Considerações para a Regulamentação dos Cassinos no Brasil: Análise Econômica, Social e Política

Considerações para a Regulamentação dos Cassinos no Brasil: Análise Econômica, Social e Política Victor Targino de Araujo1

Resumo O presente estudo tece considerações acerca das consequências advindas de uma eventual reabertura da exploração privada de cassinos no Brasil. Os ordenamentos jurídicos contemporâneos internacionais são, em sua grande maioria, favoráveis à regulamentação dos Jogos de Sorte e Azar, sobretudo através de cassinos, tendo em vista os benefícios sócio-econômicos decorrentes de tal atividade. Para tanto, todavia, a atuação do Estado é indispensável diante de seus efeitos negativos: o vício no jogo e a associação ao crime organizado. Neste sentido, portanto, buscamos apresentar, com base no sistema internacional, ideias e modelos que demonstram ser possível erradicar a criminalidade do setor e reduzir, e muito, as consequências sociais da ludopatia, maximizando, assim, os impactos positivos oferecidos pela atividade, quais sejam: fomento ao turismo, a geração de empregos e o desenvolvimento sócio-econômico regional. Palavras-Chave: Cassinos, Jogos de Azar, Lei, Brasil, Turismo

Abstract This study presents considerations about the impacts that could emerge in an eventual reopening of private operation of casinos in Brazil. The international contemporary legal systems are, in its overwhelmingly majority, favorable to regulate gambling, specially through casinos, bearing in mind the socioeconomic benefits arising from such activity. To achieve it, however, State policy is necessary to control its negative effects: the addiction to gambling and the association with organized crime. In this sense, therefore, we present, 1

Advogado graduado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie – São Paulo.

based on the international system, ideas and models that prove to be possible the eradication of the crime in the sector, and the major reduction of the social consequences occasioned by gambling addiction, thus maximizing the positive impacts offered by the activity, which are: the promotion of tourism, employment generation and regional socio-economic development. Key Words: Gambling, Gaming, Casinos, Regulation, Brazil, Tourism

ÍNDICE Introdução ........................................................................................................ 3 1. Cassinos: Fontes de Cultura, Lazer e Entretenimento ............................ 4 2. Jogos de Sorte e Azar 2.1. Terminologia ............................................................................................... 7 2.2. Jogos Próprios de Cassinos: Bancados, Não-Bancados e Máquinas ........ 8 2.3. Jogos Impróprios: Concursos de Prognósticos ......................................... 10 3. 3.1. 3.2. 3.3.

A Regulamentação: Impactos Sócio-Econômicos .............................. 11 Turismo, Emprego e Desenvolvimento Regional .................................... 13 Combate ao Crime Organizado .............................................................. 15 Controle da Ludopatia: Política de Redução de Danos ........................... 19

4. Gestão e Tributação 4.1. Competência 4.1.1. Legislativa ..................................................................................... 4.1.2. Tributária ...................................................................................... 4.2. Gestão 4.2.1. Serviço Público e Regime de Concessão ..................................... 4.2.2. Concessionárias ........................................................................... 4.2.3. Zonas de Jogo .............................................................................. 4.3. Tributação Específica ............................................................................ 4.3.1. Contribuição Social ...................................................................... 4.3.2. Taxa de Polícia ............................................................................

23 24 25 27 29 31 32 34

Conclusão ...................................................................................................... 35 Referências Bibliográficas ........................................................................... 36 Referências Legislativas............................................................................... 39

3

Introdução Desde a proibição dos cassinos no Brasil, em 1946, quando o então Presidente Dutra, através do Decreto-Lei 9.215/46, determinou a cassação de todas as licenças de funcionamento vigentes à época, inúmeros projetos de lei, em vão, visaram a regulamentação da atividade. Dentre os argumentos favoráveis à proibição, destacam-se: (i) o vício causado pelo jogo, também denominado de ludopatia; e (ii) a associação dos cassinos com a imoralidade e o crime organizado. Nesta seara, somando-se o fato de que Brasil é o único país da América do Sul a insistir na fatídica proibição2, há que se levantar as seguintes questões: Os impactos sócio-econômicos da regulamentação dos cassinos são positivos ou negativos? É possível controlar o vício no jogo? É possível dissociar os jogos de azar, especificamente os realizados dentro de cassinos, da criminalidade? Para a maioria dos países com alto índice de desenvolvimento humano no globo, as três indagações têm resposta positiva. E sendo positivas, os Estados Nacionais não têm alternativa, senão adotar a medida sócio-econômica mais benéfica, mais plausível, isto é: regulamentar.3 Todavia, para que se extraia o que há de mais positivo no jogo, não basta a mera normatização. O Estado regulamentador tem outras duas obrigações: fiscalizar e tributar. A fiscalização é a garantia de cumprimento da norma. A tributação é a garantia de arrecadação pública. Atendidos estes três pilares, deveres da Administração Pública, os jogos de azar, sobretudo os praticados em cassinos, transformam-se, de símbolos de imoralidade e marginalidade, em eficientes instrumentos de desenvolvimento sócio-econômico, garantindo-se a 2

A Guiana Francesa que, internacionalmente, não é dotada de soberania, afigurando-se como Território Ultramarino Francês, também não tem cassinos operando legalmente. Na mesma situação encontram-se as Ilhas Falkland ou Malvinas, Território Ultramarino pertencente ao Reino Unido. 3

Nas palavras de Claude Marcel Laurent: “Dentro de um espírito louvável de liberdade, a Revolução (Francesa) aboliu muitos constrangimentos, tanto no domínio do jogo como doutros (...) Antes doutras proibições, difíceis de fazer respeitar, ou melhor, das liberdades que favorecem sobretudo gente desonesta, não seria melhor regulamentar o jogo? É neste ponto de vista que se orientou, reflectindo, como já o havia feito o “Ancien Régime”, que o jogo poderia trazer a sua contribuição ao Tesouro Público.” In PINHEIRO, Januário. Lei do Jogo Anotada e Comentada. 1ª Ed. Coimbra: Almedina. p. 388.

4 liberdade individual do cidadão, que tem a opção de saciar, na licitude, a sua vontade de jogar. Desta

forma,

buscamos,

inclusive

à

luz

dos

modelos

adotados

internacionalmente, sobretudo em Portugal, demonstrar que as consequências sócio-econômicas

trazidas

pelos

cassinos

têm

impactos

positivos

significativamente superiores aos negativos, justificando, com louvor, a regulamentação jurídica da atividade, a despeito da proibição absoluta que impera, equivocadamente e há mais de meio século, no direito brasileiro.

1. Cassinos: Fontes de Lazer, Cultura e Entretenimento A ideia de que os cassinos são locais destinados apenas à prática de jogos de azar está, atualmente, superada. Cassinos representam muito mais que isso. São locais estritamente voltados ao entretenimento, onde os jogos de azar não passam de

uma

das formas de

diversão

e

lazer

oferecidas pelo

estabelecimento. A portaria de 23 de dezembro de 1959, regulamentadora do jogo nos cassinos da França, definiu cassino como um estabelecimento que comporta três atividades distintas: o espetáculo, a restauração e o jogo, reunidos sob uma direção única, sem que qualquer delas possa ser arrendada.4 Neste diapasão, evidencia-se o caráter tríplice dos cassinos, a saber: a cultura, o lazer e o entretenimento. Neste sentido, Januário Pinheiro alude que os cassinos são verdadeiros polos artísticos, culturais e turísticos, possuindo, teatros, centro de exposições, concertos, campos de golfe, quadras de tênis, cinemas, restaurantes, hotel etc.5 À esteira, Miriam Madi e Thalitta Kisovec afirmam que o público cada vez

4

Tradução Livre do Autor. Do francês: Article 1 - “Un casino [*définition*] est un établissement comportant trois activités distinctes : le spectacle, la restauration et le jeu, réunies sous une direction unique sans qu'aucune d'elles puisse être affermée.” 5

Idem. Ibidem. p. 159.

5 mais vem sendo atraído aos cassinos não pelo jogo, mas sim pelo entretenimento total, incluindo shows, convenções, eventos e diversão.6 Desta forma, há o exemplo brasileiro do finado Projeto de Lei da Câmara dos Deputados, nº 4.652/94 (nº 91/96 no Senado Federal), que conceituou, em seu artigo 3º, hotel-cassino como “o meio de hospedagem de turismo que disponha de áreas, padrões construtivos, instalações, equipamentos e serviços destinados à hospedagem, prática de jogos de azar, ao entretenimento e lazer dos usuários.”7 No próprio Brasil do início do século XX, o caráter de lazer e entretenimento dos cassinos era evidente. Nas palavras de Dario Paixão, na década de 1940, os cassinos no Brasil ofereciam, além dos jogos de cartas, roleta e bacará, ambientes de descontração, tais como: restaurante, salão de baile, bar e música.8 Todavia, a manutenção e recuperação da saúde, associada ao divertimento e entretenimento por meio do jogo, que sempre foi estratégia de hotéis-cassino e resorts em diversos países, no Brasil durou apenas um quarto de século. 9 Não obstante, para exemplificar concretamente o dia-a-dia de um cassino brasileiro do início do século, Dario Paixão parafraseando passagem de Miriam Rejowski, recorda que os frequentadores do Cassino Politeama distraíam-se com as inúmeras atividades para passar o dia, como os banhos, os passeios, as atividades físicas, os flertes, os concertos, as danças, as beberagens e o jogo.10 Miriam Madi e Thalitta Kisovec destacam que, além do jogo, o Grande Hotel Águas de São Pedro já se utilizava de atrações de lazer, cultura e

6

MADI, Miriam Niedi; VITAL, Thalitta Kisovec. Hotéis-Cassino: mais do que hotelaria, mais do que jogo. 2009. 99f. Monografia (Bacharelado em Hotelaria) – Centro Universitário Senac, Campus Santo Amaro, São Paulo. p. 14. 7

COSTA, Eduardo Bassit Lameiro da. A Legalização dos Jogos e Cassinos na Câmara dos Deputados. 2005. Disponível em: . Acesso em 11 de abril de 2012. p. 14. 8

PAIXÃO, Dario Luiz Dias. A Legalização dos Cassinos no Brasil e na América Latina. Centro Universitário Positivo.. p. 21. 9

Idem. Ibidem. p. 22.

10

Idem. Ibidem. p. 23.

6 esporte para atrair hóspedes, voltadas também às famílias, esposas e crianças, pois assim a estada dos jogadores seria mais longa e atrativa.11 Numericamente, a importância do entretenimento como um todo evidencia-se no estudo traçado pela GLS Research, sobre o perfil do visitante de Las Vegas, onde, no ano de 2011, 50% dos entrevistados declararam que o principal motivo para visitar a cidade americana era lazer/recreação, proporcionados sobretudo pelos cassinos, enquanto apenas 7% declararam o jogo como principal razão para ir à Las Vegas.12 Outrossim, em decorrência desta forte relação com o lazer e o entretenimento, Eduardo Bassit Lameiro da Costa, afirma que “em que pese a opinião de alguns, não há como negar a importância dos cassinos no desenvolvimento das atividades turísticas.”13 Neste diapasão, o jogo não deve ser visto isoladamente, pelo contrário, por se tratar de um produto importante ao segmento do turismo, deve ser inserido num complexo, com centros de convenções, campos de golfe, parques temáticos e outras formas de entretenimento que contribuam para a captação de turistas. Portanto, os cassinos devem caracterizar-se como resorts, que proporcionam além da variedade de destinos e diferentes estilos de vida, com cenários, climas e atrativos naturais e culturais distintos, a prática dos jogos de azar como uma das diversas opções de entretenimento disponibilizadas a seus frequentadores. Esta é a linha de pensamento de Dario Paixão, que conclui que “na América do Norte é muito difícil imaginar um complexo turístico sem cassinos, pela força de complementação que possuem.” 14

11

As atividades compreendiam, por exemplo: passeios a cavalo e charrete; caminhadas no parque; piscinas, quadras e equipamentos esportivos; shows musicais e teatrais, incluindo espetáculos de celebridades como Gonzaguinha, Grande Otelo, Carlos Galhardo e John Boles. In MADI, Miriam Niedi; VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 42. 12

GLS Research. Las Vegas Visitor Profile. 2011. Em inglês. Disponível em: < http://www.lvcva.com/getfile/834/2011%20Las_Vegas_Visitor_Profile.pdf>. Acesso em 15 de abril de 2012. 13

COSTA, Eduardo Bassit Lameiro da. Op. Cit. p. 7.

14

PAIXÃO, Dario L. D. Op. Cit. p. 27.

7 Contemporaneamente, William Eadington, parafraseado por Miriam Madi e Thalitta Kisovec, conceitua um hotel-cassino como verdadeiros destinos de “serviço completo” que: têm como padrão 3 mil ou mais quartos de hotel; arquitetura singular, frequentemente espetacular; extensa oferta de entretenimento; opções de recreação interna e externa; experiências extensas em culinária e compras e, é claro, oportunidades mais modernas e 15 avançadas de jogos.

Por fim, os cassinos modernos, indiscutivelmente, traduzem-se como amplas fontes de entretenimento e lazer, porquanto organizados como centros turísticos, onde a prática dos jogos de azar, apesar de importante e indispensável, não passa de um dos inúmeros atrativos oferecidos a seus frequentadores.

2. Jogos de Sorte e Azar 2.1. Terminologia Primeiramente, tecemos uma consideração no sentido de acrescer a palavra sorte à terminologia de Jogos de Azar adotada pela legislação pátria. Etimologicamente, a palavra Azar tem suas origens no árabe vulgar, az-zahr, ou no francês, assard, significando, ao mesmo tempo, a sorte ou a falta dela.16 O Dicionário da Língua Portuguesa Michaelis traz dois posicionamentos: (i) iguala os vocábulos sorte e azar ao conceituá-los mutuamente como acaso, em uma de suas várias definições; (ii) em contrapartida, determina que sorte pode ser fortuna, enquanto o azar, por sua vez, seria infortúnio, ou seja, o exato antônimo 17.

15

EADINGTON, William Richard apud MADI, Miriam Niedi; VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 32. 16

PAIXÃO, Dario L. D. 1930-1945 - A Verdadeira Bélle-Époque do Turismo Brasileiro: O luxo e os espetáculos dos hotéis-cassinos imperam na era Getulista. p. 3. 17

MICHAELIS: minidicionário escolar da língua portuguesa. Sâo Paulo: Cia. Melhoramentos. 2000.

8 Entretanto, na linguagem vulgar, popular, azar é adotado com o sentido de infortúnio, algo não atrativo. Cunhar apenas a expressão Jogos de Azar, pode alimentar um sentido pejorativo, desestimulante, demonstrando-se um jogo onde o jogador só perderá. A palavra sorte, por sua vez, representa um estímulo de ganho, de fortuna, que apesar de mínimo, existe, e é nesta mínima existência em que reside a esperança do jogador. Neste sentido, Januário Pinheiro afirma que “o homem-jogador é muito supersticioso e actua como desafiador do destino. Joga-se na esperança de ganhar dinheiro rapidamente e sem esforço.”18 Com efeito, parece-nos que a expressão Jogos de Sorte e Azar é comercialmente mais favorável à limitada em Jogos de Azar, fato este que poderia contribuir, à primeira vista, para atrair um maior número de jogadores aos cassinos. Não obstante, a terminologia adotada nas leis dos países lusófonos é a de Jogos de Fortuna ou Azar19. O termo sorte nos parece mais apropriado às peculiaridades do português brasileiro. Nesta linha, nos países de língua hispânica, encontramos a expressão Juegos de Suerte, Envite o Azar, simplificada por diversas vezes como Juegos de Azar. Os países de língua inglesa, por sua vez, adotam a expressão gambling, também podendo ser encontrado o termo gaming.20

2.2.

Jogos Próprios de Cassinos: Bancados, Não-Bancados e

Máquinas Os jogos Bancados, Não-Bancados e Máquinas são os jogos mais corriqueiros nos cassinos de todo o mundo, seja pela razão histórica, seja em virtude da instantaneidade e praticidade, seja pela adequação, isto é, a participação direta 18

PINHEIRO, Januário. Op. Cit. p. 33.

19

O termo jogos de fortuna ou azar pode ser encontrado, exemplificativamente, no Art. 1º da Lei do Jogo Portuguesa (Decreto-Lei 422/89); no Art. 1º da Lei do Jogo de Macau (Lei nº16/2001); no Art. 1º do Decreto nº 10/2008 do Governo do Timor Leste. Macau é uma região administrativa especial da China, onde o Português, juntamente com o Chinês, é uma das línguas oficiais, fruto da colonização portuguesa por mais de um século. 20

MILTONS, Michelle M. Op. Cit. p. 14.

9 do explorador no jogo, como adversário da outra parte, representado através de um banqueiro. Tal instantaneidade, entretanto, deve ser entendida como a participação ou presença do jogador no evento até o momento da ocorrência do resultado, fato este que é incomum aos concursos de prognósticos. A distinção entre Jogos Bancados e Não-Bancados é extremamente simples. Nas palavras de Januário Pinheiro, os Bancados, seriam “aqueles em que existe um banqueiro e todos os jogadores jogam contra ele”, enquanto os não bancados, “aqueles que os jogadores jogam uns contra os outros”. 21 Vale ressaltar que nos jogos Não-Bancados, a exploradora do jogo retira seus ganhos pela realização destes em seu estabelecimento, onde há a cobrança de uma percentagem sobre o lucro dos jogadores, a fim de custear os serviços prestados.22 Nas máquinas automáticas, por sua vez, logicamente não há a presença de um banqueiro, apesar do duelo entre jogador e cassino, assim como ocorre nos jogos bancados. Desta forma, a legislação portuguesa as equipara aos jogos bancados, não constituindo assim uma terceira via.23 Todavia, no prisma social, as máquinas automáticas ou caça-níqueis se constituem como uma das formas de jogo que trazem mais conseqüências negativas, principalmente com relação ao alto potencial de vício.24 Convém observar que, nos jogos Não-Bancados, o explorador do jogo (a concessionária do cassino, por exemplo), jamais terá prejuízo, assemelhandose a uma loteria, pois apenas oferta o serviço de disponibilizar locais, mesas e materiais para que os jogadores participem do jogo, retirando assim uma percentagem do lucro obtido pelos participantes. Em outras palavras, a concessionária não é parte no jogo, mera organizadora. 21

PINHEIRO, Januário. Op. Cit. p. 71.

22

Idem, ibidem.

23

Idem, ibidem. p. 71-72.

24

Jason Azmier elenca quatro principais problemas sociais das máquinas caça-níqueis: (i) Maior propensão dos jogadores ao vício, como resultado da rápida velocidade; (ii) Facilidade de operacionalização por qualquer pessoa; (iii) Presença em muitas regiões do país, o que facilita o acesso aos jogadores; (iv) tecnologia e design atrativos. in MILTONS, Michelle Merética. Op. Cit. p. 41.

10

2.3. Jogos Impróprios de Cassinos: Concursos de Prognósticos Concursos de Prognósticos não são jogos próprios para cassinos, tendo em vista a falta de instantaneidade e participação, isto é, a ocorrência do resultado sem a presença do jogador, em local e tempo alheio ao momento do prognóstico. O termo foi consagrado pelo art. 195, III, da Carta Magna25, o qual tem a seguinte etimologia, nas palavras de Celso Bastos: Concurso, derivado do latim concursus, de concurrere, possui significado similar ao de concorrência. Inculca a ideia de concorrer e, nesse sentido, mostra em regra, a necessidade de participação de várias pessoas num mesmo ato. Significa também, por um lado, a ideia de disputa, de rivalidade, ou até mesmo, por um terceiro ângulo, a ideia de conjunção, de combinação, em que fica afastado aquele sentido de oposição entre os participantes, de afluência de pessoas; de conjugação para a constituição de algo. O termo constitucional é amplo o suficiente para abarcar estas possibilidades. Por outro lado, prognóstico, da palavra latina prognosticus, que significa o ato ou efeito de prognosticar; ou seja, pressagiar, predizer, anunciar (sucessos futuros), dar palpite.26

Desta forma, os jogos costumeiramente realizados em cassinos, em tese, não são considerados concursos de prognósticos, seja por não demandarem a necessidade de participação de várias pessoas num mesmo ato, seja por se tratarem de jogos em que não há o palpite, ou presságio sobre números futuros. No entanto, apesar da previsão constitucional, a conceituação do que seriam concursos de prognósticos, só veio com o advento da Lei 8.212 de 1991 27, englobando loterias e apostas.

25

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) III - sobre a receita de concursos de prognósticos. (grifo nosso) 26

BASTOS, Celso. Parecer Sobre a Legalidade dos Jogos Eletrônicos e a Livre Iniciativa Constitucional. Parecer. ABRABIN. 1998. p. 03.

11 A discussão, todavia, resume-se à classificação dos bingos. No direito brasileiro, atualmente, estes se afiguram como loterias. Neste sentido, posicionou-se o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2948-7/MT28. Em Portugal, por sua vez, a Lei do Jogo categorizou, em seu artigo 4º, os bingos como jogos não-bancados e, portanto, passíveis de serem praticados em cassinos, submetendo-se, inclusive, ao regime tributário destes. Ora, nos bingos as cartelas são entregues totalmente preenchidas aos jogadores e, portanto, estes não fazem qualquer prognóstico. Desta forma, mesmo que categorizados como loterias no Brasil, não podem, tecnicamente, serem considerados concursos de prognósticos. Todavia, o direito pátrio, na Lei 8.212/91, o faz. Ademais, independentemente de sua classificação, o jogo de bingo, em Portugal, pode ainda, ser explorado fora de cassinos, em casas próprias, em condições específicas, nos termos do Decreto-Lei nº 314/95.

3. A Regulamentação: Impactos Sócio-Econômicos “O jogo é um mal social, logo, deve ser limitado. O jogo pode ser uma fonte de receita importante para o Estado.”29 Desta forma, para que o jogo seja possível, deve haver uma estrita regulamentação, haja vista a existência de consequências sócio-econômicas negativas. Todavia, Michelle Merética Miltons elenca, dentre outros motivos, quatro principais razões que levaram o legislador a regulamentar os jogos de azar no Canadá:

27

Art. 26. (...) § 1º Consideram-se concursos de prognósticos todos e quaisquer concursos de sorteios de números, loterias, apostas, inclusive as realizadas em reuniões hípicas, nos âmbitos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal. 28

ADI 2.948-7/MT. Relator: Min. Eros Grau. Julgamento em: 03 de março de 2005, publicado no DJU de 13 de maio de 2005. p.2191-1. 29

PINHEIRO, Januário. Op. Cit. p. 388.

12 (i) A dificuldade em fazer respeitar as leis proibitivas de jogos (é melhor trazer todo este mercado ilegal para a legalidade); (ii) A introdução de estruturas de jogos pode contribuir para reavivar economicamente áreas anteriormente deprimidas; (iii) O jogo estimula o turismo; (iv) O jogo pode fornecer rendimentos para programas sociais e causas nobres.30

Desta forma, a regulação dos cassinos, bem como dos jogos de azar em geral, é necessária para controlar as externalidades negativas advindas desta atividade, como por exemplo, a exploração criminal dos jogadores e as doenças que advêm de sua prática excessiva. 31 Neste sentido, as palavras de Maria Carquejeiro Gomes: Entre tolerância e total proibição, o Estado viu-se impossibilitado de controlar o natural florescimento do jogo (clandestino ou legalmente explorado em países vizinhos). Não havia, portanto, outra saída senão permitir o jogo, encontrando-se para tal uma via intermédia que vem adaptar o poder regulamentador do Estado à realidade. Surge a autorização regulamentada.32

Todavia, esta regulamentação é tarefa árdua. Carlos Fonseca Sarmiento afirma que: O jogo é uma entidade, e precisa ser analisado pelos governos do ponto de vista constitucional, civil, penal, administrativo e tributário, de modo a garantir uma legislação que dê segurança jurídica aos investidores, impostos adequados à atividade, e transparência quanto a forma de tributação e fiscalização. É importante muito critério e um estudo pormenorizado sobre cada modalidade de jogo e suas peculiaridades.33

Outrossim, esse processo regulatório deve se fundamentar em sólidas bases científicas. Este é o pensamento de Richard Labrie e Howard Shaffer, parafraseados por Michelle Merética Miltons:

30

MILTONS, Michelle Merética. Op. Cit. pp. 45 e 46.

31

Idem. Ibidem. p. 46.

32

GOMES, Maria M. C. Tomaz. A Política Pública das Lotarias: possibilidades para o

financiamento do desenvolvimento. 2007. 147f. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional) - Instituto Superior de Economia e Gestão, Universidade Técnica de Lisboa, Lisboa. p. 17. 33

SARMIENTO, Carlos Fonseca apud MADI, Miriam Nieri; VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 79.

13 O primeiro passo para o desenvolvimento de uma ciência regulatória para o jogo de azar consiste em elaborar um estudo da regulação existente internacionalmente, a fim de guiar a implementação de futuras regulações em jogos de azar. Cada estatuto e regulamento existente deveria ser submetido à análise científica, a fim de verificar seu alinhamento com objetivos paralelos nas áreas de saúde pública e segurança, por exemplo. Há que se analisar os objetivos da introdução dos jogos, bem como os custos e benefícios envolvidos.34

Ademais, Patrick Basham e Karen White, parafraseados por Michelle Merética Miltons, concluem que os cassinos deverão ser explorados pela iniciativa privada, levando assim uma maior eficiência econômica à atividade.35

3.1. Turismo, Emprego e Desenvolvimento Regional O turismo36, não obstante ser uma atividade rentável no terreno da prestação de serviços, movimenta a indústria, o comércio, ajuda a divulgar a imagem de um país no exterior, a difundir a sua música, moda, obras literárias, cinematográficas e teatrais, certas áreas da pintura e da escultura, o folclore, esportes e desportistas, monumentos, praias e lugares.37 Destarte, o artigo 180 da Carta Magna Brasileira preceitua que “a promoção e incentivo ao turismo, como forma de desenvolvimento sócio-econômico, é dever da União, dos Estados e dos Municípios.” Neste sentido, Dario Paixão assevera que, indiscutivelmente, os cassinos atraem visitantes estrangeiros, sendo fator decisivo para o desenvolvimento turístico e para o fortalecimento do setor hoteleiro.38

34

MILTONS, Michelle Merética. Op. Cit. p. 46.

35

Idem, Ibidem. p. 47.

36

Conforme o Código Mundial de Ética do Turismo de 1º de outubro de 1999, art. 2º, 1: O turismo, atividade geralmente associada ao repouso, à diversão, ao desporto, ao acesso à cultura e à natureza, deve ser concebido e praticado como meio privilegiado de desenvolvimento individual e coletivo. Praticado com a necessária abertura de espírito, constitui um fator insubstituível de autoeducação, de tolerância mútua, e de aprendizado das diferenças legítimas entre povos e culturas, e de sua diversidade. 37

BELMONTE, Alexandre Agra in BOITEUX, Bayard do Coutto. Legislação de Turismo: tópicos de direito aplicados ao turismo. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Elsevier. 2008. Prefácio. 38

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Parecer sobre o Projeto de Lei nº 270/2003 da Câmara dos Deputados do Brasil. Brasília, 01 de setembro de 2009. p. 7.

14 Destarte, Januário Pinheiro afirma que hoje “os jogos de fortuna e azar resultam despenalizados por quase toda a parte, ao mesmo tempo que o Estado fomenta a exploração de casinos e casas de jogo, servindo-se deste como instrumento de desenvolvimento local.”39 Emplacando, Dario Paixão, introduz sua dissertação com a seguinte passagem: É voz corrente que em mais de 50% dos países do mundo, os cassinos se apresentam como eficaz meio de obtenção de divisas. Quem duvida que a reabertura dos cassinos no país representaria não só a construção de grandes e novos complexos hoteleiros e geraria milhares de empregos?40

Ademais, Dario Paixão continua, afirmando que “os cassinos têm ajudado a aumentar a rentabilidade e a ocupação dos hotéis e dos resorts, além de colaborar com o incremento do produto turístico.”41 No tocante à geração de empregos, indiscutivelmente, o setor do turismo é um dos que mais cria postos de trabalho no globo. Insta salientar, novamente, que o combate aos bingos ocasionou a perda de aproximadamente de 320 mil postos de trabalho.42 Régis de Oliveira, quando Deputado Federal, ao proferir parecer favorável à regulamentação dos jogos de azar no Brasil, mencionou o relato do Deputado Federal Aracely de Paula: A cidade de Atlantic City foi uma das mais visitadas no período de 1900 a 1940 quando, então, entrou em decadência. Com a autorização para que ali funcionassem cassinos, tornou-se hoje o maior exemplo de explosão turística registrado no mundo nos últimos 80 anos. Tendo recebido, em 1975, apenas 400 mil visitantes, aquela cidade, em 1976, foi visitada por 2 milhões, número este que, em 1985, alcançou 30 milhões de visitantes. (...) Isto se deu não apenas pela abertura do jogo, mas pelas exigências que, para tanto, foram impostas, que obrigavam à 39

Idem, Ibidem. p. 389.

40

PAIXÃO, Dario. L. D. A Legalização dos Cassinos no Brasil e na América Latina (...). Op. Cit. p. 1. 41

Idem. A Verdadeira Bélle-Époque do Turismo Brasileiro (...). Op. Cit. p. 17.

42

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Op. Cit.. p. 6.

15 construção de hotéis, anexos aos cassinos, o que harmonizou assim, estrategicamente, a exploração da atividade com o fomento do turismo. Na época, a construção civil abriu, de imediato, naquela cidade, 13.000 empregos, o que naturalmente provocou a elevação dos salários da categoria, com efeitos irradiados por toda a economia local.43

Portanto, não resta dúvida sobre os benefícios sócio-econômicos advindos com desenvolvimento turístico proporcionado pelos cassinos, uma das principais razões, senão a maior, para justificar sua regulamentação44. Apenas uma minoria dentre as nações com Índice de Desenvolvimento Humano acima da média, mantém a retrógrada proibição aos Cassinos. Na América do Sul45, por sua vez, apenas o Brasil insiste neste retrocesso, que em nosso país ocasionara, no ato da proibição, em 1946, “mais de 53.200 desempregos diretos e indiretos.”46

3.2. Combate ao Crime Organizado A associação dos cassinos e demais jogos de azar com organizações criminosas não é um argumento contra sua regulamentação, pelo contrário, é um ponto favorável, indispensável para dissociar esta atividade de grande apelo social do crime e da clandestinidade. Quando não devidamente regulamentados e fiscalizados pelo Estado, os Jogos de Sorte e Azar são sim, uma fonte de renda para grupos criminosos, propiciando a prostituição e o financiamento do tráfico de drogas, entre outros ilícitos penais. Eis a razão da necessidade da intervenção da Administração Pública, estabelecendo normas rígidas para o controle desta atividade.

43

DE PAULA, Aracely apud OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Op. Cit. p. 8.

44

Nesta esteira, a exposição de motivos do Decreto nº 488 del 8 de Julio de 1997, da República de Honduras, prevê, em espanhol: CONSIDERANDO: Que para promover el desarrollo del turismo, atraer divisas al país y proporcionar al Estado una fuente adicional de ingresos, es conveniente establecer las normas y regulaciones a que deberán sujetarse las personas naturales o jurídicas, que deseen operar casinos de juegos de envite o azar. 45

Localização de todos os cassinos sulamericanos, até 05/04/2011, disponível em: . Acesso em 31 de maio de 2012. 46

PAIXÃO, Dario L. D. A Legalização dos Cassinos no Brasil e na América Latina (...). Op. Cit. p. 7.

16 A proibição indiscriminada, da forma que impera hoje no ordenamento jurídico brasileiro, é insustentável, despendendo uma grande quantidade de recursos para ‘estourar’ cassinos ou bingos, em uma luta impossível de ser ganha. Dados da Polícia Civil do Estado de São Paulo demonstram que, no ano de 2009, em média, as forças policiais ‘estouraram’ um cassino a cada 10 (dez) dias na Capital.47 Não regulamentar o setor, insistindo em uma proibição absoluta desnecessária, apenas favorece a atuação de organizações criminosas, que aproveitam-se da clandestinidade que reveste a atividade, para praticar os mais diversos ilícitos, desde lavagem de dinheiro, esquemas de apostas desportivas, exploração da prostituição e tráfico de drogas, entre outros. Nas palavras de Ian Nelson Rose, a proibição da produção e comércio de bebidas alcoólicas nos Estados Unidos do início do século XX, trouxe como seu resultado mais significativo, a criação do crime organizado moderno.48 Nesta linha, o discurso de Ives Gandra Martins: A interdição nos Estados Unidos trouxe para este campo os interesses dos gangsters profissionais, que principiaram a viver da ilicitude, produzindo, assegurando sua circulação e se beneficiando de tal ação. E o Estado Americano, despojado de uma receita tributária sobre a atividade, transferida para o alargamento do ‘gangsterismo’ naquele país, foi obrigado a despender quantia adicional de recursos para o combate à ilicitude e às quadrilhas organizadas. 49

Vale ressaltar que os Jogos de Sorte e Azar só são utilizados pela criminalidade como fonte de renda, porque existe a procura, o desejo pelo jogo e pelo ‘dinheiro fácil’, na sociedade. Basta ver os exemplos das loterias, privilégio estatal, que arrecadam rendas exorbitantes, chegando, apenas no primeiro trimestre de 2010, à cifra inimaginável de 1,88 bilhão de reais; 50 ou da

47

In Jornal O Estado de São Paulo. São Paulo. 31 de agosto de 2009.

48

ROSE, I. Nelson. Prohibition 2.0. Column #14. 2006.

49

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da Imposição Tributária. 2ª Ed. São Paulo: LTr. 1998. pp. 329 e 330. 50

In G1.com. 08 de abril de 2010.

17 notória popularidade de que goza o jogo do bicho, enraizado na cultura brasileira, apesar do status de contravenção penal desde o final do século XIX. Miriam Madi e Thalitta Kisovec afirmam, outrossim, que a grande preocupação da sociedade brasileira com a associação criminosa ao jogo, somente é fundamentada quando não houver regulamentação e fiscalização severa da atividade.51 Um estudo publicado pela American Gaming Association afirmou que,

nos

Estados

Unidos,

por

exemplo,

a

combinação

de

ações

regulamentadoras estaduais severas e o envolvimento de companhias públicas da indústria de jogos (gaming), no final da década de 70, extirparam os últimos vestígios da influência direta do crime organizado na indústria. Todavia, a percepção pública continua, equivocadamente, associando qualquer forma de jogo com o espectro de crime organizado, mesmo sendo a atual indústria de cassinos-entretenimento, um bunker, protegido por camadas múltiplas de defesa contra quaisquer tentativas de controle por elementos do crime organizado.52 Neste sentido, ainda, proclamou o legislador espanhol na exposição de motivos do Real Decreto Lei nº 16/1977, Lei do Jogo da Espanha: Apesar de não terem havido mudanças substanciais, nem na Espanha, nem em muitos outros países, das concepções gerais acerca dos jogos de azar e suas possíveis consequências negativas individuais, familiares e sociais, não se pode ignorar que os sistemas de proibição absoluta frequentemente têm fracassado na conquista de seus objetivos moralizadores e têm-se convertido, de fato, em situações de tolerância ou de jogo clandestino generalizado, com mais perigos reais que os que se tentaram evitar, gerando um ambiente de insegurança jurídica. (...) A renovação geral de pensamentos e de comportamento coletivo que está surgindo no país, associada com as experiências positivas consagradas, em matéria específica de jogos, em países geográfica ou culturalmente próximos ao nosso, induzem-nos a iniciar novos caminhos neste campo, com o escopo de assegurar, mais eficazmente, a tutela e proteção social, ao mesmo tempo em que objetivamos conquistar outras importantes finalidades complementares, de interesse social, como a defesa e fomento de interesses fiscais através da eliminação da clandestinidade e da instauração de um sistema progressivo de regulamentação uniforme

51 52

MADI, Miriam Nieri; VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 63.

Casinos and Crime: An Analysis of the Evidence. American Gaming Association. 1997. p. 43. Em inglês.

18 da matéria, com o devido controle público, para assim tornar possível e regular a exploração dos Jogos de Sorte e Azar.53

Nesta esteira, Dario Paixão afirma que em Porto Rico, por exemplo, existem quatorze cassinos, sempre vinculados ao desenvolvimento turístico e hoteleiro, os quais, devido aos eficientes controles implementados através do Departamento de Jogos, não apresentam conseqüências sociais negativas.54 Não obstante, provada ser possível a regulamentação de uma atividade que traga benefícios à população como um todo, o Estado tem o dever de regulamentá-la. A proibição deve ser medida extrema, adotada apenas em ultima ratio, quando não houver qualquer possibilidade de compatibilizar a atividade com a vida em sociedade. Tal exemplo é o comércio de crack, droga que assola populações inteiras de jovens no centro da cidade de São Paulo. Seria ilógico, por sua vez, dar o mesmo tratamento jurídico do comércio de crack aos cassinos, atividade econômica que pode fomentar o desenvolvimento turístico do país, catapultando as economias regionais, gerando empregos e, por conseqüência, trazendo indispensáveis recursos, que podem ser distribuídos à educação, saúde, desporto etc. Contudo, infelizmente, nos parece que é muito mais fácil e cômodo para o Estado insistir na regra de uma proibição geral e incoerente, como é a que recai sobre os cassinos, mantendo autorizadas apenas as loterias, seu privilégio inconcorrível e extremamente rentável, do que elaborar normas e padrões complexos de regulamentação e fiscalização para ampliar a exploração da atividade no campo da licitude. Por fim, para que a regulamentação do jogo seja bem sucedida no Brasil, mister que haja uma atuação mútua do órgão regulador e dos operadores de cassinos, com vistas a policiar o cumprimento da lei, pois, sem este controle recíproco e sem uma efetiva atuação estatal, a atividade dos Jogos de Sorte e Azar jamais se desvinculará totalmente das mãos do crime organizado. 53 54

Tradução Livre do Autor.

PAIXÃO, Dario L.D. A Legalização dos Cassinos no Brasil e na América (...). Op. Cit. p.p. 1112.

19 Neste sentido, o estudo apresentado pela American Gaming Comission, citou o depoimento ao Congresso Norte-Americano feito pelo Diretor do FBI, Jim Moody, acerca da atuação do crime organizado no jogo e o autocontrole exercido

pelos

operadores

de

cassinos,

em

decorrência

da

rígida

regulamentação: À medida em que o jogo regulamentado se espalha pelos Estados Unidos, notamos que os estados em que há rígida regulamentação e fiscalização não vêm sendo alvo de atuação do crime organizado na atividade (...) A indústria dos Jogos de Sorte e Azar é uma indústria relativamente seleta. Aqueles que exploram e administram cassinos conseguem reconhecer rapidamente o uso de fraudes ou furtos ocorridos em suas operações. Empregados desonestos, fraudulentos, são rapidamente identificados e sumariamente demitidos em cassinos que estão sujeitos a forte regulamentação e fiscalização. Não obstante, quando há um gerenciamento honesto por parte do operador, este consegue separar os empregados envolvidos com o crime dos demais, sem qualquer necessidade de fiscalização governamental. E neste sentido atua a grande maioria dos operadores de cassinos, tocando-os como atividade legitimamente lícita. A indústria dos jogos tem consciência de que uma boa reputação traz maiores lucros e, portanto, tem um enorme interesse em desvincular sua imagem do crime organizado. Com uma forte regulamentação, forte autocontrole da indústria, forte fiscalização e constante vigilância, a infiltração do crime organizado nos cassinos pode ser coibida.55

À luz dos pensamentos supra, extraímos que a regulamentação dos cassinos, não só objetiva coibir e desarticular a criminalidade e a clandestinidade, mas também angariar, na forma de tributos, recursos que antes eram destinados ao crime e que, com o jogo lícito, poderão ser revertidos ao bem-estar social.

3.3. Controle da Ludopatia: Política de Redução de Danos Este, ao nosso pensar, é o carma decorrente dos Jogos de Sorte e Azar para a sociedade, o que não deixa, no entanto, de ser um ponto favorável (e não contrário) à regulamentação dos cassinos. Dario Paixão afirma que “o vício pelo jogo é o maior problema enfrentado pelos países onde esta atividade está

55

Casinos and Crime: An Analysis of the Evidence. Op. Cit. p. 50. Em inglês. Tradução livre do Autor.

20 mais desenvolvida, transformando-se em um problema bastante grave, se não prevenido na sua origem.”56 Em um regime de tolerância normativa quanto à atividade, os jogadores compulsivos ou, também conhecidos como ludopatas (ludus – jogo + patia – doença), ficam desamparados pelo Estado, à mercê do acesso fácil e sem limites aos Jogos de Sorte e Azar, o que traz significativas conseqüências sociais negativas. Cientes disso, os Estados Nacionais, no final do século XIX, passaram a proibir, por diversos motivos, as atividades humanas que ocasionassem vícios físicos ou psíquicos, dentre estas o comércio de ópio (que ocasionara duas guerras em seu favor, meados do século XIX), o comércio de bebidas alcoólicas (EUA, 1920) e a exploração dos jogos de azar. Nas palavras de Miriam Madi e Thalitta Kisovac, a ludopatia afeta aqueles indivíduos que já possuíam um histórico de outros problemas sociais ou de comportamento, sendo a dependência no jogo “mais um risco psicológico do que físico e mais impactante no próprio indivíduo, e pessoas próximas a ele, do que na sociedade em geral.”57 Passado ao atual regime de exclusiva proibição, os ludopatas continuam desamparados pelo Estado, desta vez recorrendo a casas de jogos clandestinas para alimentar o vício e, por conseguinte, sustentam organizações criminosas, fato que, indiscutivelmente, traz um impacto extremamente negativo em todos os setores da sociedade, seja pelo aumento da criminalidade, seja por questões de saúde pública. Ainda na seara da proibição, o Estado só possui o direito de proibir quando uma atividade, se praticada, cause ou tenha o risco de causar dano a outrem. O Estado não tem o direito de proibir simplesmente porque uma atividade cause a autolesão. Então dizer, que os Jogos têm que ser proibidos,

56

Idem, Ibidem. p. 17.

57

MADI, Miriam Nieri; VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 69.

21 meramente porque viciam seus indivíduos, é um equívoco, visto que o Estado não tem este direito.58 Portanto, cabe ao estado conscientizar e educar a sociedade em relação aos benefícios e malefícios dos Jogos de Sorte e Azar; cabe ao Estado investir em pesquisas e tratamentos para aqueles que necessitem de amparo; cabe ao Estado regulamentar e fiscalizar, direta ou indiretamente, de forma rígida e transparente, mas não cabe ao Estado proibir uma atividade, indistintamente, por pura e simplesmente existir a imoral possibilidade de vício a seus usuários, quando esta atividade poderia trazer muitos benefícios sócio-econômicos, se bem introduzida.59 Depreende-se, neste jaez, que é dever do Estado a adoção de uma política de redução de danos, em detrimento da retrógrada política de proibição absoluta, ainda mantida no Brasil, mais especificamente no setor dos cassinos. Todavia, apesar de refutada a hipótese de proibição moral por autolesão, é cediço que o vício no jogo pode vir causar danos a outrem, pois o jogador compulsivo em nada não hesita em gastar enormes somas de dinheiro para sustentar seu vício, fato este que pode, consequentemente, atingir terceiros, como familiares que dependam do ludopata para sobreviver, por exemplo, seus filhos. Entendemos que este é o principal motivo pelo qual o jogo não é livre ou tolerado, mas estritamente regulamentado, nos limites em que proporcione resultados benéficos à sociedade, através da adoção de políticas estatais de redução de danos, harmonizando os princípios da liberdade individual e da preservação da saúde pública. Outrossim, com a regulamentação dos cassinos, os jogadores, compulsivos ou não, têm a opção de não recorrer à clandestinidade. Desta forma, ao buscarem 58

“O único propósito de se exercer legitimamente o poder sobre qualquer membro de uma comunidade civilizada, contra sua vontade, é para evitar dano aos demais. Seu próprio bem, físico ou moral, não é garantia suficiente. Não pode ser legitimamente compelido a fazer ou deixar de fazer por ser melhor para ele, porque isso o fará feliz, porque, na opinião dos outros, fazê-lo seria sábio, ou mesmo acertado. Essas são boas razões para o advertir, contestar, persuadir, instar, mas não para o compelir ou castigar quando procede de outra forma. Para justificar esse exercício do poder, é preciso mostrar-lhe que a conduta que se pretende impedilo de ter produzirá mal a outrem.” In MILL, John Stuart. A Liberdade e Utilitarismo. Trad. Eunice Ostrensky. 1ª Ed. São Paulo: Martins Fontes. 2000. pp. 17 e 18. 59

MADI, Miriam Niedi; VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 70.

22 o jogo lícito, os jogadores deixam de fomentar o crime para destinar seus recursos à sociedade, através de impostos, ou até mesmo diretamente à saúde, através de contribuição social específica. Neste diapasão, esforços hoje voltados ao combate de cassinos clandestinos, poderiam ser empregados em políticas de

saúde

pública,

visando

amparar,

conscientizar,

tratar

e

ressocializar de ludopatas. Além disso, a criação de um cadastro nacional de jogadores compulsivos poderia, de certa forma, identificar as pessoas que necessitam de amparo estatal, restringindo seu acesso e gastos nas salas de cassinos, evitando, de certa forma, que dispendiem enormes quantias de dinheiro no jogo e orientando-as,

com

campanhas

de

conscientização,

tratamento

e

ressocialização, que visem minimizar os efeitos da ludopatia. Outra forma interessante para coibir o vício no jogo é a restrição de publicidade de cassinos e demais Jogos de Sorte e Azar. Ainda que a publicidade seja uma das principais formas de angariar jogadores e, consequentemente, fomentar o turismo nacional, esta deve ser severamente regulada, como forma de limitar a difusão do vício no jogo entre a população. Analogicamente, tem-se como exemplo as restrições de publicidade sobre tabaco e bebidas alcoólicas, devido ao notório vício causado pelo consumo destas substâncias. Como exemplo, a Lei 9.294/96, que restringe a publicidade do Tabaco no Brasil. Com efeito, Michelle Merética Miltons apresenta o modelo criado por Richard Labrie e Howard Shaffer, com três estágios de intervenção estatal que compõem um programa completo de política de redução de danos e preservação da saúde pública. O primeiro estágio inclui ações regulatórias direcionadas para o público em geral, que podem ou não começar a jogar, com campanhas de conscientização e restrições à publicidade dos jogos de azar; o segundo estágio é dirigido para um grupo de pessoas que joga regularmente, adotando-se, entre outras medidas, serviços de sinalização sobre os efeitos da ludopatia, políticas de restrição de crédito e de estabelecimento de limite de perdas; o último estágio busca auxiliar pessoas que desenvolveram problemas

23 ou patologias associadas ao jogo, oferecendo-as programas de ajuda e tratamento de saúde.60 Medidas como esta podem atingir resultados significativos no controle da ludopatia. Na Espanha e nos Estados Unidos, por exemplo, apenas 1,5% e 2%, da população, respectivamente, podem ser considerados adictos ao jogo. Na federação norte-americana, ainda, segundo Dario Paixão, existe um serviço de assistência telefônica 24 horas a serviço das pessoas que enfrentem este tipo de problema, sem contar na realização de várias campanhas, programas educativos e preventivos, tanto para ludopatas quanto para os empregados das concessionárias de jogo.61 Por fim, nota-se que todas estas medidas visam justamente minimizar os malefícios oriundos do jogo, principalmente os relacionados à saúde pública, como a ludopatia e a prodigalidade, vícios acessíveis a todos os cidadãos, indistintamente.

4. Gestão e Tributação 4.1. Competências 4.1.1. Legislativa A terminologia ‘sorteios’, no Brasil, foi consagrada no artigo 22, XX, da Carta Magna de 1988, como matéria cuja competência privativa para legislar pertence à União. Contudo, em decorrência da omissão legal sobre a definição concreta deste vocábulo, o Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que a expressão ‘sorteios’ englobaria as loterias, ao julgar a ADI nº 2.847-2, do Distrito Federal, em 2004.62 Desta forma, a Corte Máxima editou a Súmula

60

MILTONS, Michelle Merética. Op. Cit. p. 49.

61

PAIXÃO, Dario L.D. A Legalização dos Cassinos no Brasil: Uma análise comparativa(...). Op. Cit. p.17. 62

V. Cit. 28.

24 Vinculante nº 2, a qual atribuiu à União a competência legislativa sobre os bingos. Analogicamente, entendemos, para fins de regulamentação dos cassinos, que a competência para legislar sobre cassinos deva ser privativa da União, estendendo-se o poder normativo regulamentador a algum órgão ligado a este Ente Federativo. Entretanto, respeitosamente, propomos uma alteração ao art. 22, XX, da Constituição Federal, de forma a trazer maior técnica e segurança à sua redação: Art. 22 – Competência privativa da União para legislar sobre: (...) XX – Jogos de Sorte e Azar e Sistemas de Consórcios.

Outrossim, em Macau, Moçambique e Portugal, existem órgãos semelhantes às agências reguladoras brasileiras, com amplos poderes, dedicados à gestão, administração e fiscalização dos Jogos de Sorte e Azar. Tal órgão, em Portugal, denomina-se Inspecção-Geral de Jogos – IGJ, e possui, além do poder normativo regulamentador inerente a um órgão desta natureza, amplos poderes de polícia, inclusive podendo fiscalizar o balanço comercial e o cumprimento das obrigações tributárias das concessionárias de jogos.63

4.1.2. Tributária Em virtude do pacto federativo petrificado no art. 1º da Carta de 1988, somado ao sistema tributário-constitucional vigente, entendemos que as competências tributárias dos entes públicos constitucionais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) devem ser respeitadas. Portanto, muito embora a competência legislativa seja privativa da União, caberá ao respectivo Poder Tributante a

63

Artigo 96º da Lei do Jogo de Portugal: “1. As funções de inspecção da Inspecção-Geral de Jogos compreendem a fiscalização de: a) O cumprimento das obrigações assumidas pelas concessionárias e, bem assim, das que a lei impõe aos seus empregados e aos frequentadores das salas de jogos de fortuna ou azar; b) O funcionamento das salas de jogo; c) O material e utensílios destinados aos jogos; d) A prática dos jogos; e) A contabilidade especial do jogo e a escrita comercial das concessionárias relativa às actividades afectas à concessão e em tudo o que for necessário (...); f) O cumprimento das obrigações tributárias.” (grifo nosso).

25 fiscalização do recolhimento dos tributos que lhe compitam, tantos quantos incidirem sobre a atividade realizada dentro dos cassinos. Todavia, os tributos especificamente incidentes sobre a atividade de Jogos de Sorte e Azar praticados em cassinos competirão à União, sob pena de usurpação da competência legislativa postulada no artigo 22, da Carta Magna.

4.2. Gestão 4.2.1. Serviço Público e Regime de Concessão Concessão, em síntese, é uma das formas previstas constitucionalmente para que Administração Pública delegue a responsabilidade pela execução de um serviço público ao particular. Hely Lopes Meirelles conceitua concessão como “a delegação contratual da execução do serviço, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo.” 64 Serviço público, por sua vez, pode ser conceituado, em suma, como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. 65” Depreende-se, portanto, que a lei é responsável por atribuir o status de público a um serviço existente. Com efeito, o Decreto-Lei 204/67, em seu artigo 1º, qualificou as loterias como serviço público impróprio66, exclusivo da União e insusceptível de concessão.

64

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35ª Ed. São Paulo: Malheiros. 2009. p. 389. 65

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª Ed. São Paulo: Atlas. 2011. p. 103. 66

“Os serviços públicos impróprios são aqueles que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), mas sempre sob regulamentação e controle do Poder Público competente.” (grifo nosso) In MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 334.

26 Nota-se que a lei, ao garantir exclusividade à União, fundamentou o privilégio hoje explorado pela Caixa Econômica Federal. Todavia, refutamos a ideia de insusceptibilidade de concessão aos cassinos, visto que consideramos a delegação ao particular a “chave” para o sucesso destes no Brasil. Neste sentido, Maria Zanella di Pietro, discorrendo acerca dos serviços públicos, afirma que, com o tempo, “o Estado percebeu que não dispunha de organização adequada à realização desse tipo de atividade; em conseqüência, passou a delegar a sua execução a particulares, por meio dos contratos de concessão de serviços públicos...”67 Assim, pensamos que a divisão de tarefas com a iniciativa privada, quando possível, mostrou-se, em regra, a melhor solução para o desenvolvimento dos diversos serviços públicos. Ao particular cabe a exploração da atividade econômica, realização de investimentos, obediência às imposições públicas, ou seja, assumindo os riscos e os benefícios da exploração desta atividade. Ao governo, cabe o dever de tutela, de regulamentação, de fiscalização e gerenciamento de recursos, limitando assim, a atuação do particular ao interesse público. Ademais, Hely Lopes Meirelles afirma que, apesar da concessão do serviço público à iniciativa privada, o poder concedente nunca se despoja do direito de explorá-lo, direta ou indiretamente, desde que o interesse coletivo assim o exija.68 Desta forma, permanece com o poder concedente a faculdade de, a qualquer tempo, no curso da concessão, retomar o serviço concedido, mediante indenização, ao concessionário, dos lucros cessantes e danos emergentes resultantes da encampação. 69 Em se tratando de concessões, o Brasil do início do século XX adotara, para os cassinos, a despeito do ordenamento jurídico vigente à época muito diferir do contemporâneo, sistema semelhante, onde os empresários que quisessem explorar os jogos de azar deveriam firmar com o governo (local ou estadual)

67

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Op. Cit. p. 102.

68

MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 390.

69

Idem, ibidem.

27 um contrato, pelo prazo médio de 10 (dez) anos, além de realizar investimentos privados, exemplificadamente, a construção de um hotel, restaurante, piscina, bar, salões de festas, salas para conferências e festas beneficentes.70 Cerca de meio século à frente, o regime de concessão dos cassinos à iniciativa privada tornou-se o modelo adotado em Portugal71, Macau e diversos outros países para a devida exploração desta atividade.

4.2.2. Concessionárias Entretanto, a habilitação de uma pessoa jurídica para ser concessionária do serviço público de exploração de cassinos deve ser rígida, de forma a filtrar-se quem realmente tem capacidade técnica, financeira e reputação ilibada para prestar esta atividade. O clássico Projeto de Lei nº 91/9672 que tramitou no Congresso Nacional, não falava em concessão, mas em autorização estadual ou distrital a hotéiscassino, porém também previa alguns requisitos específicos aos candidatos a autorizatários, dentre os quais, obter qualificação junto à EMBRATUR, ser empresa regularmente constituída com sede no Brasil e comprovar capacidade técnico-financeira. Na Alemanha, por sua vez, a renovação da concessão não depende apenas da integridade e competitividade do concessionário no período concedido, mas também dos benefícios que a atividade trouxe ao desenvolvimento da região em que o cassino se localiza, enquanto em New Jersey, Estados Unidos, o concessionário tem por obrigação a construção de um hotel-cassino com, no mínimo, 500 (quinhentos) apartamentos.73 O artigo 12 do Regulamento do Jogo de Moçambique condiciona a associação de um cassino a um hotel com 70

PAIXÃO, Dario. L.D. 1930-1945 - A Verdadeira Bélle-Époque do Turismo Brasileiro (...). Op. Cit. p. 15. 71

Neste sentido, Lei do Jogo de Portugal, Art. 9º: “O direito de explorar jogos de fortuna ou azar é reservado ao Estado e só pode ser exercido por empresas constituídas sob a forma de sociedades anônimas a que o Governo adjudicar a respectiva concessão mediante contrato administrativo...”. 72

Projeto de Lei do Congresso Nacional do Brasil nº 91, de 1996 – nº 4.652/94 na Câmara dos Deputados, Casa de origem. 73

PAIXÃO, Dario L.D. A Legalização dos Cassinos no Brasil e na América (...). Op. Cit. p.15.

28 classificação superior a 4 (quatro) estrelas. A Lei do Jogo de Portugal, em seu artigo 27º, determina que os cassinos “integram o domínio privado do Estado”, elenca pressupostos como “assegurar a honestidade do jogo, a concentração e comodidade dos jogadores e proporcionar uma oferta turística de qualidade” e enumera requisitos de funcionalidade, tais como: conforto e comodidade próprios de um estabelecimento turístico de categoria superior, e mobiliário, equipamento e utensílios adequados às exigências das explorações e serviços respectivos. Tanto em Portugal, quanto em Macau, a lei determina que as pessoas jurídicas aptas a serem delegadas como concessionárias sejam constituídas na forma de sociedade anônima, regime disciplinado no Brasil pela Lei 6.404/76, como sociedade por ações. Outrossim, a legislação de ambos países, o responsável por delimitar a constituição societária mínima apta a concorrer à exploração dos descrevendo, por exemplo, percentual mínimo de ações nominativas, requisitos para transferências de ações e valor mínimo do capital social. Em Macau a lei transcreve no art. 10º, número 1, inclusive, o objeto social: “exclusivamente a exploração de jogos de fortuna ou azar ou outros jogos em casinos.” Todavia, diferentemente de Macau74, a Lei Portuguesa, a partir de 1995, tornou possível que uma concessionária venha controlar mais de uma zona de jogo, criando, nas palavras de Januário Pinheiro, “uma situação de oligopólio, onde duas empresas têm posição dominante no mercado do jogo e, futuramente, nada impede, que uma delas ou outra qualquer, venha a tornar-se a única concessionária de todos cassinos portugueses.” 75

74

Lei do Jogo de Macau, Art. 17, 9: “As concessionárias, bem como os seus accionistas titulares de valor igual ou superior a 5% do respectivo capital social, não podem ser proprietários, directa ou indirectamente, de percentagem igual ou superior de capital social de outra concessionária da exploração de jogos de fortuna ou azar em casino na Região.” 75

PINHEIRO, Januário. Op. Cit. p. 142.

29 Desde o início da regulamentação do jogo em Portugal, todas as leis versaram em sentido contrário, buscando coibir a formação de oligopólios no jogo 76. Contudo, Holanda, Finlândia e Suécia optaram pelo sistema de monopólio, licenciando apenas uma empresa para explorar todos os cassinos no país, no caso dos dois últimos, uma empresa controlada pelo Estado.77 Quanto à origem do capital da sociedade anônima, a Lei do Jogo é omissa em Portugal. A Lei de Macau, requer apenas idoneidade (art. 14) e prova de depósito do dinheiro em instituição de crédito autorizada a operar na Região Administrativa. A atual Lei do Jogo da Espanha (Real Decreto 16/1977), por sua vez, não permite participação de capital estrangeiro superior a 25% do capital social.78

4.2.3. Zonas de Jogo Macau, Portugal e Moçambique adotam a regra de proibição geral aos cassinos, excepcionando-a apenas em certas zonas de concessão delimitadas pela Lei (princípio da legalidade), de acordo com o potencial turístico da região79. No caso português, adota-se o modelo de um cassino por zona. No caso de Macau, diferentemente, a Lei determina, no artigo 6º, que toda “A Região Administrativa Especial de Macau é considerada zona de jogo contínuo, devendo os casinos funcionar durante todos os dias do ano.” Todavia, a Lei deve ter cautela ao delimitar uma zona de jogo. Em Portugal, elas concentram-se no litoral, criando, nas palavras de Januário Pinheiro, “aumento de assimetrias regionais”, constituindo-se um meio de transferência 76

“O §1º do art. 5º do Decreto-Lei nº 41.562/58, dispunha que: “a nenhuma empresa poderá ser adjudicada a concessão de mais de uma zona” (...) E por quê? Porque se o negócio da exploração de jogos de fortuna ou azar pudesse atingir determinado volume, através da concentração ou domínio, certos grupos mafiosos e/ou de branqueamento de capitais sertir-seiam atraídos a entras no monopólio/oligopólio do sector de actividade.” In Idem, ibidem. 77

Estudo da Atividade dos Jogos de Azar no Mercado Interno da União Europeia. Instituto Suíço de Direito Comparado. Resumo do Relatório Final. p. 18. 78

79

PINHEIRO, Januário. Op. Cit. p. 143.

Regulamento do Jogo de Moçambique, Artigo 5º.1. “Constituem áreas elegíveis à concessão de licenças de exploração de jogos de fortuna ou azar em regime de exclusividade as zonas de interesse turístico.”

30 de riqueza do interior para o litoral. Contudo, tal pendor para a região costeira, em Portugal, é inevitável, tendo em vista as condições naturais favoráveis do litoral, com belas praias e muito mais atrativos ao turismo. 80 Além da opção turística mais viável, entendemos que a Lei deve privilegiar regiões que necessitem de desenvolvimento sócio-econômico. Nada adiantaria, ao nosso pensar, criar um cassino em São Paulo ou no Rio de Janeiro, municípios de vanguarda, cujo turismo, por si só, já é altamente desenvolvido. Levar desenvolvimento regional é, justamente, uma das maiores vantagens da regulamentação dos cassinos no Brasil, tais quais os exemplos emanados de Atlantic City, Las Vegas, Macau e Estoril. Neste sentido, William Eadington afirma que “a fim de que ocorra o estímulo econômico, uma grande parte do consumo deve vir de fora da região onde os cassinos se localizam.”81 Miriam Madi e Thallita Kisovec trazem a resposta para esta afirmação: A resposta está no turismo, não no consumo local, sendo que o hotel cassino em conjunto com o entretenimento oferecido atua mais como um prolongador de estadia do que um gerador de hóspede. O turismo tem o potencial de desenvolver a destinação turística, gerando empregos, trazendo divisas para a economia e arrecadando impostos para investimentos na própria região. A comunidade local, trabalhando no empreendimento ao invés de consumir neste, também tem os efeitos nocivos do jogo reduzidos. Não tendo o foco de público alvo na região, os riscos de que os moradores percam as suas economias no jogo são altamente minimizados.82

Nota-se, portanto, que os cassinos, se regulamentados nestes moldes, não constituem concorrência direta às loterias exploradas pela Caixa Econômica Federal, por exemplo, eis que estas visam atender ao público local, esperançoso em um exacerbado ganho instantâneo de capital. O turista, por sua vez, tende a ver os cassinos como uma forma de entretenimento, de lazer, não como uma fonte de receita.83

80

Idem, Ibidem. p. 66.

81

EADINGTON, William R. apud MADI, Miriam Nieti; VITAL, Thallita Kisovec. Op. Cit. p. 85.

82

MADI, Miriam & VITAL, Thalitta Kisovec. Op. Cit. p. 86.

83

Idem, ibidem.

31 Ademais, na Lei Lusitana, o artigo 16º prevê algumas obrigações de índole turística às concessionárias, voltadas ao desenvolvimento da zona de jogo, tais como: (i) Realizar, no cassino, em dependências específicaas, espetáculos de bom nível artístico; (ii) Promover e organizar manifestações turísticas, culturais e desportivas, que visem fomentar o turismo na respectiva zona de jogo.84 Por fim, sendo a competência legislativa privativa da União, as Leis criadoras de Zonas de Jogo seriam Federais, porém caberia aos Estados e aos Municípios, em tese, ratificarem a criação destas zonas, em observância à isonomia dos entes públicos constitucionais. Ora, exemplificadamente, O Município de Aparecida do Norte, Estado de São Paulo, notório pela tradição religiosa, deve ter a possibilidade expressa de rejeitar um eventual projeto federal de criação de zona de jogo dentro de seus limites territoriais.

4.3. Tributação Específica Inegável é o papel exercido pelo direito tributário na regulamentação dos cassinos no Brasil, sobretudo pelo enorme potencial arrecadatório propiciado pela atividade. Outrossim, a própria tributação elevada traduz-se em forte mecanismo de blindagem contra a atuação de grupos criminosos na operação do jogo. Dessarte, as palavras de Ives Gandra Martins: Nos Estados Unidos, quando se proibiu a venda de bebidas alcoólicas, os grandes grupos de gangsters, então existentes naquele país, passaram a monopolizar o comércio ilegal destes produtos, apropriando-se de toda a lucratividade que era capaz de gerar. Os famosos “intocáveis” da Polícia Federal americana combateram, com perda de vidas, tais criminosos, até que o governo desistiu de proibir o consumo de bebida alcoólica, e, permitindo-o, começou a taxar elevadamente a sua comercialização. Com isso, eliminou o monumental gangsterismo existente, que era acompanhado da 85 corrupção de agentes públicos, inclusive do judiciário americano.

Todavia, a atual carga tributária nacional é, por si só, em regra, elevada, independentemente da atividade exercida. Desta forma, propomos apenas a criação de dois tributos federais específicos: (i) contribuição social voltada à 84

O Projeto de Lei nº91/96, que tramitou, sem sucesso no Senado Brasileiro, tinha disposição semelhante, em seu art. 10º. 85

MARTINS, Ives Gandra da Silva apud OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Op. Cit. p. 9.

32 saúde e seguro social; (ii) taxa de polícia para maximizar a capacidade fiscalizadora da Administração Pública. Todavia, traçando-se um comparativo com o modelo português, a lei fiscal, nos termos do artigo 84º, nº 2, da Lei do Jogo, não permite que os cassinos sejam alvo de qualquer tributação geral ou local, salvo pelo Imposto Especial Sobre o Jogo e raras exceções, de natureza especial, como o Imposto para a Defesa e Valorização do Ultramar, por exemplo.86 Vale ressaltar que a fiscalização do pagamento do imposto especial do jogo é atribuída ao principal órgão regulador, a Inspecção-Geral de Jogos, nos termos do art. 90º da Lei.

4.3.1. Contribuição Social É cediço que o artigo 195, inciso III, da Constituição Federal de 1988 instituiu uma contribuição social incidente sobre a receita oriunda da exploração de concursos de prognósticos. Todavia, conforme vimos, a esmagadora maioria dos jogos explorados dentro de cassinos não se amoldam ao conceito de concursos de prognósticos. Desta forma, pelo Princípio da Estrita Legalidade, a referida contribuição não pode, pela redação atual, estender-se aos Jogos de Sorte e Azar que não se caracterizem como concursos de prognósticos. Portanto, caso os cassinos venham, por ventura, a serem regulamentados, propomos uma Emenda Constitucional ao referido artigo, de forma que a supracitada contribuição incida, também, sobre os jogos bancados, nãobancados e máquinas que sejam explorados; ou a criação de uma nova contribuição social, neste sentido. Sob este prisma, o financiamento à seguridade social seria mantido, cumprindo-se assim o papel fomentador que os jogos sorte ou azar devem assumir perante a sociedade. Todavia, a legislação atualmente em vigor, não determinou alíquotas específicas sobre a receita de concursos de prognósticos, para fins da referida contribuição. Pelo contrário, o art. 26 da Lei 8.212/91, em seu caput e parágrafo 2º, destinou a totalidade da arrecadação, deduzidos os valores 86

PINHEIRO, Januário. Op. Cit. p. 390.

33 destinados ao pagamento de prêmios, impostos e despesas administrativas, como contribuição social.87 Contudo, entendemos que a supracitada regra do art. 26, ao obrigar, que a iniciativa privada que exploradora de concursos de prognósticos, deverá destinar a totalidade de sua receita líquida à seguridade social, tem caráter eminentemente confiscatório, algo vedado pelo princípio postulado no art. 150, IV,

da

Constituição

Federal.

Neste

sentido,

Zélia

Pierdoná

critica

contundentemente, afirmando que além do Princípio do Não-Confisco, a regra do art. 26 violaria, também, o Princípio Magno da Livre Iniciativa: Quanto aos concursos de prognósticos autorizados legalmente e organizados pela iniciativa, isso violaria não somente o princípio do não-confisco (previsto no inciso IV do art. 150 CF, aplicável a todas as espécies tributárias) como também o disposto no art. 170, ambos da Constituição Federal, que estabelece como fundamento da ordem econômica a livre iniciativa e como princípio, entre outros, a propriedade privada.88

Tecnicamente,

portanto,

depreende-se

que

a

regra

do

artigo

26,

inconstitucional à iniciativa privada, só pode ser aplicada para concursos de prognósticos explorados pelo Poder Público. Desta forma, no entanto, perde-se o caráter de contribuição social, assumindo, assim, a natureza de forma indireta de financiamento da própria seguridade social.89 Vale ressaltar que o clássico Projeto de Lei nº 91/96, que tramitou no Congresso Nacional, a despeito da existência da contribuição sobre concursos de prognósticos, também previu a criação de uma contribuição social especial, incidente sobre a exploração de jogos de azar em cassinos.90

87

PIERDONÁ, Zélia Luiza. PIERDONÁ, Zélia Luiza. Contribuições Sobre a Seguridade Social. 1ª Ed. São Paulo: LTr. 2003. p. 87. 88

Idem, Ibidem. pp. 87 e 88.

89

Idem, Ibidem. p. 87.

90

Art. 15. Lei Complementar instituirá contribuição social que incidirá especificamente sobre as atividades de que tratam os arts. 1º e 13º desta Lei.

34

4.3.2. Taxa de Polícia Taxa é uma das espécies de tributo existentes no sistema brasileiro, com previsão nos artigos 145, II, da Carta Magna91 e no Título IV do Código Tributário Nacional.92 Para o presente estudo, a taxa a ser criada seria em razão do exercício periódico do poder de polícia, no caso, a fiscalização da atividade do jogo realizada em cassinos, por parte do respectivo órgão competente. O ente tributante, por sua vez, seria a União, poder público concedente, visto que é garantidora da regularidade e boa execução dos serviços perante os usuários.93 Neste jaez, Eduardo Jardim discorre acerca da etimologia e do conceito das taxas de polícia: A origem da expressão poder de polícia remonta ao grego politéia, mais tarde transformado em politia na antiga Roma, onde significava a arte de governar. Essa, aliás, é a sua acepção em nosso idioma, pois exprime o sentido de conjunto de leis ou regras impostas ao cidadão, com o fito de assegurar a moral, a ordem e a segurança pública. No patamar jurídico, a fisionomia conceptual do poder de polícia guarda semelhança com aquela descrita no plano etimológico, pois é o conjunto de prerrogativas atribuídas à Administração Pública para disciplinar o exercício da liberdade e da propriedade em harmonia com o interesse coletivo.94

Ao nosso entender, é justamente a prerrogativa atribuída à administração pública, na disciplina do exercício da atividade dos Jogos de Sorte e Azar, que 91

CF, Art. 145 – “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;” 92

CTN, Art. 78 – “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (grifo nosso)” 93 94

MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 398.

JARDIM, Eduardo M. Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 11ª Ed. São Paulo: Saraiva. 2011. pp. 144 e 145.

35 justifica a criação de tal taxa. A sua instituição, em tese, angariaria recursos fundamentais à Administração para o exercício regular de seu poder de polícia, indispensável ao sucesso a exploração da atividade no Brasil.

Conclusão Ante o exposto, acreditamos que um ordenamento jurídico moderno como o brasileiro, deveria repensar antigos paradigmas, principalmente acerca dos Jogos de Sorte e Azar. Regulamentar, no caso do presente estudo, os cassinos, traria à sociedade, como um todo, muito mais benefícios do que os advindos com a proibição absoluta (se existir algum). Sob o prisma sócio-econômico vigente, a Administração Pública tem o dever de adotar políticas positivas, afirmativas, de regulamentação, flexibilização e fiscalização, proporcionando a seus cidadãos opções viáveis e rentáveis à sociedade; jamais adotando o sistema atual, omisso, despendioso, tirano, em que a população é obrigada a recorrer à clandestinidade para satisfazer determinadas vontades. Entendemos, portanto, ser obrigação do Estado a tolerância de atividades que possam ser toleradas, sem danos; a regulamentação de atividades em que é possível a minimização de danos; e a proibição, ultima ratio, adotada absolutamente quando impossível o emprego de políticas de redução e controle de danos. Neste diapasão, é dever do Estado conciliar a liberdade individual de seus cidadãos com a saúde pública da sociedade, minimizando os riscos e trazendo à licitude, sob forte tributação e regulamentação, é claro, certas atividades, que apesar de não serem, na maioria das vezes, moralmente aceitas, são, de forma indiscutível, socialmente necessárias. Não vemos, portanto, alternativa ao Estado, senão regulamentar os cassinos no país, para que o país possa usufruir, ao máximo possível, de todos os benefícios sócio-econômicos oriundos desta atividade e o Estado trabalhe para reduzir, ao mínimo possível, todos os potenciais danos decorrentes desta.

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