enquanto originadores de “condomínios de classes ricas – comunidades baseadas em contratos sobre o uso comum de espaços – cujo objectivo é exactamente o de se colocarem à margem da sociedade e das suas contradições” (Saunders, 2005, citado por Portas et al, 2011, “Políticas Urbanas II”, p.219). Esta é uma visão extremamente limitada, baseada em ideias feitas acerca de meia-dúzia de projectos implementados na infância do movimento. Como quaisquer protótipos, estes primeiros projectos—Seaside, Laguna West, Windsor, etc.—exigiram um financiamento e um risco avultados. Consequentemente foram feitos por, e para, quem tinha essa capacidade de financiamento e a vontade de assumir esse risco: nomeadamente “as classes ricas”. Há já muitos anos, no entanto, que o Novo Urbanismo se tornou bastante mais que um simples “estilo” de edificar comunidades. O seu corpo teórico é hoje robusto e a sustentabilidade do modelo, que tem vindo a ser testada, é reconhecida em inúmeros estudos internacionais. Um esclarecimento cabal das principais críticas habitualmente feitas ao Novo Urbanismo pode ser lido aqui: http://www.metropolismag.com/story/20110414/new-urbanism-the-case-for-looking-beyond-style

[8] Uma região urbana funcional (por oposição a uma região administrativa) pode ser definida em função de um ou mais dos seguintes factores: mercados de trabalho, mercados de consumo, mercados de habitação, deslocações pdulares (sobretudo as casa-trabalho) e circulação de bens, serviços e informações. [9] OECD (2009). “Regions Matter: Economic Recovery, Innovation and Sustainable Growth”. Organization for Economic Cooperation and Development. [10] OECD-CDRF (2010).

Luís Balula (Ph.D.) . Planeamento Urbano e Políticas Públicas Investigador . Instituto de Ciências Sociais . Lisboa

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