Biopolítica, biodiplomacia e Convenção sobre Diversidade Biológica/1992: evolução e desafios para implementação.

BIOPOLÍTICA, BIODIPLOMACIA E A CONVENÇÃO SOBRE DIVERSIDADE BIOLÓGICA/1992: EVOLUÇÃO E DESAFIOS PARA IMPLEMENTAÇÃO

BIOPOLÍTICA, BIODIPLOMACIA E A CONVENÇÃO SOBRE DIVERSIDADE BIOLÓGICA/1992: EVOLUÇÃO E DESAFIOS PARA IMPLEMENTAÇÃO Revista de Direito Ambiental | vol. 3 | p. 82 | Jul / 1996 DTR\1996\270 ___________________________________________________________________________ Gisela S. de Alencar Advogada, Mestre em Relações Internacionais, Assessora Legislativa da Câmara dos Deputados e Membro da Comissão de Direito Ambiental - OAB/DF Área do Direito: Ambiental Sumário: 1. Introdução* - 2. Perda da biodiversidade: demarcação do problema 4 - 3. Histórico da CBD: evolução e ampliação do conceito (a partir de 1970) e as primeiras iniciativas para adoção de um tratado global para a biodiversidade (1980-1987) - 4. Negociações e alinhamentos preparatórios (1987-1992): ampliação do escopo da CBD - 5. CBD: características principais18 - 6. Desenvolvimentos posteriores à assinatura da CBD - 7. Implementação da CBD: uma agenda para verificação da eficácia do regime - 8. Considerações finais

1. Introdução

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Este artigo tem por objetivo analisar, no contexto da mudança ambiental global, 1 a biopolítica e seus reflexos no direito ambiental internacional, a partir do estudo da sucessão de medidas tomadas por atores transnacionais2 para o estabelecimento e a implementação de um acordo global definindo normas de proteção, estudo e uso sustentável da diversidade biológica (ou biodiversidade) existente na Terra. O problema da perda de biodiversidade é a perda da diferença entre as formas de vida presentes em genes, espécies e ecossistemas, e desde Darwin sabe-se que a origem das espécies é a evolução de uma diferença - qualquer diferença - que permite a produção de híbridos férteis entre populações expostas a condições naturais (Wilson 1992:55). Perder a diferença equivale a perder vida, e um planeta menos diverso é menos vivo, portanto. A política de preservação da diversidade biológica é a política de preservação da vida na Terra, e por esta razão tem sido chamada biopolítica. Seguindo este raciocínio, tem-se que as negociações de acordos entre Estados - com participação crescente da comunidade transnacional, composta de representantes de organizações não-governamentais, do setor empresarial, de comunidades epistêmicas,3 entre outros atores -, com o propósito de proteger a diversidade biológica, à escala multilateral ou bilateral, fazem parte do que se convencionou recentemente chamar de biodiplomacia, para referência específica a este tema da agenda ambiental internacional.

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A Convenção sobre Diversidade Biológica (ou CBD, em referência à sua sigla internacional para Convention on Biological Diversity) foi assinada no Rio de Janeiro, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em junho de 1992, está em vigor desde 29 de dezembro de 1993, o que se aplica para o Brasil desde 28 de maio de 1994, e tem depositados em seu Secretariado cerca de 130 instrumentos de ratificação. Este instrumento jurídico e político internacional estabelece um novo patamar em biopolítica e biodiplomacia, que merece, por sua complexidade e originalidade, ser analisado com maior atenção, para que possam ser entendidos os processos que produziram o consenso global, e as chances e desafios de sua implementação, global e nacional, passados quatro anos desde sua assinatura, e três anos de sua entrada em vigor. 2. Perda da biodiversidade: demarcação do problema

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Biodiversidade pode ser considerada a diversidade de formas de vida (genes, espécies e ecossistemas) existentes no planeta. Quando se fala em valor da biodiversidade é possível estar-se referindo ao seu valor intrínseco, ao seu valor para a sobrevivência humana, ou ainda ao seu valor para o desenvolvimento sustentável de comunidades locais, dela dependentes diretamente. Estudos têm demonstrado, cada vez com maior ênfase, que a manutenção do equilíbrio dos delicados sistemas em que se envolvem as variadas formas de vida na Terra é crucial para a salvaguarda do futuro da humanidade, porque daí dependem a melhoria das colheitas de alimentos, num contexto de população crescente, e a descoberta de medicamentos, para citar somente as destinações mais importantes dos recursos biológicos, na perspectiva de ampliação da qualidade de vida humana. É comum citar-se uma ilustração do que significam as altas taxas de perda de biodiversidade global: é como se estivéssemos dançando em um antiquário com as luzes apagadas; é possível ouvir-se o barulho de coisas que se quebram, mas não se pode saber o tamanho do prejuízo, até que seja tarde demais. Esta metáfora, apesar de ser bastante representativa do percurso humano inconseqüente em relação à biodiversidade, deixa de expressar a face ainda mais dramática da realidade, uma vez que, na imagem, o dono do antiquário sabe o valor de suas mercadorias e portanto pode avaliar o quanto perdeu, enquanto o valor da perda da biodiversidade é incalculável. Existem razões éticas, estéticas, econômicas e ecológicas para se proteger a biodiversidade. Éticas, porque as outras formas de vida merecem ter o direito de partilhar a existência com os humanos; estéticas, porque há beleza, sabedoria e encantamento na natureza, e os humanos, pelo menos os mais sensíveis, sentem falta do contato mais próximo com a vida selvagem, e têm o dever de preservar também a opção contemplativa para as próximas gerações; econômicas, para se garantir a produção de alimentos, na agricultura, a produção e o avanço da pesquisa de fármacos, e a viabilidade econômica de comunidades nativas; e ecológicas, para garantia do funcionamento equilibrado dos ecossistemas, através da proteção de cursos d'água, regulação de microclimas, manutenção da qualidade do ar, absorção de poluentes e criação e manutenção dos solos. Mesmo reconhecendo haver divergências entre os cientistas naturais que têm tentado

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calcular e demonstrar a gravidade do fenômeno da perda de biodiversidade em curso, vale tomar como orientação uma síntese recentemente elaborada por Peter Raven e Jeffrey McNeely (1994): considerando que existe um total de 10 milhões de espécies no planeta,5 extintas a uma taxa (moderada) de 5% por década, cerca de 50 mil espécies por ano estariam sendo extintas nas próximas décadas, das quais apenas 7 mil, em média, teriam sido catalogadas. Nada menos que 20 espécies de mamíferos, 40 espécies de pássaros, e cerca de 1.250 espécies de plantas estariam sendo extintas a cada ano. Levando em conta as taxas de extinção previstas nas últimas três décadas, estamos atualmente experimentando uma taxa de extinção que varia entre 2.500 vezes a 30.000 vezes mais do que a taxa anterior, há cerca de 65 milhões de anos atrás, no período cretáceo. Ou seja, estamos sem dúvida em meio a um dos grandes espasmos de extinção da história geológica. E nunca é tarde para lembrar que foram necessários mais de 5 milhões de anos para a biosfera recuperar seu equilíbrio desde a última grande extinção. As taxas de extinção variam de acordo com o lugar onde acontece o distúrbio no ecossistema: por exemplo, as áreas especialmente diversas e ameaçadas, chamadas por Myers (1984) de hot spots, concentram cerca de 20% da diversidade de espécies de plantas em apenas 0,5% da superfície terrestre. Portanto, o impacto da destruição destas áreas é extremamente forte. Vale ressaltar, a propósito, que o Brasil abriga dois dos maiores hot spots do mundo. Florestas Amazônica e Atlântica, sendo esta última, entre os mais diversos, o ecossistema mais ameaçado do planeta. A perda de biodiversidade é um fenômeno que se deve principalmente a quatro causas: (1) deterioração de habitats, que acontece pela pressão da ocupação humana do planeta, e se acelera com o agravamento da crise ambiental, que já afeta e inutiliza largas áreas, esterilizando solos e esgotando lençóis d' água, o que força a eliminação de ecossistemas antes preservados para a construção de pastagens, campos agrícolas e cidades; os ecossistemas mais ameaçados são as florestas tropicais úmidas, habitats de cerca de 40% do total de espécies existentes no planeta; (2) exploração descontrolada de espécies, por seu valor econômico, ou por seu potencial de ameaça à vida humana (onças, lobos, tigres), ou ainda indiretamente, em razão de outras atividades, como é o caso da captura acidental de golfinhos nas redes de pesca de atum; (3) introdução de espécies exóticas (ou seja, que não pertencem ao ecossistema), também chamada de poluição biológica: como é o caso da adoção em larga escala de monoculturas agrícolas - porque, em um mundo criado pela seleção natural, a homogeneidade é sinônimo de vulnerabilidade; e (4) uso de substâncias tóxicas, pelo envenenamento direto de certas espécies ou indireto, pela concentração das substâncias tóxicas na cadeia alimentar - casos típicos têm sido da contaminação de inseticidas, como o DDT, e mercúrio. Os problemas ambientais globais estão inter-relacionados, de modo que tanto a mudança climática como a depleção na camada de ozônio são consideradas aqui também causas da perda de biodiversidade. As principais conseqüências dos problemas ambientais globais sobre a biodiversidade, em resumo, são: (1) no caso da mudança climática, o aumento do volume dos oceanos deverá provocar a inundação de fazendas e a salinização de águas subterrâneas em regiões costeiras; a mudança no regime das águas provocará a incidência mais freqüente de

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fenômenos climáticos extremos como tufões, furacões e tempestades, intercalados por períodos secos e quentes; e as zonas climáticas tenderão a se alterar, aumentando a temperatura na direção dos pólos, o que deverá empobrecer os solos hoje agricultáveis. Estas transformações certamente repercutirão sobre os ecossistemas adaptados ao clima atual da Terra, e implicarão a perda adicional de milhares de espécies, além de ameaçarem a segurança alimentar dos povos afetados, colocando em prova o engenho humano quanto a conseguir-se plantar e colher grãos trabalhando com solo, água e clima diferentes do que se tem apresentado desde cerca de 10 mil anos, quando teve início a agricultura tal como a conhecemos hoje (UNEP e WMO 1993: fact sheet # 101); (2) no caso da depleção da camada de ozônio, a excessiva incidência de radiação ultravioleta provocará um número maior e mais letal de cânceres de pele e doenças da visão, além de interferir no funcionamento do sistema imunológico, aumentando a susceptibilidade humana a infecções; as espécies vegetais tenderão a adaptar-se às novas condições de insolação, o que ocasionará declínio na produtividade agrícola e alterações no funcionamento de ecossistemas: os oceanos serão afetados pela diminuição dos fitoplânctons, algas e outros microorganismos marinhos, influindo por sua vez no equilíbrio dos ecossistemas aquáticos, em geral, o que fará decair a quantidade de peixes e mariscos para consumo humano, além de prejudicar uma das mais importantes alternativas conhecidas para a absorção de CO2, a fotossíntese dos fitoplânctons; a alteração das concentrações de ozônio na baixa atmosfera deverá piorar a qualidade do ar em regiões já poluídas, agravando problemas como chuva ácida e inversão térmica, por exemplo, o que por sua vez produzirá impactos negativos sobre as condições de reprodução da vida nos ecossistemas afetados. 6 A inter-relação dos problemas ambientais globais não se dá somente em seus efeitos, mas também, e principalmente, em suas causas. Questões como crescimento populacional desordenado, consumo insustentável de recursos naturais, intensificação dos fluxos materiais e energéticos e crise sócio-ambiental são fundamentais para se entender como se chegou até aqui, da mesma forma que são os únicos caminhos por onde se pode alcançar uma solução duradoura para os problemas de perda da biodiversidade e proteção da atmosfera (ozônio e clima, à escala global, e chuva ácida e neblina do Ártico, à escala regional), bem como dos outros comuns globais (oceanos, espaço sideral e Antártida). A humanidade parece continuar agindo como se ainda estivéssemos conquistando e explorando um mundo novo, como se os limites não existissem e a fronteira estivesse sempre mais adiante. O que se vê é o retorno, com força, do argumento de Hardin (1968), de que a pior tragédia é a que resulta da repetição dos atos impensados, de comportamentos inadvertidos. Quando se fala em biodiversidade, está-se tratando da vida e do seu oposto: a morte. Extinta uma espécie, não há volta. Perde-se para sempre sua contribuição ao fluxo da vida; informações preciosas se apagam, deixando no escuro milênios de aprimoramento da natureza, que, mais tarde, podem ser necessários, em algum momento da história humana, para combater uma praga agrícola ou para trazer a cura a alguma nova enfermidade, para não falar em questões éticas, estéticas ou mesmo ecológicas. O que pretendem as políticas da biodiversidade, então, se não há como fazer reviverem as espécies que se extinguem? A idéia é conseguir diminuir as taxas de extinção a pelo menos um nível que chegue próximo ao equilíbrio entre nascimentos e mortes de espécies, como costumava ser naturalmente, o que implica a realização de esforços importantes de

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conservação e restauração de ecossistemas, bem como a promoção do estudo e uso sustentável do patrimônio biológico ainda existente. 3. Histórico da CBD: evolução e ampliação do conceito (a partir de 1970) e as primeiras iniciativas para adoção de um tratado global para a biodiversidade (1980-1987)

Até os anos 70 a preocupação com a conservação da biodiversidade estava ligada ao modelo norte-americano e europeu de criação de reservas, estabelecimento de parques e construção de cercas e guaritas. De um lado ficava a natureza, do outro, as pessoas. Este modelo chegou a funcionar bem nas sociedades mais afluentes ou por alguma outra razão mais propensas a contemplar a natureza; mas nas sociedades onde as pessoas precisavam tanto de proteção quanto as plantas e os animais o modelo de parques e reservas se mostrou inadequado. O novo ambientalismo, surgido no final dos anos 60 nos EUA, veio propor a superação do debate entre preservacionismo e conservacionismo, iniciado na segunda metade do século passado, em que de um lado estavam os que pretendiam proteger a natureza através da criação de parques e reservas, e do outro lado, os que pretendiam fazer uso dos recursos naturais, conservando a natureza com um objetivo mais pragmático, portanto. Com o novo ambientalismo a preocupação é principalmente com a conciliação entre sociedade e natureza e com a conjugação dos objetivos de proteger o ambiente, ao mesmo tempo em que é possível servir-se dele, de forma sustentável (Lester 1989). Esta mudança no paradigma da proteção ambiental acontece paralelamente a uma outra transformação nas ciências naturais, quando se passa da percepção das espécies como foco de análise, para a percepção dos ecossistemas, ou do mundo em que as espécies interagem. O conceito, antes estático e unidimensional, passou a ser dinâmico e multidimensional. Sinalizam essa evolução no pensamento sobre proteção ambiental as Convenções de Rãmsar para a Proteção de Terras Inundadas de Importância Internacional Especialmente os Habitats para Pássaros (1971); de Paris, sobre o Patrimônio Cultural e Natural (1972); de Washington, sobre o Comércio Internacional de Espécies Ameaçadas de Extinção - CITES (1973); e de Bonn, para a Proteção de Espécies Migratórias da Vida Selvagem (1979). Estas são as quatro convenções de alcance global que marcam a mudança de paradigma, de espécies para ecossistemas. Paralelamente, à escala regional e bilateral, nos cinco continentes, foram também sendo assinados acordos para proteção de espécies migratórias e ecossistemas.7 O primeiro passo para que a diversidade de genes, espécies e ecossistemas fosse abordada de uma maneira global foi dado com o lançamento da Estratégia Mundial de Conservação pela IUCN em colaboração com a FAO - Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, a UNESCO - Organização Educacional, Científica e Cultural das Nações Unidas, o PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o WWF - Fundo Mundial para a Natureza, em 1980. Àquela época, o conceito de biodiversidade ainda não existia, pelo menos no sentido que tem hoje,8 e a estratégia tinha como objetivo principal instruir, coordenar e guiar as

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políticas de conservação dos recursos vivos. Sua função era a de ativar o debate sobre coordenação de políticas para conservação da natureza, desde o nível local, em parques e reservas, até o desenvolvimento de programas nacionais e internacionais de conservação (IUCN - UNEP - WWF 1980). Durante a 15.ª Assembléia Geral da IUCN, realizada em Christchurch, Nova Zelândia, em 1981, o Conselho Internacional de Direito Ambiental - ICEL foi responsável pela aprovação da Resolução 15/10 que instava o Secretariado da IUCN a analisar "os aspectos técnicos, jurídicos, econômicos e financeiros relacionados à conservação, acesso e uso dos recursos naturais, com a intenção de prover os fundamentos para um acordo internacional, bem como para as regras que deverão guiá-lo" (IUCN 1989: annex 1 e De Klemm 1993: 17). No Congresso Mundial sobre Parques Nacionais, realizado em Bali, Indonésia, em 1982, os juristas da Comissão de Direito Ambiental da IUCN começaram a discutir de forma mais ampla a questão do manejo de recursos genéticos. Foi feita, naquela oportunidade, a primeira proposta para que se elaborasse, não muito adiante, um tratado mundial para a proteção de recursos genéticos. Pela Recomendação n. 10 do Congresso, a IUCN ficou com a incumbência de investigar "o possível desenvolvimento de instrumentos internacionais para regular a exploração comercial de recursos genéticos selvagens" (IUCN 1989: annex 1). Três anos se passaram desde a 15.ª reunião da Assembléia Geral da IUCN, em 1981, sem que tivesse sido possível, por questões financeiras e operacionais, realizar o estudo sobre o perfil de um documento internacional amplo para proteção da natureza. Somente em Madri, em 1984, durante a 16.ª reunião da Assembléia Geral da IUCN, foi adotada a Resolução 16/24, em que ficou definido que deveria ser preparada uma versão preliminar do acordo global, que trataria dos seguintes temas: (a) o papel dos recursos genéticos na manutenção da diversidade biológica; (b) o acesso aos recursos genéticos; (c) a responsabilidade dos Estados nacionais sobre a conservação dos recursos genéticos; (d) o fortalecimento das legislações nacionais para conservação in situ: (e) o uso comercial dos recursos genéticos; e (f) os recursos financeiros para a conservação dos recursos genéticos. A elaboração do texto ficou a cargo do Centro de Direito Internacional (ELC) da IUCN, que contou com o apoio da Comissão de Direito Internacional (CEL) das Nações Unidas, 9 e das outras cinco comissões da IUCN: Manejo de Ecossistemas; Educação e Comunicação; Estratégia Ambiental e Planejamento; Parques Nacionais e Áreas Protegidas; e Sobrevivência de Espécies.10 Entre 1981 e 1987, durante o período em que se trabalhou a versão preliminar da convenção ainda em sua fase não-oficial, sem envolvimento direto do PNUMA, aconteceram transformações importantes no panorama ambiental internacional. O processo de preparação da Convenção de Biodiversidade, como não poderia deixar de ser, acompanhou essa evolução conceitual.11 Tornava-se evidente que cercar áreas relevantes para os propósitos da conservação não as isolaria dos efeitos de condições climáticas adversas ou da alta incidência de raios ultravioleta - repercussões previstas das agudas mudanças ambientais globais. Donde se concluiu que as preocupações com a proteção da biodiversidade ultrapassavam a noção de

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conservação de áreas selecionadas. A política internacional para proteção da biodiversidade estava também, a partir de meados dos anos 80, fortemente vinculada ao sucesso dos outros regimes ambientais globais,12 e uma convenção sobre biodiversidade antes pensada como uma meta final, passara a ser considerada um importante movimento para o início de uma nova relação entre acordos globais para proteção do meio ambiente. 4. Negociações e alinhamentos preparatórios (1987-1992): ampliação do escopo da CBD

Em junho de 1987, durante a 14.ª reunião do Conselho de Administração do PNUMA, começou a tomar forma o processo oficial de preparação de uma convenção global para tratar da diversidade biológica. Através da Decisão 14/26 ficou estabelecido que a IUCN continuaria desenvolvendo a versão preliminar da convenção enquanto o PNUMA estabeleceria "um Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas em Diversidade Biológica (...) para investigar as vantagens e possibilidades de se preparar uma umbrella convention para dar racionalidade às atividades atualmente em curso neste campo" (Buhrene in Sanchez e Juma 1994). Também em 1987 era dado um passo importante para o estabelecimento de um tratado global de conservação, com o lançamento do Relatório Brundtland que textualmente recomendava: "Uma prioridade básica (para o desenvolvimento sustentável) é fazer com que o problema das espécies em extinção e dos ecossistemas ameaçados conste das agendas políticas como uma importante questão relativa a recursos. (...) Os governos deveriam estudar a possibilidade de firmar uma Convenção sobre as Espécies, semelhante em espírito e em alcance à Lei do Tratado do Mar e a outras convenções internacionais que exprimem princípios de recursos uni versais. Uma Convenção sobre as Espécies, nos moldes de um documento elaborado pela IUCN, deveria enunciar o conceito de espécies e de variabilidade genética como um patrimônio comum" (CMMAD 1987: 178-179). Em San José da Costa Rica, no início de 1988, durante a 17.ª Assembléia Geral da IUCN foi apresentada pelo Centro de Direito Ambiental (ELC) a versão preliminar do texto da convenção. A reunião de San José foi decisiva para que se questionasse a viabilidade de uma convenção sistematizadora, ou umbrella convention - termo utilizado para significar uma convenção que organiza e coordena as atividades e obrigações previstas em um grupo de convenções: no caso, a Convenção de Rãmsar; a do Patrimônio Mundial; a CITES; e a de Bonn. O primeiro argumento para se desistir da idéia de uma convenção sistematizadora era muito simples: apesar do fato de as quatro convenções mundiais para proteção da natureza estarem interligadas, todas, ao tema da diversidade biológica, as partes não coincidiam em todas elas, e não havia como vincular em uma nova convenção, que articulava quatro tratados diferentes, as partes que ainda não participavam de todos os quatro tratados básicos. Outros dois argumentos contrários à convenção sistematizadora estavam fundados em que as quatro convenções não eram suficientes para garantir a proteção global da biodiversidade, pois tratavam de proteção internacional de áreas especialmente importantes (Patrimônio Mundial); de uma ameaça específica às espécies vulneráveis, o comércio internacional (CITES); de um tipo de ecossistema determinado (Rãmsar) e de um

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grupo de espécies (Bonn); deixando de lado outras questões relevantes como o financiamento para a conservação da natureza, principalmente porque a riqueza biológica está em grande maioria localizada em países em desenvolvimento. Além do que, ficavam também de fora, na perspectiva da convenção sistematizadora, todas as questões tratadas nas numerosas convenções regionais e bilaterais para conservação da natureza já existentes. Sendo assim, a Assembléia Geral da IUCN entendeu que o processo de harmonização das normas para proteção da natureza à escala global exigia, de fato, uma convenção global, que, ao tempo em que sistematizasse normas contidas em outros tratados, se apresentasse não como um extrato de quatro convenções diferentes mas como um novo tratado, com regras e dinâmicas próprias. Aceita essa proposta, ficou decidido que a versão preliminar da convenção sobre diversidade biológica circularia por governos e organizações não-governamentais para receber comentários. Paralelamente ao trabalho da IUCN, o Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas em Diversidade Biológica havia se reunido pela primeira vez, em novembro de 1988, para analisar documentos de referência preparados pela FAO, UNESCO, PNUMA além de uma das versões preliminares da Convenção, produzida pela IUCN. Em junho de 1989 ficava pronta a sexta e última versão preliminar da Convenção para Conservação da Diversidade Biológica, preparada pela IUCN, que estava apoiada em três pilares: (I) uma regra geral, estabelecendo que todos os Estados-nacionais têm o dever de conservar a diversidade biológica; (2) o princípio da liberdade de acesso aos recursos genéticos selvagens; (3) o princípio de que o custo da conservação deve ser distribuído de forma eqüitativa entre as partes (IUCN 1989). A 15.ª reunião do Conselho de Administração do PNUMA, realizada em maio de 1989, acolheu oficialmente a última versão preliminar preparada pela IUCN, e considerou serem necessárias mais algumas sessões do Grupo de Especialistas em Diversidade Biológica, unindo esforços ao grupo do ELC-IUCN. Além disso, o diretor-geral do PNUMA ficou responsável pelo estabelecimento de um "Grupo ad hoc de Especialistas Jurídicos e Técnicos com um mandato para negociar um instrumento jurídico internacional para a conservação da diversidade biológica do planeta". O tratado deveria expressar "a necessidade da partilha de custos e benefícios entre países desenvolvidos e em desenvolvimento" e também "procurar formas de apoiar as comunidades locais, em políticas de conservação" (Burhenne in Sanchez e Juma 1994). Já em fevereiro de 1990, na segunda reunião do Grupo de Especialistas em Diversidade Biológica, chegou-se à conclusão de que era realmente necessária e urgente a elaboração de um tratado global para a conservação da biodiversidade, na forma de uma convenção-quadro, ou framework convention, que, além de inovar no tratamento do tema, levaria em consideração a experiência adquirida nos anos de negociação e implementação dos outros tratados conservacionistas. A convenção-quadro deveria tratar de medidas práticas para a conservação e o uso da diversidade biológica. e para tanto teria que conseguir compromissos para financiamento dos custos adicionais que as novas medidas de conservação implicariam. O Grupo de Especialistas em Diversidade Biológica também chegou ao consenso, naquela

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oportunidade, de que o desafio de conservar a biodiversidade global era uma responsabilidade comum a todos os países, significando que os custos teriam que ser repartidos de tal forma que não recaíssem desproporcionalmente sobre os países ricos em diversidade biológica - que chega a ser quase um sinônimo de países em desenvolvimento (Glowka et al. 1994 e De Klemm 1993: 18). Foram realizadas mais duas reuniões em 1990: em julho, o Grupo de Especialistas em Diversidade Biológica encerrava seus trabalhos; e em novembro, o Grupo de Juristas e Técnicos reunia-se pela primeira vez com o objetivo de apreciar os termos de referência do que seria o tratado da biodiversidade e dar início à produção do texto legal que serviria de base para as negociações. A partir da Decisão 16/42 do Conselho de Administração do PNUMA, o Grupo de Juristas e Técnicos foi renomeado, e em fevereiro de 1991 foi realizada a primeira reunião do que passara a ser o Comitê Intergovernamental para Negociação de uma Convenção sobre Diversidade Biológica, tendo sob sua responsabilidade o documento básico que havia resultado das diversas versões preparadas pela IUCN (desde 1981) e adaptadas pelo PNUMA (desde 1988). Era então iniciado o processo oficial de negociação da Convenção da Biodiversidade. A Convenção de Biodiversidade, que nascera uma convenção conservacionista global, voltada para a proteção dos recursos biológicos, tanto que se chamava Convenção sobre a Conservação da Diversidade Biológica (IUCN 1989), era, a partir de 1991, transformada em um acordo global sobre desenvolvimento sustentável. Sua dinâmica vinha se estabelecendo no interior do mundo jurídico conservacionista, abrigada pela IUCN. Entretanto, a partir de sua inclusão na agenda da Conferência do Rio, 13 não só como um dos documentos a serem ali abertos para assinatura, mas também porque o tema era abordado pela Agenda 21 (Capítulo 15), a Convenção da Biodiversidade converteu-se em um fórum de debates sobre questões sensíveis da clivagem Norte/Sul. 14 As negociações do Comitê Intergovernamental consumiram cinco sessões de cerca de dez dias de trabalho, cada. Em 1991 aconteceram as reuniões em Madri, de 24 de junho a 3 de julho; em Nairóbi, de 23 de setembro a 2 de outubro; e em Genebra, de 25 de novembro a 4 de dezembro. As duas últimas reuniões foram realizadas em Nairóbi, de 6 a 15 de fevereiro, e de 11 a 22 de maio de 1992. As negociações foram marcadas por um confronto aberto de posições. 15 De um lado, os EUA lideravam o G716 e outros países desenvolvidos (Países Baixos e Escandinavos, por exemplo) numa linha que se pode chamar de puramente conservacionista e globalista, querendo significar que o interesse do Norte era manter a convenção o mais próximo da versão original possível, considerando os recursos da biodiversidade patrimônio comum da humanidade (common heritage of humankind), e delineando políticas de conservação, que deveriam ser aceitas pelo Sul incondicionalmente, já que o Sul era, por determinações geoclimáticas, guardião de um patrimônio global. Neste sentido, a inclusão na agenda de questões relativas a acesso negociado aos recursos genéticos e à biotecnologia, regulamentação da liberação de organismos geneticamente modificados, ou biossegurança, e direito de propriedade intelectual perturbavam os negociadores do Norte, porque desvirtuavam o caráter natural do tratado, dando-lhe

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excessivos contornos econômico-políticos (Brasil - MRE 1993: 28). Do outro lado, Brasil, Índia e China lideravam o G7717 com uma abordagem que pode ser considerada equilibrada em relação ao desenvolvimento sustentável (combinando conservação, estudo e utilização sustentável), se bem que ainda marcada por um forte apelo nacionalista. Foi aproveitada a oportunidade rara de se ter um tratado global em que a participação do Sul era realmente decisiva e se incluiu nas negociações da convenção um conceito ainda inédito em convenções internacionais, de que a proteção da biodiversidade era sim uma preocupação comum da humanidade (common concern of humankind), mas os recursos da biodiversidade não eram patrimônio comum da humanidade (common heritage of humankind), pois pertenciam a cada Estado nacional onde existiam naturalmente. Além disso, o bloco dos países em desenvolvimento rejeitava o fato de que a conservação da natureza fosse tratada em um documento jurídico internacional, deixando-se de fora as questões relativas aos usos dos recursos biológicos, à partilha dos benefícios deles advindos, e ao financiamento adicional para as políticas da biodiversidade. A Convenção da Biodiversidade tinha que apresentar sua face humana, ainda que menos bela que as paisagens, ou menos inocente que os animais, sem o que o Sul fechava posição e impossibilitava o acordo. Finalmente, o Brasil e o conjunto de países em desenvolvimento tiveram êxito nas duas teses advogadas: que o acesso aos recursos genéticos deve ser definido com base em acordo mútuo; e que deveria prevalecer o conceito de que os recursos biológicos pertencem aos países onde existem naturalmente e não constituem uma herança ou patrimônio comum da humanidade; enfatizando, contudo, que sua conservação e uso sustentável devem representar uma preocupação comum da humanidade. Por outro lado, analisando com mais cuidado o argumento norte-americano e da maioria dos países desenvolvidos, é possível verificar sua improcedência, uma vez que as negociações envolviam tanto direitos de propriedade sobre os recursos biológicos como direitos de propriedade intelectual relativos à produção da indústria biotecnológica e direitos à integridade intelectual das populações tradicionais, de forma que não se tratava de um texto arcaico, que desconhecesse a evolução e ampliação da propriedade intelectual como uma característica da economia globalizada. A inconsistência do argumento é visível: por um lado exigia reconhecimento estrito e incondicional do direito de propriedade intelectual sobre produtos farmacêuticos e agrícolas (ou em geral, produtos que passaram por processos de engenharia e aperfeiçoamento genético), e por outro lado achava completamente irrelevante e descabido que os fornecedores das matérias-primas em que se baseiam estes produtos, ou ainda as comunidades detentoras de conhecimentos ancestrais, pretendessem tomar algum controle sobre a situação e estabelecer termos de troca mais eqüitativos. Pode-se inclusive afirmar que é exatamente porque o Sul reconhecia a tendência crescente de se dar valor à propriedade intelectual, como forma de se compensar os altos investimentos em pesquisa e desenvolvimento de produtos informação-intensivos, que procurava atribuir valor econômico também aos recursos genéticos selvagens e aos conhecimentos tradicionais, de forma que todo o circuito, desde o acesso ao recurso até

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sua utilização, se incorporasse a uma escala de valor comum. O valor dos recursos poderia assim ser medido em cifras durante todo o processo, e não em deveres éticos para com a humanidade, num primeiro momento, e monetários, para com as empresas, num outro momento, adiante. O destino que tomou a Convenção da Biodiversidade também desagradou aos conservacionistas mais puros, saudosos de um tratado ao molde tradicional, e preocupados com a mescla de considerações sócio-econômicas e ecológicas. Sabe-se, contudo, que a conservação dos recursos biológicos no contexto do desenvolvimento sustentável significa muito mais do que simplesmente estabelecer e gerenciar novos parques e reservas, agora além fronteiras. É preciso capacitar para o desenvolvimento sustentável, reconhecer em cada parte suas potencialidades e suas vulnerabilidades, tratando a interdependência assimétrica como um desafio e uma oportunidade de cooperação. E ainda, não se pode negar a existência do desafio político, como querem alguns, alegando que tudo se reduz a uma questão de boas intenções entre as partes contratantes. Ao contrário, é na superação do desafio político e não em sua negação que reside a força da Convenção da Biodiversidade. 5. CBD: características principais

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A Convenção inova em pelo menos quatro aspectos: em primeiro lugar, permite que as razões éticas e estéticas para conservação da biodiversidade sejam reconhecidas oficialmente como relevantes, ao lado das razões econômicas e ecológicas; em segundo lugar, aborda a conservação, o estudo e o uso sustentável de recursos biológicos de forma integrada e global; em terceiro lugar, estabelece finalmente um vínculo entre conservação da biodiversidade e acesso aos recursos genéticos e à biotecnologia; e em quarto lugar, procura contrabalançar os desníveis entre as partes propondo parcerias Norte/Sul que não se limitem ao financiamento adicional mas que impliquem transferência de tecnologia para a conservação, a ciência e a utilização sustentável da biodiversidade. A Convenção da Biodiversidade é uma convenção-quadro em dois sentidos: (a) porque estabelece princípios, metas e compromissos globais, criando a moldura para as políticas de proteção da biodiversidade global, e portanto não apresenta listas de espécies ameaçadas ou anexos de áreas protegidas, ficando a decisão, na maior parte dos casos, para ser tomada no interior dos Estados nacionais e mesmo no nível administrativo local: e (b) porque, dentro do modelo de procedimento desdobrado (double track), tem a função de iniciar o processo de estabelecimento de novos atos internacionais que tratarão de temas menos amplos em protocolos com regras detalhadas e específicas, ficando estas tarefas sob a responsabilidade da Conferência das Partes. A Convenção da Biodiversidade reúne os seguintes temas principais: (1) o conceito de soberania nacional sobre os recursos biológicos e sua articulação com o conceito de preocupação comum da humanidade: (2) as medidas de conservação e uso sustentável da biodiversidade: (3) as questões de acesso aos recursos biológicos: e (4) as questões de financiamento. O conceito de preocupação comum da humanidade (common concern of humankind)

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surgiu como alternativa ao conceito de patrimônio/herança comum da humanidade (common heritage of humankind). A preocupação comum da humanidade se aplica à nova geração de problemas ambientais globais, porque exprime uma situação de interdependência ecológica intensa, só percebida nos últimos dez anos. Com este conceito se quer expressar que os Estados nacionais têm tanto o direito como a obrigação de preocupar-se com questões ambientais globais. A noção de preocupação comum também implica que o ambiente global é assunto de cada Estado nacional e de todos, a um só tempo. Finalmente, este conceito procura indicar que o horizonte da mudança ambiental global ultrapassa o tempo de uma ou duas gerações e se estende no longo prazo. A idéia é que uma preocupação comum da humanidade merecerá atenção das próximas gerações, por muito tempo à frente, uma vez que a escala da pressão humana sobre a biosfera, principalmente durante este século, atingiu proporções geológicas (IUCN - CEL - ICEL 1995: 32). A Convenção do Clima também faz uso do novo conceito, afirmando que a mudança climática global é uma preocupação comum da humanidade. A decisão de se evitar o conceito de patrimônio ou herança comum da humanidade tem também, como não poderia deixar de ser, razões político-econômicas, além das filosófico-jurídicas acima expostas. Falar em patrimônio comum implica considerar que os recursos biológicos são res communes, e portanto pertencem à humanidade. Permitindo o livre acesso aos recursos biológicos ao conjunto dos atores da cena internacional, de uma forma ideal e genérica, sem levar em consideração as diferentes situações de cada Estado nacional, bem como as distintas capacidades científico-tecnológicas e econômicas das corporações transnacionais, o conceito de patrimônio comum mostra-se inadequado para lidar com as assimetrias do sistema global contemporâneo. Isto porque não se está tratando de recursos com valores estéticos, éticos ou ecológicos apenas, que muito dificilmente podem ser traduzidos em cifras convencionais, apesar de sua importância. Está-se cuidando de recursos que também possuem valor econômico atual e potencial e movimentam um setor de ponta da ciência, da indústria e do comércio global, a biotecnologia. Por esta razão, a questão do acesso aos recursos biológicos toma vulto. Como liberar o acesso aos recursos que servirão de matéria-prima para produtos que são negociados no mercado e estão protegidos por patentes, principalmente se apenas poucos atores têm capacidade de realizar aplicações biotecnológicas avançadas? Este tipo de questionamento serviu para reforçar o argumento a favor da soberania nacional sobre os recursos biológicos, uma demanda do Sul rico em biodiversidade e pobre em meios para conhecê-la e utilizá-la. A afirmação de que os Estados nacionais exercem soberania sobre a biodiversidade que abrigam em seus territórios está presente no preâmbulo e em outros dois artigos da Convenção (artigo 3, que reproduz o artigo 21 da Declaração de Estocolmo, ao reconhecer que os Estados-nacionais têm o direito de explorar seus recursos de acordo com suas políticas ambientais; e o artigo 15, que reafirma a soberania nacional como base para a decisão sobre o acesso aos recursos genéticos). A soberania nacional, segundo a Convenção, precisa ser exercida levando-se em consideração que os Estados-nacionais são também responsáveis pela conservação e uso sustentável dos seus recursos biológicos (artigos 6, 8 e 10).

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Quanto às medidas de conservação e uso sustentável da diversidade biológica, a Convenção define uma série de obrigações para as partes, entre as quais: (1) o desenvolvimento de estratégias nacionais e programas que permitam a integração da conservação e do uso sustentável da biodiversidade em planos setoriais e intersetoriais relevantes, bem como em políticas e programas governamentais, influenciando o processo de tomada de decisão (artigos 6 e 10); (2) a capacitação de recursos e a soma de esforços para a identificação dos componentes da biodiversidade e das prioridades para conservação ou de uso sustentável (artigo 7); (3) a conservação in situ deve receber atenção especial dos governos e deve ser tratada em políticas abrangentes que incluem o estabelecimento ou aperfeiçoamento de sistemas de áreas protegidas, a reabilitação de ecossistemas degradados, a recuperação de espécies ameaçadas, a proteção de háhitats naturais e a manutenção de populações viáveis de espécies (artigo 8); (4) a conservação ex situ deve complementar as medidas de conservação in situ (artigo 9); (5) o uso sustentável dos recursos biológicos é uma obrigação a que partes se comprometem em diversos momentos da Convenção, mas é também tratado especificamente no artigo 10; (6) é reconhecida a importância das comunidades locais e povos tradicionais na conservação da biodiversidade; e a Convenção destaca a necessidade de se preservar e estudar o acervo de conhecimentos e práticas que esses povos e comunidades possuem, na maioria das vezes verdadeiras lições sobre o uso sustentável da biodiversidade (artigos 8 e 10); (7) devem ser adotadas medidas de treinamento e pesquisa (artigo 12), e de educação e conscientização pública (artigo 13); e (8) devem ser utilizadas técnicas como avaliação de impacto ambiental e medidas de contingência para situações emergenciais, como formas de assessoramento do processo de decisão governamental (artigo 14). É importante considerar alguns aspectos relacionados às obrigações para conservação e uso sustentável da biodiversidade. Em primeiro lugar, a Convenção diferencia a conservação do uso sustentável da biodiversidade para atender um pleito dos países em desenvolvimento que, durante as negociações, sentiam a necessidade de deixar claro que conservar e utilizar sustentavelmente os recursos biológicos eram objetivos distintos, ao mesmo tempo complementares e urgentes. Desta maneira, evitou-se utilizar o conceito amplo de conservação que inclui a noção de uso sustentável dos recursos biológicos. Do ponto de vista substancial, contudo, a Convenção trabalha com o conceito de conservação em sua acepção moderna e ampla, que admite e estimula a coexistência de áreas prioritárias para conservação com áreas de estudo e uso sustentável, manejadas com o apoio e a participação das comunidades envolvidas. Em segundo lugar, a Convenção vai além do que o seu título indica, e portanto, para atingir sua principal meta, a proteção da diversidade biológica, protege os seus componentes, individualmente (genes, espécies e ecossistemas), e portanto, em vez de fixar-se no tratamento dos sintomas, vai direto às causas da perda da biodiversidade. Ao determinar que todas a partes devem utilizar sustentavelmente os recursos biológicos, a Convenção atinge todos os Estados nacionais, e não apenas aqueles mais ricos em biodiversidade. Em terceiro lugar, a Convenção procura qualificar as obrigações, principalmente quando se refere ao financiamento para as medidas de conservação, deixando claro as diferenciações entre países desenvolvidos e em desenvolvimento (artigo 20). E, em quarto lugar, a Convenção é global em seus objetivos, mas local-nacional em seus

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meios. Esta também foi uma demanda do Sul, que recusou todas as tentativas de estabelecimento de listas globais de áreas ou espécies prioritárias para conservação. Cada Estado nacional desenvolverá suas estratégias de implementação da CBD, a partir da moldura e dos instrumentos que a Convenção oferece. De fato, o importante é que se reconhece a impossibilidade de se ter um processo decisório centralizado e vertical quanto à proteção da biodiversidade, porque se está provavelmente diante de um dos temas em que a simbiose global & local mais se evidencia. Alguma forma de coordenação das ações locais-nacionais se fará necessária, contudo, e este papel deverá ser desempenhado pela Conferência das Partes. A questão envolvendo o acesso à biodiversidade, como visto antes, foi a que mais gerou polêmicas em todo o processo negociador, e pode ser decomposta em três demandas diferentes: (a) por acesso aos recursos genéticos; (b) por acesso a tecnologias pertinentes, inclusive biotecnologia; e (c) por acesso aos benefícios advindos da utilização dos recursos.19 O artigo 15 da Convenção da Biodiversidade estabelece que "em reconhecimento dos direitos soberanos dos Estados sobre seus recursos naturais" o acesso aos recursos genéticos é decidido pela autoridade nacional, com base na legislação nacional pertinente. A Organização para Alimentação e Agricultura das Nações Unidas - FAO foi responsável pela definição de que os recursos genéticos eram patrimônio comum da humanidade, através do Compromisso Internacional sobre Recursos Fitogenéticos. Como se tratava de um compromisso tomado por resolução (Resolução 08/83), mantinha-se apenas como um instrumento de soft law,20 propondo que cada país se responsabilizasse por proteger seus recursos genéticos tanto em áreas naturais (in situ) como em bancos de germoplasma, 21 (ex situ), em nome da humanidade. Foi criada também, junto com o Compromisso Internacional, a Comissão sobre Recursos Genéticos Vegetais para supervisionar a sua aplicação, o que deu ao Compromisso um sentido mais sério do que se tivesse permanecido apenas como uma declaração de intenções, Em 1992 o Compromisso Internacional da FAO já havia sido aceito por 107 países. Mesmo em se cuidando de documentos com status diferentes - já que o Compromisso Internacional da FAO não chega a ser um tratado -, fica claro que a partir da Convenção está revogado o regime anterior de livre troca dos recursos genéticos, administrado pela FAO. Resta discutir como fica a situação dos recursos que se encontravam em bancos de germoplasma antes da Convenção da Biodiversidade entrar em vigor. A FAO pretende rever os termos do Compromisso Internacional sobre Recursos Genéticos Vegetais e espera poder tornar compatíveis as regras, atualmente conflitantes, do Compromisso com a Convenção da Biodiversidade. Outras instituições com interesses imediatos na questão do acesso aos recursos genéticos são o CGIAR - Grupo de Consulta sobre Pesquisa Agrícola Internacional e o IBPGR Conselho Internacional sobre Recursos Genéticos Vegetais, que, sob inspiração do trabalho desenvolvido pelo cientista russo Vavilov (1926), suportam uma rede de 18 Centros de Pesquisa Agrícola e Conservação de Recursos Genéticos espalhados pelo mundo, que vêm realizando a troca livre de recursos para a agricultura há pelo menos trinta anos. Neste campo atua também a UPOV - União Internacional para a Proteção de Novas

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Variedades de Plantas, uma instituição estabelecida pela Convenção de Paris para a Proteção de Novas Variedades de Plantas (assinada em 1961 e revista em 1972, 1978 e 1991) que tem o propósito de proteger, por um determinado período, a propriedade intelectual do agricultor que cultive uma nova variedade vegetal. A proteção da propriedade intelectual do investidor em novos cultivos, de acordo com a UPOV, funciona como um incentivo para o desenvolvimento de novas variedades na agricultura, na silvicultura e na horticultura. Os artigos 15, 16 e 19 tratam do acesso a tecnologias pertinentes, inclusive biotecnologia, e à distribuição de seus benefícios. O acesso a tecnologias foi e continuará sendo, certamente, um dos temas sensíveis desta Convenção. O consenso foi formado a partir da importância que os países desenvolvidos dão à proteção da propriedade intelectual, de uma parte, e da importância que os países em desenvolvimento dão à transferência de tecnologia como condição necessária para a conservação dos recursos biológicos, de outra parte. Desta forma, ficou estabelecida a obrigação, para os países desenvolvidos, de proverem ou facilitarem o acesso à tecnologia (inclusive biotecnologia), recebendo em contrapartida o compromisso dos países em desenvolvimento de que serão respeitadas as patentes e de que serão implementadas ou aperfeiçoadas regras nacionais para o reconhecimento e disciplina dos direitos de propriedade intelectual. Quanto à distribuição dos benefícios da biotecnologia, ficou decidido que as partes, em cada caso concreto, procurarão chegar a um consenso sobre o modo em que se fará sua partilha eqüitativa. Ainda que o texto final tenha representado um avanço, pode-se facilmente prever as dificuldades que aparecerão quando chegar a hora de se colocar estes dispositivos em prática. As questões mais sérias estão relacionadas (a) à ampla margem de discricionariedade deixada às partes para a negociação dos termos em que se fará a partilha dos benefícios e (b) aos problemas em se identificar exatamente de que recurso se origina o benefício tecnológico, já que podem se passar entre dez a doze anos até que se consiga chegar a um produto comerciável; e além disso, nada impede a utilização de vários recursos para a geração de um único produto, tornando a relação mais complexa ainda, já que para um produto podem concorrer recursos de origens diversas, aumentando o número de partes em negociação. Por fim, as questões sobre financiamento completam as regras substantivas da Convenção. O artigo 20 define que um mecanismo de financiamento receberá doações de recursos financeiros novos e adicionais dos países desenvolvidos, que deverão ser utilizados pelos países em desenvolvimento para cobertura dos custos adicionais com que tenham que arcar para a aplicação das medidas previstas na Convenção. Os empréstimos obedecerão a prioridades definidas pela Conferência das Partes, e serão negociados entre países em desenvolvimento e mecanismo financeiro. E previsto no artigo 20 também que o fluxo de empréstimos deve ser contínuo e organizado de forma a que os países em desenvolvimento possam realizar os objetivos da Convenção. O GEF - Fundo para o Meio Ambiente Mundial 22 foi escolhido o mecanismo financeiro interino (artigo 39 e Resolução 1, do Ato Final de Nairóbi), não sem encontrar resistência do G77, que o considerava inadequado por não ser nem democrático nem transparente

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(Glowka et al. 1994: 136). Outra crítica ao GEF é que, por estar sujeito a um Conselho, um Secretariado e às determinações das agências financiadoras (PNUMA, PNUD e Banco Mundial), não se vincula totalmente às decisões da Conferência das Partes, como era a intenção do artigo 21 (mecanismo financeiro). 6. Desenvolvimentos posteriores à assinatura da CBD

As negociações da Convenção sobre Diversidade Biológica foram oficialmente concluídas na Conferência de Nairóbi, em 22 de maio de 1992. A Convenção foi aberta para assinaturas durante a Conferência do Rio, em junho seguinte. Dos 179 países presentes à Conferência do Rio, 168 são signatários da Convenção, e entre as raras exceções constavam os EUA e a Malásia, representando o inconformismo dos que se colocavam nos extremos da divisa Norte/Sul, o que, de certa forma, atestava o caráter equilibrado do acordo final. Os EUA não assinaram a Convenção durante a Conferência do Rio alegando, como já se sabe, não estarem satisfeitos com o tratamento dado à questão da propriedade intelectual, no texto final. George Bush recebeu críticas fortes de setores do ambientalismo e da sociedade americana em geral que se identificavam com os propósitos da Convenção. Também na ótica internacional a postura do governo americano era considerada radical e deslocada, inclusive porque refletia um momento da política dos EUA que não correspondia ao esforço histórico do ambientalismo americano em favor da conservação e do uso sustentável dos recursos biológicos, tanto nacional como internacionalmente. Em 1993, Bill Clinton, então presidente recém-eleito dos EUA, assinou a Convenção da Biodiversidade no Dia da Terra, 22 de abril, ao que parece dando início a um relacionamento mais construtivo entre os EUA e o regime da biodiversidade. Entretanto, até novembro de 1995 os EUA ainda não tinham ratificado a Convenção, e a justificativa para a demora na ratificação tem sido, pelo menos oficialmente, a tramitação do tratado no Congresso americano, que costuma ser lenta por implicar ajustes em toda a legislação interna, o que seria uma peculiaridade do sistema jurídico americano. Sem dúvida, o gesto de assinatura da Convenção serviu para aliviar o peso negativo que a recusa em participar da Convenção da Biodiversidade tinha trazido para a imagem interna e externa dos EUA, depois da Conferência do Rio. Pode-se dizer que, assinando a Convenção da Biodiversidade, os EUA desistiram do papel de vilões do regime; e que, não ratificando a Convenção, os EUA ficaram em uma confortável posição de observadores nas reuniões da Conferência das Partes, influindo mas não se comprometendo com as decisões. A Conferência de Nairóbi adotou a Resolução 2, para encaminhar medidas que deveriam ser tomadas no intervalo entre a assinatura e a entrada em vigor da Convenção da Biodiversidade (segundo o artigo 36: noventa dias após o depósito do trigésimo instrumento de ratificação). Atendendo à determinação da Resolução 2, o Conselho de Administração do PNUMA nomeou, pela Decisão 17/30, o Comitê Intergovernamental para a Convenção sobre Diversidade Biológica - CI/CDB, sob a Presidência do Embaixador chileno Vicente Sánchez. Foi estabelecido também um Secretariado Interino para a

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Convenção, que ficou sob a direção de Angela Cropper, membro do staff da IUCN que se havia destacado por sua participação nas negociações do tratado. O Secretariado Interino, a cargo do PNUMA, ficou provisoriamente instalado em Genebra, Suíça.23 O CI/CDB reuniu-se em Genebra, de 11 a 15 de outubro de 1993, para trabalhar temas da agenda da biodiversidade que não deveriam ficar em suspenso enquanto se processava a ratificação e entrada em vigor da Convenção. Dividiu-se em dois grupos: o primeiro deveria examinar questões de conservação e uso sustentável, biossegurança e temas relacionados ao trabalho científico e técnico que teria que se desenvolver entre as sessões, dali em diante; o segundo grupo ficou encarregado de avaliar a estrutura institucional e o mecanismo financeiro, além de cuidar da cooperação técnica e do desenvolvimento de capacitação institucional. O segundo grupo deveria também preparar as regras para guiar os trabalhos da Conferência das Partes. A Convenção da Biodiversidade entrou em vigor em 29 de dezembro de 1993. O Brasil foi 51.º país a ratificá-la através do Decreto Legislativo 2, de 8.2.94;24 e já conta com cerca de 130 ratificações. O fato de ter apenas se passado um ano e meio desde sua adoção até a entrada em vigor, aliado à amplitude e rapidez com que tem ocorrido o processo de ratificação, parece indicar que a Convenção se firmará como uma verdadeira convenção-quadro, estabelecendo novas bases para o desenvolvimento da biopolítica e da biodiplomacia global. A 2.ª reunião do CI/CDB aconteceu em Nairóbi, de 20 de junho a 1.º de julho de 1994, e sua agenda estava praticamente dedicada à preparação da Primeira Conferência das Partes. A Primeira Conferência das Partes - COP aconteceu em Nassau, Bahamas, de 28 de novembro a 9 de dezembro de 1994; e foi atendida por cerca de 700 participantes, entre delegados de 133 Estados nacionais (37 como observadores), 13 agências das Nações Unidas, 24 organizações intergovernamentais e 109 organizações não-governamentais. Foi uma reunião para definição das bases práticas sobre como iria se desenvolver o regime, dali em diante. As principais medidas da 1.ª COP podem ser sintetizadas da seguinte forma: (1) o PNUMA ficou responsável pela Secretaria Permanente da Convenção; (2) o GEF - Fundo para o Meio Ambiente Mundial permaneceu como mecanismo financeiro interino, devendo aportar cerca de 700 milhões nos próximos três anos para os objetivos da CBD; (3) foi colocado em operação o Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice - SBSTTA, ou Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico, Técnico e Tecnolôgico (previsto no artigo 25 da Convenção), que realizou sua primeira reunião ainda no dia 5 de dezembro, durante a 1.ª COP; e (4) ficou decidido que teriam prioridade, entre 1995 e 1997: a conservação e o uso sustentável da biodiversidade marinha e costeira: o acesso aos recursos genéticos e à partilha eqüitativa dos benefícios advindos do seu uso; e temas relacionados com transferência de tecnologia e manejo da biotecnologia. Acatando recomendação da 1.ª COP, a 49.ª Sessão da Assembléia Geral das Nações Unidas declarou o dia 29 de dezembro como o Dia Internacional para a Diversidade Biológica, celebrando a data em que a Convenção entrou em vigor. Nesse dia, o PNUMA deverá oferecer, todos os anos, o Prêmio Internacional para a Diversidade Biológica, em reconhecimento aos relevantes serviços prestados por instituições ou comunidades à

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causa da proteção da biodiversidade. A 1.ª COP procurou iniciar o trabalho de articulação entre política, ciência e economia que a questão da conservação e uso sustentável dos recursos biológicos requer. Percebe-se que a tarefa da CBD apenas começa a se delinear. Chegar até o acordo global para a proteção da biodiversidade foi um passo decisivo, que demorou mais de dez anos para ser alcançado. Agora, os desafios são outros, mais sérios e complexos ainda. Para os objetivos desta pesquisa, que procura mais do que atualizar o debate sobre a Convenção, traçar-lhe o histórico e, em linhas gerais, avaliar as condições de sua implementação, não é necessário descrever em detalhes cada discussão da 1.ª COP, ou da 2.ª COP, realizada em Jacarta, em novembro de 1995, ou mesmo dos preparativos para a 3.ª COP, a realizar-se em Buenos Aires, em novembro de 1996. Entretanto, cabe notar que já foram iniciadas as discussões a respeito da elaboração de protocolos sobre biossegurança e sobre florestas; e a câmara de compensação está sendo preparada para realmente facilitar e agilizar a colaboração Norte/Sul e Sul/Sul prevista na Convenção e absolutamente necessária para a conservação da biodiversidade. O que se percebe é que a 1.ª COP parece ter marcado a passagem de um ciclo de preparação e convencimento para um ciclo mais orientado para a ação na biopolítica global. Para completar o quadro do regime da biodiversidade, resta considerar que várias instituições (organizações burocráticas e conjuntos de regras 25), organizações intergovernamentais, não-governamentais ambientalistas, não-governamentais científicas, além de documentos de soft law e hard law tiveram influência na composição deste conjunto de medidas transnacionais. Este fato permitiu que o regime se mantivesse em movimento, mesmo quando as negociações pareciam fadadas ao fracasso. Pode-se afirmar, neste sentido, que a estrutura do regime, essencialmente transnacional e plural, serviu para amenizar as posturas radicais em que insistiam alguns Estados nacionais, ao mesmo tempo em que favoreceu a compatibilização dos interesses daqueles mais dispostos a aperfeiçoar o consenso.26 Merecem destaque algumas considerações sobre a inter-relação entre a Convenção da Biodiversidade e a Conferência do Rio. A Convenção da Biodiversidade foi, certamente, o produto mais bem sucedido da Conferência do Rio, embora suas negociações já estivessem sob a responsabilidade do PNUMA, desde 1987, antes mesmo da convocação da Conferência. Ou ainda antes, se for levado em conta todo o processo de preparação das versões preliminares do tratado, pela IUCN, que teve início na primeira metade dos anos 80. Por sua vez, a Conferência do Rio foi responsável por traçar na Convenção da Biodiversidade seu novo perfil: o de um documento que reflete as inquietações trazidas pelo debate sobre desenvolvimento sustentável, definido como aquele que atende às necessidades das gerações atuais sem eliminar opções para as futuras gerações. Pode-se dizer que a Conferência do Rio de certa forma se impôs como um prazo conclusivo para as negociações da Convenção da Biodiversidade (bem como do Clima), antecipando um acordo que provavelmente demoraria ainda alguns anos para ser produzido, se dependesse unicamente de sua própria dinâmica, e ainda assim teria resultado em um texto fortemente conservacionista e incompleto, na perspectiva do desenvolvimento

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sustentável. 7. Implementação da CBD: uma agenda para verificação da eficácia do regime

É interessante avaliar agora como tem se desenvolvido o regime, em sua fase mais recente. Segundo Porter e Welsh Brown (1991) o momento de adoção do tratado, e de sua implementação, caracteriza a quarta e decisiva etapa do regime (1.ª identificação do problema; 2.ª procura por fatos; 3.ª: negociação e 4.ª: fortalecimento do regime), porque daí pode resultar o sucesso ou o fracasso da iniciativa de regulamentação global sobre um determinado tema. A propósito, cabe considerar que a Convenção de Biodiversidade marca um regime transnacional em essência, desde o início, com a percepção do problema e a procura por embasamento científico para qualificar as decisões políticas, passando pelos diversos momentos de negociação das regras até o período atual, de fortalecimento e consolidação do acordo global. Tendo chegado a esta fase crucial, é oportuno avaliar se o regime da biodiversidade tem se mostrado eficaz. Para tanto será aplicado o "Modelo dos 3Cs: Consciência, Contrato e Capacitação", proposto por Haas, Keohane e Levy (1993), que, em síntese, tem por objetivo verificar se o regime, em sua implementação, tem produzido resultados que possam representar um aumento da consciência sobre o tema regulado, um aumento da disposição contratual entre as partes e um aumento da capacitação das partes para lidar com o problema abordado. A existência da Convenção em si já indica que diversos atores tiveram seu interesse despertado para a questão antes restrita a cientistas naturais e conservacionistas. Neste sentido, o reconhecimento global da importância da biodiversidade é a prova de que o regime tem servido para aumentar a conscientização sobre o tema. Quando se analisa o impacto do regime sobre as relações entre os atores interessados, verifica-se que houve uma passagem da primeira fase de esboço de estratégias para a fase de efetiva negociação sobre o tema, em sua diversidade e complexidade, e portanto que o regime tem permitido a ampliação do contrato entre as partes. O caráter contratual do regime da biodiversidade é provavelmente seu traço mais mareante. Como pode ser verificado durante o histórico das negociações, o tratado evoluiu com os conceitos e com a problemática ambiental, nos quase vinte anos em que foi sendo desenvolvido: desde uma idéia, que em início dos anos 70 parecia utópica, até a Convenção da Biodiversidade, muitos passos tiveram que ser repensados, e do plano inicial pouco se manteve intacto. Pode-se afirmar que a Convenção da Biodiversidade é o próprio contrato global para proteção da diversidade biológica, baseado (a) no reconhecimento de que há um problema comum a todos, apesar das desproporções entre as partes, e (b) na decisão de se negociar politicamente as diferenças existentes, de forma a tornar possível no médio e longo prazos diminuir e, eventualmente, normalizar as atuais taxas de extinção de espécies - objetivo que só pode ser atingido a partir da incorporação de todos os interessados na solução do problema, envolvendo a conservação, o estudo e o uso sustentável dos recursos biológicos, e a partilha eqüitativa dos benefícios por eles proporcionados.

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Entretanto, é importante ter em consideração que este contrato global requer a realização de vários subcontratos, ou protocolos, que garantam sua validade, a médio e longo prazos. Ou seja, a eficácia contratual do regime da biodiversidade ainda terá que se provar em relação a alguns temas polêmicos da agenda da CBD, como, por exemplo, a regulamentação de medidas de biossegurança; a reorganização do sistema global de acesso a recursos genéticos, que passa pela delicada equação de interesses entre organismos internacionais tradicionalmente responsáveis pela disciplina do acesso à biodiversidade, como FAO, IBPGR e UPOV; a definição de regras que garantam às comunidades tradicionais o reconhecimento de sua quota de participação na preservação e na exploração sustentável dos recursos biológicos, inclusive a valorização dos seus conhecimentos ancestrais, quando da distribuição dos benefícios derivados do uso da biodiversidade; além de tópicos sensíveis como a questão da conservação dos recursos florestais e seu uso sustentável. Outro item que deve ser mencionado quanto à ampliação e à eficácia do contrato, no regime da biodiversidade, diz respeito à relação entre a biodiplomacia e a diplomacia do ozônio e do clima, no contexto da mudança ambiental global; e entre os vários instrumentos jurídicos internacionais que compõem o ramo do direito ambiental internacional, como um todo. O item capacitação, deve-se reconhecer, é o que coloca o regime definitivamente à prova. Um ponto a favor da Convenção da Biodiversidade é sua intensa dinâmica global & local, moldando um processo decisório mais autônomo, autêntico, dinâmico, e flexível. Todo o regime tem partido do suposto de que a proteção da diversidade biológica acontece na esfera local e deve ser coordenada pelos governos nacionais que, por sua vez, precisam estar articulados internacionalmente, definindo estratégias conjuntas e direcionando fluxos de investimentos e de tecnologia para a conservação e o uso sustentável dos recursos biológicos (Coradin 1994). Os Estados nacionais são os responsáveis pela conexão entre o local e o global, quando o tema é proteção da biodiversidade. Precisam, neste sentido, estar continuamente capacitados para desempenhar esta função, que não é simples. Em primeiro lugar, é necessário que conheçam a realidade nacional sobre biodiversidade, para então poderem traçar estratégias e executar projetos na área. E, em segundo lugar, é imprescindível que mecanismos como a câmara de compensação sejam postos em prática de forma ágil e democrática, para que a troca de informações, entre as partes contratantes, sobre experiências de sucesso relativas à conservação, estudo e uso da biodiversidade possam ser amplamente disseminadas, discutidas e implementadas. Por outro lado, impõe-se que as informações já disponíveis sejam condensadas e coordenadas para que o tema possa receber o tratamento inter e multidisciplinar requerido. Tem havido consenso sobre a importância de dois instrumentos para capacitação governamental: estudos de casos e estratégias nacionais para a biodiversidade. O GEF Fundo para o Meio Ambiente Mundial contribuiu com cerca de 14 milhões de dólares, ou o equivalente a 4,5% do total de recursos para biodiversidade entre 1991-1994, em apoio à preparação de estudos de casos nacionais e em programas de capacitação para avaliações nacionais e globais sobre biodiversidade (McNeely, Rojas e Martinet 1995: 17). Pelo que foi dito, pode-se admitir que o regime tem, mesmo parcialmente, auxiliado a capacitação dos

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Estados nacionais no preparo de suas estratégias e ações de conservação, estudo e uso sustentável da diversidade biológica que abrigam. Entretanto, para que se atinja um patamar aceitável de proteção da biodiversidade, à escala nacional e global, principalmente em relação aos países ricos em biodiversidade, deve se promover a capacitação nacional/local de uma forma sistêmica, que inclua não apenas medidas de capacitação técnica, mas também programas de capacitação gerencial, financeira, jurídico-legal e científico-tecnológica, que possam ter efeito multiplicador, alcançando os diversos setores da sociedade envolvidos com a implementação da Convenção da Biodiversidade, sem o que a eficácia do regime, neste ponto fundamental, torna-se questionável (De Alencar e Van Der Ree 1996). O problema não parece ser, para a maioria dos países com acervo importante de biodiversidade, a falta de relatórios ou programas, mas outro, mais sério, o da integração da questão ambiental (biodiversidade e outros temas) na mecânica decisória dos governos, em todos os seus níveis. Por enquanto, as políticas ambientais têm se desenvolvido paralelamente às políticas econômicas, agrárias, tributárias, fiscais, industriais, educacionais, de saúde etc. Entretanto, assim como internacionalmente já se percebe a interdependência dos temas e de suas soluções, também terá que se percorrer este caminho à escala nacional - e, quanto antes se avance nesta direção, mais rapidamente poderão ser verificados os resultados que a política global da biodiversidade, em última instância, tem procurado alcançar. Ainda quanto à capacitação nacional para a implementação eficaz da Convenção da Biodiversidade, merece também ser destacada a questão da "domesticação" do tratado, ou integração e harmonização das regras internacionais no ordenamento jurídico nacional. Esta é uma tarefa para qual o Poder Legislativo precisa estar técnica e politicamente preparado, e para desempenhá-la certamente precisará de amplo apoio interinstitucional, em parceria com o Executivo e o Judiciário, seja através da colaboração de especialistas, pesquisadores, cientistas, em suas capacidades pessoais, seja através da contribuição de setores da sociedade civil organizada, como as organizações não-governamentais, e também do empresariado. Assim como se faz necessário que se aprimorem os mecanismos de planejamento, aplicação e avaliação de eficácia das políticas da biodiversidade, na esfera do Poder Executivo, é de real importância que se proceda a um reexame das normas em vigor, no plano federal, estadual e municipal, para que se possa atualizar o quadro legal existente, e desta forma dotar magistrados, promotores, advogados, procuradores, defensores públicos e os órgãos do Poder Judiciário como um todo, de instrumentos processuais e substantivos apropriados, desenhados especificamente para garantir a conservação da biodiversidade e o uso sustentável dos recursos biológicos. Este é um ponto de especial interesse para o Brasil, uma vez que estão tramitando no Congresso Nacional, atualmente, projetos de lei sobre proteção de cultivares, acesso a recursos genéticos, reforma da legislação penal ambiental e estabelecimento do sistema nacional de unidades de conservação e do sistema de gerenciamento de bacias hidrográficas, além de terem sido recentemente aprovadas normas sobre biossegurança e sobre propriedade intelectual, incluindo disposições sobre patentes para microorganismos

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(De Alencar e Van Der Ree 1996). Com base no que foi dito sobre consciência, contrato e capacitação, é possível afirmar que o regime da biodiversidade tem sido eficaz, ainda que parcialmente, desde a assinatura da Convenção. Na realidade, o regime apenas começa a ser provado e por enquanto pode ser considerado relativamente bem sucedido. Neste sentido, um longo caminho ainda terá que ser percorrido para que a Convenção da Biodiversidade se afirme como um fórum político global relevante para a tomada de decisões sobre biopolítica, em sua ampla configuração, incluindo questões sócio-econômicas, éticas, estéticas, ecológicas e culturais. É preciso, portanto, seguir adiante, aumentando a qualidade do compromisso entre as partes, polindo o debate, elaborando protocolos e negociando novos tratados, sempre considerando a importância da harmonização das normas internacionais nos sistemas políticos e jurídicos nacionais. 8. Considerações finais

Espécies, recursos genéticos e ecossistemas sempre existiram, muito antes do surgimento dos humanos, a nossa forma de enxergá-los e compreendê-las como conectados ao mesmo fluxo de vida na Terra no qual nos incluímos é que evoluiu. Da mesma maneira, a ocupação humana sobre o ambiente natural é milenar, a nossa forma de torná-la predatória e insustentável e percebê-la como tal é que se pode considerar relativamente recente. Neste sentido, a principal meta do regime da biodiversidade ultrapassa em muito a fronteira da ciência ou da tecnologia, ou o alcance de uma ou duas gerações humanas. Cuida-se de uma proposta essencialmente política, de se induzir a recuperação do equilíbrio entre o ambiente humano e natural, com a atenção voltada para o longo prazo, para que se possa permitir a continuidade da existência da diversidade de formas de vida no planeta, hoje seriamente ameaçada. Várias datas marcam o regime da biodiversidade. A primeira delas remonta ao início do século, quando se adotou o tratado para proteção dos pássaros, na Europa. Portanto, sob uma perspectiva histórica mais remota, este é o regime ambiental internacional mais antigo de que se tem notícia. Durante esse século de história evoluiu a idéia de se proteger uma espécie isolada, um habitat mais ameaçado, um grupo de espécies migratórias, até chegar-se ao atual conceito de biodiversidade, e à percepção de que somente um esforço global coordenado poderia, de alguma maneira. Aproximar-se da solução do problema da extinção em massa de espécies, atualmente de proporções desastrosas. O regime da biodiversidade é, antes de tudo, um regime que se forma com o objetivo de trazer questionamentos éticos sobre as altas taxas de extinção de espécies. A preocupação com a proteção da diversidade entre genes, espécies e ecossistemas partiu, como visto antes, da comunidade de juristas conservacionistas, que procuraram de alguma forma chamar a atenção para o fenômeno do desaparecimento em massa de formas de vida na Terra, e tentaram, com muita persistência, demonstrar a importância da proteção da biodiversidade, lembrando inclusive que "a proteção de outras espécies é uma forma elevada de autopreservação" (Kaufman et al. 1993). Como medir o resultado deste esforço conjunto?

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A realidade tem demonstrado que a biopolítica e a biodiplomacia, como ramos da política e do direito ambiental internacional, evoluíram de forma significativa nas últimas duas décadas, e hoje se encontram incorporadas de forma definitiva à agenda de negociações internacionais. Talvez tenha acontecido, nesta arena das relações internacionais, o processo que Ernst Haas denomina aprendizagem institucional. 27 Desde a Declaração de Estocolmo a comunidade internacional vem ensaiando passos, ainda no campo de soft law, com a adoção de declarações de princípios e tratados setoriais, com o objetivo de preservar o ambiente global. Mas a partir de meados dos anos 80, com a tomada de consciência sobre os problemas ambientais globais e o risco que representam para a sobrevivência humana, pode-se dizer que tem acontecido mais do que simples avanço retórico ou parcial. O nível do compromisso tem se ampliado e aprofundado, com a adoção de tratados amplos em seu escopo, inovadores em seu processo de elaboração, e arrojados em seu conteúdo, como os que compõem o regime do ozônio e da biodiversidade, numa indicação de que, apesar da gravidade e do sentido de tragédia que acompanham as questões ambientais globais, a humanidade tem procurado dar respostas a estes problemas e, neste percurso, tem aprendido. Bibliografia BENEDICK, Richard Elliot (1991) Ozone Diplomacy: New Directions in Safeguarding the Planet, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 300 p. BRASIL. Ministério das Relações Exteriores - Divisão do Meio Ambiente (1993) Relatório da Delegação Brasileira - 1992. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Brasília, FUNAG - Fundação Alexandre Gusmão & IPRI - Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, 144 p. COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (1987, 2.ª ed., 1991) Rio de Janeiro, Ed. Fundação Getúlio Vargas, 430 p. CORADIN, Lídio (1994) "Convenção exigirá estratégias nacionais para uso sustentável da biodiversidade", in Boletim Funatura, ano 7, n. 9, mar., p. 8. DE ALENCAR, Gisela S. (1995) Mudança Ambiental Global e a Formação do Regime para Proteção da Biodiversidade. Dissertação de Mestrado, Brasília, Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais, Universidade de Brasília, 179 p. DE ALENCAR, Gisela S. e Marco C. VAN DER REE (1996) "1996: an important year for Brazilian biopolitics?" in Biotechnology and Development Monitor, n. 27, June, pp. 21-22. DE KLEMM, Cyrille et al. (1991) Conservation of Biological Diversity and International Law, Bonn, IUCN-ELC, 82 p. -----. (1993) Biological Diversity Conservation and the Law, IUCN, Gland, Switzerland, 292 p. EHRLICH, Paul R. (1986) The Machinery of Nature: the Living World around Us and How it Works, New York, Simon and Schuster, 320 p. EHRLICH, Paul R. and Anne (1981) Extinction: the Causes and Consequences of the Disappearance of Species, New York, Ballantine Books (5th edition, 1989), 384 p.

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atualmente conhecidos: a perda da biodiversidade, a depleção da camada de ozônio e a mudança do clima terrestre. (2) A diferenciação aqui entre atores internacionais e transnacionais é proposital porque, ao passo cm que é reconhecida a importância das relações entre Estados-nacionais, procura-se chamar a atenção para as relações que cruzam países e culturas (transnacionais), envolvendo atores não-típicos como corporações transnacionais e organizações não-governamentais ambientalistas, por exemplo (Viotti et al. 1993: 585 e 597). (3) Conceito utilizado por Peter Haas para denominar grupos de cientistas e de pensadores que exercem influência sobre o processo decisório, no interior dos Estados e também nas relações internacionais e transnacionais, sobre determinado tema, a respeito do qual partilham interesses e preocupações (Haas 1989). (4) As próximas considerações sobre biodiversidade estão fundadas em Ehrlich et al. 1981; Ehrlich 1986; Myers 1984; Raven et al. 1994; Wilson 1988 e 1992; Wood 1990 e WCMC 1992. (5) As estimativas variam de 10 milhões até 100 milhões de espécies. Para efeito de cálculo de percentagens e taxas de extinção utiliza-se normalmente o menor número, por ser mais consensual. (6) Sobre a diplomacia do ozônio ver Benedick 1991, e a série Protecting the Ozone Layer publicada pelas Nações Unidas (UNEP/IEPAC 1992). Ver também o Relatório sobre efeitos ambientais da depleção do ozônio, publicado em edição especial da Revista Ambio, em maio de 1995 (Van Der Leun el al. 1995). (7) Para uma avaliação completa dos tratados que contribuíram para a Convenção da Biodiversidade, ver De Klemm 1991 e 1993. (8) Diversidade biológica é um conceito que surgiu a partir de 1980, em trabalhos publicados por Thomas Lovejoy (A Prujection of Species Ertinctions, in Council of Environmental Quality, and US Departament of State, The Global 2000 Report to the President, v. 2, The Technical Report, U.S. Government Printing Office, Washington, DC, 1980: 328-32), Elliot Norse e Roger Mc Manus ("Ecology and Living Resources: Biological Diversity", in The Eleventh Anual Report of the Council of Environmental Quality, U.S. Government Printing Office, Washington, DC, 1980: 31-80). Somente a partir de 1986 o conceito passou a ter o significado atual, de três níveis de diversidade, genética, de espécies e de ecossistemas, com a publicação do trabalho de Elliot Norse e outros autores sob o título Conserving Biological Diversity in Our National Forests: The Wilderness Socicty, Washington, DC (Norse el al. 1993: 9). (9) "Para a surpresa de muitas pessoas, os promotores originais da Convenção não eram membros da comunidade científica mas, ao inverso, faziam parte da comunidade de juristas" (Burhenne in Sanches e Juma 1994).

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(10) De fato, foi o Presidente da Comissão de Sobrevivência de Espécies da IUCN, Grenville Lucas, quem sugeriu a opção por diversidade biológica, ao invés de diversidade genética, como vinha se trabalhando até então. Para Lucas, o termo diversidade genética não era suficientemente representativo do conjunto de genes, espécies e ecossistemas que se pretendia englobar e proteger com o tratado, daí se justificando a preferência por diversidade biológica (Buhrene in Sanches e Juma 1994) - àquela época um conceito novo e ainda restrito ao âmbito acadêmico. A versão compacta e atualmente mais utilizada do termo foi lançada alguns anos mais tarde por Edward O. Wilson, com grafia um pouco diferente, no Fórum Nacional sobre Biodiversidade, realizado em Washington, DC, em 1986. (11) Como diz Wolfgang E. Burhenne, "deve-se reconhecer que, durante os muitos anos passados entre a preparação de versões preliminares, as negociações e finalmente a adoção deste tratado, processou-se uma verdadeira transformação das idéias e princípios que o instruem, que se tornaram mais abrangentes, complexos e, em alguns casos, realmente distintos do que foi originalmente proposto" (Burhenne in Sanchez e Juma 1994). (12) O conceito de regime, neste artigo, é inspirado na definição formulada, no início dos anos 80, por Stephen Krasner, segundo o qual regime é um conjunto de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão sobre os quais, implícita ou explicitamente, as expectativas dos atores convergem numa dada arena de relações internacionais (Krasner 1983: 1). Um componente behaviorista é, contudo, acrescentado ao conceito de regime, com base nos trabalhos desenvolvidos posteriormente por List e Rittberger (Hurrel e Kingsbury 1992: 85-109), ou seja, é necessário que se possa verificar um mínimo de eficácia relacionada ao respeito e à implementação das regras consensualmente estabelecidas, para considerar um regime, de fato, em vigor. (13) Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, para sua sigla em Português, ou United Nations Conference on Environment and Development - UNCED, como é conhecida internacionalmente, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, também denominada "Earth Summit", "Cúpula da Terra", "Rio/92", "Eco/92" e "Conferência do Rio", termo adotado neste artigo. (14) Neste artigo serão utilizados os termos Norte e Sul ou países desenvolvidos e em desenvolvimento, respectivamente, para indicação da posição político-econômica dos países envolvidos nas negociações da CBD. Apesar de serem reconhecidos os limites que este tipo de abordagem apresenta, seja por deixar de considerar os perfis individuais dos países, seja por deixar de especificar a posição relativa de cada país em seu grupo, optou-se por correr o risco de simplificar excessivamente o contexto negociador, quando a outra alternativa seria caracterizar cada país ou grupo de países em detalhes, o que ultrapassa o alcance deste trabalho. (15) Para uma exposição detalhada das posições do Brasil e dos EUA em biodiplomacia, ver De Alencar 1995: 125-132. (16) Grupo dos Sete, como é chamado o conjunto de países desenvolvidos composto por Página 27

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EUA, Reino Unido, Canadá, Japão, Itália, Alemanha e França. (17) Ou Grupo dos Setenta e Sete, nome dado ao conjunto de países do chamado Terceiro Mundo que, desde 1964, em sessão preparatória para a Primeira Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento - UNCTAD, se reúne para discutir propostas comuns frente aos países desenvolvidos. O número 77 é apenas simbólico - uma referência à quantidade de países presentes à primeira reunião - pois o grupo é composto atualmente por 128 países em desenvolvimento. (18) Um volume considerável de documentos, livros e artigos foi consultado para fundamentar as próximas considerações sobre a CBD (ver De Alencar 1995). Os mais importantes estão referidos neste texto, entre os quais se faz necessário destacar o Guia para a Convenção sobre Diversidade Biológica, publicado em 1994 pela IUCN (Glowka et al. 1994). (19) Sobre esta forma triangular de analisar a questão do acesso à biodiversidade ver Glowka et al. 1994. (20) Tipo de compromisso internacional que não implica a constituição de vínculos jurídicos entre as partes, diferente dos instrumentos de hard law, acordos que refletem a existência de obrigações e direitos, no campo jurídico internacional, entre os contratantes. (21) Germoplasma é o nome dado à base física do cabedal genético que reúne o conjunto de materiais hereditários de uma espécie, Banco de germoplasma, ou coleção ativa de germoplasma, é como se chama a coleção de acessos (ou amostras de germoplasmas representativas de um indivíduo ou de vários indivíduos da população) que é rotineiramente usada para propósitos de pesquisa, caracterização, avaliação e utilização de materiais. A coleção ativa geralmente funciona em dois ciclos: plantas vivas crescendo no campo e sementes armazenadas para regeneração ou multiplicação de materiais. Os acessos entram e saem da coleção ativa por decisões gerenciais. Se saem, podem ir para a coleção base, ou principal (termos definidos no Glossário de recursos genéticos vegetais da EMBRAPA, versão preliminar). (22) Global Environment Facility. Durante a fase piloto do GEF (1991-94) foram financiados cerca de 315 milhões de dólares para projetos que se destinam a proteger a biodiversidade global. (23) Desde a 2.ª COP, em Jacarta, em novembro de 1995, ficou decidido que o Secretariado da Convenção passa a funcionar, em caráter permanente, em Montreal, Canadá. (24) A Convenção da Biodiversidade está em vigor, para o Brasil, desde 28 de maio de 1994, ou seja, noventa dias após a data de depósito do instrumento de ratificação no Secretariado da Convenção. (25) De acordo com Haas, Keohane e Levy 1993.

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(26) Para uma análise mais detalhada da atuação da IUCN, do WWF, entre outras organizações não-governamentais de alcance global, além dos órgãos intergovernamentais como PNUMA, PNUD, UNESCO, e organizações científicas, na promoção e no suporte de iniciativas relevantes para o regime da biodiversidade, ver De Alencar 1995: 148-158. (27) Cf. Haas in Viotti et al. 1993:436.

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