V Seminário do Programa de Pós-Graduação em Geografia da UFRGS
Cooperação transfronteiriça no MERCOSUL e na União Européia: estratégias de desenvolvimento e integração regional Camilo Pereira Carneiro Filho1
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ABSTRACT. The crossborder cooperation has been a key tool of territorial management policies since the beginning of MERCOSUR and the European Union. The European bloc has in INTERREG an instrument to stimulate partnerships between border regions of its member states. This initiative, which supports cross-border cooperation projects in local and regional scales, is considered the most important instrument of territorial cohesion in the block. On the other hand, the South America’s situation shows a lack of institutions that makes the development of border projects take more time and face a greater number of bureaucratic and legal obstacles. Despite the differences between them, the advances and retreats of the integration processes in both blocks have been promoting a relative change of functions of the border. The border area that had once meant separation and limit today is a permeable area of contact, but also control. Currently, in the European Union, where there is a bigger process of integration, crossborder cooperation coexists with the resurgence of border controls. In the MERCOSUR, the currently state's presence in the border regions is mainly linked with the fight against crime. In these scenarios the regional integration policies provided in both blocks give new roles to the twin cities and pose new challenges to the borders authorities. Keywords: Cooperation, Border, MERCOSUR, European Union. Palavras-chave: Cooperação; fronteira; MERCOSUL; União Europeia.
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Doutor em Geografia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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1. INTRODUÇÃO
Podemos entender o surgimento e aprofundamento de blocos econômicos regionais ao longo da década de 1990, na esteira do processo de globalização, como uma estratégia de sobrevivência e inserção dos Estados nacionais em um mundo polarizado em macrocentros de poder, onde as individualidades nacionais possuem poucas chances de sobrevivência (MINVIEILLE, 1994, p. 137). O surgimento/fortalecimento desses blocos impactou as regiões de fronteira dos Estados nacionais. Antes localizadas nos confins desses Estados, as fronteiras passaram a ter uma localização central dentro dos novos territórios (MERCOSUL, União Europeia, etc.). E desde então, a fronteira, que até então constituíra um objeto de preocupação permanente dos Estados, no sentido de controle e vínculo, passou a ter novas funções. Com a criação da União Europeia (um projeto de união econômica e monetária) os controles nas fronteiras internas do bloco foram reduzidos (aduanas e postos fronteiriços desativados ou com funções diminuídas), havendo uma abertura em prol da livre circulação de pessoas, bens e serviços. Já no MERCOSUL as fronteiras sofreram outro tipo de impacto, tendo em vista o menor grau de integração do bloco. Todavia, em ambos os casos o cotidiano das populações fronteiriças (cuja parcela considerável tirava seu sustento do aproveitamento das vantagens decorrentes da diferença cambial e do sistema jurídico) foi alterado. Alguns postos de trabalho foram fechados, mas a liberdade de circulação de trabalhadores e mercadorias abriu novas oportunidades. Muitas das liberdades concebidas com a criação da União Europeia também constaram no artigo 1° do Tratado de Assunção, que deu vida ao MERCOSUL em março de 1991. O artigo dispunha que os Estados Parte constituiriam um mercado comum que deveria estar estabelecido em 31 de dezembro de 1994. O que implicaria aos países signatários:
- a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos; - uma política comercial comum perante terceiros; - a coordenação de políticas econômicas e setoriais e; - o compromisso em harmonizar as legislações nacionais.
Na realidade o mercado comum foi uma proposta ambiciosa para ser cumprida em um prazo de apenas quatro anos. No entanto, depois de mais de vinte anos da assinatura do Tratado de Assunção o MERCOSUL ainda não constitui um mercado comum e a livre
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circulação de mão de obra e capital ainda exige um grande esforço na coordenação de políticas internas dos Estados-membros do bloco (ARROYO, 1994, p. 125). Nesse sentido, a fronteira, com sua função de barreira/controle bem destacada (Receita Federal, Polícia Federal, Vigilância Sanitária) talvez seja o lugar em que seja mais perceptível a inexistência do mercado comum.
2. A INTEGRAÇÃO REGIONAL ATRAVÉS DA FRONTEIRA
A integração regional pressupõe a perda da soberania quando exige a partilha de decisões. O que pode ser entendido como a diminuição do poder de decisão do Estado (MINVIEILLE, 1994, p. 139). Na União Europeia os países membros abrem mão (em maior ou menor nível, dependendo do país) de parte de sua soberania em prol da integração com seus vizinhos. Já no MERCOSUL os países, sobretudo Brasil e Argentina, relutam em abrir mão de sua soberania, o que resulta em um grau de integração muito menor perante o bloco europeu. A integração dos países da UE vem sendo construída desde antes da instituição do bloco. Em 1989, no sentido de diminuir as desigualdades regionais e desenvolver as regiões menos dinâmicas da Comunidade Europeia (que posteriormente daria origem à UE) foi criada a INTERREG (o programa europeu de iniciativa comunitária). A iniciativa, que utiliza os fundos do FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional), é uma ferramenta fundamental na política de coesão territorial da União Europeia. Através dela são realizados projetos de cooperação transfronteiriça no território do bloco e até em territórios fronteiriços contíguos ao da União Europeia (Suíça, por exemplo). Com o passar dos anos o Conselho da Europa reconheceu o papel da cooperação transfronteiriça na promoção da estabilidade democrática e da compreensão mútua entre os Estados e povos por meio de um diálogo e de parcerias que vão além dos limites fixados pelas fronteiras. Inspirada nessas iniciativas a Comissão Europeia desenvolveu o projeto de regulamentação comunitária que resultou na criação do GECT (Grupo europeu de cooperação territorial) em 2006. Hoje existem 26 GECT (regiões transfronteiriças oficiais) na União Europeia. Um dos que possui maior destaque é o GECT da Grande Região Sar Lor Lux, que agrega o GrãoDucado de Luxemburgo, a região francesa da Lorena, os estados alemães do Sarre e da Renânia-Platinado e a região belga da Valônia. Dentro do território da Grande Região são desenvolvidos projetos financiados pelo FEDER, no âmbito da cultura, saúde, geração de
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empregos, transportes, educação, etc. Esses projetos possuem o traço comum de sempre possuírem uma dimensão transnacional, contando com membros de duas ou mais entidades parte do GECT Grande Região (CARNEIRO FILHO, 2012). Por sua vez, o MERCOSUL apresenta um panorama diferente daquele na União Europeia. A carência de institucionalidade do bloco, as diferenças estruturais entre os países membros e a falta de ações concretas na direção de uma integração mais aprofundada resultam em uma harmonização macroeconômica pequena e dificultam a implementação de medidas que poderiam reduzir as assimetrias entre os Estados (CELESTE, 2010, p. 4). O Brasil, líder do MERCOSUL, desde o começo do bloco vem apresentando uma timidez no aprofundamento das relações com seus vizinhos. No que tange as políticas de cooperação, o país poderia fazer muito mais concessões, por exemplo, aos fundos de Pequenas Empresas e ao FOCEM (Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL). Essa timidez se explica pela existência de desigualdades estruturais no Brasil. Sendo assim, o governo sempre sofrerá críticas que condenarão o envio de recursos a algum fundo do MERCOSUL enquanto existir pobreza e miséria nas regiões metropolitanas e em grande parte do Nordeste (FIER, 2010, p. 65). Todavia, mesmo na falta de uma institucionalidade maior estratégias de integração poderiam ser implementadas. Ao menos para reduzir os prejuízos causados a populações que foram diretamente impactadas com o surgimento do bloco, como é o caso dos habitantes de cidades-gêmeas de fronteira. Além do mais, uma integração construída a partir da fronteira poderia se beneficiar das características locais.
3. A REGIÃO TRANSFRONTEIRIÇA
Um território pode ser caracterizado a partir de atributos físicos (acidentes geográficos), de seus aspectos culturais ou pela coesão de seus atores sociais (dimensão político-institucional). No âmbito da gestão do território, uma ou outra dessas dimensões fundamentais será privilegiada dependendo dos objetivos que se desejam enfatizar com a utilização da dimensão territorial (SILVA; TAKAGI; SANTOS, 2008, p. 172). Na União Europeia, a Grande Região Sar Lor Lux teve sua implantação feita de forma gradual, com seus membros sendo incorporados no decorrer dos anos. A formação da região transfronteiriça se pautou em critérios históricos e geográficos. O processo de integração teve no Grão-Ducado de Luxemburgo seu motor econômico. Desde o início do GETC Grande
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Região, o governo de Luxemburgo vem estimulando iniciativas em prol da construção da identidade da Grande Região no imaginário coletivo dos habitantes. Essa iniciativa por parte do governo de Luxemburgo tende a fazer com que a imagem da Grande Região seja incorporada não apenas pelos habitantes de sua área de influência (que abrange a região fronteiriça dos territórios da Valônia, Renânia-Platinado e Lorena), mas por todo o território das entidades que fazem parte da Grande Região (CARNEIRO FILHO, 2012). Já na realidade sul-americana, com a ausência de regiões transfronteiriças institucionalizadas, as políticas de integração regional poderiam ser implantadas a partir das cidades-gêmeas situadas sobre o limite internacional. Essas cidades são espaços privilegiados dentro da perspectiva de integração regional, pois apresentam diferenças cambiais, de produção e também materializam vivências de uma integração social e cultural de longo tempo que podem ser estendidas a outras áreas (SCHÄFFER, 1994, p. 150). Entre os núcleos urbanos dispostos sobre os limites internacionais do MERCOSUL, o mais populoso e que possui um maior nível de interação, sendo atravessado pelo maior conjunto de fluxos (serviços, capitais, informações, bens e pessoas) é o composto pela Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai. Diferente da Grande Região Sar Lor Lux, cuja construção no imaginário coletivo demandou e ainda requer um incentivo governamental, o núcleo tri fronteiriço de Foz do Iguaçu (Brasil), Ciudad del Este (Paraguai) e Puerto Iguazú (Argentina) já é uma entidade imaginada, um espaço socialmente construído por meio das representações dos variados atores que a ele se referem (AMARAL, 2009). A Tríplice Fronteira é um território a partir do qual os governos dos Estados do MERCOSUL poderiam iniciar uma política de integração efetiva.
4. POLÍTICAS DE INTEGRAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL
José Graziano, Maya Takagi e Ana Claudia Santos defendem a ideia de que o desenvolvimento territorial e/ou local demanda uma pré-existência de mecanismos endógenos ao lugar onde a atividade produtiva é realizada. Esses mecanismos permitiriam a agregação de valor por meio da utilização de recursos ociosos ali disponíveis ou através de uma alavancagem das potencialidades existentes (SILVA; TAKAGI; SANTOS, 2008, p. 171). Na Grande Região Sar Lor Lux os recursos endógenos históricos são a siderurgia e a mineração (carvão e ferro). No entanto, a partir da terceira parte do século XX os setores
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tradicionais passaram a decair. Grande parte das minas e siderúrgicas foi fechada e os governos da região incentivaram a reconversão econômica. Nesse contexto, aproveitando que os governos de Alemanha e EUA implantaram na década de 1960 leis que regulavam a movimentação de capital em seus territórios, o governo de Luxemburgo passou a estimular a criação de uma praça financeira internacional (um paraíso fiscal) no Grão-Ducado. A iniciativa teve enorme sucesso, ao ponto de fazer de Luxemburgo o país com o segundo maior PIB per capita do planeta em 2012, segundo a revista Forbes (CARNEIRO FILHO, 2012). O setor financeiro de Luxemburgo, com seus 146 bancos em 2012, acaba por movimentar o setor de serviços, no entanto, como o país não dispõe de grande quantidade de mão de obra e oferece salários médios superiores aos dos territórios francês, belga e alemão, muitos trabalhadores dos países vizinhos (e até de países distantes como Portugal e Itália) possuem emprego no Grão-Ducado. Em outras partes da Grande Região diferentes iniciativas de reconversão econômica foram implementadas, no entanto a maioria não teve muito sucesso. Uma delas foi o Polo Europeu de Desenvolvimento de Longwy (do qual fizeram parte a Lorena, a Valônia e Luxemburgo), que atraiu com vantagens fiscais montadoras asiáticas de aparelhos de tv (JVC, Panasonic e Daewoo). Nesse caso, quando os prazos de incentivos das empresas chegaram ao fim elas demitiram os empregados e deixaram a região (CARNEIRO FILHO, 2012). Todavia, os países que compõem a Grande Região também possuem iniciativas de cooperação em campos como o transporte (ferrovias interligadas, horários de trens coordenados) e educação (polo universitário de Esch-sur-Alzette, em Luxemburgo, criado para também receber alunos franceses e belgas) que possuem algum êxito. A cultura é incentivada através de festivais, apesar de já ter sido utilizada como instrumento político pelo governo luxemburguês quando a cidade de Luxemburgo foi eleita Capital Europeia da Cultura de 2007. O lema oficial do evento foi “Luxemburgo e Grande Região, Capital Europeia da Cultura” e a propaganda foi feita para disseminar a existência da Grande Região no imaginário coletivo. Por outro lado, na Tríplice Fronteira as interações transfronteiriças giram em torno do polo de livre comércio de Ciudad del Este, da usina de Itaipu e do turismo das Cataratas, que surgiram a partir de políticas governamentais do passado e geraram o crescimento da economia na região. Contudo, diferentemente do que ocorre na União Europeia, a Tríplice Fronteira não possui uma institucionalidade, nem um organismo oficial para o planejamento
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integrado do território, o que faz com que a interação e o desenvolvimento locais sejam promovidos, sobretudo, por instâncias locais e regionais. Entre as iniciativas em prol do desenvolvimento da região estão: o Fórum Social da Tríplice Fronteira, o Núcleo de Fronteira do Paraná e a UNILA (Universidade Federal da Integração Latino-Americana). Os dois primeiros contam com a participação de habitantes dos três países, sendo iniciativas de âmbito regional e local. Já a universidade foi uma criação do governo Lula em prol de uma maior integração cultural dos países de toda América Latina. Não obstante a implantação da UNILA, em relação às políticas oficiais de integração, o setor que recebe maior atenção por parte dos governos dos três países é o da segurança. A função de controle da fronteira recebe uma atenção especial, seja por que o governo dos EUA considera a Tríplice Fronteira como um reduto do terrorismo internacional, seja porque o Ministério da Defesa do Brasil visa combater o narcotráfico e o contrabando na região. As operações policiais inibem o contrabando, uma atividade que movimenta não apenas o setor informal da economia, como também o setor formal (hotéis, restaurantes, cabeleireiros, lojas, etc.). Apesar de ser uma medida que visa o cumprimento das leis o combate ao contrabando acaba produzindo desemprego e por consequência causa indiretamente um aumento nas taxas de criminalidade, já que os setores formal e informal fazem parte de um mesmo sistema econômico (SANTOS, 1979).
CONCLUSÃO
Regiões transfronteiriças podem ter origem espontânea (caso da Tríplice Fronteira) ou induzida (Grande Região), no entanto, para que uma política de desenvolvimento obtenha resultado seus habitantes deverão ser ouvidos. O combate ao contrabando no MERCOSUL por si só, desacompanhado de uma política de geração de postos de trabalho aos habitantes da região transfronteiriça, apenas deslocará o problema. As iniciativas em curso na União Europeia, ainda que não resultem em sucesso garantido, são exemplos de políticas que beneficiam de alguma forma os territórios localizados nas periferias dos Estados nacionais. Seja pela instalação de infraestruturas, seja pelo investimento em atividades produtivas (ainda que por tempo determinado) em locais muitas vezes desprovidos de vantagens de localização, que forneçam empregos a seus habitantes. Esses investimentos, que não seguem a lógica capitalista da aglomeração, resultam em desenvolvimento (ainda que em escala reduzida) dos territórios localizados na fronteira.
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Por fim, os habitantes da região transfronteiriça possuem reivindicações que muitas vezes vão de encontro aos interesses daqueles que dão suporte aos Estados nacionais (bancos, empreiteiras, grandes grupos empresariais). No entanto, em uma verdadeira política de desenvolvimento regional o interesse coletivo deverá prevalecer face aos interesses individuais, bem como os interesses dos habitantes da fronteira deverão ser respeitados nos projetos de desenvolvimento de territórios transfronteiriços, independentemente do nível de institucionalidade do bloco econômico regional.
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