Cooperação federativa ambiental: inovações da Lei Complementar 140/2011?

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26/03/2015

Cooperação federativa ambiental: inovações da Lei Complementar 140/2011? ­ Artigos | Carta Forense

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THIAGO MARRARA

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Cooperação federativa ambiental: inovações da Lei Complementar 140/2011? 2 3/ 07 /2 0 12  po r T hiago  Marr ara

Ainda  que  o  federalismo  brasileiro  assuma  um  perfil  cooperativo,  como  sustentam  os  constitucionalistas,  o  direito administrativo brasileiro, infelizmente, nem sempre oferece as melhores ferramentas de colaboração estatal. Basta examinar  diplomas  como  o  Estatuto  da  Cidade,  por  exemplo,  em  que  praticamente  não  se  fala  de  cooperação intermunicipal  ou  oitiva  de  outros  entes  federativos  na  elaboração  de  plano  diretor.  No  campo  do  direito administrativo  ambiental,  o  problema  se  repete,  quer  dizer,  repetia‐se.  A  cooperação  federativa  em  políticas ambientais relevantes para dois ou mais entes políticos era colocada em segundo plano. Há pouco tempo, porém, esse cenário começa a mudar. Em dezembro de 2011, publicou‐se a Lei Complementar n. 140, cujo escopo é fixar normas, nos termos do art. 23, III, VI e VII da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas áreas de proteção das paisagens naturais notáveis, proteção do meio ambiente, combate à poluição em qualquer de suas formas e preservação das florestas, da fauna e da flora.

Professor de Direito Administrativo da FDRP ­ USP; Doutor pela Universidade de Munique ­ LMU. Autor da Editora Atlas.

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De  acordo  com  o  novo  diploma,  no  exercício  de  suas  competências  materiais  comuns,  os  três  entes  da  Federação devem:  1)  proteger,  defender  e  conservar  o  meio  ambiente  ecologicamente  equilibrado,  promovendo  gestão descentralizada,  democrática  e  eficiente;  2)  garantir  o  equilíbrio  do  desenvolvimento  socioeconômico  com  a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das

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desigualdades  sociais  e  regionais;  3)  harmonizar  as  políticas  e  ações  administrativas  para  evitar  a  sobreposição  de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente e 4) garantir a uniformidade da política ambiental para todo o país, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.  Esses  objetivos  estão  claramente  vinculados  à  ideia  de  desenvolvimento  sustentável,  ou  seja,  a  criação  de

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políticas  públicas  articuladas  tanto  horizontalmente  –  ou  seja,  coordenadas  a  outras  políticas  desenvolvidas  pelo mesmo ente político – quanto verticalmente, isto é, de sorte a abranger interesses locais, estaduais e nacionais. Além disso,  os  objetivos  deixam  bastante  claro  que  projetos  de  desenvolvimento,  sobretudo  de  grandes  infraestruturas, devem  levar  em  consideração  interesses  futuros  e  presentes,  bem  como  direitos  fundamentais.  De  modo  geral, portanto,  não  há  exatamente  grande  avanço  nos  objetivos  propostos,  mesmo  porque  a  ideia  de  desenvolvimento sustentável já estava amplamente absorvida pela doutrina e pela legislação ambiental brasileira. Os objetivos da LC 140  apenas  reforçam  a  atuação  sustentável  e  colocam  os  três  entes  como  solidariamente  responsáveis  pelo  bem‐ estar geral e pela dignidade humana. No  intuito  de  viabilizar  os  objetivos  apontados,  a  LC  n.  140/2011  apresenta  um  rol  de  mecanismos  específicos,  a saber:  consórcios  públicos;  convênios,  acordos  de  cooperação  técnica  e  outros  instrumentos  similares;  Comissão Tripartite  Nacional,  Comissões  Tripartites  Estaduais  e  Comissão  Bipartite  do  Distrito  Fede¬ral;  fundos  públicos  e privados; delegação de atribuições de um ente federativo a outro; delegação da execução de ações administrativas de  um  ente  federativo  a  outro.  De  todos  esses  instrumentos,  o  mais  inovador  certamente  são  as  Comissões Tripartites. No entanto, infelizmente, o legislador se restringiu a afirmar que tais órgãos visam a fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre entes federativos. Não esclareceu, pois, em que medida a atuação desses  órgãos  influenciará  as  políticas  específicas  e,  sobretudo,  procedimentos  de  licenciamento  ambiental.  Na prática, a efetiva utilidade das Comissões dependerá do conteúdo de seus regimentos internos.

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Apesar  disso,  de  modo  bastante  oportuno,  a  lei  tocou  em  um  dos  mais  polêmicos  temas  de  direito  ambiental:  o processo administrativo de licenciamento. Em primeiro lugar, cristalizou a regra – já prevista na Resolução CONAMA n.  237/1997  –  de  vedação  de  licenciamentos  múltiplos,  de  sorte  que  um  empreendimento  não  está  sujeito  ao licenciamento em mais de um ente federativo. Em segundo lugar, reforçou a obrigatoriedade de o ente licenciador ouvir outros entes políticos interessados no objeto do licenciamento, mas de modo não vinculante. Aqui, a LC seguiu a  doutrina  predominante  a  respeito  do  efeito  meramente  indicativo  da  oitiva  de  terceiros  nos  processos administrativos.  Contudo,  essa  disposição  não  afasta  o  dever  de  consideração  e  resposta  motivada  quanto  às

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manifestações  dos  participantes  –  dever  que  encontra  fundamento  na  lei  de  processo  administrativo  federal.  Em

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terceiro lugar, a LC esclareceu que a competência para fiscalizar empreendimentos ou atividades licenciadas, lavrar autos  de  infração  e  instaurar  processo  administrativo  sancionador  compete  ao  ente  competente  para  licenciar  a atividade. Essa disposição, prevista no art. 17, caput da LC, poderia causar perplexidade a princípio, pois negaria a cooperação federativa. Os §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo esclarecem, porém, que a competência para a fiscalização e lavratura de auto de infração pelo ente licenciado é apenas primária, de modo que outros entes da Federação não estão proibidos de executar medidas para evitar, cessar ou mitigar danos ambientais. Mesmo os entes políticos que não tenham a competência para licenciar, estão autorizados a lavrar auto de infração. Na presença, porém, de dois ou mais autos, prevalecerá o auto de infração lavrado pelo órgão que detenha a atribuição para licenciar a atividade e, naturalmente, será este o responsável pela instauração do respectivo processo administrativo sancionador. Em síntese, quer ao tratar dos mecanismos de cooperação, quer ao dispor sobre licenciamento, a LC 140 não renova significativamente  o  conteúdo  do  direito  ambiental  brasileiro.  Apesar  disso,  o  novo  diploma  certamente  reforça  o ideal cooperativo, concede relevante status a normas antes existentes em meras resoluções e sana dúvidas acerca das  possibilidades  e  limites  de  colaboração  dos  entes  federados  em  matéria  de  licenciamento  e  fiscalização ambiental,  trazendo  mais  segurança  ao  administrador  público  e  também  ao  administrado.  Eis  aí  suas  maiores contribuições.

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