Democracia e Participação em Rede: Europa e América do Sul. Organizado por Gustavo Cardoso, Bélen Amadeo, Pedro Pereira Neto e Rita Espanha

June 4, 2017 | Autor: Gustavo Cardoso | Categoria: Sociology, Media Studies, New Media, Internet Studies, Political Science
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DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

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TÍTULO: DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL EDITORES: GUSTAVO CARDOSO, BÉLEN AMADEO, PEDRO PEREIRA NETO E RITA ESPANHA FICHA TÉCNICA: COLECÇÃO (OBS*) BOOKS EDIÇÃO: LULU.COM E CIES-ISCTE DATA DE EDIÇÃO ???? de 200? REGISTO ISBN XXX-XXXX-XX-X

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ÍNDICE

ÍNDICE

Prólogo América Latina e Europa do Sul: redes de identidade e sociedades em rede GUSTAVO CARDOSO E RITA ESPANHA

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Sobre os autores

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Introdução BELÉN AMADEO

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Acção política e TIC: entre contexto e agência PEDRO PEREIRA NETO

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A ideia de Democracia electrónica: origens, visões, questões THIERRY VEDEL

20

A Internet e os conteúdos sobre Saúde: oferta, procura e qualidade de vida RITA ESPANHA

36

Brecha digital en Argentina BELÉN AMADEO

66

Tecnologias da Informação e Políticas Públicas: novos canais de aproximação entre a sociedade e o Estado VICENTE RICCIO, MARCO AURÉLIO RUEDIGER

82

E-Government América Latina: de la evidencia macro-nacional a la evidencia micro-municipal en Chile? DAVID ALTMAN, JUAN PABLO LUNA

94

Participación electrónica: hacia un gobierno abierto en América Latina MARÍA FRICK

114

As condições estruturais para uma política dos media em Itália: um modelo multidimensional FAUSTO COLOMBO, SIMONE CARLO

136

E-government y Comunicación de instituciones públicas: un caso en Uruguay CAROLINA AGUERRE

148

Internet e Democracia: considerações teóricas JOSÉ EISENBERG

160

Comunicação e Participação em rede: a participação em Sociedades em Transição GUSTAVO CARDOSO, PEDRO PEREIRA NETO

172

Índice de quadros, por capítulo Índice de figuras, por capítulo

192 195

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PRÓLOGO AMÉRICA LATINA E EUROPA DO SUL: REDES DE IDENTIDADE E SOCIEDADES EM REDE

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Este livro é o produto de dois seminários internacionais promovido pelo Europe and Latin America Research Program (ELARP), do CIES/ISCTE, realizados com o patrocínio do Programa Lusitânia (FCT-Instituto Camões-GRICES). Os seminários, realizados em Lisboa e Buenos Aires em 2005, tiveram como temática “A sociedade de informação: visões e abordagens nacionais de Portugal, Argentina, Brasil, Chile e Uruguai”. Contando com a participação de conferencistas de Portugal, Brasil, Chile, Argentina e Uruguai estes eventos constituíram um espaço privilegiado de debate sobre as relações entre a União Europeia e o Mercosul. As intervenções focaram diversos temas relacionados com a evolução, perspectivas e dimensões-chave da construção da sociedade de informação nos dois espaços (Europa e América do Sul) e até que ponto a proximidade cultural condiciona ou não a similitude de políticas, experiências e necessidades nestes cinco países ibero-americanos. Os eventos contaram igualmente com a participação de colegas oriundos da França e da Itália. Dos seminários ao convite para juntar numa mesma obra contribuições dos participantes passaram-se 2 anos. Os trabalhos aqui publicados reflectem no essencial o que de investigação foi realizado pelos participantes mas também o produto das interacções e aprendizagens realizadas em comum. Um livro é também a busca de um traço comum de escrita. Um livro de carácter académico e produto de diferentes autores precisa de oferecer uma visão integradora. E aquela visão que nos junta aqui é a de todos sermos cidadãos de sociedades em transição. As sociedades aqui analisadas são sociedades em transição para um modelo informacional baseado em organização social em rede, isto é, sociedades em rede (Castells, 2002). Como se verifica pela análise das realidades de duas sociedades em transição, como a catalã e a portuguesa (Castells et al., 2003, Cardoso, et al., 2005), a Internet é apropriada de forma diferente por diferentes pessoas e nem todas realizam usos que a diferenciem face ao que outros media poderiam já oferecer. Essa é uma realidade mais perceptível porventura em sociedades onde os níveis de utilização da Internet são ainda reduzidos. No entanto, diferentes estudos realizados em sociedades diversas (Cole, 2005) demonstram que essa é uma realidade que não está directamente ligada ao carácter de transição, ou já de afirmação enquanto sociedade informacional, mas sim a variáveis como a dimensão educativa e geracional. Há algo nas sociedades em transição que as faz enfatizar mais as diferenças: nas sociedades em transição as divisões entre quem usa e quem não usa tecnologias, como a Internet, são mais fortes e tendem a tornar, ainda mais, o seu uso dependente da geração a que se pertence: quanto mais jovens, maior a utilização e quanto maior o nível de educação, maior será o uso. A análise dos diferentes modelos de sociedade informacional pode tomar como ponto de partida a individualização de quatro dimensões (tecnologia, economia, bem-estar social e valores) através das quais se pode compreender melhor a posição relativa de cada sociedade no panorama global das sociedades informacionais (Castells, Himanen, 2002). Neste livro procuramos analisar uma das dimensões de caracterização dos valores das sociedades informacionais, isto é, a participação dos cidadãos e o quadro institucional onde a mesma se desenrola. Todas essas sociedades surgem, em diferentes índices de digitalização (ITU, 2003) partilhando um mesmo grupo: os países de alto acesso digital. No caso concreto do índice DAI (ITU, 2003) este grupo de países é liderado pela Espanha e encerrado pelo Brasil, agrupando, entre outros, os que aqui escolhemos analisar, isto é, aqueles que, nos últimos 30 anos, foram protagonistas das vagas de democratização (Huntington, 1991) na Europa e América

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PRÓLOGO

do Sul. No entanto, porque é necessário comparar esse conjunto com um grupo de países mais informacionalizados escolhemos também aqui analisar de modo comparativo a Itália, neste contexto de transição, pois, embora fazendo parte do G7, este país configura também um modelo proto-informacional (Castells, 2002) que se aproxima, em várias dimensões, mais de uma sociedade em transição do que de uma sociedade informacional plena. O livro inicia-se com dois contributos sobre o papel central dos estudos da participação para o quadro das ciências sociais, a cargo de dois especialistas internacionais, Belén Amadeo e Pedro Pereira Neto, seguindo-se um texto de análise contextual e histórica de Thierry Vedel a propósito do conceito de Democracia electrónica. Um conjunto de sete textos focados na análise das questões da participação nos diferentes quadros nacionais completa esta obra. Gustavo Cardoso e Rita Espanha

BIBLIOGRAFIA CARDOSO, G., FIRMINO DA COSTA, A., (2005), A Sociedade Rede em Portugal, Porto, Campo das Letras CASTELLS, M., (2002), A Sociedade em Rede. A Era da Informação. Economia, Sociedade e Cultura, Volume I, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian. CASTELLS, M., (2003), La Societat Xarxa a Catalunya, Barcelona, Editorial UOC. HUNTINGTON, S., (1991), The third wave: Democratization in the Late Twentieth Century, University of Oklahoma Press ITU, (2003), Digital Access Index, International Telecommunications Union 2003, http://www.itu.int/newsarchive/press_releases/2003/30.html

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SOBRE OS AUTORES Carolina AGUERRE, [email protected] Universidad Católica del Uruguay Doutoranda no College of Social Sciences, Universidad de Buenos Aires. Investigadora no Center for Technology and Society (Universidad de San Andrés, Buenos Aires). Docente de Comunicação Institucional, e de Sociedade da Informação na Universidad de Buenos Aires. Trabalha sobre Governância e regulação da Internet, e Interactividade. David ALTMAN, [email protected] Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Catolica de Chile Doutorado em Ciência Política pela Universidade de Notre Dame. Associate Professor na Pontificia Universidad Católica de Chile. Editor da Revista de Ciencia Politica, publicou no Journal of Legislative Studies, PS-Political Science and Politics, Swiss Political Science Review, e Journal of Developing Economies, entre outros. Trabalha sobre Política Comparada, enfatizando a qualidade das instituições democráticas, mecanismos de Democracia directa, e relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Belén AMADEO, [email protected] Universidad Católica Argentina Doctora en Comunicación Pública (Universidad de Navarra). Profesora en la Escuela de Dirección de Empresas (EDDE) de la Universidad Argentina de la Empresa, en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad de Montevideo. Gustavo CARDOSO, [email protected] OberCom - Observatório da Comunicação Doutor em Sociologia, professor no ISCTE. Investigador no CIES-ISCTE. Membro do European Research Council (ERC), painel “SH2 Institutions, Behaviour, Values and Beliefs”, e membro do COST-European Science Foundation Domain Committee “Individual, Societies, Cultures and Health”. Desenvolve ainda investigação em rede com a Universidade Católica de Milão, o Osservatorio Sulla Comunicazione (Osscom), o Internet Interdisciplinary Institute (IN3-UOC) em Barcelona, e o World Internet Project da USC - Annenberg School of Communication.

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Simone CARLO Università Cattolica di Milano Doutorado em Comunicação, Cultura e Novos Media pela Università Cattolica del Sacro Cuore (Milão). Investigador no Osservatorio sulla Comunicazione (Università Cattolica di Milano). Docente de Novos Media e Política na Università Cattolica di Milano, e de Novos Media e Consumo na Università degli Studi di Bergamo. Fausto COLOMBO, [email protected] Università Cattolica di Milano Director del Observatorio sobre las Comunicaciones. Profesor Extraordinario de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Católica de Milan (sector de Sociología de los Procesos Culturales y Comunicativos). Docente de Teoría y Técnica de los medios y de Nuevos medios y comunicación digital. José EISENBERG, [email protected] Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro Doutorado em Political Science - City University of New York (1998). Diretor da Faculdade de Relações Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing no Rio de Janeiro (ESPM-RIO). Professor de Teoria Política do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).

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SOBRE OS AUTORES

Rita ESPANHA, [email protected] OberCom - Observatório da Comunicação Doutoranda de Sociologia no ISCTE. Membro da Comissão Executiva e Investigadora do OberCom (Observatório da Comunicação). Investigadora do CIES/ISCTE, desenvolvendo actualmente pesquisas nas áreas da “Comunicação e Saúde” e “Crianças, Jovens e Tecnologias de Comunicação”. Participa nas redes de investigação europeias COST-ESF e na rede internacional World Internet Project. Docente no Mestrado de Comunicação, Cultura e Tecnologias de Informação do ISCTE, e de Teorias da Comunicação no ISLA. María FRICK, [email protected] Investigadora independente Politóloga especialista em Governo electrónico e em dinâmicas de fortalecimento da Democracia através da utilização de TIC, desenvolveu actividade no Instituto de Ciencia Política da Universidad de la República, no Institute for Connectivity in the Americas / IDRC, e na Organización de los Estados Americanos (OEA). Juan Pablo LUNA, [email protected] Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Catolica de Chile Doutorado em Ciência Política pela Universidade da Carolina do Norte (Chapel Hill). Associate Professor na Pontificia Universidad Católica de Chile. Trabalha sobre Sociologia Política e Economia Política aplicadas aos sistemas partidários da América Latina. Publicou na Comparative Political Studies, Latin American Politics and Society, e Política y Gobierno. Pedro Pereira NETO, [email protected] OberCom - Observatório da Comunicação Doutorando em Sociologia Política (ICS-UL). Investigador no OberCom, e no CIES-ISCTE. Participou nas redes COST A14 (‘Government and Democracy in the Information Age’) e A20 (‘The impact of the Internet on the mass media in Europe’), bem como no World Internet Project. Vicente RICCIO, [email protected] Fundação Getúlio Vargas Doutorado em Sociologia pela Sociedade Brasileira de Instrução (IUPERJ). Professor Adjunto do Fundação Getúlio Vargas. Tem experiência na área de Sociologia, com ênfase em Sociologia do Direito, atuando principalmente nos seguintes temas: Direito, e Mídia. Marco Aurélio RUEDIGER, [email protected] Fundação Getúlio Vargas Doutor em Sociologia pelo Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ). Tem especialização em Elaboração de Estudos de Caso sobre Gerencia Social pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento de Washington D.C. Atua também como consultor em projetos de desenvolvimento institucional pela FGV junto ao governo federal brasileiro, tendo atuado no Ministério da Educação e Ministério da Justiça, entre outros órgãos de estado. Membro da American Society for Public Administration – ASPA, da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração – ANPAD, e do conselho editorial de Jornais Acadêmicos Internacionais e Nacionais, como o Journal of Information Technology & Politics, o Information and Communication Technologies and Human Development, a Revista Brasileira de Administração Pública - RAP, e a Revista de Administração de Empresas – RAE. Atualmente é professor adjunto e pesquisador da FGV/EBAPE, onde leciona Sociologia Política e Administração Pública.

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Thierry VEDEL, [email protected] CEVIPOF-CNRS Responsável pela investigação desenvolvida no CEVIPOF-CNRS (Centro de Investigação sobre Políticas Públicas Sciences Po). Membro da Rede de Excelência “E-participação na Europa”, e membro de conselhos editoriais de três jornais: Comunicação e Sociedade da Informação, Comunicação e Redes & Estratégias. Ensina Comunicação Política no IEP e no Instituto Francês de Imprensa (Universidade de Paris-II), e co-dirige o grupo de trabalho Democracia Electrónica (DEL) do GRD TIC e sociedades (CNRS). Trabalha neste momento sobre três temas: a evolução política da comunicação nos países industrializados, as relações entre a Internet e política, especialmente durante as campanhas eleitorais; e a regulamentação dos media num contexto de globalização.

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INTRODUÇÃO 1

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Los medios de comunicación son transmisores clave de la cultura política de una sociedad, e internet no es la excepción. En efecto, los medios de comunicación reproducen, ratifican y redefinen los valores políticos y las pautas de convivencia de una comunidad. Son esenciales a la hora de definir nuestra forma de entender la política (Amadeo, 2008). El principal problema para la representación y el liderazgo políticos parece ser hoy cómo reconectar a las elites político-administrativas con los ciudadanos, y cómo desarrollar y conectar las capacidades e identidades de los individuos como ciudadanos activos. En este proceso de reconexión los medios de comunicación –tradicionales y nuevos- juegan un rol crucial en el espacio público y en los flujos de información. Esta cobertura nos muestra algunos de los rasgos de nuestra cultura política y de la opinión pública a la que se dirigen. ¿Por qué estudiar Internet en este contexto? Porque hace algunos años Internet se estableció como un medio de comunicación más. Plantea sus propios códigos y lenguajes, su estética particular y sus novedosos conceptos en diseño. Del mismo modo que la televisión no reemplazó a la radio, ni ésta a los diarios, internet no reemplazará a la televisión sino que ya se sumó a la variedad de medios de comunicación que ayudan a conformar la sociedad de la información. Los aportes de internet a la comunicación política, a la gestión política –a través de lo que llamamos “gobierno electrónico”- y al debate teórico (¿Internet nos acerca una Democracia directa?) dan mucho que pensar. La ciberpolítica como ámbito de estudio abre un campo de investigación novedoso y nada despreciable. Este tema es relativamente nuevo en todo el mundo, lo cual nos permite no sólo evaluar la situación de esta nueva herramienta en cada país sino que es posible compararla con lo que ocurre en otros continentes. En primer lugar, podemos destacar los avances en comunicación política. El desarrollo de las nuevas tecnologías ha abierto un nuevo panorama para la comunicación en general y para la comunicación política en particular. Concretamente, en el ámbito de la comunicación política hay dos aspectos en los que la internet ofrece beneficios que ningún otro medio da. Nos referimos a la comunicación institucional política, más conocida como “comunicación gubernamental” – que es la comunicación que se hace desde un gobierno, una institución pública o un partido político- y a la comunicación electoral – centrada en los comicios por los que estos funcionarios son elegidos para gobernar. La primera hace referencia a la interacción del gobierno con sus ciudadanos, a la convivencia entre los otros individuos de la comunidad, a la participación en las actividades sociales y culturales que propone el barrio, vecindario o ciudad en la que vive. En otras palabras, a su vida cotidiana como integrante de esa sociedad. La dimensión electoral de la comunicación es mucho más concreta. Apunta al compromiso partidario de los ciudadanos a la hora de votar, se relaciona con su militancia partidaria, con la recolección de fondos y con el seguimiento de las campañas electorales. La incorporación de la web va a modificar ambas facetas de la comunicación política: tanto la gubernamental, o institucional, como la electoral. En segundo lugar podemos hablar de educación cívica. La transferencia de los conocimientos cívicos a las nuevas generaciones está prácticamente desatendida. Las costumbres y los usos políticos que los individuos viven en sus hogares durante el proceso de socialización primaria condicionan drásticamente su responsabilidad de ciudadano adulto. La socialización secundaria, es decir la información que el estudiante recibe en la escuela, también es un aporte decisivo, pero no el único. La fuerte inserción de internet en las nuevas generaciones la convierte en una herramienta muy poderosa para avanzar también en ese sentido. En Estados Unidos y Europa las redes sociales (como los sitios Myspace o Facebook) tie1 Trabajo realizado con la colaboración de Enrique del Río.

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INTRODUÇÃO

nen gran popularidad entre los más jóvenes, tanto para relacionarse como para acosar a otros (cyberbullying). Si bien en América Latina esta tendencia es evidente, todavía es más frecuente el uso de celulares, fotologs y portales de chat para relacionarse. Algunas iniciativas incluyen la creación de fotologs o suben material al portal de videos YouTube (Fraga, 2008). Respecto del uso político de la blogósfera en particular, José Luis Orihuela (2006) afirma que, si bien hoy los resultados son pobres, su potencial es grande. En la actualidad, los blogs sólo constituyen un nuevo soporte para las viejas prácticas de marketing político. Hay dos tipos destacados de blogs políticos: los blogs de opinión política, organización y acción social, y los blogs de políticos y militantes. La potencialidad de la blogosfera se encuentra en su capacidad de modificar los modos de participación política, descentralizando el poder y generando consensos vía internet. Esto sería posible por el aumento en la cantidad y circulación de la información, que está disponible a todos. Así, la blogósfera tendría como principios de acción política a: 1. La Democracia entendida como un diálogo abierto y plural; 2. El quiebre en el monopolio de la información de parte de los mass media tradicionales. No más comunicación vertical y unidireccional; 3. El aumento del poder de los receptores, que pueden emitir sus opiniones y elegir las fuentes de información de forma más libre; 4. Comunicación más personalizada; 5. La posibilidad de entablar un diálogo abierto y a distancia, y ser motor de diálogos personales; 6. La posibilidad de coordinar la acción. Sin embargo, este gran impacto de las nuevas tecnologías no es la panacea. La blogósfera no cambia la Democracia, no aumenta la capacidad expresiva de las personas ni nos vuelve más abiertos y permeables a otras opiniones. La posibilidad técnica que posee todo blog de recibir opiniones ajenas, está lejos de suponer el mejoramiento de la capacidad humana de aceptar y entender opiniones ajenas. Internet, como cualquier otro medio de comunicación, es una mera herramienta. Como tal, debemos evitar su idealización y la blogósfera presenta una gran potencialidad: la posibilidad de hacer de las democracias representativas, democracias más participativas. Centrándonos en el papel de los nuevos medios en el desarrollo de un nuevo espacio público, deberíamos poder dilucidar los aspectos potenciales de la ciudadanía de cada región de modo que, al aplicar nuevas tecnologías a su dinámica institucional, se respeten las características de su cultura cívica y se fomente la fortaleza de un sistema democrático e inclusivo. Para ello también es vital averiguar de qué manera el uso de las TICs podrá incluir a quienes no acceden a internet ampliando así la participación de los ciudadanos en la sociedad de la información. Belén Amadeo

BIBLIOGRAFIA AMADEO, B., (2007), “Comunicación política e internet en la República Argentina”. Comunicación Privada Ordinaria, Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires FRAGA, E., “Cyberbullying: la nueva forma de agredir”, Diario La Nación, Suplemento Enfoques, Buenos Aires, 6 de julio de 2008. http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1027649&high=cyberbullying , Consultado el 21 de julio de 2008 ORIHUELA, J. L., (2006), La revolución de los blogs, cuando las bitácoras se convirtieron en el medio de comunicación de la gente, Madrid, La Esfera de los Libros

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ACÇÃO POLÍTICA E TIC: ENTRE CONTEXTO E AGÊNCIA Pedro Pereira Neto

Objecto multifacetado dada, por um lado, a sua totalidade (Mauss, 1968), e por outro lado, a fluidez dos sistemas sociais e políticos em que surgem, se desenvolvem e se movimentam, a acção de natureza política em contextos sociais presta-se a várias abordagens, suportadas por diversas heranças de pensamento e método provenientes de diversos espaços científicos e agendas de pesquisa, consoante a dimensão que pretenda salientar-se e o conjunto de questões cujas respostas se almeje. Sem prejuízo da oposição que moveu e alimentou esta multiplicidade de abordagens, elas não deixam de apresentar nuances analíticas cuja compatibilização me parece, apesar de tudo, não apenas possível mas proveitosa. Neste sentido, parece-me razoável o recurso a uma dupla hélice teórica – de inspiração extraída da Genética, em virtude quer dos inúmeros pontos de contacto histórico que apresentam – cuja complementaridade aqui se propõe face à forma como as forças de alguns dos paradigmas permitem ultrapassar as fraquezas de outros.

DIVERSIDADE TEÓRICA E COMPLEMENTARIDADE ANALÍTICA: MODELOS DE ARTICULAÇÃO ENTRE ACTORES Ao nível do contexto de articulação social e política entre actores, emergem diversos paradigmas de que destaco quatro:

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1. um que privilegia uma visão positiva da actuação dos actores económicos e de representação de cunho político integrados no aparelho estatal (corporativista). Especificação conceptual do modelo da racionalidade limitada, o paradigma corporativista aborda uma modalidade particular de exercício de influência sobre processos de tomada de decisão pública que, concebido como reacção ao paradigma pluralista, se lhe opõe em quatro aspectos: a) sublinha uma forte concentração e complexificação da representação de interesses, em contraponto à descentralização e dispersão defendida pelo pluralismo; b) observa a existência de actores cuja agenda se centra em interesses de base estrita e comum, frequentemente profissional ou económica, ao passo que no contexto pluralista se dilui a sua base social; c) considera os actores como manifestações legítimas e naturais de sectores organizados do sistema social e político, razão pela qual não é atribuída à sua acção qualquer natureza ameaçadora da representação partidária, cujo estatuto aliás mantém; e d) admitindo a institucionalização dos actores no processo decisório democrático, apresenta um quadro de relações fortemente institucionalizadas com o Estado, com reconhecimento por parte deste, quer no âmbito da atribuição de exclusividade na representação dos seus interesses, quer no âmbito da aplicação de políticas públicas através de subvenções e de delegação de poderes (Schmitter, 1975; Baudouin, 1998: 280-282). 2. um cuja visão positiva considera a interacção livre dos grupos de interesses no sistema como factor de produção de equilíbrio sistémico (pluralismo liberal). Legado do pensamento liberal de Madison, o paradigma pluralista possui na sua base uma representação positiva da acção que, rejeitando o formalismo das abordagens legalistas, se joga em três dimensões. Em primeiro lugar, a multiplicidade dos actores em número e interesses representados constitui factor de equilíbrio do sistema político pois acarreta um processo contínuo de produção de consensos que, dispersando o poder e bloqueando por essa razão a instituição de monopólios, assegura a perpetuação do carácter democrático do sistema. Mesmo no cenário da manifestação de maior pro-actividade por parte de um grupo, Madison defendia que o carácter dinâmico do sistema político compreendia meca-

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nismos de homeostase, que se traduziriam numa reacção dos grupos rivais no sentido do reequilíbrio da balança de Poder. Em segundo lugar, esta perspectiva considera que uma multiplicidade de actores modifica a imagem da Política, de um exercício de autoridade para um exercício de arbitragem e mediação, na medida em que representam uma forma de inclusão da representação de interesses bottom-up no sistema político, à qual as instituições do Estado têm apenas de filtrar e de adequar aos interesses maiores da sociedade. Finalmente, em terceiro lugar, constitui um factor de promoção da coesão social enquanto esfera de socialização, na medida em que criam uma multiplicidade de cenários nos quais não apenas podem jogar-se os diferentes selves de cada indivíduo, contribuindo para a sua integração mas também o acesso a experiências e competências que capacitam os cidadãos para o exercício cívico. Contudo, este paradigma enfermava de insuficiências, as quais são responsáveis por maiores malefícios que benefícios, ao ponto de acentuar as desigualdades cuja matriz pretendia corrigir, a maior das quais se prende com o facto de subestimar o papel decisivo desempenhado pela desigualdade de recursos, a qual torna muitas vezes um contexto teoricamente igualitário de procura de consensos num exercício de desigual influência (Key, 1964: 150; Della Porta, 2003: 114-122). 3. um para o qual os grupos constituem estruturas orientadas para a privatização de benefícios a partir da captação de vantagens governamentais negociadas com órgãos públicos num mercado político (neo-pluralismo). Em reacção ao corporativismo, o neopluralismo preconiza um foco da análise política nas acções ao invés de concentrar-se em ideais e crenças, enfatizando o real funcionamento do sistema político em detrimento de qualquer juízo sobre a forma como devia funcionar – abandonando assim o estruturalismo inicial em favor de uma ênfase em aspectos funcionais do sistema. Emergindo de uma associação de intelectuais essencialmente economistas, esta revisão do paradigma pluralista mantém a tradição de Madison mas analisando a questão sob o prisma pessimista no âmbito das dinâmicas de decisão colectiva, reconhecendo que da institucionalização progressiva das relações interesses-Governo resulta não apenas a exclusão de alguns dos interesses – e como corolário do anterior, a ausência de um pluralismo absoluto – mas também que os o contrabalanço de poderes não é suficientes para o restabelecimento do equilíbrio do sistema político. Extravasando para a sociedade uma visão que perspectiva a acção dos agentes económicos enquanto orientada para a obtenção de vantagens no sector público em virtude do insucesso da sua competitividade no mercado, este paradigma aproxima-se do posicionamento do corporativismo inicial no sentido em que reconhece a existência de um mercado político com dinâmicas de oferta e procura, no qual se jogam pretensões legislativas com contrapartidas ao nível de promessas, acordos, contribuições para as campanhas eleitorais, e votos, expondo desta forma a vulnerabilidade não apenas dos legisladores mas igualmente da classe politica como um todo, e do próprio sistema político. Nesse sentido, a acção questiona os alicerces dos princípios democráticos da soberania popular e distribuição equitativa do Poder, vulnerabilizando a concepção de pretenso equilíbrio defendida pelo pluralismo liberal original (Guerra, 2006). 4. um para o qual a existência dos grupos de interesse é não apenas legítima e consequência natural da complexificação social, mas igualmente uma necessidade sistémica traduzida na sua participação em processos de decisão específicos e na implementação de políticas (neo-corporativismo). No entanto, o paradigma neocorporativista enferma igualmente de algumas limitações próprias. A primeira prende-se com o fechamento da sua análise sobre processos de tomada de decisão de políticas públicas centrados num reduzido número de agentes políticos, com efeitos de natureza ambígua ao nível da conflitualidade social, sobre-representando os interesses mais integrados, e excluindo os de menor estruturação. Em segundo lugar, o facto de que muitos destes processos de decisão são agora objecto de uma concertação política internacional reduz sobremaneira o espaço de decisão dos actores corporativos nacionais, reduzindo parte da aplicabilidade

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deste paradigma ao sistema político nacional (Offerlé, 1994: 17-19; Baudouin, 1998: 282/283).

DIVERSIDADE TEÓRICA E COMPLEMENTARIDADE ANALÍTICA: OS PROCESSOS SUBJACENTES À ACÇÃO A hélice dos processos subjacentes à acção compreender, por seu turno, diversos posicionamentos teorico-analíticos, dos quais devem ser destacados quatro:

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1. aquele centrado nos mecanismos de integração e propagação da acção (Teorias do Comportamento Colectivo). Ancoradas na Escola de Chicago, particularmente nas categorias conceptuais de Park, as chamadas teorias do comportamento colectivo pensam a ordem social como estável, suportada por normas que uniformizam as condutas. Compatibilizando uma concepção eminentemente funcionalista da sociedade com uma abordagem micro-sociológica, o comportamento colectivo constitui um fenómeno não-institucional, desviante, resposta irracional de multidões dinamizadas por uma lógica de contágio ou imitação à qual subjaz a atomização social e a alienação do indivíduo daí resultante. Em desenvolvimentos posteriores, em trabalhos como os de Tarde, este paradigma procura incluir o papel desempenhado pela Cultura e pela identidade colectiva nos processos de mobilização – plano no qual a influência de Blumer é decisiva – tentando a abordagem dos determinantes estruturais da acção colectiva e o estabelecimento de uma continuidade entre o comportamento colectivo e as instituições. Contudo, mesmo esta revisão paradigmática não permitiu fazer face à sua principal limitação: a deslegitimação da acção fora das instâncias de participação democrática mais cristalizadas (Fillieule, Péchu, 1993; Boucher, 2002). 2. aquele centrado na racionalidade individual dos actores perante os fins cujo alcance se propõem (Teoria da Mobilização de Recursos). Desenvolvidas sobretudo a partir da Universidade de Michigan nos anos 50 e 60, as teorias da mobilização de recursos baseiam-se num entendimento do conflito entre uma multiplicidade de interesses enquanto processo intrínseco do sistema, em substituição de uma concepção do sistema social e político baseada na manutenção homeostática de equilíbrios, defendida pelo paradigma anterior. Recorrendo a uma perspectiva utilitarista, observam as formas de emergência da acção – o “como” – e não tanto as suas motivações ou modos de construção da sua identidade – o “porquê” – a partir do conceito de racionalidade limitada dos indivíduos nos quais agregam os seus interesses, ou seja, uma acção racional decorrente quer do conhecimento incompleto do sistema social em que se movimentam e que não controlam, quer do desconhecimento da totalidade dos efeitos da sua acção. Nesse sentido, considerando a acção uma prática racional e organizada de prossecução de objectivos, importa enfatizar as suas dinâmicas de mobilização e modus operandi (Epstein, 1991: 231). Três ramos teóricos distintos foram enunciados no seio deste paradigma. A teoria dos jogos, de Von Neuman (1944), preconizando a observação das condições de cooperação e conflito por trás das escolhas estratégicas que se apresentam aos actores em contextos sociais com racionalidades específicas, centra-se interacções que envolvem essencialmente dois actores, situação cuja aplicabilidade em sociedades fragmentadas se torna delicada. Paralelamente, centrando-se na racionalidade individual e na defesa de interesses individuais, deixa de parte a acção com vista à promoção e defesa de interesses colectivos. A abordagem da lógica da acção colectiva (1965), de Olson, evidencia o mecanismo de benefício sem o esforço do envolvimento directo por parte dos actores sociais designados free-riders. Oberschall (1973) tenta solucionar este problema identificando tipologias de comportamento e de integração/isolamento social a partir de uma cartografia das relações estabelecidas entre as comunidades e as instâncias de poder; e Inglehart (1977) salientou, neste particular, a mutação nas predisposi-

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ções dos indivíduos para a acção em função da satisfação das suas necessidades materiais, em paralelo com uma consciência orientada para valores de natureza subjectiva e pós-materialista. A abordagem da acção estratégica de Crozier e Friedberg (1977), centra-se na análise das condições e, sobretudo dos constrangimentos a que a acção se encontra sujeita, cabendo a Friedberg (1995) o alargamento destas noções do seu território original de aplicação – as organizações – a todo o sistema social, definindo desse modo o sistema social como contexto de acção sujeito a regras e mecanismos de regulação dinâmicos e fluidos, produto contingente dos processos de interacção e de negociação que nele se desenrolam, estabelecendo uma interdependência entre actor e sistema que estrutura ambos. Intrinsecamente ligada a este posicionamento encontra-se uma noção relacional de Poder, desigualmente distribuído mas permitindo ainda assim o exercício de influência recíproca e em constante redefinição. 3. aquele centrado na recusa de uma ordem social e ideológica a partir da promoção de valores e lógicas alternativas (Teoria dos Novos Movimentos Sociais). Partindo das teses de Bell sobre os valores pós-industriais e das teses de Inglehart sobre os pós-materialistas, os autores inscritos subscritores da teoria dos novos movimentos sociais recusam a natureza funcionalista subjacente à teoria da mobilização de recursos enquanto ordem de dominação sem saída, criticando a subvalorização que professam da dimensão política da acção decorrente do seu foco na racionalidade individual, e defendendo a análise da formação de solidariedades e identidades a partir de um foco no sujeito como actor central num contexto de relações sociais em condições de desigualdade, afastando-se de forças externas à sociedade. Afirmando que a sociedade não é estruturada por forças super-estruturais externas ou pela justaposição de lógicas individuais, mas pelas próprias relações e sistemas de acção estabelecidos entre os actores enquanto produção de historicidade e da orientação cultural pela qual ela é balizada, centra-se no processo de mudança social a partir da experiência de acção em conjunto e na articulação das relações sociais, ao invés de identificar princípios ou valores abstractos. Nesse sentido, centra-se na dimensão cultural dos processos sociais, isto é, na compreensão das dinâmicas sociais enquanto fenómenos de transformação cultural e de produção de historicidade, razão pela qual, segundo os seus proponentes, este paradigma se encontra mais adaptado à fragmentação e complexificação sociais, permitindo analisar as novas formas de dominação que delas resultam. Estas condutas assinalariam, pois, uma transformação social estrutural na medida em que estes conflitos se jogam igualmente ao nível do controlo dos recursos sociais, pelo que as primeiras não podem ser deterministica e exclusivamente atribuída a factores estruturais ou culturais, nem reduzidas a uma resposta a circunstâncias conjunturais históricas: constitui, antes, o objecto de análise da mudança social por excelência. Por outro lado, a acção só é possível no sentido em que os actores são capazes de definir a si mesmos, ao campo onde pretendem agir, aos fins a que se propõem e os meios a articular para atingir esses fins, de uma forma relacional (touraine, 1985; Diani, Eyerman, 1992: 7; filleule, péchu, 1993: 145-146; Melucci, 1995: 112; Melucci, 1996: 39; Guerra, 2006: 74-75). 4. aquele centrado na concepção de novas referências identitárias a partir de novas representações da realidade (Teorias do Enquadramento). Apoiando-se numa reconfiguração das categorias conceptuais da Escola de Chicago, particularmente no trabalho de Goffman, a teoria do enquadramento da acção, de inspiração construtivista, centrase na interacção enquanto contexto de construção das representações que enquadram o pensamento dos actores sociais e políticos. Posicionando-se criticamente face à teoria da mobilização de recursos, em especial ao nível do seu alheamento analítico face à dimensão das motivações para o envolvimento dos indivíduos na acção, critica igualmente a teoria dos novos movimentos sociais pela forma como o seu foco na dimensão política da acção colectiva tenta discernir nesta um potencial emancipatório face a um sistema social e político no qual, demonstra a História, vem a integrar-se. A acção é, para este paradigma, o território de produção e definição contínua e estraté-

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gica de matrizes de significados, num sentido não-transcendente, as quais interpretam problemas e situações, e sugerem soluções. Estas representações encontram-se, portanto, ancoradas em valores que resultam da interacção entre os actores, orientando a sua acção, e não em quaisquer princípios existentes a priori, designadamente ideológicos. No entanto, estes quadros de referência assumem-se como recursos simbólicos, aproximando este paradigma da teoria da mobilização de recursos. Paralelamente, ao circunscrever o seu foco à interacção enquanto contexto, este paradigma incorre numa subvalorização da dimensão organizacional da acção colectiva (Zald, 1996: 265; Cefai, Trom, 2001; Snow, 2002: 28). 5. aquele centrado nas novas práticas de participação representação política em espaços não habitualmente considerados no âmbito da análise do Poder (Teorias da Crise/Aprofundamento da Democracia). Para a teoria da crise e aprofundamento da Democracia a crescente mundialização da Economia traduz-se numa dinâmica de transformação das funções sociais e políticas do Estado, reduzindo a amplitude da sua intervenção enquanto agente regulador e contribuindo para a dispersão do Poder, tornando-o polimórfico e, muitas vezes invisível. A par da perda de protagonismo de algumas das meta-narrativas de referência, ocorre uma pulverização dos interesses em jogo, aumentando os tabuleiros nos quais se jogam os papéis e identidades dos actores sociais. Com esta fragmentação assiste-se igualmente a uma multiplicação e complexificação dos problemas sociais aos quais importa dar resposta, esforço para o qual o desempenho de Estado nem sempre é eficaz, colocando em causa o próprio contrato social e questionando o figurino da Democracia enquanto sistema. Daqui resultam indefinições e ajustes nos formatos de participação/intervenção política, bem como das formas de associação e representação desses interesses, obrigando a encontrar novas respostas e novos parceiros com experiências e lógicas de acção diferentes, acarretando o envolvimento, em formatos diversos, de alguns desses actores sociais fragmentados, quer pertencentes aos sectores já integrados no sistema, quer de entre os que questionam alguns dos fundamentos desse sistema. Neste sentido, o paradigma da crise/aprofundamento da Democracia questiona, em primeiro lugar, a ideia de défice democrático, considerando ser mais sensato perspectivá-la precisando a vertente a que essa crise deve, com efeito, ser apontada. Na realidade, defende a existência de um défice de apetência dos cidadãos pelos mecanismos tradicionalmente consagrados para a forma mais ortodoxa de participação política, aliado a um desencanto pela função de representação política tradicional, que se traduz no aumento da abstenção nos actos eleitorais e no alheamento dos cidadãos face à política em geral, entre outros. A análise desenvolvida por este paradigma recentra-se, então, no exercício de Poder subjacente às relações sociais, visão que pressupõe uma abordagem repolitizante das práticas concretas dos actores, ampliando o campo do político para lá do voto e da Democracia representativa a que a teoria liberal o havia reduzindo. Por esta razão a acção é considerada a manifestação de anseios e objectivos que a representação política tradicional inscrita no sistema social existente não satisfaz. Promovendo o conceito de Cidadania participativa fundado na pertença a uma comunidade e na inter-subjectividade das relações entre actores com vista a uma coordenação consensual de espaços, papéis e comportamentos, em detrimento de um conceito de Identidade baseado numa separação ontológica actor/sistema e conotado com uma filosofia do sujeito que o reduz a acção a uma dimensão utilitarista racional (Weber) e o priva de uma dialéctica de reconhecimento (Rawls), este paradigma defende um enraizamento espacial da acção que permite acomodar a ideia hegeliana de vida em conjunto num contexto específico e historicamente enquadrado de referências múltiplas, responsável pela redefinição contínua da experiência dos actores e, a partir dela, das suas práticas individuais e (sobretudo) colectivas (Habermas, 1987: 60; Santos, 1992; Luhmann, 1993; Fitoussi, Rosanvallon, 1997; Melucci, 2000: 159; Norris, 2001: 4).

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APLICAÇÕES: A ACÇÃO POLÍTICA ENQUANTO FENÓMENO DINÂMICO MULTIFORME Dada a tendência das sociedades contemporâneas para a complexificação das estruturas dos actores políticos e das suas agendas, com implicações ao nível do alargamento dos campos de luta política, a acção não deve ser abordada a partir de uma base classista ou de qualquer meta-narrativa. É, aliás, por essa razão que as análises da participação política efectuadas com recurso a perspectivas tradicionais – militância político-partidária, dinamismo dos sindicatos, e resultados eleitorais – subvalorizam a intensidade das práticas políticas dos cidadãos, relativizando as transformações nelas ocorridas e ocultando a representatividade de novas formas de mediação política (Epstein, 1991: 247-248; Norris, 2001: 2). O sistema social é atravessado por desigualdades estruturais que, encontrando-se inscritas neste, estruturam e condicionam a acção de todos os que nela se movem: contudo, a existência desse condicionamento não acarreta o desaparecimento ou o insucesso necessário de qualquer dinâmica de superação dessas desigualdades. Não é possível compreender a acção enquanto fenómeno estático, inscrito de forma estéril numa estrutura imutável de constrangimentos políticos: ela constitui, na realidade, um fenómeno dinâmico que, em contextos que definem limites mas também oportunidades, se desenvolve através de processos dialécticos de redefinição constante não apenas de si própria mas também do meio em que se movimenta, aproveitando mas igualmente criando oportunidades para a acção política (Jenkins, Klandermans, 1995: 7; Gamson, Meyer, in McAdam, 1996: 35; Tarrow, 1996: 58-61). Este processo de redefinição constante traduz-se, em primeiro lugar, numa interpretação da realidade dos problemas aos quais se propõem apresentar – e muitas vezes aplicar – soluções, enquadrada por um campo de possibilidades e limites por eles (re)construído continuamente. Mas esta reconstrução simbólica da realidade é impulsionada não apenas pela partilha de uma matriz de valores e identidades enquanto recurso simbólico, sujeita a ancoragens sociais e à fluidez daí resultante, mas também pela partilha de recursos de natureza material e instrumental, entre os quais se estabelece igualmente uma relação dialéctica contingente, podendo uma organização aumentar as suas oportunidades políticas expandido o seu repertório de acção, nomeadamente integrando novas práticas e tecnologias (McAdam, McCarthy, Zald, 1996: 8/9; Melucci, 1996: 40; Tarrow, 1996: 58). Assiste-se desde os anos 80 a um processo de adaptação de repertórios de acção, designadamente a substituição progressiva de discursos de mudança social e de estratégias mais conflituais por retóricas de modernização e práticas de lobbying político mais consentâneas com as normas de participação no sistema político, de forma a garantir o reconhecimento por parte dos actores políticos institucionalizados. Actualmente, a acção reveste-se de uma natureza multiforme, exercendo-se agora ora directa, oculta e discretamente sobre o Poder, diligenciando junto do Governo, dos altos funcionários, e dos parlamentares, com repertórios de persuasão mediante o fornecimento de informação com vista ao enriquecimento do processo decisório, ora indirecta, aberta e declaradamente, por intervenção junto do público, cuja atitude influencia por sua vez o Poder (Meynaud, 1960; Duverger, 1964: 169). Neste processo de alteração do status quo a instrumentalização de informação desempenha um papel central, razão pela qual as formas de acção política se têm tornado cada vez mais diversificadas e os repertórios menos convencionais de acção cada vez mais populares (Crook, Pakulski, Waters, 1992: 140; Castells, 1997; Kutner, 2000; Pickerill, 2001: 145). Para este cenário contribui não apenas a percepção de que é possível o exercício de influência sobre o sistema político sem representação política directa no seio desse sistema mas igualmente a capacidade de adaptação ao novo paradigma tecnológico, nomeadamente à instrumentalização da Internet (Castells, 1997). Segundo Norris, as formas de utilização da Internet para fins políticos variam entre pressões exercidas sobre os políticos eleitos, titulares de cargos públicos e elites políticas, estabelecimento de redes de contacto e cooperação com outras organizações com vista à concertação de acções, recrutamento e a mobilização

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de simpatizantes, recolha de fundos, e veiculação de uma mensagem para os (e através dos) Media (2001: 10). Pode, portanto, dizer-se que os actores sociais devem, para influenciar a agenda das instâncias com poder de decisão, adoptar estratégias de sedução dos Media tradicionais e em simultâneo instrumentalizar os Novos Media, como a Internet – a qual lhes permite contornar os constrangimentos de distância e tempo – para conduzir o seu protesto até onde ele pode fazer a diferença. É precisamente esta combinação de modos de acção política jogada em diversos tabuleiros e com recurso a diferentes interpretações e reconstruções simbólicas e instrumentais que torna a aplicação da dupla hélice teorico-analítica aqui proposta tão profícua e de tão útil abrangência.

BIBLIOGRAFIA

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A IDEIA DE DEMOCRACIA ELECTRÓNICA: ORIGENS, VISÕES, QUESTÕES Thierry Vedel

INTRODUÇÃO: UM DISCURSO PROTEIFORME A ideia de que as tecnologias de comunicação possam ser um instrumento de progresso político não é nova. No século XIX, os Saint-Simonianos viam no telégrafo um meio de associação universal, fazendo a comunhão entre o Oriente e o Ocidente. Aquando do seu nascimento, imaginava-se que a televisão poria o saber ao alcance de todos e alargaria o espaço público. Hoje, enquanto vários sinais atestam um mal-estar do político, é a Internet que suscita a esperança de uma renovação dos nossos sistemas políticos: fluidificando a circulação da informação e facilitando a interacção dos indivíduos, as redes electrónicas permitiriam aos cidadãos participar mais activamente na vida da cidade e anunciariam uma Democracia revitalizada: a Democracia electrónica. Questionar esta noção não é tarefa fácil. Ideia ou visão mais do que teoria, ela resulta de um discurso proteiforme e relativamente discordante sobre as aplicações, experiências, iniciativas e projectos dos quais a Internet é objecto no domínio político. Este discurso emana de diferentes fontes: activistas, empresas comerciais, instituições governamentais e eleitas, ensaístas e universitários empenhados, imprensa especializada, associações. Ele faz aparecer variantes nacionais (Hagen, 2000): fortemente impregnado de ideais de comunidade nos Estados Unidos, ele é na Europa mais centrado no Estado. Podemos, no entanto, traçar as origens e diferentes camadas desde a aparição do computador, determinar os eixos estruturantes, enfim sublinhar as fragilidades. Porque se a ideia de Democracia electrónica parece oferecer certas soluções técnicas, ela só trata parcialmente os problemas que encontrou desde há muito a teoria da Democracia.

ORIGENS: AS TRÊS IDADES DA DEMOCRACIA ELECTRÓNICA1

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A ideia de Democracia electrónica só apareceu com a Internet, mas desenvolveu-se progressivamente desde a segunda guerra mundial e a invenção do computador. Podem distinguir-se várias fases nesta maturação que dependem por um lado, do estado da técnica a um dado momento, por outro lado, da evolução da percepção dos problemas da Democracia. Em função dos contextos socio-políticos e das tecnologias de informação e da comunicação (TIC) disponíveis, a ideia de Democracia electrónica conheceu assim três estratos principais ao longo dos últimos cinquenta anos (ver quadro 1). Os anos 1950: a cibernética e a máquina governativa O primeiro período é dominado por uma preocupação principal: em que é que a informática pode contribuir para uma liderança racional das sociedades e ser posta ao serviço de uma política que escape às paixões dos homens. Ao sair da guerra e do seu cortejo de horrores, surge uma corrente que visa racionalizar a actividade politica. Ao mesmo tempo aparecem os primeiros verdadeiros computadores. A junção destes dois acontecimentos dá origem ao modelo cibernético, popularizado pelo livro de Norbert Wiener editado em 1948 Cybernetics, or Control and Comunications in the Animal and the Machine, traduzido para o francês em 1952. A cibernética é primeiro uma metáfora que permite – graças à formalização dos fluxos de informação no interior de um sistema, ou entre este e o seu 1 Este trecho é uma adaptação de um texto inédito escrito com Pierre Chambat.

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ambiente, e a noções como o feed-back –, explicar todos os organismos vivos, desde o ser humano às organizações sociais. O modelo cibernético comporta igualmente em si uma promessa de ortopedia social (Neveu, 1997): imagina-se que a utilização de gigantescos computadores capazes de tratar centenas de milhares de dados permitirá reduzir a opacidade e os bloqueios dos aparelhos administrativos, de substituir os homens, em que as faculdades de compreensão são limitadas e que são mais dados à discussão estéril do que ao cálculo lógico. É o tema da máquina governativa, graças à qual será possível conduzir racionalmente os processos humanos e “suprir a insuficiência hoje patente das cabeças e dos aparelhos costumeiros da política”2. O tema é orwelliano, mas junta-se também ao velho argumento sofístico de Sócrates contra o princípio do sorteio dos magistrados na Democracia ateniense (Mogens, 1993, p.274-275). Tecnicismo e profissionalização versus o direito igual de todo o cidadão à direcção politica, o tema da direcção (gybertikon) das sociedades tem uma dupla descendência. Por um lado a aproximação sistémica – ilustrada particularmente pelos trabalhos de Karl Deustsch ou de David Easton3 –, que reduz o politico, considerado uma caixa negra, purgado de todo conflito ideológico e votado à manutenção do seu equilíbrio, a um problema prático de relações do sistema com o seu ambiente, i.e. de comunicação. Por outro lado, o movimento de planificação e de racionalização das escolhas públicas, ilustrado pelo “PlanningProgramming-Budgeting-System” americano ou pela racionalização das escolhas de orçamento em França, e que visa, graças ao computador, dotar o Estado de utensílios eficazes de ajuda à decisão4. A aproximação cibernética aumentará pouco a pouco no fim dos anos 1960. Ela é submetida a vivas e numerosas críticas que sublinham a concepção simplista do político sobre o qual ela se apoia, assim como a sua função ideológica. Para Meynaud (1964), a politica possui especificidades que a técnica não pode reduzir, e inversamente, pode haver a politização da técnica. Habermas (1968) vê no fantasma cibernético de uma autoestabilização das sociedades uma ideologia tecnocrática que, confundindo o domínio técnico dos problemas (o poder de dispor tecnicamente das coisas) e o julgamento político prático procedente de uma livre discussão entre os cidadãos, impede um desenvolvimento democrático da ciência: a cientificação da política é a despolitização da opinião pública. Numa outra perspectiva, no momento em que se começa a passar à informática distribuída, Henri Jamous e Pierre Grémion (1978) mostram como a informatização só pode ser encarada numa relação dialéctica da técnica com a socio-política e da resistência desta ao enxerto informático. Os anos 1970: as redes locais e a teledemocracia A segunda idade da Democracia electrónica caracteriza-se por uma deslocação do objecto, do quadro e da organização implementada. Assiste-se ao desenvolvimento de redes de televisão por cabo, que são facilmente vistas como médias locais, podendo ser postas ao serviço das comunidades locais, enquanto que os balbuciamentos do vídeo suscitam a esperança de uma democratização da produção de informação. O quadro muda igualmente: do centro estatal e da sua capacidade de decisão, a atenção vira-se então para a periferia, para os impactos das TIC sobre a sociedade civil e particularmente sobre o empenho cívico no plano local. Quanto ao processo, ele privilegia a comunicação horizontal 2 Dubarle, F., “Vers la machine à gouverner”, Le Monde, 28 décembre 1948, citado em Breton, Proulx (1993), p. 99. 3 Deutsch, K., (1963), The Nerves of Government, Glencoe, The Free Press. E Easton, D, (1965), A Framework for Political Analysis. Prentice Hall. 4 O PPBS é aplicado a todas as administrações públicas por decisão de Pt Johnson em 1965. Em França, é em 1968 que o RCB é lançado pelo governo. Neveu (1997, p. 31) vê nele uma «conjugação da lógica racional duma burocracia webweriana dotada de mais perícia e do fantasma de reduzir o acto politico por excelência que é o orçamento de Estado a uma escolha indiscutível porque fundada sobre a ciência ou uma visão do politico levado a um processo “objectivo” de cálculo custo – beneficio».

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e bottom-up sobre a aproximação anterior em top-down. Enquanto a informática sai progressivamente dos laboratórios e das universidades, o interesse dos investigadores vira-se para a apropriação das TIC pelos diferentes grupos sociais e em particular sobre as condições de formação de uma cultura técnica de massa. No contexto social e intelectual do pós 68, marcado por um regresso ao terreno, à luta social em novas frentes (teorizada em seguida sob a marca dos novos movimentos sociais), esta preocupação traduz-se pela realização de experiências que visam pôr as TIC ao serviço do povo, numa perspectiva de apropriação, de inovação e de mudança social a partir de baixo. Numerosas experiências de teledemocracia vêem assim o dia, em duas direcções principais. A primeira, que abre um debate sobre as formas de Democracia (plebiscitáriapopulista/deliberativa-representativa), consiste em utilizar as redes locais para estabelecer novas relações entre os cidadãos e os eleitos e criar Electronic Town Meetings. Apoiando-se na relativa interactividade que as redes de televisão por cabo oferecem, diversos projectos (Minerva no New Jersey5 Qube em Columbus, Hawai Televoto) tentam executar mecanismos de participação dos cidadãos nas decisões públicas: retransmissão das sessões do conselho municipal, debates entre cidadãos, primeiras tentativas de consultas instantâneas6. A outra orientação interessa-se sobretudo pela capacidade das TIC em criar vínculos sociais e reforçar as identidades locais num espírito cívico. Aproveitando a aparição da informática em rede, o Community Memory System de São Francisco, que tem as suas raízes no movimento de luta contra a guerra do Vietnam e o movimento para uma Tecnologia adaptada – que promove uma tecnologia descentralizada, convivial, ecológica, à escala humana no espírito das teses de Illich (1973) e Schumacher (1973) – origina o movimento das community networks. Este desenvolve-se nos anos 1980 sob a forma de free-nets, que se propõem oferecer um género de serviço público de informação e revitalizar a Democracia à escala local (Kubicek e Wagner, 1998). Esta segunda idade da Democracia electrónica vive sobretudo nos Estados Unidos. Na Europa tem um eco menos forte e mais tardio. O vídeo ligeiro e as redes de cabo suscitam igualmente uma esperança de comunicação social emancipada da tutela do Estado e dos canais de informação comunitários7. Em França o plano telemático (1978) e depois num âmbito menor o plano de cabo (1982), dão lugar a diversas experiências sociais (Aspasie em Marne-la-Vallée, Claire em Grenoble, Telem em Nantes). Mas estas iniciativas são contrariadas pela tradição que torna o Estado o professor da vida social e económica. Confrontada com os limites da técnica, com a comercialização das redes de televisão por cabo (tornadas meios de diversão mais do que de participação cívica), a segunda idade da Democracia electrónica não manteve as suas promessas. A maioria das experiências não conduziu ao alargamento esperado do espaço político e confrontaram-se várias vezes com o desinteresse dos cidadãos implicados. Este período favoreceu no entanto uma tentativa de teorização no seio da ciência politica das potencialidades democráticas das TIC, das quais várias obras dão testemunho8. Os anos 1990: a Internet e a ciberdemocracia Os anos 1990 abrem uma nova fase na sedimentação da ideia de Democracia electrónica. Esta está ligada primeiramente ao desenvolvimento da Internet, pelo menos nos países industrializados. Pela sua liberdade de expressão, a sua anarquia igualitária e cooperativa, a diversidade das formas de comunicação que autoriza, a sua relativa simplicidade de 5 Experiência visando reconstituir electronicamente as condições de participação democrática segundo o modelo grego, da qual um dos promotores é Amitaï Etzioni, admirador dos Kibboutz e animador do movimento comunitário, autor de (1968) The Active Society: a Theory of Societal and Political Process. New York, Free Press. 6 Para uma apresentação e um balanço destas experiências, ver Arterton (1987) e Slaton (1992). 7 Ver o número especial da revista Communications (1974). 8 Particularmente Barber (1984).

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utilização, a Internet parece oferecer não só novas soluções aos problemas tradicionais da crise do politico ; mas fundar igualmente um modelo de vivência em comum e, torna-se assim uma metáfora de uma nova idade da política. Este investimento simbólico da Internet é favorecido pelo aumento de poder do que podemos chamar ideologia californiana (Barbrook e Cameron, 1996). Inscrevendo-se deliberadamente no movimento de mundialização económico, contrário à intervenção do Estado, ela articula liberalismo económico e liberdade politica à volta da figura de um consumidor-cidadão, e valoriza um individualismo criativo e hedonístico que não exclui a solidariedade social. Apoiando-se nesta dupla mutação, a ciberdemocracia propõe um novo conceito do político que já não se organiza em torno do Estado-nação, mas num espaço aberto, sem território, sem hierarquia, reflexivo, no qual indivíduos plenamente autónomos estabelecem relações múltiplas. A noção de ciberespaço deu lugar a uma profusão de visões nas quais conseguimos, ainda assim, distinguir duas correntes principais. Uma, que qualificaremos de comunitária, foi formulada por Howard Rheingold. Teorizando a experiência da rede comunitária Well (Whole Earth ‘Lectronic Link) de São Francisco, criada no fim dos anos 1980, Rheingold (1993) faz da comunidade virtual a célula base de uma nova idade politica. Graças às possibilidades interactivas das redes informáticas, os cidadãos podem adquirir facilmente um capital social que lhes dará real poder de acção política. Este tema da comunidade virtual será retomado por numerosos propagandistas por estar ligado à concepção Habermassiana do espaço público como lugar fundamental do político. A outra corrente, mais centrada sobre a economia política e neste sentido, mais conservadora, é representada por Alvin Toffler e Esther Dyson, autores da Magna Carta for the Knowledge Age, primeira tentativa de uma teoria política do ciberespaço. Para estes, a informação torna-se a fonte principal das economias modernas, o que subverte as estruturas da sociedade : o poder não é mais baseado na propriedade material, mas na capacidade de comunicar. Esta estando ao alcance de qualquer um através da Internet, a organização hierárquica dos sistemas políticos é abalada em benefício de formas de auto-organização Quadro 1 - As três idades da Democracia electrónica Período e Figuras Marcantes 1950-1960 A máquina de governar Norbert Wiener

Contexto socio-político

Contexto técnico

Temas, enquadramentos e actores privilegiados

Fim da segunda guerra mundial e Computador visto como um utensílio Gestão eficaz da administração; guerra-fria; poderoso de cálculo e de tratamento Relação racional do Estado com a Forte intervenção do Estado; de dados; sociedade; Emergência da gestão pública Sistemas informáticos centralizados Direcção cientifica da acção pública

1970-1980 A teledemocracia Benjamin Barber Amitaï Etzioni Franck Arterton

Crise socio-política do fim dos anos 1960 e contestação das instituições politicas; Regresso ao local como lugar de reconstrução do político

1990-2000 A ciberdemocracia Howard Reingold Alvin Toffler Esther Dyson

Contestação da intervenção do Estado. Mundialização e interrogações sobre a finalidade dos Estados-nações. Aumento do individualismo e dos valores de liberdade

Redes de televisão por cabo, em seguida telemáticas, locais e autónomas; Interactividade

Modernização da Democracia representativa. Melhoria da relação entre cidadãos e eleitos. A comunidade local como laboratório de uma Democracia forte

Informática distribuída e posta em Refundação da ligação social no seio rede de computadores; das comunidades virtuais; Desenvolvimento da Internet, vista O cidadão como indivíduo como um canal aberto, plenamente autónomo no seio do descentralizado, mundial, que espaço público mundial (a aldeia oferece poderosas funcionalidades global); e autoriza modos de comunicação O ciberespaço, metáfora e meio de não hierárquicos auto-organização politica

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inventadas contratualmente pelos cidadãos. Num caso e noutro, o ciberespaço é visto como um meio de ultrapassar os sistemas políticos, onde se pode forjar uma espécie de contra-sociedade que absorverá em contrapartida o velho mundo político real. Já não se trata de aumentar a capacidade do Estado de interagir com a sociedade, como na visão cibernética, ou de melhorar a relação entre governantes e governados, como para os partidários da teledemocracia, mas sim de refundar o politico.

VISÕES: O CUBO DA DEMOCRACIA ELECTRÓNICA Podemos moldar a Democracia electrónica?

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Desde há alguns anos, uma corrente da literatura erudita sobre a Democracia electrónica tenta caracterizar em função dos modelos clássicos de Democracia as formas de Democracia a que poderiam levar o uso das TIC e da Internet. Arthur Edwards (1995) cruza assim duas dimensões da Democracia (individualista versus colectivista; epistemológico versus deliberativo) para distinguir três visões da Democracia electrónica: uma visão populista, uma visão liberal, uma visão republicana. Jens Hoff (2000) tira dos conceitos tradicionais de cidadania (liberal, republicana, comunitária, radical) quatro modelos de Democracia electrónica: o modelo consumista, o elitista, o neo-republicano e a ciberdemocracia. Por seu lado, Jan van Dijk (2000) tendo em consideração as finalidades (Democracia representativa ou directa) e os meios (formação de opinião ou tomada de decisão) chega a seis modelos: legalista, competitivo, plebiscitário, pluralista, participativo e libertário. Por fim, Doug Schuller (1999) verifica se as práticas politicas associadas à Internet são conformes aos critérios da Democracia propostos por Dahl. Este tipo de visão é fértil em relembrar as questões fundamentais a que toda organização politica se esforça por responder – a natureza do indivíduo, o que significa viver em comunidade, a relação entre o indivíduo e a colectividade, – e a variedade de soluções que propõe a fórmula democrática para responder a estas questões. A perspectiva que adoptei é algo diferente. É ainda cedo para raciocinar em termos de modelos puros: a utilização política da Internet é ainda muito evolutiva e é difícil antecipar os efeitos que a sua combinação com as instituições existentes produzirão; as experiências de Democracia electrónica dizem, em geral, respeito a um aspecto particular dos sistemas políticos actuais e não propõem um modelo global; o próprio discurso sobre a Democracia electrónica é heterogéneo e tem lógicas múltiplas, por vezes contraditórias. Tanto numas como noutras é difícil tirar, mesmo tendenciosamente, formas puras de Democracia electrónica. O meu objectivo não é por isso propor uma tipologia adicional de Democracia electrónica, mas evidenciar os eixos em torno dos quais a ideia e as práticas de Democracia electrónica se constroem. A análise do discurso sobre a Democracia electrónica demonstra que este se organiza em volta de três questões principais – a informação dos cidadãos, o debate e a discussão; a participação no processo de decisão público – que reenvia cada um para problemas maiores do funcionamento dos sistemas políticos actuais (respectivamente: a falta de transparência da cena política, o encerramento do espaço público, a marginalização dos cidadãos aquando das escolhas públicas). Estes três eixos estruturam igualmente numerosos projectos e experiências de Democracia electrónica. Podemos então representar graficamente estes projectos e experiências num espaço a três dimensões. Se graduarmos cada dimensão em função das realizações iniciadas ou planeadas, obtemos paralelepípedos que dão uma imagem da orientação privilegiada, o seu tamanho indicando a intensidade das acções empreendidas. Assim, aplicando este esquema às aplicações executadas na Internet por diversos municípios europeus e americanos, pudemos comparar as suas diferentes visões (a cidade de

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vidro, a praça pública, o bairro participativo)9. Mas também realizámos como o ideal do cubo da Democracia electrónica (que corresponde a uma situação na qual os cidadãos estão perfeitamente informados, participam plenamente nos debates da cidade e estão estreitamente ligados às decisões municipais) é difícil de atingir. O eixo da informação: do cidadão esclarecido à Democracia da transparência O primeiro eixo do discurso sobre a Democracia electrónica relaciona-se com a natureza das informações de que dispõem os cidadãos. Ele reenvia para o ideal do cidadão esclarecido, caro aos filósofos liberais como Thomas Jefferson: para tomar boas decisões e participar inteiramente no processo democrático, os cidadãos devem estar completamente informados10. Nesta perspectiva, a Internet – a sobretudo a Web – é imaginada como uma poderosa ferramenta de informação ao serviço da Democracia. Em relação aos meios de informação classicamente utilizados pelos actores políticos (cartazes, brochuras, jornais, etc.), a Internet permite aumentar, sem limite, por pouco dinheiro e quase instantaneamente, a quantidade de informações fornecidas aos cidadãos. É igualmente susceptível de melhorar a qualidade destas informações: reprodução idêntica de documentos originais, comunicação de documentos que não podiam até agora ser reproduzidos por causa do seu tamanho, possibilidade de efectuar rapidamente escolhas e investigações específicas ou de relacionar documentos guardados em diferentes lugares graças aos motores de busca. Assim, podemos imaginar que o conjunto de documentos relativos a um projecto de equipamento público (respostas a ofertas, planos detalhados, relatórios de peritos, estudos jurídicos, etc.) seja agora facilmente consultável pelos habitantes de uma cidade. O discurso sobre a Democracia electrónica apoia-se assim numa das carências das democracias liberais actuais. A liberdade de comunicação está instituída como um princípio fundamental, ao qual é normalmente dado um valor constitucional. Mas, se a imprensa tem uma grande liberdade, o direito dos cidadãos à informação – que lhes permite aceder por sua própria vontade aos dados utilizados pelos governos ou pelas administrações – é pouco reconhecido em certos países. É o caso da França, onde este direito é, apesar de esforços recentes, rudimentar11 (Durieu, 1999) e onde, em certos casos, as sociedade comerciais são submetidas a uma obrigação de transparência (publicação de dados sobre o seu capital, os seus resultados financeiros) bem mais forte que as administrações ou organismos públicos12. Noutros países, existe de facto o direito dos cidadãos à informação (por exemplo, os Estados Unidos com o Freedom of Information Act de 1964), mas este é mal praticado. Os cidadãos confrontam-se muitas vezes a recusas quando querem aceder a certos dados e diversos obstáculos práticos são invocados para limitar a comunicação dos documentos: a fragilidade do original, a importância dos custos de reprodução, a falta de pessoal, etc. (Catinat, Vedel, 2000). As possibilidades técnicas actuais permitindo 9 Ver o nosso artigo na revista Hermès, Vedel (2000). Podemos aplicar este esquema à maioria das aplicações políticas da Internet: partidos políticos (informação dos militantes, discussões internas, interacção entre dirigentes e militantes), parlamento (informação dos cidadãos, debate parlamentar, relação entre parlamentares e eleitores), administrações públicas (informação dos usuários, coordenação e cooperação intra-administrativa, participação dos administrados nas decisões), etc. 10 Ver Meiklejohn (1960) que retoma e desenvolve este argumento. 11 Lei sobre a liberdade de acesso aos documentos administrativos, lei informática e liberdades (acesso aos dados pessoais), legislação sobre o financiamento da vida politica. Existem também disposições que permitem aos cidadãos informar-se sobre os riscos a que estão submetidos no domínio do ambiente (leis sobre a eliminação de resíduos, sobre a organização da segurança civil e a prevenção de riscos maiores sobre a qualidade do ar). A lei sobre a sociedade de informação actualmente em discussão deveria codificar o acesso dos cidadãos a um conjunto de documentos definido como dados públicos essenciais. 12 Notar-se-á assim, que depois da modificação da directiva Televisão sem fronteiras, os cidadãos europeus vêm reconhecidos o direito ao visionamento de certos eventos desportivos (como o Mundial de futebol), obrigando os canais de televisão a retransmiti-los gratuitamente.

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numerar e alinhar uma soma gigantesca de dados, a falta de transparência da acção pública não pode mais ser desculpada com razões materiais e resulta por isso duma vontade política de opacidade ou de dissimulação. O eixo da discussão: do espaço público revitalizado à Democracia do debate

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O segundo eixo que estrutura a ideia de Democracia electrónica está relacionado com as formas e a qualidade do debate político. A Internet é vista como um instrumento que permite alargar e estimular a discussão entre cidadãos. A informação dos cidadãos não é mais o problema e é mesmo considerada positiva devido ao facto de elevar o nível geral de conhecimentos, e à existência de numerosos média13. A questão central é a criação de um espaço público vigoroso e aberto, capaz de acolher a expressão de diferentes ideias, de pedidos que não podem ser manifestados no âmbito institucional e rígido da Democracia representativa (Mellucci, 1996). Mais precisamente, a Internet, tornando possível discussões em fóruns, caixas de mensagens ou listas de difusão, vê reconhecidas pelos defensores de uma Democracia electrónica imensas virtudes susceptíveis de revitalizar uma verdadeira Democracia do debate: - é um local de liberdade e autenticidade: cada indivíduo pode exprimir-se sem entrave e numa base de igualdade, empenhando-se em discussões mais sinceras ao desembaraçar-se do seu papel institucional ou da sua imagem social (especialmente devido ao anonimato); - é um local que transcende as fronteiras geográficas, sociais, culturais: a Internet põe em contacto indivíduos de condição diferente, que sem esta rede não teriam a possibilidade material de se relacionar. Para numerosos activistas da Democracia electrónica, a Internet é sobretudo o utensílio que permitirá a uma sociedade civil internacional constituir-se para servir de contrapeso à mundialização das empresas e das estruturas de governo. - é um local de compreensão mútua: a diversidade dos seus utilizadores faz da Internet um lugar onde se podem partilhar conhecimentos, saberes; mais ainda, a Internet permitiria a cada um experimentar papéis inéditos, meter-se na pele do outro, e desta forma quebrar as suas próprias barreiras cognitivas. - é um local que gera uma ligação social e condensa identidades colectivas: pelo intercâmbio, os participantes em fóruns tomam consciência dos seus problemas e interesses comuns, assim como do que os liga. Vários textos deram conta com entusiasmo da forma como as comunidades étnicas, desfeitas pela urbanização, as migrações, a modernização económica, puderam reencontrar as suas raízes comuns e reconstituir-se. - é um local de auto-regulação: a Internet é facilmente vista como um espaço de debate em que as regras são inventadas e co-produzidas – por ajuste mútuo, por consenso – pelo conjunto dos seus participantes, como testemunha a Net-etiqueta, o código de boa conduta que os internautas teriam, segundo uma história bastante divulgada, elaborado para policiar as suas relações. A Internet é também apresentada como um vector pedagógico que ensina o princípio mesmo da discussão. Esta visão de uma Democracia de debate graças às virtuosas comunidades virtuais que a Internet fez aparecer não é aceite com a mesma intensidade por todos os promotores da ideia de Democracia electrónica. As múltiplas dificuldades encontradas pelos fóruns de discussão (comportamentos agressivos, diferenças linguísticas, tendência em focar-se em centros de interesse práticos mais do que políticos, etc.) foram frequentemente sublinha13 Evocando a cidade numérica, Dominique Boullier escreve o seguinte: «A difusão dos saberes já não é o mais importante, agora que o nível de educação geral aumentou. É o seu aprofundamento, a sua mobilização na vida quotidiana da cidade, a sua reinterpretação subjectiva que se tornou primordial» (Boullier, 1999: 127).

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SUMÁRIO EXECUTIVO ESTUDO SOBRE A PRÓXIMA REFORMA DAS POLÍTICAS ESTRUTURAIS

das pela literatura. Como veremos mais à frente, esta dimensão da Democracia electrónica apresenta igualmente problemas de fundo delicados. O eixo da decisão: da participação nas escolhas públicas à Democracia directa O terceiro eixo, segundo o qual se organiza a ideia de Democracia electrónica, está relacionado com a participação dos cidadãos nas decisões políticas. Ele cobre um vasto campo de aplicações, desde a consulta pontual dos cidadãos, à sua intervenção directa no processo de decisão. Concretamente, trata-se de utilizar a Internet para instaurar uma relação mais estreita entre, por um lado os eleitos ou os funcionários, e por outro lado os cidadãos, aproveitando funcionalidades como o correio electrónico (que facilita os contactos com os eleitos), os fóruns de discussão temáticos (onde cada cidadão pode dar a conhecer publicamente a sua opinião ou as suas propostas), os questionários on-line. Pode tratar-se igualmente de desenvolver sistemas de referendo ou voto electrónico. No primeiro caso, a ideia de Democracia electrónica articula-se na procura de uma Democracia mais participativa ou consultiva, pela preparação de dispositivos ou procedimentos que associem mais os cidadãos à elaboração dos espaços públicos (Papadopoulos, 1998; Blondiaux, 1999): comissões de bairro, referendos locais, orçamento participativo, júri local de cidadãos, comissões extra-municipais, conselhos municipais de jovens ou interactivos, inquéritos públicos. Em relação a esta engenharia institucional, a Internet pode ser concebida como um simples sistema de circulação de informação que se sobrepõe aos mecanismos ou dispositivos criados para consultar os cidadãos ou associá-los às escolhas públicas. A Internet é então, essencialmente, um auxiliar técnico que simplifica e fluidifica os contactos entre indivíduos, permitindo-lhes economizar tempo e multiplicar as suas trocas. É dentro deste espírito que a cidade de Lewisham, nos arredores de Londres, parece utilizar a Internet: como uma ferramenta ao serviço de uma política institucional14 que se apoia num dispositivo de escuta dos cidadãos (júri de cidadãos composto por dezasseis pessoas que representam a diversidade da cidade para emitir uma opinião sobre as questões da criminalidade e da droga, comissões de bairro para debater problemas locais, painel de cidadãos (1000 cidadãos tirados à sorte consultados sobre as decisões a tomar), grupos por categorias (idosos, Turcos, jovens, surdos))15. Mas podemos também pensar que a Internet é em si um vector político suplementar que gera uma dinâmica própria e efeitos originais16. Ela não seria apenas um meio de comunicação cómodo entre governantes e governados, mas criaria um canal de expressão cívica que modificaria a relação de forças entre governantes e governados (sem por isso pôr em causa o princípio da Democracia representativa). Assim, a cidade de Bolonha, em Itália, tinha inicialmente a ambição de contribuir através da Internet para a formação de uma “nova fábrica democrática”. Três funcionalidades eram propostas: um sistema sofisticado de tratamentos dos mails, que permitisse encaminhar automaticamente as mensagens dos habitantes da cidade para as pessoas competentes no município; um “espaço de Democracia viva”, composto por diversos fóruns de discussão; o recurso a referendos electrónicos (Guidi, 1998). A ideia de Democracia electrónica pode, mais radicalmente, ser apresentada como o meio de realizar uma verdadeira Democracia directa. Esta visão apoia-se num raciocínio em três tempos, largamente abraçada pelo conceito Rousseauista do que é político, segundo o 14 Que a cidade apresenta assim no seu sitio Web (www.lewisham.gov.uk/data/news/data/listens.html): “Não acreditamos que o voto deva ser a única forma através da qual os residentes da cidade podem influenciar os serviços que o seu município fornece. Estamos convencidos que as opiniões das pessoas devem ter um papel maior durante a elaboração das políticas municipais”. 15 As pessoas com mobilidade reduzida podem igualmente conversar directamente com os eleitos ou os responsáveis municipais graças a um sistema vídeo de ligação baptizado “Tellitalk”, instalado entre uma dezena de antenas de bairro e a câmara municipal. 16 Ver, por exemplo, Zelwietro, Joseph (1998) que nota que os Web sites políticos permitem atingir uma nova audiência e transformam o próprio conteúdo da informação apresentada e a forma de pensar do cidadão.

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qual a soberania não pode ser alienada e não pode haver decisão soberana sem que cada um opine pessoalmente a esse sujeito. a) Haveria uma forma óptima de Democracia, representada pela ágora ateniense, que pôde ser praticada enquanto o espaço político se reduzia à cidade. b) A Democracia representativa é uma deterioração que só se impôs quando os sistemas políticos se estenderam sobre vastos territórios compostos por milhões de indivíduos, devido à impossibilidade material de reunir num mesmo local todos os cidadãos. c) A Internet, ao permitir tecnicamente consultar milhões de pessoas e obter quase instantaneamente o seu voto sobre uma decisão, torna praticável uma Democracia directa em grande escala. Independentemente da questão de saber se a Internet tem capacidade técnica de suportar votos electrónicos maciços17, podemos pensar que esta visão faz uma leitura algo apressada dos teóricos da Democracia representativa. Para estes, a Democracia represenQuadro 2 - os eixos estruturantes da Democracia electrónica A Democracia da transparência

A Democracia do debate

A Democracia da consulta

Tipo de cidadania promovida

O cidadão esclarecido que se informa

O cidadão que discute, troca e confronta-se com os outros

O cidadão que participa nas decisões; O cidadão governante

Principal crítica dirigida à Democracia actual

Opacidade do funcionamento das instituições políticas Inexistência de um verdadeiro direito à informação

Espaço público fechado ou parasitado por intermediários

Os governantes desligados dos cidadãos e tornados autónomos

Sentido dominante de circulação da informação; Funcionalidades privilegiadas da Internet

Descendente; Sites Web, Listas de difusão

Transversal; Fóruns, Páginas pessoais, Correio Electrónico, Grupos cooperativos, Listas de difusão

Ascendente; Correio electrónico, Fóruns deliberativos, Votos electrónicos

Vantagens da Internet

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Baixo custo de armazenamento e de Comunicação transversal directa que Acesso rápido, directo e mais distribuição transcende as divisões sociais, informal aos eleitos Possibilidade de buscas organizacionais, geográficas e cria Consultas aos cidadãos menos personalizadas uma identidade dispendiosas Actualização Redução dos custos da mobilização Os eleitos consultivos Os eleitos como informadores ou Canais institucionais de participação educadores Imprensa alternativa

Articulação possível com o mundo politico real

Os eleitos como informadores ou educadores; Imprensa alternativa

Os eleitos como catalisadores/ animadores; Associações

Os eleitos consultivos; Canais institucionais de participação

Problemas correntes

Degradação do modelo para o fornecimento de informações práticas; Excesso de informação

Desigualdades de participação; Passagem do debate à mobilização ou à decisão

Capacidades desiguais de formulação de pedidos; Segurança, confidencialidade, autenticidade das comunicações

17 A parte os problemas de aceitação politica e social, o voto electrónico confronta-se pelo menos com três dificuldades técnicas : a autentificação dos eleitores, a segurança absoluta das redes e computadores, a confidencialidade do voto. Ver nosso artigo, Vedel (2000).

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tativa provém menos das considerações materiais que dum conceito político segundo o qual os cidadãos não estão igualmente aptos a deliberar sobre os assuntos públicos e a eleição não é tanto uma transferência de vontade mas um modo de selecção dos cidadãos mais capazes.

QUESTÕES: AS FRAGILIDADES DA IDEIA DE DEMOCRACIA ELECTRÓNICA A ideia de Democracia electrónica é muitas vezes avaliada em função das supostas consequências sobre os sistemas políticos, sejam elas positivas (por exemplo, melhor participação na vida política, revitalização do espaço público) ou negativas (por exemplo, aumentos das desigualdades entre cidadãos, controlo social). Em contrapartida, ela é muito mais raramente interrogada do ponto de vista das duas possibilidades. Como reparam Fuchs e Kaze (2000, p.16-17), “os protagonistas da ciberdemocracia directa fizeram poucos esforços no plano teórico e empírico para estudar em detalhe as condições que devem estar reunidas para transformar a utopia de uma Democracia forte num sistema político operacional”. Isto implica uma crítica interna da ideia de Democracia electrónica: os postulados sobre os quais repousa são válidos ou realistas, trata ela sistematicamente e completamente os principais problemas que comporta toda a organização política e que os teóricos da Democracia levantaram, é ela coerente na análise dos meios que propõe? A busca pelo cidadão activo e esclarecido No seu conjunto, o discurso sobre a Democracia electrónica repousa sobre um conceito muito exigente de cidadania. Na idade do hipertexto, o “bom” cidadão seria um cidadão hiperactivo, do qual se espera que esteja informado em permanência, consultando e cruzando múltiplas fontes, que participe regularmente em debates e consultas, que seja constante com os seus eleitos e verifique as suas actividades, etc. A ideia de Democracia electrónica repousa sobre o postulado implícito que uma grande parte dos cidadãos está desejosa de envolver-se intensamente na vida política, e este envolvimento passa por uma melhor informação. Esta visão de cidadania, que se concilia com a dos teóricos da Democracia do século XIX (Mill, Locke ou Tocqueville), sobrestima a apetência dos indivíduos para a política. Os trabalhos sobre a participação política demonstram sem dúvida uma constância no interesse dos franceses pela política ao longo das últimas décadas, mas também o declínio das formas de compromisso político obrigatório e contínuo – representadas pela figura sacrificial do militante, mobilizado constantemente ao serviço de um projecto de sociedade – às quais são preferidas formas de compromisso mais flexíveis, mais episódicas, mais contratuais, talvez mais consumistas (Melucci, 1996; Perrineau, 1994)18. Por outro lado, os trabalhos relativos à sócio-psicologia cognitiva sublinham que os cidadãos são mais animais políticos preguiçosos que se esforçam em economizar a sua energia: uma grande parte da sua actividade consiste não em procurar mais informação mas em realizar procedimentos para filtrar, reduzir e gerir a sobreabundância de informação que recebem (Popkin e Dimock, 1999). Os propagandistas e activistas da Democracia electrónica são confrontados com a complexa relação entre cidadania e informação. Se a informação é um ingrediente necessário a toda Democracia, ainda assim é preciso ter a capacidade de separar e avaliar a informação que se recebe. Este processo implica quadros de referência e julgamento. Ou seja, o 18 Como relembrava Jean-Luc Parodi, não podemos considerar que aquele ou aquela que quer preservar uma parte do seu tempo para se cultivar, ouvir música, ou simplesmente amar, é tanto como o militante, um bom cidadão? Conclusão do Colóquio Os parlamentos na sociedade de informação, CEVIPOF-Sénat, Paris, 17-18 Novembro 1999.

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cidadão informado tem necessidade não apenas de informação, mas também de informação sobre a informação (SartorI, 1987, p.115-120). A Internet não só não resolve este problema, mas arrisca-se a aumentar a complexidade da tarefa: a sobreabundância de informação pode provocar a inibição do cidadão ou impossibilitá-lo de se decidir. Podemos abrir com Pipa Norris outra perspectiva. Em vez de se deplorar a insuficiência de informação dos cidadãos e o seu conhecimento imperfeito dos assuntos públicos (o que ela chama “the civics fallacy”), em vez de se satisfazer com uma visão limitada da cidadania em que os eleitores “remendam” representações aproximativas da política (“the relativist fallacy”), não é antes necessário interessar-se pelo nível de conhecimento prático indispensável para ser cidadão plenamente? (NorRis, 2000, p.208 e seguintes). Por outro lado, assim sendo razoável pensar que todos os cidadãos não desejam implicar-se activamente, como conciliar a apatia de uns e o activismo de outros? Como favorecer nos cidadãos mais activos atitudes de submissão e esta cultura cívica mista sem a qual, segundo Almond e Verba, uma Democracia não pode funcionar? Para os teóricos da Democracia representativa, esta tensão estrutural é resolvida pela eleição geral periódica concebida ao mesmo tempo como momento de reunião entre cidadãos activistas e cidadãos passivos, e como meio de ultrapassar o conflito e instalar, por determinado período, uma ordem social que permita ao governo governar. A ideia de Democracia electrónica não traz resposta a este problema. Ela postula um estado de politização permanente, que por um lado exclui constantemente os cidadãos menos activos e por outro lado mina potencialmente a sujeição dos cidadãos mais activos, expondo-os mais frequentemente a situações de decepção e multiplicando as oportunidades de conflito (Fuchs, Kaase, 2000). O mito da transparência politica

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A exigência de transparência na acção pública é inerente à Democracia. É ao mesmo tempo a condição, o meio e o fim. Permite primeiro verificar o respeito dos princípios da Democracia e das regras constitutivas do contrato social, a começar pela igualdade de cada indivíduo perante a lei. Ela corresponde a um direito de controlo da sociedade civil sobre o sistema político, permitindo a cada cidadão formar uma opinião sobre a actividade dos eleitos. Podemos igualmente pensar que a transparência melhora a qualidade do processo de decisão: favorece a mobilização de grupos que podem ter os seus interesses ameaçados, ajuda a crítica a construir-se alimentando-a, obriga muitas vezes a administração a polir os seus argumentos ou a emendar as suas orientações (Sclove, 1995). Inversamente, a opacidade tem a reputação de proteger um poder arbitrário que não é limitado por nenhuma regra, ou de dissimular a acção de grupos que perseguem os seus próprios interesses (Neveu, 1997). A Democracia electrónica espera contribuir para uma maior transparência: fornecendo uma poderosa e relativamente barata ferramenta de armazenamento e distribuição de informação, ela parece tornar caducos os argumentos materiais que servem às administrações para impedir o acesso aos documentos públicos. No entanto, a questão da transparência não está completamente resolvida. Em primeiro lugar, a Internet não suprime todos os obstáculos – nomeadamente cognitivos – que tornam certos grupos mais capazes que outros de aceder aos dados que fundam a acção pública. Aqueles não dispõem apenas de um suplemento de recursos financeiros, mas também de uma maior capacidade de localizar, identificar e tratar a informação pertinente que recai sobre as ligações pacientemente tecidas com tal ou tal sector do aparelho administrativo. Podemos mesmo pensar que a Internet torna a tarefa mais complicada para os cidadãos menos bem equipados para gerir um aumento de informação. Uma verdadeira transparência da acção administrativa implica, de seguida, uma reorganização da relação do Estado com a sociedade civil. A opacidade que a administração mantém tão regularmente, advém da sua subordinação à autoridade política – o que, juridicamente, limita a sua responsabilidade perante os cidadãos – e do princípio de generalidade que organiza o seu funcionamento – o que a torna incapaz

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de responder a interrogações singulares. Além disso, a procura de uma gestão racional e eficaz da acção pública gera opacidade (Muller, 1990). Para agir melhor sobre a sociedade, o Estado fragmenta-se em unidades especializadas, multiplica os níveis de intervenção, inicia relações com um número crescente de parceiros, torna mais técnicos os seus modos de operar. Em outros termos, para melhor servir o público, o Estado torna-se uma máquina cada vez mais complexa e cada vez menos inteligível para o público. A busca de um funcionamento mais democrático da acção pública pode mesmo entrar em contradição com a exigência – igualmente democrática – de transparência, assim que aquela se traduz por uma profusão de regras de procedimento. Fundamentalmente, podemos perguntar-nos como Jean Leca (2001), se o desejo de uma maior transparência não provém duma visão ingénua da acção política, já que exige “por um lado que ela abandone todo comportamento estratégico fornecendo ao adversário todos os argumentos para a convencer de que está enganada, e assim, fazendo-a, efectivamente, enganar-se ». Brincar com as sombras e com a luz foi sempre um meio da acção política, e talvez mais ainda hoje, em sociedades onde a média exerce um poder importante. A Democracia reduzida ao debate O discurso sobre a Democracia electrónica tende a dar uma importância considerável ao debate e à discussão, ao ponto de termos por vezes a impressão de que a Democracia se reduz à possibilidade de uma praça pública. Como que maravilhados pelos milhões de diálogos que se fazem na Internet, certos activistas da Democracia electrónica adoptam uma visão rudimentar do que é, ou deveria ser, um debate numa Democracia, negligenciando quase inteiramente a sua dimensão política. Apresentada como valor principal da Democracia electrónica, a liberdade de expressão é frequentemente objecto de uma definição muito extensa. Como poderia fazer pensar o caso Yahoo19, os defensores mais radicais da liberdade de expressão na Internet colocar-se-iam ao lado do conceito presente na primeira emenda da Constituição americana, preferindo a definição comum e mais relativista da liberdade de expressão que esta propõe à definição republicana que prevalece em França. Eles aderem a um conceito da liberdade de expressão integral, que recusa qualquer limite, exaltando o indivíduo e ignorando o grupo social ao qual ele pertence. Neste esquema, tanto a relação com o Outro como a relação entre a esfera pública e a esfera privada não são pensadas. Desde aí, pouco importa saber como é possível levar a cabo, na ausência de uma referência comum mínima, uma verdadeira discussão ou como a razão colectiva pode ser construída, se cada um, individualmente, tem razão. O debate reduz-se a uma espécie de mercado de ideias. Uma outra fraqueza da Democracia electrónica quando aborda a questão do debate, consiste na falta de atenção que acorda ao que torna, ou não, algo democrático. Fora da afirmação do princípio de uma igualdade entre participantes, encontramos poucas reflexões sobre os fenómenos de domínio, de desclassificação, de manipulação que podem existir aquando de uma discussão. Por exemplo, os adeptos da Democracia electrónica interrogam-se raramente sobre os constrangimentos ou efeitos que resultam do carácter escrito dos fóruns de discussão, quando se sabe que uma parte não negligenciável da população domina mal a linguagem escrita. Enfim, focado sobre a discussão pública, o discurso sobre a Democracia electrónica ainda diz pouco sobre os meios e procedimentos que permitem aos cidadãos ir além da troca e confronto das suas opiniões para chegar às decisões. Por um lado são os mecanismos de deliberação que são ignorados, mesmo pelos adeptos do voto electrónico que muitas vezes desarmam um aparelho técnico sobre os sistemas de decisão ou de voto 19 Este caso opôs nos tribunais franceses Yahoo, um motor de busca americano na Internet e diversas associações francesas que o acusavam de dar acesso a serviços que faziam leilões de objectos nazis.

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existentes, sem se interrogar sobre as consequências que podem provocar20. Como é que, por exemplo, se pode assegurar aquando de um debate, que um problema é examinado em profundidade, que todas as opções sejam estudadas, que a tomada de decisão escape à emoção? Os partidários da Democracia electrónica têm neste aspecto poucas propostas originais, a não ser retomar a engenharia muito sofisticada que soube construir a Democracia representativa parlamentar em dois séculos de prática (sistema bicamarário, exame em comissão, debate público, emendas, etc.)21. Por outro lado a questão da articulação entre o espaço público e as instituições políticas é omisso. Como o notou acertadamente Melucci (1989: 76-78), o espaço público tem que ser por natureza autónomo (e neste espírito, plural) para cumprir plenamente a sua função expressiva, mas têm que existir igualmente pontos de contacto com o sistema político, para que este opere os pedidos da sociedade civil. Uma sociedade sem mediadores?

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O discurso sobre a Democracia electrónica tem tendência a considerar que os corpos intermediários – especialmente os partidos, os sindicatos e a média – pervertem o funcionamento dos sistemas políticos. Colocados entre os governantes e os governados, eles parasitariam a comunicação entre uns e outros e deformariam em função dos seus próprios interesses (começando pelos seus objectivos de crescimento ou sobrevivência) a expressão dos cidadãos. O discurso sobre a Democracia electrónica junta-se aqui a uma crítica muito antiga, e por vezes populista, da Democracia representativa, alimentando-se ao mesmo tempo duma contestação mais contemporânea do papel dos sindicatos e da média. Os primeiros são facilmente identificados como órgãos de gestão integrados em estruturas neo-corporativistas de governo e assegurando mais a estabilidade do sistema político que a defesa dos assalariados. Os segundos são acusados de disfarçar a realidade, de excluir a apresentação de pontos de vista contestatários, e finalmente de participar na consolidação da ordem social. Pelo contrário, supõe-se que a Internet contorna estes mediadores, favorecendo uma livre coordenação dos cidadãos e a apresentação sincera das suas queixas e, oferecendo um sistema de informação alternativo, sem filtros, põe fim à passividade dos receptores. Mas, criticando os corpos intermediários, o discurso da Democracia electrónica fica num impasse sobre várias questões importantes relacionadas com as funções de mediação. Em primeiro lugar, a da associação dos interesses particulares em reivindicações colectivas e da sua hierarquização em programas de acção. Sabemos da dificuldade que os partidários da Democracia directa e dos referendos têm em resolver este ponto, a não ser pondo a hipótese pouco realista que os problemas a tratar no sistema politico são independentes uns dos outros e que as preferências dos indivíduos são separadas (Lacy, Nicou, 2000). Para mais, segundo esta lógica, a mobilização politica é associada a um problema essencialmente instrumental, sem dimensão psicológica ou simbólica: supõe-se que a Internet produz quase automaticamente uma acção colectiva, assim que diminui os custos (financeiros ou de tempo). Em segundo lugar, as instâncias de mediação fornecem quadros de referência e de interpretação que reduzem a complexidade da informação que os cidadãos têm a assimilar. Se a média deforma seguramente a realidade, efectua também um trabalho de simpli-

20 Por exemplo, os sistemas de voto electrónico actualmente experimentados em França autorizam em geral o voto em branco, suprimindo os votos que, num sistema em papel, seriam considerados nulos. Assim, abrem a possibilidade de um voto de protesto que poderia ser contado sem ser, como é o caso actualmente, associado a um erro ou uma má manipulação por parte dos eleitores. 21 Existe, no entanto, uma corrente de busca sobre o trabalho cooperativo mediatizado pela informática (Computer Supported Collaborative Work). Mas este é feito mais numa lógica de gestão do que politica (não se trata de saber como os conflitos podem ser resolvidos, mas como podemos economizar o nosso tempo).

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ficação e de tradução que facilita a compreensão de um mundo complexo. De igual modo, podemos analisar os mecanismos de identificação partidária como uma busca de atalhos cognitivos. Além disso, como que obscurecido pela instantaneidade dos utensílios de comunicação, o discurso sobre a Democracia electrónica não considera a inscrição no tempo da vida política, e não aborda a questão da socialização nem da memória política. Tem-se a impressão que os cidadãos da idade electrónica entram em contacto com o sistema político com uma cultura e uma provisão de experiências e de habilidades já existentes, sem que se saiba como é que estas se constituíram, de que forma a sua transmissão foi assegurada. A selecção e formação dos governantes – função tradicionalmente reconhecida aos partidos e que cumprem igualmente outros corpos intermediários – é um último ponto sombrio na ideia de Democracia electrónica. O estatuto dos governantes não é abordado quase nunca, e não se sabe muito bem se estes seriam funcionários ao serviço de uma população constantemente decisora, ou delegados cidadãos em que o modo de designação fica por determinar. A observação dos usos da Internet obriga, no entanto, os adeptos da Democracia a atacar a questão da mediação, na medida em que aparecem na rede novos mediadores (portais e motores de busca, mas também sites criados pela velha media) que drenam um parte importante do tráfego. Além disso, podemos notar que a utilização da Internet para fins políticos, como se pode chamar o activismo high-tech, é feito por indivíduos bem integrados no processo político (Janda et al, 1999) e alguns denunciam já a emergência de uma nova pequena burguesia, que defende os próprios objectivos e a auto promoção dos seus membros activos.

CONCLUSÃO: PODER DA TÉCNICA, IMPOTÊNCIA HUMANA? A Democracia electrónica é ainda uma ideia adolescente, idealista, por vezes esquecida da história. Devido às suas origens, ela aparece como um pensamento composto que se constituiu em camadas sucessivas – da máquina de governar ao ciberespaço político, passando pela teledemocracia – e que mistura de forma ecléctica diversas correntes teóricas, reinterpretada no âmbito dos valores pós-materialistas do século XXI. Através das direcções que propõe – uma maior transparência da acção política, a revitalização do espaço público, a ligação estreita dos cidadãos aos processos de decisão – ela dá testemunho da complexidade e da flexibilidade da fórmula democrática. Poderíamos dizer que a Democracia electrónica, é um pouco de ágora ateniense, um pouco de Rousseau, um pouco de Jefferson, um pouco de Mill, um pouco de ideologia liberal/libertária californiana. No entanto, na procura de uma forma de organização política que se situaria algures entre uma Democracia representativa cansada e uma Democracia directa utópica, a ideia de Democracia electrónica apresenta um carácter específico: ela pretende trazer uma resposta técnica – a Internet – à crise política. Aqui está, a meus olhos, a razão da atracção que ela exerce, mas também a sua fraqueza. Como não ser seduzido por um discurso que pretende compensar a impotência dos homens com o poder das máquinas? Por outro lado, a técnica só pode aquilo que os humanos podem ou querem fazer. Multiplicar as fontes de informação não aumenta as capacidades cognitivas dos indivíduos. Fluidificar a circulação de informação não cria transparência enquanto a opacidade permanecer um recurso estratégico. Discutir entre cidadãos do mundo é apenas um agradável intercâmbio, se não soubermos construir uma decisão colectiva. Ademais, como foi demonstrado por Jacques Ellul há quase meio século, toda inovação técnica que se esforça por resolver problemas existentes, cria problemas novos. Os mediadores que pensávamos contornar, reaparecem sob formas inéditas, o espaço público que queríamos revitalizar, fragmenta-se, a transparência desejada torna-se vigilância.

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A INTERNET E OS CONTEÚDOS SOBRE SAÚDE: OFERTA, PROCURA E QUALIDADE DE VIDA Rita Espanha

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As sociedades modernas ocidentais caracterizam-se, entre outros aspectos, por serem sociedades com uma elevada difusão e circulação de informação. A distribuição e o acesso à informação são crescentes e os aspectos e temas sobre os quais essa democratização da informação e do conhecimento acontece são muitos, dispersos e diversificados. Simultaneamente, são sociedades onde as relações e interrelações entre as pessoas e entre as pessoas e as instituições, organizações e os diversos sistemas se diversificam, intensificam e complexificam motivadas, precisamente, pela possibilidades de circulação e acesso à informação e comunicação, que deriva, principalmente, da evolução das tecnologias de informação e comunicação e da sua penetração no quotidiano dos indivíduos. Castells (2003a) chama-nos a atenção para a importância central que as tecnologias de informação e comunicação representam nas sociedades modernas ocidentais, as quais não dizem respeito apenas a transformações de carácter tecnológico, mas sim a alterações na organização social e nas estruturas de base das sociedades. Elas “ligam” o mundo e dão forma àquilo que Castells chama “sociedade em rede”. Por elas passam os fluxos de imagens, sons, de riqueza e de poder; são também elas que dinamizam e estão na base dos fluxos de informação e conhecimento, provocando a emergência de um novo modelo de sociedade, onde a geração, o processamento e a transmissão de informação se tornam fontes fundamentais de produtividade e poder. As tecnologias de informação e comunicação e as redes que elas geram expressam as tendências do processo de globalização e a reconfiguração do tempo e do espaço. Através da Internet – a tecnologia de informação e comunicação mais revolucionária das sociedades contemporâneas – vivemos a experiência de poder circular num espaço-tempo virtual, que nos permite a possibilidade de conhecer novas maneiras de fazer, de ser e viver no mundo actual, provocando alterações de fundo em todas as esferas da acção humana. Mas as tecnologias de informação e comunicação também fornecem possibilidades de autonomia para os indivíduos em relação aos seus contextos, sociais e individuais, favorecendo a propensão para a fuga ao controlo tradicional e cada vez mais aptos para enfrentar as contradições das sociedades modernas, sem esquecer a importância das redes na construção de novos movimentos sociais, só possíveis num contexto de utilização alargada das tecnologias de informação e comunicação (Castells, 2003b). Assim, a questão que aqui se coloca é a de qual o significado das práticas quotidianas de informação e comunicação para a gestão individual da problemática da saúde? A saúde individual e a sua gestão quotidiana nunca envolveram tanta informação como actualmente. Grandes quantidades de informação sobre saúde e medicina são disponibilizadas a partir de diversas fontes – sejam essas fontes profissionais de saúde, especialistas de vários tipos, instituições públicas e privadas ou grupos de doentes e/ou consumidores – através de uma multiplicidade de canais informativos, tanto a partir dos media, como de base local ou interpessoal, em interacção com médicos e outros profissionais de saúde, familiares, amigos, colegas de trabalho, etc. Este fluxo constante de informação incentiva o indivíduo a ser responsável pela sua saúde, e dos seus familiares, quotidianamente (Kivits, 1 O projecto de investigação que serviu de base para este artigo foi desenvolvido no âmbito do desenvolvimento do projecto de doutoramento “Projectos de Autonomia numa Sociedade em Transição: Os Media e a Saúde”, com o apoio da FCT e utilizando parte dos dados recolhidos no âmbito do projecto de investigação desenvolvido com o apoio da Fundação Calouste Gulbenkian, “A Saúde na Era da Informação”.

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2004). Neste contexto de informação generalizada sobre saúde, a utilização da Internet tem vindo a revelar-se central. Nos EUA, se considerarmos os dados do WIP2, procurar informação médica na Internet é a sétima actividade mais comum (50,6% dos utilizadores de Internet afirmam ter acedido a informação sobre saúde no último ano). Simultaneamente, a cobertura por parte dos media de assuntos relacionados com saúde obriga-nos a uma abordagem desta temática que relacione estudos de sociologia médica ou de saúde com estudos sobre media. A análise da informação médica está muitas vezes confinada à relação/comunicação entre médico e utente e entre utente e sistemas formais de saúde. Mas, a noção de “utente informado” começa a surgir nos diversos debates e a trazer a lume a questão do “desafio” à autoridade dos médicos pelos utentes que se tornam cada vez mais informados e conhecedores da sua própria condição médica. As próprias campanhas de promoção na área da saúde reconhecem que a utilização dos media está a influenciar as atitudes das “audiências”, as suas crenças e comportamentos face às questões de saúde (Kivits, 2004). O papel dos media neste contexto dá-nos uma nova perspectiva de pesquisa, que consiste em compreender os contextos quotidianos de recepção e percepção da informação sobre saúde, onde a presença dos media é predominante. A emergência da Internet como uma fonte de informação sobre saúde oferece-nos uma oportunidade particular para analisar o seu significado no quotidiano dos indivíduos. No estudo sobre a sociedade em rede em Portugal (Cardoso e outros, 2005b) é possível verificar que, em média, 18% dos portugueses que utilizam a Internet pesquisam informação sobre saúde mas que essa utilização varia também entre gerações e depende das qualificações. Se entre os que possuem entre 16 e 26 anos a procura atinge apenas 13,6% já a partir dos 27 anos os valores atingem mais de 20% dos utilizadores de Internet. Sendo respectivamente a 8ª e 9ª escolha entre os sujeitos com mais de 51 anos e os com idades compreendidas entre os 39 e 51 anos. Este tipo de informação leva ao reconhecimento da importância das questões de saúde nas sociedades contemporâneas e nas nossas práticas quotidianas e à necessidade de compreender a utilização dos media no campo da saúde, com especial atenção para a relação entre públicos, media e prestadores de cuidados de saúde. Além disso, é importante tentar compreender a utilização de estratégias de comunicação para informar e influenciar as decisões individuais e colectivas no que se relaciona com a saúde. A compreensão da comunicação na área da saúde exige, necessariamente, uma abordagem multidimensional, não só pela natureza dessa comunicação, implicando para tal uma pesquisa empírica sobre comunicação em saúde, a compreensão das teorias sobre comunicação em saúde, comunicação sobre risco e incerteza e ainda as questões éticas e legais que a comunicação em saúde sempre implica. Não sendo possível, hoje, tratar as temáticas da comunicação em saúde passando ao lado de conceitos como “Sociedade de Informação”, “Sociedade do Conhecimento”, “Economia Digital”, “Realidade Virtual” ou “Ciberespaço” e “Sociedade em Rede” será sempre necessário focar a nossa atenção no significado e consequências desses conceitos e da sua apropriação na vida quotidiana, nomeadamente na produção e no consumo de informação e comunicação na área da saúde. Os dados (recolhidos em 2003) mostram-nos que em Portugal a Internet começa a surgir como uma alternativa a métodos mais tradicionais de obtenção de informação sobre saúde. Questionados sobre o que fazem quando eles(as) próprios(as) ou alguém da sua família contrai uma doença grave verifica-se que para além do contacto inicial com o médico que os(as) acompanha, grande parte dos cibernautas (63,9%) admite que se informa pelos seus próprios meios, enquanto que esta percentagem é de 52,6% para os não utilizadores, também ela bastante elevada (Cardoso e outros, 2005b). O principal meio utilizado pelos cibernautas é falar com conhecidos, amigos ou familiares (44,2%), logo seguido da lei2 The Digital Future Report (2004), Annenberg School Centre for the Digital Future, WIP – World Internet Project, University of Southern California.

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tura de revistas especializadas (30,7%) e da Internet (15,9%), valor este bastante expressivo (Cardoso e outros, 2005b). Comparativamente, os não utilizadores de Internet recorrem bastante mais à opção de falar com conhecidos, amigos ou familiares (61,6%); menos à leitura de revistas especializadas (18,3%); vão mais à farmácia (12,7%) e a outros médicos ou especialistas (5%) (Cardoso e outros, 2005b). Esboçam-se, pois, dois perfis: um de utilizadores que recorrem mais às opções especializadas em suportes de leitura ou tecnológicos; e um outro constituído por não utilizadores de Internet, o qual prefere os contactos pessoais sejam esses com amigos, com o farmacêutico ou com especialistas médicos ou clínicos gerais. Outra informação complementar sobre o papel dos media e da Internet na saúde é passível de se obter através da análise de como se informam os utilizadores de Internet quando lhes é receitado um novo medicamento. São 80,6% os que afirmam que lêem o folheto informativo, enquanto que apenas 9,1% utilizam a Internet. Parece, pois, que o uso da Internet é a opção escolhida quando se trata de procurar informação sobre uma doença grave, mas não quando se tem que tomar um novo medicamento. No entanto, a leitura do folheto informativo de medicamentos é feita por menos 10% de indivíduos no caso dos não utilizadores (70,1%) (Cardoso e outros, 2005b). Intimamente ligada à problemática das sociedades em rede, e uma dimensão relevante da saúde nas sociedades contemporâneas, é a questão de compreender até que ponto a Internet e os media em geral contribuem para a autonomia dos sujeitos. Ou seja, um projecto de autonomia é, tal como sugere Castells (2003a), a afirmação por parte de uma pessoa da sua capacidade de pensar e agir em função dos seus próprios critérios, valores e esforços. No caso concreto da sociedade portuguesa o projecto de controlo corporal dos indivíduos indica a procura do controlo da sua própria saúde e de construção de alguma autonomia face às indicações dos especialistas e das instituições de saúde, definindo-se empiricamente pela leitura dos folhetos relativos aos medicamentos e pela procura de fontes de informação complementares, para além do médico, em casos de doença. É interessante notar que este tipo de projecto de autonomia apresenta uma incidência claramente superior entre as mulheres, tendência patente em todos os escalões etários, embora menos evidente no caso dos mais velhos, uma vez que são bastante raros, entre estes, os casos de qualquer procura de informação médica adicional. O aparente desinteresse da população mais idosa pela busca de informação que possa ajudar a interpretar as indicações veiculadas pelos médicos, não estará certamente associado à ausência de problemas significativos de saúde, argumento plausível na explicação de igual comportamento dos homens mais jovens. Pelo contrário, pode sim ser resultado da ausência de recursos escolares pertinentes na interpretação de informações eventualmente veiculadas por outras fontes. De facto, as manifestações de um “projecto de controlo corporal” dependem claramente da possibilidade de mobilização de recursos directamente associados a percursos de escolarização mais longos. Os indivíduos com mais qualificações académicas são aqueles que, independentemente da idade ou do sexo, se apresentam em melhores condições para procurar e interpretar fontes alternativas de informação médica. Aqueles que não dispõem de recursos escolares significativos acabam por se encontrar numa situação de maior dependência face às indicações dos especialistas, não necessariamente por confiança na medicina ou nas suas instituições, mas essencialmente por dificuldade de controlo e validação da informação em causa. Poderão estar assim também mais vulneráveis a indicações não fundamentadas veiculadas por quaisquer outros agentes. Neste ponto valerá a pena considerar dois dados complementares, também retirados do estudo sobre a sociedade em rede (Cardoso e outros, 2005b), e que são os seguintes: em Portugal o número de utilizadores de Internet rondará actualmente valores próximos dos 40% da população, divididos entre utilizadores de facto (29%), utilizadores ocasionais (6%) e utilizadores por procuração (4%), ou seja, os que solicitam a terceiros informação disponível na Internet. Por outro lado, a televisão em Portugal atinge 99,5% da população, sendo os programas mais vistos os noticiários (48,5%), seguidos das telenovelas e séries (15,9%) e os

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talk shows (8,4%). Cabendo por sua vez às temáticas da saúde no ano de 2002 nos noticiários portugueses valores próximos dos 6% do total de temáticas abordadas (Cardoso e outros 2005b). O motivo pelo qual se apresenta esta informação comparativa entre utilização de Internet e fruição televisiva deve-se ao facto de, em sociedades em transição como a sociedade portuguesa, ser fundamental assumir que existe uma dualidade no acesso à informação. A análise dessa dualidade no campo da saúde passará também por compreender que a autonomia se construirá de forma diferente em função do tipo de acesso aos media e à Internet que as populações tiverem. Simultaneamente, nas sociedades contemporâneas ocidentais assiste-se, a uma confiança generalizada nas práticas médicas e no tratamento que elas oferecem, mas também a um aumento da necessidade de informação relativa à medicina científica e, muitas vezes, a uma certa desilusão para com a medicina científica tradicional. Neste contexto, pode-se afirmar que há uma aproximação pelo lado da medicina à esfera do social e, ao mesmo tempo, uma aproximação social à prática médica, que deriva, entre outros aspectos, do crescente acesso a informação de carácter médico e de saúde. Mas serão ainda as perspectivas médicas da saúde, da doença e do corpo a dominar os discursos públicos e privados e as práticas sociais quotidianas da população? Os problemas são ainda colocados sob o olhar médico científico, ficando esses problemas sociais submetidos à racionalidade das ciências biomédicas? Segundo Fernando Ruivo (1987:130) a profissão médica e o discurso adoptado pelos médicos assumem um lugar de grande destaque na sociedade, facto que se deve, muito em parte, ao sucesso profissional da medicina, à sua neutralidade e independência social. No decurso do século XVIII, a medicina operou a transição da preocupação dominante com a salvação das almas para a saúde dos corpos, sendo o processo como esta transição se materializa descrito por Foucault – o autor sublinha que «os anos anteriores e imediatamente posteriores à Revolução viram nascer dois grandes mitos, cujos temas e polaridades são opostos: mito de uma profissão médica nacionalizada, organizada à maneira do clero e investida, ao nível da saúde e do corpo, de poderes semelhantes aos que este exercia sobre as almas; mito de um desaparecimento total da doença numa sociedade sem distúrbios e sem paixões, restituída à sua saúde de origem» (Foucault, Michel (1967) ‘The Discourse of History’ in (1989) Foucault Live, New York: Semiotexte, 11-33. citado por Ruivo, 1987:130). Assim, a medicina tem vindo a exercer uma autoridade moral que acaba por legitimar a sua interferência na criação de ideias e valores na sociedade. O médico, por seu lado, está envolvido de prestígio aos olhos da população – “Só a profissão médica se encontra, pois, habilitada a declarar oficialmente sobre a saúde e a doença. A sua base cognitiva exclusiva, conhecimentos muito codificados e cientificamente conotados, constitui o ponto de partida do reconhecimento público do bem profissional que proporciona...” (Ruivo, 1987: 136). Segundo Noémia Lopes, “a questão da autonomia profissional constitui o domínio em que as relações de poder – nas quais se inscrevem as estratégias e trajectórias de profissionalização – assumem maior relevância” (Lopes, 2006: 109). Contudo, o objectivo de acesso à informação actualizada e de confiança sobre saúde e cuidados de saúde pode ser um objectivo partilhado por políticos, profissionais de saúde e grupos de cidadãos com intervenção na área da saúde, para além do cidadão individual, em processo de autonomização, se considerarmos a noção de “utente informado” (‘informed patient’) avançada por Kivits (2004). Porque a relação de autonomia se constrói face a terceiros, sejam eles instituições, determinados profissionais ou as mais variadas pessoas com quem se interage no quotidiano, é fundamental, no campo da saúde, compreender como os médicos, em diferentes especialidades e em diferentes contextos (centros de saúde ou hospitais e prestação pública e privada) lidam com essa interacção com diferentes públicos e como eles próprios gerem a sua autonomia profissional, também neste caso, através do recurso às novas tecnologias de comunicação e informação, e em particular a Internet, na sua prática clínica. A autonomia individual pode ser compreendida como autodeterminação, habilidade de

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construir objectivos e valores próprios, liberdade de fazer escolhas e planos, e agir em conformidade com estes valores e objectivos. A autonomia associa-se à noção de liberdade enquanto autodeterminação, enquanto possibilidade de escolha ou ausência de interferência, e também à ideia de individualismo-emancipação (Singly, 2005). Segundo este autor, o individualismo é normalmente concebido do ponto de vista da imposição do mercado e da luta de cada um contra cada um, olhando para o indivíduo como movido pela racionalidade e esquecido da ética, o indivíduo egoísta e indiferente em relação ao outro. Mas o individualismo representa também a Democracia representativa e os direitos do homem, está ligado à conquista de direitos, reconhecimento, justiça, respeito, dignidade, consideração. Neste sentido, o individualismo não se distancia do social, já que o “individualismo emancipado” é uma forma de humanismo. O indivíduo constrói-se na relação com o outro, é um percurso individual num contexto colectivo. O reconhecimento social, o reconhecimento dos “outros”, é condição para a individualidade, a autonomia e a capacidade de ter seu próprio mundo (Singly, 2005). Colombo (1993) considera novos media todos os meios de comunicação, representação e conhecimento onde é possível encontrar a digitalização do sinal e do seu conteúdo, possuindo dimensões de multimedialidade e interactividade. Assim, os media, e os novos media em particular, revestem-se de uma importância fulcral na construção de projectos de autonomia, na medida em que têm capacidade de fornecer a informação e o conhecimento fundamentais para que esse processo se realize, mas também, porque eles próprios se constituem como mais do que algo novo em termos tecnológicos. São também tecnologias que promovem, em simultâneo, a comunicação e novos modelos de organização social e económica, criando novas audiências, novos públicos e utilizadores, que possuem uma nova linguagem e novos conteúdos e que proporcionam novos conhecimentos (Cardoso, 2002). Mas os novos media também podem e devem ser definidos pela mudança que induzem ou produzem a partir da sua difusão e utilização. Segundo Castells (2004), o que as tecnologias permitem são, fundamentalmente, novas formas de organização da produção, do acesso ao conhecimento, de funcionamento da economia e, consequentemente, novas formas de cultura. Levam-nos a uma gestão diferente do tempo e do espaço das nossas redes de relacionamento, entre as empresas, entre os amigos, entre o estado e os cidadãos, ou entre as nações. Além disso, também é possível afirmar que estes novos media estão a introduzir novas audiências (com novos usos) através de mudanças nos processos de apropriação social e difusão das tecnologias. Segundo Katz e outros (2006), no que diz respeito à apropriação das novas tecnologias no contexto da saúde, continuam por responder questões empíricas a diversos níveis, nomeadamente quanto à eficiência dos sistemas de informação sobre saúde, à forma como as pessoas de diferentes sectores sócio-demográficos realmente os utilizam e quais os diferentes efeitos dessa utilização nos diversos sistemas, pois, à medida que as novas tecnologias de informação e comunicação se vão desenvolvendo, também são exploradas em novas utilizações de e-saúde (e-health). Os autores salientam que os avanços em sistemas informacionais de saúde requerem não apenas dados empíricos sobre a recepção específica de cada sistema pelos seus utilizadores, mas também uma moldura mais alargada que entenda a lógica do interesse próprio e das alicerces culturais que afectam cada sistema num contexto mais alargado. Nesta perspectiva, que os autores denominam sintópica (que rejeita as perspectivas distópica e utópica sobre as utilizações sociais e consequências da informação e da comunicação), enfatiza-se a forma como as pessoas, grupos, organizações e sociedades adopta, utilizam e reinventam as tecnologias, para fazerem sentido para si próprios, por relação aos outros (Katz e outros, 2004: 294). Sejam quais forem os sistemas de informação e as tecnologias utilizadas, as aplicações de e-saúde descentralizadas e interactivas parecem estar a atingir um papel cada vez mais proeminente nos cuidados de saúde, adaptando-se à forma de utilização dominante da tecnologia da sociedade e cultura em que se insere. Para tentar identificar e compreender a forma como são construídos os processos de autonomia, individual e profissional, no contexto da saúde, em Portugal, uma sociedade em transição para a sociedade em rede, a partir da utilização e consumo de media e, em parti-

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cular da utilização das tecnologias de informação e comunicação (TIC), foram desenvolvidas, neste estudo, recursos teóricos e abordagens metodológicas de vários tipos e origens no âmbito da sociologia, uma vez que se cruzam, na análise deste objecto de estudo, diversas áreas de análise sociológica, nomeadamente sociologia médica e de saúde e sociologia da comunicação, mais especificamente estudos sobre media e sobre TIC’s. Tal como refere Carapinheiro (2006), quando se utiliza a designação “sociologia da saúde”, teremos de considerar no seu âmbito também as noções de doença, nos seus estereótipos e estigmas, próprios das sociedades contemporâneas, cujos modelos, segundo a autora, são profundamente medicalizados, onde a medicina se foi transformando num dos mais poderosos instrumentos de controlo social. Assim, e neste contexto, e seguindo a proposta da autora de que a sociologia que aborda as questões da saúde deveria ser designada como sociologia da saúde, da doença e da medicina (nas suas diversas dimensões e planos), será importante explicitar que a abordagem aqui realizada se encontra focada na “Comunicação em Saúde” (ou na expressão anglo-saxónica “Health Communication”, defendida por Ronald Rice e James Katz3), onde a Internet e a televisão assumem dimensões privilegiadas. Podemos incluir na abordagem de “Health communication” o estudo das estratégias de comunicação para informar e influenciar decisões individuais e colectivas que envolvam questões de saúde e promoção da autonomia, o que liga, necessariamente os domínios da saúde e da comunicação no âmbito da sociologia. Na pesquisa em curso no âmbito do desenvolvimento deste projecto de doutoramento, foram três as dimensões de análise consideradas: 1. Utentes, e a construção da sua autonomia no contexto da saúde, através do acesso a informação e comunicação; 2. Profissionais de Saúde, e a construção da sua autonomia em relação aos sistemas formais e tradicionais da saúde e, simultaneamente na promoção da autonomia do utente; 3. Internet e televisão, enquanto meios de difusão de informação e promoção da comunicação na esfera da saúde. É precisamente na relação entre estas três dimensões e no aprofundamento do conhecimento sobre elas que pensamos ser possível compreender a importância dos processos de autonomia, nas sociedades contemporâneas, autonomia que deve ser entendida como a afirmação por parte do indivíduo da sua capacidade de pensar e agir em função dos seus próprios critérios, valores e esforços, mas também no sentido de “empowerment” do indivíduo em relação ao sistema de saúde, indivíduo que se apresenta perante os sistemas tradicionais “armado” com a informação que encontra na Internet, ou que adquiriu ao assistir a uma série televisiva. É um sujeito “empowered” pelas tecnologias de comunicação e informação, se entendermos empowerment na concepção de Friedmann (1996), ou seja, a autonomia individual na tomada de decisões, sendo que essa capacidade depende sempre do acesso à informação. Um aprofundamento desta temática permitirá um melhor conhecimento da, eventual, mudança em curso na sociedade portuguesa por via da apropriação das novas tecnologias de informação e comunicação e no desenvolvimento da comunicação no campo da saúde. Embora existam estudos de caso sobre a relação entre as TIC e a saúde em Portugal, o seu âmbito é essencialmente parcelar na esfera da apropriação médica, não permitindo uma extrapolação que caracterize a prática médica na sua diversidade, sendo ainda lacunar a

3 Ver, por exemplo, Rice and Katz, 2001 ou Katz, Rice and Acord, 2006. Outros autores, como Kivitz (2004), utilizam o conceito de “health information”, mas num contexto de procura de informação na Internet, ou seja, apenas do lado do utente (da procura de informação) e não tanto do lado dos conteúdos disponíveis (da oferta informativa ou comunicativa). Daí se considerar a abordagem teórico-empírica a partir do conceito de “health communication” a que mais se adequa à pesquisa desenvolvida no projecto de pesquisa para doutoramento aqui apresentado.

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análise de como a sociedade, como um todo, interage com a dimensão de saúde através da mediação que os media oferecem. Daí este estudo abordar também a relação entre utente e comunicação em saúde daqueles que lidam com a informação através da tecnologia de informação e comunicação mais difundida entre os portugueses: a televisão. Falar de autonomia no campo da saúde é referenciar, necessariamente, dois tipos de públicos que se devem analisar e, consequentemente, também dois tipos de autonomia. Por um lado, a autonomia individual no sentido em que é necessário percepcionar em profundidade como a relação com a Internet e a televisão contribui para formar cidadãos mais autónomos, o que implica explicitar o modo como as práticas de saúde de carácter preventivo e de informação sobre a doença se relacionam com os media na sociedade portuguesa e também como a forma de interacção com os profissionais de saúde e instituições se altera ou não. Por outro lado, perceber a autonomia profissional dos profissionais de saúde, nomeadamente os médicos, e a forma como a relação com a Internet actua sobre o seu projecto profissional, isto é, de que forma a Internet é utilizada na actualização e relação profissional com os seus pares e restantes técnicos de saúde e também como a Internet se apresenta, ou não, como facilitadora da melhoria das relações e práticas para com os seus pacientes. A terceira dimensão diz respeito aos meios e conteúdos disponibilizados na Internet e na televisão directamente relacionados com temáticas médicas e de saúde, aspecto indispensável para a compreensão dos referidos processos de autonomia, uma vez que na base da sua construção estão os conteúdos disponibilizados pelos meios de comunicação e a forma como são divulgados.

NOTA METODOLÓGICA

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Para dar respostas aos objectivos da pesquisa aqui apresentada, foi utilizada uma metodologia de pesquisa que combina a utilização de metodologias quantitativas/extensivas e qualitativas/intensivas. A realização de um projecto de investigação na mesma área em Portugal, com o apoio da Fundação Calouste Gulbenkian, no último ano, permitiu beneficiar de alguns dos elementos de recolha de informação, nomeadamente a realização de uma análise em larga escala através da aplicação de um inquérito por questionário a uma amostra representativa da população portuguesa, que incluiu um módulo específico sobre saúde e media e saúde. A pesquisa desenvolveu-se com base nos seguintes instrumentos de recolha de informação: 1. Inquérito à população portuguesa sobre TIC e Saúde – aplicado a uma amostra representativa da população portuguesa. Tendo acesso a uma amostra representativa é possível identificar padrões de comportamento social e observar de que forma a Internet e a televisão contribuem para especificar, ou não, esse comportamento e em que condições o fazem, ou seja, perceber como a população portuguesa lida com as questões da saúde e qual o papel das TIC nessa relação, ao nível das suas práticas e representações; 2. Inquérito aos profissionais de saúde, nomeadamente médicos. Foi aplicado um inquérito por questionário, por via postal, com a colaboração da Ordem dos Médicos. O inquérito teve como objectivo apurar como os médicos vêem o papel das TIC na sua actividade profissional e como as utilizam, e as motivações do seu uso ou recusa, distinguindo o discurso e a prática; 3. Análise de Conteúdo televisivo a incidir sobre séries de ficção directamente relacionadas com temáticas de medicina e saúde, transmitidas actualmente em Portugal – Serviço de Urgência, Hospital Central, Médicos Sem Fronteiras, Médicos e Estagiários e Dr. House, com o objectivo de perceber o papel da ficção televisiva na mediação/sensibilização para temáticas da saúde e nas alterações nas práticas e representações dos utentes; 4. Análise de conteúdo de sites institucionais e de blogues com conteúdos explicitamen-

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te na área da saúde, com o objectivo de percepcionar como a Internet é apropriada institucionalmente e individualmente pelo lado da disponibilização de conteúdos sobre saúde, quais os objectivos que se procuram atingir e que visão do uso da Internet parece ser dominante no campo da saúde em Portugal. A utilização destes instrumentos de pesquisa tem vindo a permitir esclarecer as questões de partida apresentadas, cobrindo as diversas dimensões de análise em presença nesta problemática, ou seja, a construção da autonomia individual no contexto da saúde, através do acesso a informação e comunicação, a construção e gestão da autonomia profissional e o papel da Internet e da televisão, enquanto meios de difusão e promoção de comunicação e informação neste âmbito.

OS CONTEÚDOS SOBRE SAÚDE NA INTERNET E NA TELEVISÃO Conteúdos Gerais sobre Saúde na Internet O desenvolvimento da Internet e a sua aplicação nos cuidados de saúde e na divulgação e informação sobre saúde abriu outras e novas oportunidades para que os pacientes se tornem “informados” em relação à sua saúde e ao seu bem-estar. Como vimos no ponto anterior, o uso das aplicações integradas na Internet (sites, directórios temáticos, blogues) pelos diversos agentes, reflecte-se no aumento dos níveis de interacção dos utilizadores da Internet com o sistema de saúde4, podendo haver diferentes níveis de interacção nos processos de relação estabelecidos. Com o intuito de perceber o modo como a informação sobre a temática da saúde é veiculada através da Internet, quais os conteúdos disponibilizados, a origem e intenção da informação divulgada, quais os públicos que a procuram e especificamente, o que é mais procurado, a opção foi sistematizar a informação recolhida nos principais directórios da saúde disponíveis on-line (no Google e Sapo), e apresentar os principais resultados de pesquisas on-line guiadas por expressões-chave – em português e inglês – no Google e Sapo5. Tendo em consideração o trabalho desenvolvido no IN3, da Universidad Oberta da Cataluña, foram identificados como principais obstáculos à metodologia de trabalho seleccionada os seguintes factores: 1. Dificuldade na tipificação dos comportamentos que os diferentes agentes assumem quando procuram a Internet6 (critérios e motores de busca, escolha da informação disponível, escolha do idioma) e recursos e informações disponibilizadas pelas entidades e instituições dos sistema de saúde aos agentes e indivíduos que interagem com o sistema de saúde através da Internet; 2. Dificuldade (impossibilidade) em aceder à informação do Google (motor de busca identificado como principal) no que respeita às temáticas consultadas e à distribuição geográfica dos computadores onde as pesquisas são realizadas. De modo a contornar estas barreiras, optou-se, assim, por uma estratégia metodológica que conjugam uma abordagem qualitativa com outra mais quantitativa. Em termos de abordagem qualitativa, a análise tem vindo a ser realizada baseando-se na 4 Sistema de saúde: conjunto de instituições, organizações, unidades e agentes com actividades relacionadas com a saúde. 5 www.google.com/trends . 6 Dados contextualizadores: a AIMC (Asociación para la Investigación de Medios de Comunicación) avançou dados referentes Fevereiro de 2005, onde 92,9% dos utilizadores da Internet afirmaram ter realizado nos 30 dias anteriores à aplicação do questionário, pelo menos uma pesquisa de informação na Internet com temas relacionados com a saúde. Os sites mais visitados são o Google (9,4%); Hotmail (4,1%). O Google é também dos mais mencionados como sendo o motor de busca mais utilizado.

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criação de categorias que agrupem os diversos agentes do sistema de saúde com presença na Internet e respectiva análise da informação dos conteúdos e serviços disponibilizados nos directórios temáticos (os directórios temáticos do Google são compostos por diversos URL’s que são alvo de uma selecção protagonizada por um corpo editorial, composto por membros internacionais, que analisa os conteúdos dos sites e os inclui num directório específico). Paralelamente fez-se um levantamento dos três principais resultados guiados por expressões-chave, em português e em inglês, e partindo da informação disponibilizada como a mais procurada, uma vez que o motor de pesquisa Google se baseia na criação de um ranking que articula e ordena as orientações das pesquisas com base nos link’s mais procurados7. O tratamento metodológico dos blogues será também temático, desenvolvendo-se quer ao nível dos conteúdos, como das origens da criação e ao público-alvo a que se destina. Para ilustrar e contextualizar a informação analisada, apresentam-se nos quadros que se seguem os diversos resultados da pesquisa do termo saúde e doença obtidos nos motores de busca (Google, Sapo), bem como os resultados obtidos com a tradução directa para inglês destes mesmos termos – health e disease – que confirmam a existência de um menor volume de informação disponibilizada sobre a temática da saúde em Portugal/português: Quadro 1 - Resultados obtidos no Google Termo de Pesquisa

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Número de resultados do Google Resultados em “toda a rede”

Resultados em “páginas Resultados escritas em português” em “páginas de Portugal”

Saúde

84.000.0008

81.000.0009

7.070.00010

Doença

17.500.00011

26.900.00012

1.180.00013

Doenca

17.200.00014

28.300.00015

1.120.00016

7 “In essence, Google interprets a link from page A to page B as a vote, by page A, for page B. But, Google looks at more than the sheer volume of votes, or links a page receives; it also analyzes the page that casts the vote. Votes cast by pages that are themselves “important” weigh more heavily and help to make other pages “important.” (…) [google] combines PageRank with sophisticated text-matching techniques to find pages that are both important and relevant to your search. Google goes far beyond the number of times a term appears on a page and examines all aspects of the page’s content (and the content of the pages linking to it) to determine if it’s a good match for your query”; http://www.google.com/technology/index.html [data de pesquisa: 26-06-2006]. 8 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 9 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 10 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 11 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 12 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 13 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 14 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 15 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 16 [data de consulta 16 de Junho de 2006].

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Quadro 2 - Resultados obtidos no Sapo Termo de Pesquisa

Número de resultados do SAPO

Saúde

1076

Doença

135

Doenca

135

Quadro 3 - Resultados obtidos no Google com palavra de entrada em inglês Termo de Pesquisa

Número de resultados do Google Resultados em “toda a rede”

Resultados em “páginas Resultados em “páginas escritas em português” de Portugal”

health

4.020.000.00017

2.700.00018

651.00019

disease

602.000.00020

984.00021

1.180.00022

A metodologia utilizada na abordagem quantitativa da amostra recolhida e seleccionada permite uma categorização e uma comparabilidade da presença das temáticas relacionadas com a saúde nos resultados seleccionados da Internet. Este processo é facilitado pelo URL (Uniform Resources Locutor) que funciona como uma categorização transversal a todos os conteúdos existentes na Internet (Alonso, 2003). Esta análise é composta por dois processos: a análise sintáctica e a análise estática qualitativa. A primeira consiste na decomposição do URL’s em dois segmentos: no protocolo; no fully qualified domain name (FQDN) e na localização do documento no servidor. O protocolo consiste na descrição formal do formato da mensagem e das regras que os computadores devem seguir para trocar mensagens (ex: http://). O FQDN corresponde ao nome do domínio qualificado do motor de busca de dados de uso generalizado ou do nome do sistema central (ex: em http://wikipedia.org/wiki/Egon, wikipedia.org é o FQDN). A localização do documento dentro do servidor de cada documento é dada pela “árvore” que acompanha cada documento e o posiciona num mapa de um servidor ou site (ex: em http://wikipedia. org/wiki/Egon, /wiki/Egon é a localização do documento no servidor). A análise estática qualitativa (Bauer, 2000) dos conteúdos dos resultados obtidos (amostra recolhida) é baseada em indicadores binários e dicotómicos (sim/não) de modo a maximizar a objectividade da análise na relação e interacção demonstrada pela figura que se segue.

17 [data de consulta 19 de Junho de 2006]. 18 [data de consulta 19 de Junho de 2006]. 19 [data de consulta 16 de Junho de 2006]. 20 [data de consulta 19 de Junho de 2006]. 21 [data de consulta 19 de Junho de 2006]. 22 [data de consulta 19 de Junho de 2006].

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Figura 1 - Relação dos critérios de análise

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Com os conteúdos de informação23 pretende-se detectar a existência de conteúdos relacionados com a saúde; a existência de uma morada postal para onde se possa escrever a pedir esclarecimentos ou informações; a disponibilização de um número telefónico e a existência de publicidade. A interacção pode-se estabelecer entre os agentes na Internet através da comunicação e dos serviços. Na comunicação pretende-se detectar a existência de aplicações que permitam estabelecer processos de comunicação, nomeadamente através da disponibilização de uma morada ou correio electrónico para contactos/respostas; da existência de uma lista de distribuição disponível; da existência de fóruns electrónicos; da existência de chat’s e da existência de questionários on-line. Com os serviços, procura-se identificar actividades destinadas a satisfazer as necessidades dos utilizadores através da Internet com a possibilidade de utilização de comércio electrónico; da existência de formulários de consulta; da existência de um acesso a uma área restrita (com login e password) e da existência de outros tipos de transacções on-line. Os critérios de qualidade baseiam-se também na definição no conceito de informação de saúde do eHealth Code of Ethics – Health Informatics Europe 2000 e relacionam-se com os conteúdos; com a comunicação e com os serviços; e com os recursos web. A qualidade dos conteúdos é aferida através da existência de informação sobre o autor dos conteúdos, o seu perfil profissional e da informação sobre a data de publicação dos conteúdos e a qualidade na comunicação e nos serviços prestados identificada pela existência de cláusulas que garantam a privacidade, confidencialidade e outras questões legais. A qualidade no recurso web é avaliada pela existência do mapa do site; pelos idiomas disponibilizados; pelos motores de busca associados ou existentes; pela disponibilização das perguntas mais frequentes; pela existência de uma “ajuda; pela existência de acreditações do recurso web e pela existência dos objectivos e/ou finalidade do recurso. Este tipo de análise permite fazer uma avaliação sistematizada dos diversos conteúdos web na área da saúde, e, simultaneamente, uma análise comparativa com recursos e conteúdos web desenvolvidos noutros países, nomeadamente Espanha (Catalunha), EUA e Reino Unido, onde projectos do mesmo tipo têm vindo a ser desenvolvidos.

23 Fundamentados na definição no conceito de informação de saúde do eHealth Code of Ethics – Health Informatics Europe 2000 “a informação que pode ser útil para a manutenção da saúde, para prevenir ou diligenciar doenças, assim como para a tomada de decisões relacionadas com a saúde o com a assistência à saúde”. http://hi-europe.co.uk/files/2000/ehealth_ethics.htm .

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O directório Google Saúde No directório Google Saúde em português encontraram-se 382 registos dentro da área de “saúde”, distribuindo-se pelas seguintes categorias:

Figura 2 - Opções do directório saúde do Google

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Quando seleccionada a opção hospitais15, encontraram-se 26 registos, dos quais apenas 2 são portugueses e relacionadas ao mesmo hospital (Hospital Privado de Santa Maria de Faro). Ao seleccionar apenas os resultados de Portugal16. Por região, a pesquisa desenvolve-se em três regiões específicas: Coimbra, Lisboa e Porto. Curiosamente nenhum dos resultados obtidos regionalmente é semelhante aos indicadores apresentados para a busca nacional. Quanto à análise temática dos indicadores encontrados, nacional e regionalmente, observa-se a seguinte distribuição em função das categorizações efectuadas, especificamente no que respeita às origens dos conteúdos dos recursos web e aos serviços por eles contemplados:

24 World > Português > Regional > América do Sul > Brasil > Saúde > Clínicas e Hospitais [data de consulta 2606-06]. 25 http://www.google.com/Top/World/Portugu%C3%AAs/Regional/Europa/Portugal/Sa%C3%BAde/ [data de consulta 26-06-06].

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Quadro 4 - Categorização dos Indicadores Categorias

Nacional

Coimbra

Lisboa

Porto

Governo – informações genéricas e estruturais do sistema de saúde

5

-

-

-

Hospitais – serviços disponibilizados

1

4

1

1

Centros de apoio/ deslocações ambulatórias

-

2

-

-

Seguros saúde

1

-

-

-

Health club, nutricionismo, massagens

-

2

1

2

Imagiologia/ exames – serviços disponibilizados

-

3

-

-

Clínica especialidades – serviços disponibilizados

-

5

926

-

Associação de profissionais

8

-

-

-

Associação de doentes/utentes

9

1

-

-

Indústria farmacêutica

3

-

-

-

Promoção de serviços através da divulgação genérica de informação relativa à saúde

3

-

-

-

Divulgações sobre temáticas específicas

2

-

-

-

Institucional Público

Institucional Privado

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Daqui se conclui que regionalmente é na zona do centro do país que há um maior interesse em ter sites disponíveis no directório Saúde do Google, nomeadamente no que diz respeito a sites relacionados com identificação/enunciação dos serviços hospitalares disponíveis e clínicas privadas existentes. Na região de Lisboa destacam-se as divulgações de clínicas e consultórios privados de psiquiatria e psicologia. No Porto, apesar dos poucos registos, são de referir dois URL’s relacionados com os cuidados do corpo. Em termos temáticos, pode-se observar que a nível nacional há um maior interesse das associações de profissionais em disponibilizar informações relacionadas com a sua actividade, bem como das associações de doentes ou utentes em partilhar informações sobre os seus problemas de saúde específicos. Quando seleccionada a opção doença27 visualizam-se 33 registos, dos quais 14 são de origem portuguesa. O quadro que se segue lista tematicamente as informações disponibilizadas na categoria saúde. A análise que se apresentou procura distinguir o carácter geral/específico das doenças abordadas, bem como a origem e natureza do site: 26 Note-se que das 9 referências encontradas, 6 dizem respeito às especialidades de Psiquiatria e Psicologia e outra refere-se ao apoio de saúde conferida a uma juventude partidária. 27 http://www.google.com/alpha/Top/World/Portugu%C3%AAs/Sa%C3%BAde/Doen%C3%A7as/ [data de consulta: 26-6-2006].

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Quadro 5 - Categorização por Saúde Categorias Doença específica

Portugal

Brasil

Associação de doentes/utentes

4

5

Site específico sobre saúde

5

11

Site genérico sobre saúde

4

1

Site pessoal específico sobre saúde/ indústria farmacêutica

-

2

1

-

Informações gerais

Apesar de ser notar uma maior presença de sites de origem brasileira na disponibilização e partilha de informações sobre doenças, em Portugal já se observa alguma actividade neste sentido, existindo a preocupação em disponibilizar informações sobre doenças concretas em sites específicos ou mais genéricos. Observa-se ainda a intenção dos doentes/utentes promoverem sites onde se partilham experiências e se promovem iniciativas de grupos com o objectivo de ajudar a minorar/ultrapassar os efeitos das doenças específicas. Estando ainda numa fase do projecto de investigação em que os dados recolhidos estão a ser analisados, não é possível avançar com conclusões definitivas sobre a análise em curso. É, porém, de notar, em todo o caso, que a informação sobre saúde disponibilizada na Internet em português (de Portugal e não do Brasil), é fundamentalmente de carácter institucional, sendo muito mais frequentes os conteúdos de carácter formal (institucional, descritivo e funcional), do que os conteúdos sobre “saúde” e “doença”, muito mais frequente em português do Brasil e incomparavelmente mais frequentes em língua inglesa. Existe também uma preocupação institucional de marcar presença na Internet, aspecto que já tem alguma tradição em Portugal, a tradição possível considerando os poucos anos de existência da www, mas, mesmo assim, já com uma expressão elevada no caso português. Mas os conteúdos mais específicos sobre as doenças e a saúde não têm uma expressão tão elevada (veja-se figura 1). Vale a pena ainda acrescentar a enorme expressão no directório Google das pesquisas sobre Medicinas Alternativas, onde a proliferação de sites brasileiros é muito importante. Este será, necessariamente, um aspecto a explorar na análise de conteúdos e sua interpretação futura. A análise de conteúdos sobre saúde na Internet no âmbito desta investigação está ainda em curso, pelo que não é possível nesta fase apresentar resultados mais concretos para o caso português. Contudo, em termos de alguma pesquisa que tem vindo a realizar-se internacionalmente é possível avançar já com algumas conclusões. No caso da Catalunha, por exemplo, as conclusões do estudo que tem vindo a ser realizado em paralelo com o projecto “A Saúde na Era da Informação”, avançam, no seu relatório preliminar, para a conclusão de que a Internet se está a confirmar como um espaço de referência para os temas relacionados com a procura de informação sobre saúde. Além disso, começam a esboçar-se questões que vão mais longe do que a simples pesquisa on-line e que estão relacionados com processos ou com serviços que requerem um grau de interacção mais complexo28. Actualmente em Portugal, ou melhor, quando procuramos conteúdos na Internet sobre saúde em sites de origem nacional, encontramos algo como informações e conteúdos relacionados com temas de saúde, mas não tanto processos de comunicação ou serviços que 28 Relatório Preliminar do projecto “Análisis de la Presencia en la Red del Sistema de Salud Catalán”, INA, UOC, 2006.

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tenham um grau de interacção mais elevado, tal como observado na Catalunha. O cruzamento daquilo que é a informação disponível na Internet com aquilo que os utentes pesquisam e desejam consultar, permitir-nos-á perceber a existência, ou não, de uma correspondência entre a oferta de conteúdos e serviços e expectativas dos utentes. Os Blogues sobre Saúde No que diz respeito aos blogues29, a abordagem desenvolvida em termos de pesquisa é semelhante à que está a ser utilizada nos conteúdos Internet sobre saúde em geral, mais mais centrada na abordagem de tipo qualitativo. A partir da listagem realizada pela pesquisa e consequente seguimento de links interrelacionados, é possível realizar uma análise de conteúdos dos blogues seleccionados que abordam as temáticas de saúde. Existindo uma enorme quantidade e variedade de conteúdos, os blogues não são, aparentemente, utilizados pela classe médica como uma ferramenta de comunicação de carácter profissional, tal como defende Canavilhas (2004). O autor referido propõe uma tipologia de análise para os blogues relacionados com saúde que está a ser utilizada nesta pesquisa, com as necessárias adaptações para os objectivos desta pesquisa, que parte da categorização que se apresenta, de forma sistematizada e adaptada, no quadro seguinte: Quadro 6 - Tipologia de análise de Blogues sobre saúde Autoria/Origem

Profissionais de saúde (médicos, enfermeiros, farmacêuticos, técnicos de Saúde, etc) Profissionais do Sistema Nacional de Saúde, mas de profissões não médicas/saúde Utentes/utilizadores do SNS

Objectivo

Comunicação entre profissionais Comunicação com utentes e público em geral

50

Comunicação com profissionais/utentes Conteúdos Predominantes

Diários centrados na temática da Saúde

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

Diários Mistos (Saúde e outros assuntos) Políticas de Saúde Consultório Investigação/notícias da área da Medicina Ensino Informação geral

29 Um weblog ou blog é uma página da web cujas atualizações (chamadas posts) são organizadas cronologicamente de forma inversa (como um histórico ou diário). Estes posts podem ou não pertencer ao mesmo género de escrita, referir-se ao mesmo assunto ou ter sido escritos pela mesma pessoa. A maioria dos blogs são miscelâneas onde os bloguer’s escrevem com total liberdade e foi utilizado pela primeira vez em 1997 (http://pt.wikipedia.org/wiki/Blog).

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Mesmo sem a informação totalmente sistematizada e tratada, é possível verificar, numa primeira abordagem dos blogues sobre saúde disponíveis on-line, é possível avançar com a conclusão de que esses blogues, na maior parte dos casos se constroem a partir da selecção e comentário a um determinado acontecimento ou notícia, oriunda de outras fontes e destacando apenas parte30. Predominam os blogues de informação geral e diários. Os “consultórios on-line” através de blogues são praticamente inexistentes. A interactividade é muito limitada. A utilização dos blogues como espaço de discussão e reivindicação política é bastante significativa no caso dos blogues sobre saúde, revelando o carácter público desta plataforma e a expectativa clara de que o blogue será consultado por pares ou por utentes/público em geral, e que as ideias lá veiculadas podem ter receptores passivos ou activos. A discussão pública sobre o Sistema Nacional de Saúde é um dos assuntos mais recorrentes. A abordagem temática mais intensiva destes blogues permitirá compreender melhor as expectativas também dos seus criadores. Conteúdos sobre Saúde na Televisão Quanto à oferta de conteúdos sobre saúde na televisão, ela faz-se, fundamentalmente, nos programas informativos (jornais e programas de informação, documentários e talkshows) e através da ficção, indirectamente, nas séries e telenovelas não necessariamente centradas nas temáticas da saúde, mas que as atravessam em momentos específicos, e nas séries que se centram nessas temáticas, fundamentalmente sobre médicos e hospitais. No âmbito da oferta informativa nos noticiários televisivos nos canais generalistas nacionais, num estudo de 2002, elaborado por uma equipa do ISCTE para a Alta Autoridade para a Comunicação Social, foi possível chegar à seguinte tabela de frequência de abordagem por temática: Quadro 7 - Tabela de frequência de abordagem por temática na Televisão Generalista (2002) Saúde, Bem-estar, e Serviços Sociais

RTP 1

RTP 2

SIC

TVI

n

%

n

%

n

%

n

%

Estado do Sistema de Saúde

10

12,8

5

16,7

6

8,8

14

15,2

Políticas de Saúde e medidas legais

19

24,4

2

6,7

6

8,8

13

14,1

Seguros de Saúde

0

0

0

0

4

5,9

0

0

Estado dos Serviços Sociais

5

6,4

1

3,3

1

1,5

9

9,8

Organizações não-lucrativas

11

14,1

5

16,7

7

10,3

5

5,4

Eventos de beneficiência

10

12,8

0

0

2

2,9

6

6,5

Desenvolvimentos nas práticas médicas

8

10,3

8

26,7

12

17,7

14

15,2

Processos por negligência médica

3

3,9

1

3,3

8

11,8

4

4,4

Pobreza

2

2,6

1

3,3

3

4,4

5

5,4

Outro

10

12,8

7

23,3

19

27,9

22

23,9

Total

78

100

30

100

68

100

92

100

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Refira-se, em primeiro lugar, que todos os canais apresentam percentagens muito elevadas de notícias classificadas em “outro” assunto, o que indicará uma dispersão muito grande em termos da atenção dedicada pelos canais ou inadequação dos indicadores apresentados à realidade portuguesa. Aquela opção de leitura da categoria “outros” que julgamos mais correcta é precisamente a da inadequação. Isto porque, grande parte destas notícias são sobre casos que não remetem para o funcionamento do sistema de saúde. Instituições ou práticas médicas, mas sim para casos sobre doenças pouco comuns, situações vividas por indivíduos no quadro da doença, etc. Há assim na Saúde uma lógica de personalização mas que não promove o indivíduo a uma condição de estrelato permanente, mas sim efémero. Em grande parte é um uso da lógica do reality show aplicada à informação. É assim, algo comum aos dois canais privados e também à RTP2, apenas o Canal 1 da RTP não procura esse modelo. No entanto, é interessante verificar que a RTP2 contrabalança essa lógica de individualização das temáticas da saúde com o facto de ser o canal que mais atenção dedica à ciência médica – um reparo importante é o de, na televisão, a área científica mais privilegiada ser a saúde, que possuí um tratamento claramente diferenciado face às restantes ciências tecnológicas. O serviço público caracteriza-se assim, no campo da saúde, pela cobertura de notícias relacionadas com as “Organizações não lucrativas” – com reduzida cobertura nos canais privados, que dedicam mais interesse às instituições de saúde lucrativas – às “políticas de saúde e medidas legais”, os “eventos de beneficiência” e os “desenvolvimentos nas práticas médicas”. Os canais privados diferem nas suas estratégias de noticiabilidade, uma vez que – embora tal como a RTP2 promovam uma personalização da Saúde – optam por diferentes temáticas. Assim a SIC centra-se nos “processos por displicência médica” e “desenvolvimentos nas práticas médicas” enquanto a TVI aposta no “estado do sistema de saúde” e “políticas de saúde e medidas legais” e é também o canal que mais fala sobre o “estado dos serviços sociais” e de “pobreza”. Quanto à análise da ficção televisiva, e para o desenvolvimento desta pesquisa, foram seleccionadas as séries televisivas que no período de recolha de informação (2006) se encontravam em exibição nos canais disponíveis em Portugal, dois canais generalistas (2: e TVI) e alguns de distribuição por cabo, FOX e AXN, onde as séries em análise passaram regularmente, nomeadamente “Serviço de Urgência”, “Dr. House” e “Hospital Central”. Toda a análise está a ser realizada a partir da criação de categorias, tal como foi desenvolvida na análise de conteúdos Internet sobre saúde, ainda em aplicação, mas construído com base no modelo de classificação de Ficção Televisiva utilizado pelo Observatório Europeu do Audiovisual (2002), adaptado às questões específicas sobre saúde, médicos, medicina e doença. Alguns aspectos que caracterizam as séries televisivas exibidas em Portugal, vale a pena desde já destacar. Em primeiro lugar são todas de origem estrangeira, maioritariamente anglo-saxónicas e espanholas, realçando o facto de não existir produção nacional até ao momento de séries de ficção relacionadas com a saúde. A que mais próxima esteve desse modelo denominava-se “Médico de família” e constituía-se como uma “soap opera”, dirigida ao público familiar, mas que incidia mais sobre a vida privada e familiar do “médico”, personagem central da série, do que propriamente na vida profissional no seu contexto específico, consultório, hospital, etc. As séries aqui referidas em análise, pelo contrário, são abordagens directas dos contextos profissionais de saúde, todas desenvolvem os seus argumentos em hospitais e centram-

30 http://medicoexplicamedicinaaintelectuais.blogspot.com/; http://saudesa.blogspot.com/; http://www.desabafosdeummedico.blogspot.com/; http://culpadomedico.blogspot.com/; http://internblues.blogspot.com/; http://cronicasmedicas.blogspot.com/; http://www.desabafosdeummedico.blogspot.com/; http://algumaspassagens.blogspot.com/; http://hipocrates.blogspot.com/; http://iceteaaddict.blogspot.com/; http://tabemexisto.blogspot.com/; http://100norte.blogspot.com/; http://compingadesangue.weblog.com.pt/.

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se na vida profissional de médicos e outros profissionais de saúde, sendo o enredo da sua vida pessoal uma espécie de acessório ou contextualização para compreensão dos personagens. A vida pessoal dos mesmos é mais destacada quando, de alguma forma, condiciona o desempenho profissional esperado. Considerando que algumas destas séries sobre saúde são grandes sucessos internacionais e nacionais, e considerando ainda o enorme incremento que a produção de ficção televisiva nacional tem vindo a ter nos últimos 5 anos, vale a pena questionarmo-nos sobre a não existência de séries sobre saúde na ficção nacional. Joseph Turow (2002) coordenou um estudo desenvolvido pela Kaiser Family Foundation Report (As Seen on TV: Health Policy Issues in TV’s Medical Dramas), onde foram analisadas as séries televisivas sobre saúde e em ambiente hospitalar, qualitativa e quantitativamente, em termos dos conteúdos que eram transmitidos. As principais conclusões do estudo apontam para aspectos muito específicos relativamente ao tipo de conteúdos difundidos. Assim, segundo este relatório, os assuntos relacionados concretamente com políticas de saúde aparecem regularmente neste tipo de programas, reflectindo muitas vezes debates públicos relacionados ou com políticas de saúde ou com erros/negligência médica, e tenta-se criar um certo equilíbrio entre a defesa de políticas públicas de saúde e a crítica às mesmas. Os criadores deste tipo de programas acabam por construir os argumentos com base em debates sobre políticas públicas envolvendo os diversos personagens nessas discussões. Nesse caso, as séries sobre hospitais e seus enredos devem ser um tópico de discussão e análise, considerando a importância da televisão enquanto influenciadora do pensamento público sobre os mais diversos assuntos.

A PROCURA DE CONTEÚDOS SOBRE SAÚDE NA INTERNET E NA TELEVISÃO Os Utilizadores de Internet e a Saúde A abordagem pelo lado da oferta de conteúdos não faria sentido se não olhada também em função daquilo que é a procura de informação por parte dos utentes relativamente à pesquisa na Internet, mas também aquilo que acham encontrar quando assistem a programas de ficção sobre saúde. Algo muda na sua percepção das questões sobre saúde, na sua relação com o sistema formal de saúde, nos seus contactos com os profissionais de saúde? E de onde decorre essa mudança? E em que sentido, caso ocorra, caminha? Como já se afirmou, as práticas de pesquisa de informação sobre saúde têm vindo a sofrer alterações profundas devido ao aparecimento de novas tecnologias de informação e comunicação, nomeadamente a Internet, mas também a televisão, que fornecem outro tipo de soluções em termos de rapidez, diversidade e acessibilidade aos conteúdos face aos meios mais tradicionais existentes no campo da saúde. É por isso fundamental, em primeiro lugar, compreender qual o papel que a Internet assume para a pesquisa de informação médica e de saúde na sociedade portuguesa, tendo em conta que 35,5% dos portugueses acedem à web directa e regularmente, no ano de 2006. Os dados apresentados neste ponto são resultado do inquérito à população portuguesa sobre TIC e Saúde – aplicado a uma amostra representativa da população portuguesa31. Foi, assim, possível identificar padrões de comportamento social e observar de que forma a Internet e a televisão contribuem para transformar, ou não, esse comportamento e em que

31 Os resultados apresentados foram recolhidos através de um inquérito por questionário a uma amostra representativa da população portuguesa, com 8 ou mais anos, residente em Portugal Continental, no âmbito do estudo sobre a Sociedade em Rede em Portugal 2006 (CIES-ISCTE), com coordenação de Gustavo Cardoso (Cardoso, Espanha, Gomes, A Sociedade em Rede em Portugal 2006). O trabalho de campo foi realizado pela MetrisGfK, durante o 1º semestre de 2006. No caso das questões específicas sobre saúde e media a amostra foi reduzida através de um filtro para o escalão etário 15 ou mais anos.

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condições o fazem, ou seja, perceber como a população portuguesa lida com as questões da saúde e qual o papel das TIC nessa relação, ao nível das suas práticas e representações. É, pois, 1/5 da população portuguesa com mais de 15 anos de idade e que se declarou como utilizador de Internet, que utiliza esta plataforma para se informar sobre questões médicas e/ou de saúde. Foi possível, desde logo, verificar que os escalões etários onde a proporção deste tipo de prática é mais elevada não são exactamente os que em princípio teriam mais problemas de saúde mas antes os que detêm competências para a utilização deste tipo de ferramentas tecnológicas: Quadro 8 - Utilização da Internet para procurar informação médica/de saúde em Portugal % Sim

19,6

Não

79,7

NS/NR

0,7

Total (n=589)

100

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

Como se pode ver no quadro seguinte são os indivíduos com idades compreendidas entre os 25 e os 44 anos os que mais declaram utilizar a Internet para pesquisar informação relacionada com a saúde. À medida que se avança nos escalões etários esta proporção tende a descer, não porque, como já foi referido, estas pessoas não tenham até mais motivos de preocupação com as questões de saúde, mas porque não utilizam este tipo de suporte informativo: Quadro 9 - Utilização da Internet para procurar informação médica/de saúde em Portugal, segundo escalões etários

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Escalões etários

Sim

Não

NS/NR

Total (n=589)

%

%

%

%

16-17 anos

10,2

89,8

0

100

18-24 anos

18,1

80,7

1,2

100

25-34 anos

24,1

74,7

1,2

100

35-44 anos

24,8

75,2

0

100

45-54 anos

11,7

88,3

0

100

55 ou mais anos

16,6

83,4

0

100

Média

19,7

79,6

0,7

100

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

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A pesquisa deste tipo de informação é mais realizada por mulheres (22% das mulheres afirmam tais práticas) do que por homens (17,6% dos homens). E são ao mesmo tempo os indivíduos que têm uma experiência de conjugalidade (casados ou a viver em união de facto) que apresentam valores ligeiramente superiores ao total da distribuição global nesta questão. Quanto à frequência da utilização da Internet para pesquisar informação sobre saúde, o quadro seguinte mostra claramente que a maioria dos que declararam esta prática, o fazem apenas de vez em quando, de modo esporádico e não com uma regularidade certa (56,7%). De seguida, cerca de 1/5 afirma que pesquisa este tipo de informação várias vezes por ano (22,1%). Com valores ainda mais baixos, surgem os que o fazem várias vezes por mês (16,9%) e, com uma proporção completamente residual os que afirmam fazê-lo várias vezes por semana (2,2%): Quadro 10 - Frequência da utilização da Internet para procurar informação médica/de saúde em Portugal % Várias vezes por semana

2,2

Várias vezes por mês

16,9

Várias vezes por ano

22,1

De vez em quando

56,7

NS/NR

0,1

Total (n=115)

100

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

Mas se é interessante percebermos que proporção da população portuguesa desenvolve este tipo de prática e com que regularidade, é também certamente pertinente identificar se a informação que pesquisam é para o próprio ou para outras pessoas, tendo em conta o que se referiu anteriormente. A maioria dos portugueses procura informação médica e de saúde para si próprio (83,1%), seguindo-se com uma percentagem muito significativa a pesquisa para alguém da família ou que lhe é próximo (66,2%). Com proporções abaixo dos 10%, surgem as opções de pesquisar informação sobre saúde para colegas do trabalho (8,9%) e, também ainda com alguma expressão, para pessoas que não conhece mas cujo pedido lhe chega por amigos e conhecidos (7,9%): Quadro 11 - Destinatários da pesquisa de informação médica/de saúde em Portugal Sim (n=115) (%) Para si próprio

83,1

Para alguém de família/próximo

66,2

Para pessoas do seu trabalho

8,9

Para pessoas que não conhece, mas que lhe pedem através de amigos e conhecidos

7,9

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

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Estes valores indiciam comportamentos que de algum modo reconfiguram a relação médico-paciente. Não só porque uma grande maioria dos portugueses que pesquisa informação médica e de saúde, utiliza a Internet para ter acesso a mais informação para si próprio, como também o faz para outras pessoas, surgindo uma nova tendência de informação para terceiros que na relação pessoal com os médicos não seria possível, não digo para os familiares, mas essencialmente, no que se refere a pessoas desconhecidas. Já quanto ao motivos da pesquisa, vale a pena destacar que as principais razões apresentadas dizem respeito, precisamente, às potenciais vantagens de utilizar uma tecnologia como a Internet: acesso rápido, pesquisa facilitada e quantidade de informação disponível. Outro dos aspectos que é valorizado é o facto de ser informação fundamentalmente gratuita: Quadro 12 - Motivos da pesquisa de informação médica/de saúde em Portugal Sim (n=115) (%) Porque o acesso à informação é rápido

86

Porque é fácil encontrar e pesquisar informação

82

Porque existe muita informação disponível

81,6

Porque a informação é gratuita

78,4

Porque a pesquisa é privada/confidencial

56,7

Porque tenho necessidade de recorrer a várias fontes de informação

48,9

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

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Kivitz (2004), nas suas análises de tipo qualitativo, apresenta como uma das razões de pesquisa de informação sobre saúde na Internet, o facto de os médicos não darem aos utentes as respostas que eles precisam. Como fonte de informação sobre saúde, a Internet oferece a especificidade de propor uma variedade enorme de fontes e tipos de informação relacionada com saúde, como vimos no ponto anterior, desde sites comerciais que vendem produtos de fitness até revistas científicas e médicas, peer-reviewed, com artigos baseados em pesquisas científicas e notícias da área da medicina. Quem pesquisa na Internet raramente o faz numa só fonte, pesquisas generalistas e de carácter comercial fundem-se com pesquisas de médicas ao mesmo nível, ou melhor, é-lhes dado o mesmo estatuto de importância para o utente, o que torna a experiência de consulta na Internet em áreas como a saúde um caso muito particular de experiência para o “utente informado”. Repare-se no quadro seguinte: Quadro 13 - Meios de pesquisa de informação médica/de Saúde em Portugal Sim (n=115) (%) Motor de pesquisa

84,5

Sítios na Internet recomendados por alguém

43,2

Sítios na Internet referenciados em artigos de revistas, jornais ou livros

37,8

Links de outros sítios ou de publicidade na Internet

25,7

Por outros meios

9,6

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

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A grande maioria das pesquisas feitas na área da saúde, são realizadas recorrendo a motores de busca, e não a partir de escolhas e selecções feitas por outros mediadores comunicacionais. Ou seja, não existe uma intermediação entre o utente e a informação propriamente dita, de carácter personalizado, seja por profissionais de saúde, jornalistas ou pessoas próximas. Contudo, o utente debate-se com dificuldades decorrentes, precisamente da falta de mediação, sendo que a principal dificuldade apontada é “querer mais informação e não saber onde a encontrar (35,5%) ou ainda “não ter tempo para encontrar toda a informação que necessita” (31%). Quanto aos custos da informação, não são entendidos como uma limitação, pois o utente procura, fundamentalmente, informação sobre saúde de carácter gratuito. No quadro seguinte podemos encontrar os principais tipos de constrangimentos encontrados nas pesquisas sobre saúde realizadas pelos utentes:

Quadro 14 - Características da pesquisa de informação médica/de saúde em Portugal Sim (n=115) (%) Querer mais informação mas não saber onde encontrar

35,5

Não ter tempo para encontrar toda a informação que precisava

31

Fazer um grande esforço para encontrar a informação que precisava

20,9

Ficar preocupado(a) com a qualidade da informação que encontrou

14,1

Não ter energia para encontrar toda a informação que precisava

12,9

Ficar frustrado(a) durante o processo de procura de informação

10,8

A informação ter um preço que não podia suportar

3,1

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

Vale a pena ainda acrescentar quais os tipos de sítios na Internet mais pesquisados pelos utentes nos assuntos de saúde. O questionário aplicado permitiu apurar que os três mais pesquisados são sítios gerais de saúde, sítios de informação sobre saúde pública (ex: gripe.net ou saudepublica.web) e sítios de empresas farmacêuticas. Já os menos pesquisados são sítios de jornais e publicações não científicas on-line, sítios de organizações médicas não comerciais e sítios de organizações médicas comerciais. Quanto aos temas mais pesquisados na Internet nos assuntos de saúde é possível destacar tudo o que diz respeito à descrição de doenças e tratamentos, programas específicos de seguros ou planos de saúde e Hospitais. Os temas menos pesquisados são Lares ou residências de 3ª idade e, curiosamente, Informação sobre grupos de apoio. Quadro 15 - Temas de informação médica/de saúde pesquisados na Internet em Portugal Sim (n=115) (%) Descrição de doenças e tratamentos

11,4

Programas específicos de seguros ou planos de saúde

8,3

Hospitais

8,2

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Sistema nacional de saúde

7,9

Tratamentos de medicinas alternativas

6

Médicos

5,8

Literatura médica e científica

5,4

Produtos médicos ou de saúde (óculos, aparelhos auditivos, próteses, etc.)

4,2

Tratamentos experimentais

4

Remédios receitados

3,9

Informação sobre grupos de apoio

2,5

Casa de saúde, ou outra instituição prestadora de cuidados de saúde

1,9

Lares ou residências de 3ª idade

1,5

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

Quanto ao tipo de informação mais pesquisada na Internet nos assuntos de saúde, vejase o quadro seguinte: Quadro 16 - Informação médica/de saúde pesquisada na Internet em Portugal Sim (n=115) (%)

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

58

Boa forma e exercício físico

16,2

Nutrição e problemas alimentares (ex: obesidade, anorexia, bulimia, etc.)

11,7

HIV/SIDA

11,2

Consumos de drogas, álcool e toxicodependências

9,7

Doenças sexualmente transmissíveis

9,6

Alergias

9,4

Cancro

8,5

Depressão ou ansiedade

7,3

Gripes e constipações

6,9

Doenças de coração

6,8

Métodos anticoncepcionais (ex: pílula, preservativo, DIU, etc.)

6,1

Dores de cabeça

5,9

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A INTERNET E OS CONTEÚDOS SOBRE SAÚDE: OFERTA, PROCURA E QUALIDADE DE VIDA

Beleza e bem-estar (ex: cirurgia plástica, implantes de silicone, produtos de beleza)

5,7

Doenças típicas da infância

4,7

Diabetes

4,6

Osteoporose

4,3

Fertilidade e gravidez

4,2

Alzheimer

4

Doenças mentais

4

Desempenho e performance sexual

4

Asma

3,9

Dores nas costas

3,9

Pílula do dia seguinte e interrupção voluntária da gravidez

3,8

Planeamento familiar

3,6

Insónias

3,6

Doenças da próstata

2,7

Menopausa

2,5

Dores de dentes

2,2

Andropausa

1,7

Incontinência

1,5

Artrite

1,5

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

É possível verificar que a informação mais pesquisada é aquela que diz respeito a boa forma e exercício físico (16,2%), Nutrição e problemas alimentares (11,7%), HIV/SIDA (11,2%), Consumos de drogas, álcool e toxicodependências (9,7%) e Doenças sexualmente transmissíveis (9,6%). Este aspecto remete-nos para a discussão levantada por Carapinheiro, e já referida na introdução deste artigo, sobre se devemos falar de sociologia da saúde ou da doença, e de quais são as temáticas privilegiadas nas sociedades contemporâneas, tão medicamente determinadas. Também não podemos deixar de referir aqui a importância dos escalões etários e o seu cruzamento com as pesquisas efectuadas sobre saúde. Os temas aqui mais valorizados são aqueles que serão também mais valorizados pelos escalões etários mais baixos dos utentes que pesquisam informação sobre saúde na Internet, que são também os maiores utilizadores desta plataforma, o que denuncia alguma espécie de “generation divide” no conceito de “informed patient”.

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Os Telespectadores e a Saúde Tal como afirma Nuno Brandão (2002: 7), “a televisão dá-nos a imagem da realidade e permite a modificação das representações do mundo (…) é uma das principais fontes de construção da realidade social, mediante a difusão de diferentes modelos de comportamentos, hábitos de vida, opiniões diversas e estilos de vida”. É precisamente no seu papel enquanto mediador de informação e representações sobre saúde, medicina e prática médica, que vale a pena destacar aqui alguma da informação que foi possível recolher no referido questionário relacionada com, por um lado, o visionamento de séries sobre saúde, por outro, com opiniões e representações suscitadas por esse visionamento. Enquanto meio de comunicação mais difundido e prática comunicativa mais frequente entre os portugueses (na ordem dos 98,5%, nos dados de 2003), é incontornável a abordagem das questões sobre saúde transmitidas pela televisão, em diversos formatos: Quadro 17 - Opiniões sobre questões de saúde e televisão (%)

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60

Opiniões sobre saúde e televisão

Concorda totalmente

Concorda

Discorda

Discorda totalmente

NS/NR

Total (n=1822)

Quando vejo programas televisivos sobre políticas de saúde sinto-me mais esclarecido

5,6

63,8

18,2

2,5

9,9

100

Gosto de ver notícias sobre questões de saúde no telejornal

10

63,7

15,9

2,2

8,2

100

Quando vejo programas televisivos sobre doenças e tratamentos sinto-me mais esclarecido

9

61,9

17,6

1,5

10

100

As séries sobre médicos e hospitais (ex: serviço de urgência e Hospital Central) ajudam-se a perceber melhor o funcionamento desses serviços e como devo agir em situações semelhantes

5,6

45,8

16,7

2,8

29,1

100

Se puder optar, prefiro mudar de canal a assistir programas e séries televisivas sobre saúde

4,8

36,6

38,4

6,6

13,6

100

As telenovelas, ao tratar assuntos relacionados com a saúde, contribuem para um maior esclarecimento da população nessas matérias

7,5

58,8

13,9

2,7

17,1

100

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

Como é possível verificar, apenas 36,6 % dos inquiridos admite taxativamente mudar de canal caso estejam a passar programas ou séries televisivas sobre saúde. Por outro lado, uma grande percentagem de inquiridos sente-se mais esclarecido quando vê programas sobre políticas de saúde (63,8% concorda com esta afirmação) e 63,7% admitem gostar de ver notícias sobre questões de saúde nos jornais televisivos. Quanto à ficção televisiva, 45,8% concorda com a afirmação de que as séries sobre médicos e hospitais (ex: serviço de urgência e Hospital Central) o ajudam a perceber melhor o funcionamento desses serviços e como devem agir em situações semelhantes, enquanto que 58,8% admite que as telenovelas, ao tratarem assuntos relacionados com a saúde, contribuem para um maior esclarecimento da população nessas matérias. Se a estas percentagens somarmos todas as respostas dos inquiridos que responderam “concordo totalmente”,

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teríamos percentagens ainda mais significativas. Estes dados revelam-nos, claramente, a importância que é dada ao tratamento e informação transmitida pela televisão sobre temáticas relacionadas, ainda que por vezes indirectamente, sobre saúde. Revelam-nos também a expectativa do telespectador, relativamente ao papel “educativo” da televisão em matérias sensíveis e de interesse público. Quanto ao visionamento de séries de ficção, os números são significativos. Como se verifica no quadro seguinte, cerca de metade da população afirma não ter visto nenhum episódio das séries sobre saúde sobre as quais foram questionados (Serviço de Urgência e Hospital Central). Contudo, a outra metade admite ter pelo menos visto um ou outro episódio: Quadro 18 - Visionamento de episódios de séries televisivas sobre saúde (%) Já viu alguns episódios da série televisiva...

Todos

Alguns

Um ou outro

Nenhum

NS/NR

Total (n=1822)

...Serviço de Urgência (E.R.)

2,2

19

21

49,6

8,2

100

...Hospital Central

1,1

11,4

15,4

61,8

10,3

100

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

Já quanto às opiniões sobre as questões de saúde e as telenovelas, vale a pena destacar algumas das respostas dadas, considerando ser um género televisivo, não apenas de grande audiência, mas que atinge um público inter-classista e inter-geracional, ainda que maioritariamente feminino. Assim, questionados para atribuir níveis de concordância em relação a uma série de afirmações, sendo de destacar, mais uma vez, a convicção da população relativamente ao papel “esclarecedor” e “educador” da televisão. Senão vejamos. Quando questionados sobre a se ao abordarem temáticas de saúde as telenovelas se aproximam mais da realidade quotidiana das pessoas que as vêem, 58,3% concordam com a afirmação. 58,2 % admitem concordar com a frase que afirma que as telenovelas, ao abordar temáticas de saúde, ajudam a esclarecer um grupo da população em geral menos esclarecido. Neste caso concreto é, inclusivamente, valorizada a produção nacional, provavelmente por um sentimento de maior aproximação à realidade nacional, o que favorece o tal papel “educativo” da televisão (perante a frase “as telenovelas portuguesas, como os Morangos com Açúcar, têm uma abordagem das problemáticas sobre saúde mais aberta em relação aos jovens, do que as brasileiras, como a New Wave”, 37,8% concorda, enquanto que apenas 11,2% discorda).

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Quadro 19 - Opiniões sobre questões de saúde e telenovelas (%) Opiniões sobre saúde e telenovelas

Concorda totalmente

Concorda

Discorda

Discorda totalmente

NS/NR

Total (n=1822)

Ao abordarem temáticas de saúde as telenovelas aproximam-se mais da realidade quotidiana das pessoas que as vêem

8,7

58,3

10,7

2

20,3

100

As telenovelas portuguesas abordam frequentemente os problemas dos doentes com cancro, mas apenas na perspectiva da forma como o doente é socialmente e psicologicamente afectado

7,2

48,2

13,2

1,9

29,5

100

As telenovelas portuguesas, como os Morangos com Açúcar, têm uma abordagem das problemáticas sobre saúde mais aberta em relação aos jovens, do que as brasileiras, como a New Wave

7,1

37,8

11,2

1,8

42

100

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A abordagem dos problemas como o alcoolismo e o consumo de drogas nas telenovelas é uma forma de esclarecer a população sobre estas questões

11,2

54,8

10,1

1,2

22,7

100

As telenovelas, ao abordar temáticas de saúde, ajudam a esclarecer um grupo da população em geral menos esclarecido

11,7

58,2

8,2

1

21

100

Fonte: Cardoso, G., Espanha, R., Gomes, M., (2006), Inquérito Sociedade em Rede em Portugal, CIES-ISCTE

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

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Estes dados realçam a importância que é dada à abordagem televisiva destas questões e simultaneamente a confiança no meio para o tratamento de questões relacionadas com a saúde, assim como uma apetência para a aceitação destas temáticas como normais, ou mesmo desejáveis, no âmbito da programação televisiva. O que nos remete para a questão do porquê da não existência de produção nacional de ficção sobre temáticas de saúde de forma explicita, em ambiente médico e hospitalar. Veja-se o caso Norte-americano. A Kaiser Family Foundation, por exemplo, tem vindo a desenvolver alguns estudos empíricos sobre a importância e influência nas audiências das séries sobre saúde nos EUA, com alguns resultados interessantes. Segundo Christenson e Ivancin (2006), o impacto da televisão na sua audiência em vindo a ser documentado por décadas de investigação. O reconhecimento geral da comunidade científica é de que a televisão pode e deve ser utilizada para “educar” e não apenas para “entreter”, sendo inspiradora e não apenas um escape emocional. Durante muito tempo, e especialmente antes do aparecimento da Internet enquanto plataforma de informação direccionada, em que o utilizador é activo e não passivo, a televisão tem vindo a ser fonte de informação para os seus telespectadores em assuntos relacionados com a saúde, nomeadamente, os noticiários televisivos muitas vezes focam temas como a saúde pessoal e pública e as políticas nacionais de saúde. A acrescentar a este aspecto, os autores salientam a importância dos programas de entretenimento, onde se incluem séries de ficção e mesmo sitcoms, que frequentemente incluem conteúdos sobre saúde, mesmo quando a sua temática central não é essa, e acabem por comunicar mensagens relacionadas com a saúde aos seus telespectadores. Em Junho de 2002, a Kaiser Family Foundation desenvolveu uma pesquisa empírica sobre o impacto dos conteúdos sobre saúde na televisão, utilizado a série “Serviço de urgência” como estudo de caso32. Neste estudo conclui-se que os espectadores da série adquirem maiores conhecimentos e informação sobre assuntos específicos, muitas vezes relacionados com prevenção e diminuição do risco, comparando com a que possuíam anteriormente ao visionamento de determinado episódio. O documento dá conta de que parte dos telespectadores aprendem de facto algo relacionado com temas de saúde a partir do visionamento de entretenimento para televisão, inclusivamente alguns sentemse motivados a procurar informação adicional sobre saúde, debatem mais frequentemente esse assunto com familiares e conhecidos, e, muitas vezes, com os seus médicos. Para os autores do estudo, é claro que a repetição das mensagens são a chave para incrementar a compreensão e a apreensão a longo prazo por parte das audiências. Este aspecto tem implicações para todos aqueles que estão envolvidos em processos de divulgação de informação sobre saúde para o público em geral. Tratar cénica e dramaticamente assuntos de saúde em programas de entretenimento e ficção televisiva pode ser um mecanismo para informar o público sobre assuntos chave sobre saúde. Por outro lado, este tipo de comunicação em saúde pode conduzir os telespectadores a receber informação incorrec-

32 Survey Snapshot, “The Impacto f TV’s Health Content: A Case Study of ER Viewers”, Kaiser Family Foundation, 2002, disponível on-line.

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ta ou desadequada, sem uma análise crítica relativamente a possíveis más interpretações sobre assuntos de saúde. No caso português, sendo a ficção televisiva sobre saúde fundamentalmente originária dos EUA, com um sistema de saúde totalmente diferente do nacional e com representações sobre a saúde e a medicina necessariamente diferentes das que se configuram no referencial português, a possibilidade de más interpretações e a criação de falsas expectativas é um risco evidente. Contudo, aparentemente, e de acordo com os autores do estudo da KFF, parece valer a pena investir em produzir conteúdos tão correctos e cientificamente comprovados possível, e retirar assim vantagens significativas da oportunidade de divulgar mensagens sobre saúde pública a partir de programas televisivos de entretenimento, com objectivos concretos de melhorara certos aspectos relacionados com saúde pública, nomeadamente questões de prevenção para a saúde, ou funcionamento dos serviços públicos de saúde.

NOTAS FINAIS O artigo aqui apresentado refere-se a um estudo em fase de desenvolvimento, motivo pelo qual se apresenta, frequentemente intenções de análise e não conclusões substantivas. Contudo, alguns aspectos mais evidentes que decorrem da pesquisa até agora efectuada podem desde já ser realçados. Um dos primeiros aspectos a realçar, da abordagem em várias dimensões de análise que tem vindo a ser desenvolvida, é que a saúde individual e a sua gestão quotidiana nunca envolveram tanta informação como actualmente. Tal como Netlleton, Burrows e O’Malley (2005) defendem, neste projecto pretende-se compreender não apenas como as pessoas utilizam a Internet em relação à saúde, mas, especialmente, como é que a comunicação em saúde influencia não só as suas práticas mas também as suas representação. Daí a importância que é dada aos conteúdos sobre saúde também na televisão. Partindo do pressuposto de que vivemos em sociedades onde as relações sociais de todos os tipos são diversificadas e complexificadas pelas possibilidades de acesso e circulação da informação e comunicação, e que vivemos, graças à Internet, a experiência singular de poder circular num espaço-tempo virtual, devemos reconhecer que estas especificidades da nossa era provocam alterações de fundo em todas as esferas da acção humana. Uma dessas alterações reside precisamente na promoção da autonomia dos indivíduos em relação aos contextos sociais em que se movem. Retomamos, assim, a questão inicial: qual o significado das práticas quotidianas de informação e comunicação para a gestão individual da problemática da saúde? Os dados apresentados neste artigo mostram-nos que também em Portugal a Internet começa a surgir como uma alternativa a métodos mais tradicionais de obtenção de informação sobre saúde. Assiste-se, simultaneamente, a uma confiança generalizada nas práticas médicas e no tratamento que elas oferecem, mas também a um aumento da necessidade de informação relativa à medicina científica e, muitas vezes, a uma certa desilusão para com a medicina científica tradicional (patente na enorme procura de informação sobre medicinas alternativas on-line). O objectivo de acesso à informação actualizada e de confiança sobre saúde e cuidados de saúde pode ser partilhado por políticos, profissionais de saúde e grupos de cidadãos com intervenção na área da saúde, mas também o é, em grande medida, pelo cidadão individual, em processo de autonomização, se considerarmos a noção de “utente informado” avançada por Kivits (2004). O tipo de procura de informação e a geração que mais consulta temas de saúde (não tanto doença) revela que em paralelo ao conceito de “informed patient”, temos de considerar nesta abordagem o conceito de “generation divide”. A abordagem empírica feita na pesquisa aqui apresentada espera, assim, vir a responder a duas questões: como a tecnologia de comunicação e informação é modelada ela própria

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pelas necessidades individuais e pelos contextos sociais, nomeadamente no âmbito da comunicação em saúde, e, ao mesmo tempo como é que as práticas e representações dos indivíduos em relação às temáticas de saúde são elas próprias moldadas pela forma como a informação é difundida e a comunicação é realizada.

BIBLIOGRAFIA

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

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BRECHA DIGITAL EN ARGENTINA Belén Amadeo

INTRODUCCIÓN Hace poco más de diez años Internet se estableció como un medio de comunicación más. Plantea sus propios códigos y lenguajes, su estética particular y sus novedosos conceptos en diseño. Del mismo modo que la televisión no reemplazó a la radio, ni ésta a los diarios, Internet no reemplazará a la televisión sino que ya se sumó a la variedad de medios de comunicación que ayudan a conformar la sociedad de la información. Los aportes de Internet a la política proponen un nuevo abre un campo de investigación novedoso y nada despreciable, el de la ciberpolítica. Nuestro objetivo en este trabajo es comprender cómo se da la ciberpolítica en un país como Argentina, considerando las dificultades económicas, sociales, culturales, políticas y geográficas de la inserción de Internet en ese ámbito.

1. SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN: PRINCIPIOS Y PROBLEMAS Planteemos, en primer término, un punto de partida: qué entendemos por Sociedad de la Información. 1.1. ¿Qué es la “sociedad de la información”? Ante todo es necesario señalar que existe una gran variedad de definiciones de Sociedad de la Información. Nos limitaremos a señalar algunas que consideramos representativas:

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- Masuda (1984) la define como “Sociedad que crece y se desarrolla alrededor de la información y aporta un florecimiento general de la creatividad intelectual humana, en lugar de un aumento del consumo material”; - el Gobierno Vasco, a través de su Plan para el desarrollo de la Sociedad de la Información para el periodo 2000 – 2003, considera que “se entiende por Sociedad de la Información aquella comunidad que utiliza extensivamente y de forma optimizada las oportunidades que ofrecen las tecnologías de la información y las comunicaciones como medio para el desarrollo personal y profesional de sus ciudadanos miembros”; - Castells en su famoso libro La era de la Información (Castells, 1998) la define como “Nuevo sistema tecnológico, económico y social. Una economía en la que el incremento de productividad no depende del incremento cuantitativo de los factores de producción (capital, trabajo, recursos naturales), sino de la aplicación de conocimientos e información a la gestión, producción y distribución, tanto en los procesos como en los productos”; - López (2002) en su estudio La Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe: TIC’s y un nuevo Marco Institucional entiende a la Sociedad de la Información como “un determinado nivel de desarrollo social, económico y tecnológico caracterizado por la participación de diversos agentes (gobierno, empresas, investigadores, centros tecnológicos, organizaciones sociales y ciudadanos) dispuestos a generar, difundir y usar la información para la producción de conocimiento económicamente útil (innovación) a los fines del desarrollo”. De estas definiciones se deducen distintos modos de comprender la sociedad de la información. Las dos primeras son definiciones humanísticas, centradas en el conocimiento y el desarrollo humano, y toman la tecnología como una herramienta para el crecimiento. Las dos últimas definiciones, en cambio, se centran en el desarrollo económico y tecnológico

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BRECHA DIGITAL EN ARGENTINA

que da como consecuencia el conocimiento y el cambio en la sociedad. La existencia de estas perspectivas nos da la pauta de que esta tendencia al crecimiento en conocimiento y en tecnología incide en cada vez más aspectos de la vida del hombre del siglo XXI. El siglo XX dio lugar a la sociedad de masas. Los medios de comunicación masiva han sido clave para ese nuevo esquema sociocultural. El desarrollo tecnológico permitió una globalización que, de a poco, fue conformando la sociedad de la información. Esta nueva concepción de la economía, la cultura y el conocimiento modifican las relaciones sociales, económicas, mercantiles e informativas de la comunidad global hasta establecer un nuevo sistema de interacción. Es posible decir que la sociedad de la información es tan importante y tendrá consecuencias tan contundentes como la Revolución Industrial de fines del siglo XVII en Inglaterra. En este sentido y conciente del cambio que se avecina, la ONU decidió organizar la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (2003-2005) constituyendo este tema como su “desafío global para el nuevo milenio”. En su Declaración de Principios, los participantes confirman su: deseo y compromiso comunes de construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaración Universal de Derechos Humanos1. Este fin les impone un desafío: encauzar el potencial de la tecnología de la información y la comunicación para promover los objetivos de desarrollo de la Declaración del Milenio, a saber, erradicar la pobreza extrema y el hambre, instaurar la enseñanza primaria universal, promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad (sic) del medio ambiente y fomentar asociaciones mundiales para el desarrollo que permitan forjar un mundo más pacífico, justo y próspero2. A esta altura es necesario destacar lo que parece obvio: para llegar a este nuevo sistema de desarrollo humano y económico hizo falta un fuerte avance tecnológico. En efecto, la sociedad de la información implica la fusión de diferentes tecnologías informáticas y de comunicaciones que hasta ahora se desarrollaron en forma separada. En la actualidad una computadora relativamente completa con acceso a Internet funciona no sólo como computadora, sino también como reproductor de CD, teléfono, fax, televisión, radio y diario. Es una fuente de entretenimiento, información y procesamiento de datos que recibe el nombre genérico de TICs (Tecnologías en Información y Comunicación). Según exhaustivo trabajo realizado por la CEPAL (2003) las TICs se definen como: sistemas tecnológicos mediante los que se recibe, manipula y procesa información, y que facilitan la comunicación entre dos o más interlocutores. Por lo tanto, las TICs son algo más que informática y computadoras, puesto que no funcionan como sistemas aislados, sino en conexión con otras mediante una red. También son algo más que tecnologías de emisión y difusión (como televisión y radio), puesto que no sólo dan cuenta de la divulgación de la información, sino que además permiten una comunicación interactiva3. 1 Declaración de Principios de la Cumbre Mundial sobre la sociedad de la información “Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio”, ONU diciembre de 2003, Ginebra. Art. 1. 2 Idem, Art. 2.

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La combinación de estas nuevas tecnologías con el espíritu de globalización da lugar a esta nueva forma de entender las comunicaciones en el mundo. 1.2. Internet ¿para todos? Desde que los medios de comunicación masivos se instalaron como actor fundamental de la sociedad a comienzos del siglo XX, todo lo referido a comunicación ha estado intrínsecamente relacionado con el desarrollo económico y político. El informe de la CEPAL (2003) lo explica en los siguientes términos: Esta “actividad digital”, que se va convirtiendo poco a poco en un fenómeno global, tiene su origen fundamentalmente en las sociedades industrializadas más maduras. De hecho, la adopción de este paradigma basado en la tecnología está íntimamente relacionada con el grado de desarrollo de la sociedad. Sin embargo, la tecnología no es sólo un fruto del desarrollo (por ser consecuencia de éste), sino también, y en gran medida, uno de sus motores (por ser una herramienta de desarrollo)4. Hoy en día, en los albores de la sociedad de la información, esa relación se convirtió casi en identidad: un país con bajos niveles de comunicación es un país con bajo nivel de desarrollo. Según la investigadora Blanca Gioria, a mayor nivel socioeconómico y educativo mayor es el promedio de personas que se conecta a la web. Las regiones con mayor porcentaje de hogares pobres e indigentes son las que presentan el menor porcentaje de hogares conectados. Ello está asociado a la disponibilidad de empleo y el salario que se percibe. Internet es, para la autora, una herramienta para el desarrollo5. Este análisis plantea un desafío a las autoridades por la necesidad de delinear políticas que contemplen facilidades y fomento del acceso a Internet de los sectores de menores recursos. La brecha tecnológica amenaza seriamente con ser cada vez mayor y, de no elaborarse políticas en este sentido, alcanzará niveles dramáticos6. Para evitar esto hace falta una política pública explícita y agresiva que lleve los avances tecnológicos y la comunicación en línea a los lugares más desolados. Finkelievich (2003:7) llama a este proceso “alfabetización científico tecnológica”. 1.2.1. La teoría de la knowledge gap (brecha de conocimento)

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En 1970 la revista “Public Opinión Quarterly” publicó un artículo de Tichenor, Donohue y Olien en el cual se plantea por primera vez la hipótesis de la knowledge gap, concepto que hoy describe a las claras los inconvenientes de la brecha digital. El término knowledge gap es habitualmente traducido al castellano como “brecha de conocimientos” o “distanciamiento en los conocimientos” y la hipótesis se sintetiza en el siguiente párrafo: Cuando la difusión de información de los medios de comunicación masiva aumenta en un marco social, los segmentos de población con mayor status económico tienden a adquirir esta información en una escala más rápida que los segmentos de status inferior, por lo que el desnivel de conocimientos [knowledge gap] entre ellos tiende a aumentar en lugar de a decrecer7.

3 Katz, J., Hilbert, M., “Los caminos hacia una sociedad de la información en América Latina y el Caribe”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, Chile, Julio 2003, p.12. 4 Informe de la CEPAL, 2003, punto 9. 5 Cfr. Gioria, BLANCA, 1994. 6 Cfr. Amadeo, 2004, p.15. 7 Tichenor, P.J., Donohue, G.A., Olien, C, ”Mass Media and Differential Growth in Knowledge”, Public Opinion Quarterly, 34:158-170, 1970, p.159. Citado en DADER, J., 1992.

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Esto es, cuando se incrementa la circulación de la información a través de los medios de comunicación de masas en un sistema social, los segmentos de población más instruidos con un status socioeconómico más alto tienden a conseguir dicha información de una manera más amplia que aquellos menos instruidos con un status socioeconómico más bajo. Consecuentemente, en vez de disminuir, el aumento de información contribuirá a incrementar la distancia en el conocimiento. Diferentes evidencias empíricas demuestran que una misma campaña de difusión de conocimientos es más aprovechada y es comprendida con mayor rapidez por quienes de antemano están más instruidos. Aplicada al problema de las diferencias entre países o grupos más avanzados frente a los que quedan rezagados en cantidad o nivel de conocimientos, esta teoría supone un desafío para el desarrollo, la instrucción escolar, el conocimiento y el mapa de los medios de comunicación. Esta hipótesis no sostiene que los sectores periféricos estén privados de información. Considera que ciertos condicionamientos relacionados con la estructura social, la estructura de poder, el uso de la tecnología informativa, los hábitos culturales o los intereses de la población llevan a un uso diferente de la información en cada grupo y a un distanciamiento entre ellos8. Los factores más importantes para generar esta brecha no sólo son el status socioeconómico, el nivel educativo, la motivación o interés social y la sucesión temporal, sino también, y muy importante, el interés personal en los asuntos tratados. Existe, además, lo que los teóricos llaman un “efecto techo” (ceiling effect) que indica que llega un momento en que aun los individuos bien informados no pueden aumentar más sus nociones sobre un evento determinado. Con el tiempo los sectores menos informados alcanzan ese mismo nivel de conocimiento. La teoría indica que, una vez que todos saben lo mismo sobre el acontecimiento, la brecha se cierra. 1.2.2. La brecha digital (digital divide) La siguiente es la definición de “brecha digital” que da la CEPAL: La brecha digital es, en esencia, un subproducto de las brechas socioeconómicas preexistentes. Es posible analizarla desde diversos puntos de vista. Si se mide la tasa de penetración de Internet en relación con el ingreso por habitante en una muestra significativa de países, resulta evidente que los países latinoamericanos están situados en el tercio inferior de ambas escalas. Hay una relación directa entre el ingreso y el acceso a Internet, y los países con menores niveles de ingreso tienden a mostrar tasas de penetración inferiores9. En este sentido es posible afirmar que Internet amenaza dividir la sociedad en dos clases: la elite informada y aquella no vinculada a la red10. En palabras de Schulz, “el que no aprende a manejar las nuevas tecnologías culturales se transforma en un ‘analfabit’, expresión moderna de analfabetismo”11. Según esta hipótesis, las desigualdades en conocimiento llevan a la exclusión de recursos sociales y a desigualdades de poder. Los representantes ante la Cumbre Mundial sobre la sociedad de la información de 2003 afirman: Somos plenamente conscientes de que las ventajas de la revolución de la tecnología de

8 Cfr. DADER, J., 1992, 256-281. 9 CEPAL, 2003, Cap 2. 10 Cfr. Bonfadelli, Heinz, p. 66. 11 Schulz, W., “Nuevos medios de comunicación: oportunidades y riesgos”, in Thesing, J., Priess, F. (eds.), (1999), Globalización, Democracia y Medios de Comunicación, Buenos Áires, Fundación Konrad Adenauer, p. 395.

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la información están en la actualidad desigualmente distribuidas entre los países desarrollados y en desarrollo, así como dentro de las sociedades. Estamos plenamente comprometidos a convertir la brecha digital en una oportunidad digital para todos, especialmente aquellos que corren peligro de quedar rezagados y aún más marginados12. Bonfadelli (2002) comenta que los distintos estudios sobre esta materia no suelen distinguir entre los diferentes tipos de brechas que se presentan. Así, hay brechas a) en la provisión de información, b) en el acceso a la misma, c) en el uso de estos datos, d) en su procesamiento, y e) en el conocimiento resultante de estos procesos13. En este sentido, también afirma que la web causa brechas principalmente en la provisión de la información y en el acceso a la misma, pero no en su uso. Quienes proveen la información en la web no son periodistas homogéneos y con límites editoriales14. El uso de Internet requiere de usuarios capacitados y más activos que los de los medios tradicionales, y fomenta búsquedas individualizadas de la información y fragmentación de la audiencia. La gran duda persiste acerca de si las brechas de acceso se acortarán en los próximos años por el desarrollo, la difusión y la adopción de la web, o si algunas brechas se mantendrán a pesar del tiempo debido a la falta de habilidades necesarias, utilidad percibida o dinero suficiente. Bonfadelli destaca cuatro barreras que dificultan que la gente se benefice de modo amplio de la actual sociedad de la información15: - Todavía falta desarrollo de las habilidades en computación, lo cual despierta ciertos temores en los ciudadanos mayores así como en quienes tienen pocos recursos o poca instrucción; - Aun si la gente adquiriese habilidades de computación básicas, puede haber barreras de acceso por cuestiones económicas; - Algunas barreras son impuestas por los programas o sistemas que no son sencillos para el usuario (user friendly); - Las brechas en el uso de Internet son mayormente por problemas de educación. A mayor nivel educativo, más cantidad de personas usan Internet como un instrumento y a menor nivel educativo, más gente la usa con propósitos de entretenimiento16.

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Es necesario comprender que la desigualdad es un problema estructural, y como tal debe ser estudiado atendiendo especialmente a los procesos sociales de mediación. De este modo, el comportamiento de quienes no usan Internet no es irracional o ignorante. Por el contrario, debe entenderse como racional dentro de un ambiente social con posibilidades de elección limitadas. Estas prioridades no son nuevas para ningún país de América Latina. A este respecto, y con el objeto de preparar una estrategia regional para participar en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información de Ginebra 2003, se reunieron en Brasil ministros de los diferentes países de la región. Allí firmaron la Declaración de Bávaro en la que se asumieron objetivos concretos que llevarían a insertar a América Latina en la sociedad de la información. Entre éstos se encuentran los siguientes: b) “La sociedad de la información debe estar orientada a eliminar las diferencias socioeconómicas existentes en nuestras sociedades y evitar la aparición de nuevas formas de exclusión y transformarse en una fuerza positiva para todos los pueblos del 12 ONU, CMSI, 2003, Art. 10. 13 Cfr. Bonfadelli, H., 2002, p. 71. 14 Cfr. Bonfadelli, H., 2002, p. 73. 15 Cfr. Bonfadelli, H., 2002, p. 81. 16 Shah, D., Kwak, N., Holbert, L., 2001.

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mundo, reduciendo la disparidad entre los países en desarrollo y los desarrollados, así como en el interior de los países”. f) “La integración de todos los sectores socialmente vulnerables, incluyendo pero no limitado a los adultos mayores, los niños, las comunidades rurales, los pueblos indígenas, las personas con capacidades diferentes, los desocupados, los desplazados y los migrantes, debe ser uno de los objetivos prioritarios de la construcción de la sociedad de la información. Para ello se deberán superar las barreras a la participación, tales como el analfabetismo, la falta de capacitación de los usuarios, las limitaciones culturales y lingüísticas y las particulares condiciones de acceso a la tecnología pertinente”. Estos objetivos implican un compromiso con herramientas que permitan pasar del mundo conocido hasta ahora a una nueva concepción de la sociedad. A este respecto, el Banco Mundial es optimista porque sostiene que la brecha digital se acorta rápidamente. En marzo de 2005 esta institución dio a conocer un informe que revela que los servicios de telecomunicaciones en los países más desfavorecidos están creciendo a un ritmo “explosivo”, lo que favorece que la división digital entre los países más desarrollados y los más pobres se esté reduciendo con bastante rapidez. Para llegar a esta conclusión, el organismo se basó en varios datos relevantes: por ejemplo, que la mitad de la población mundial disfruta del acceso a una línea telefónica fija, mientras que el 77% tiene integradas las redes de telefonía móvil. Esto supone superar ya el objetivo de la costosa campaña que la ONU emprendió para llevar los adelantos tecnológicos a los países en desarrollo17. Por su parte, el World Economic Forum elaboró un índice de desarrollo de la tecnología de la información en todo el mundo. Se trata de la cuarta edición de este sondeo que mide el desempeño de cada país tomando entre otras variables la calidad de la educación en ciencias y matemáticas, el costo del acceso a Internet, el grado de inversión del Gobierno en tecnología, la cantidad de líneas telefónicas fijas y móviles por habitante, el clima del mercado o la disponibilidad de fondos que financien el desarrollo de nuevas empresas. “A excepción de Chile, la mayoría de los países de América latina está perdiendo terreno respecto de otras regiones del mundo en la carrera por convertir la tecnología y las comunicaciones en un poderoso motor de crecimiento y aumento de la competitividad“, refiere el estudio, que precisa que la región se ve afectada “por el deficiente marco legal para el desarrollo del sector, una alta carga administrativa, bajo estímulo por parte del Gobierno, bajas tasas de penetración de Internet y fuga generalizada de cerebros”18. En el primer puesto, en el nivel mundial, está Singapur, seguido por Islandia, Finlandia, Dinamarca, Estados Unidos y Suecia. Luego de ocupar el primer puesto durante tres años, Estados Unidos cayó al número cinco. No obstante, sigue conservando su liderazgo en ítem específicos, como potencial de negocios, y en variables como la calidad de sus escuelas de negocios, y la existencia de un capital de riesgo bien desarrollado que fomenta la innovación19. En cuanto a América latina, sólo dos países alcanzan a estar entre los primeros 50: Chile, en el puesto 35 y Brasil en el 46. México se encuentra en el puesto 60; Costa Rica en el 61, Uruguay en el 64, Colombia en el 66, Panamá en el 69, El Salvador en el 70, y la Argentina en el 76. República Dominicana se ubica en el puesto 78; Venezuela en el 84, Guatemala en el 88, Perú en el 90, Ecuador en el 95, Paraguay en el 98, Bolivia en el 99 y Nicaragua en el 10320. 17 Cfr. Diario La Nación “La Argentina, lejos del desarrollo tecnológico”, 10 de marzo de 2005, Sección Economía, Buenos Aires, Argentina. 18 Citado en Diario La Nación “La Argentina, lejos del desarrollo tecnológico”, 10 de marzo de 2005, Sección Economía, Buenos Aires, Argentina. 19 Cfr. Diario La Nación “La Argentina, lejos del desarrollo tecnológico”, 10 de marzo de 2005, Sección Economía, Buenos Aires, Argentina. 20 Cfr. Diario La Nación “La Argentina, lejos del desarrollo tecnológico”, 10 de marzo de 2005, Sección Economía, Buenos Aires, Argentina.

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2. CIBERPOLÍTICA EN ARGENTINA Ahora bien, ¿cómo se da la ciberpolítica en un país como la Argentina, considerando las dificultades económicas, sociales, culturales, políticas y geográficas de la inserción de Internet en este ámbito? ¿Cómo hablar de tecnología generalizadas cuando esto recién está viendo la luz en algunas regiones argentinas mientras que en otras su difusión es prácticamente nula? ¿Cómo compatibilizar la necesidad de mayor participación del ciudadano y mayor atención de las autoridades en las ciudades más importantes con los resabios casi feudales de algunas provincias? ¿Es posible plantear estos avances en la Argentina o es una fantasía? Estas preguntas no hacen más que abrir paso a una nueva serie de debates que involucran directamente a la cultura política como variable independiente. 2.1. El uso de Internet Veamos qué es lo que hay en Argentina en este terreno. Según la empresa Carrier y Asociados (www.carrieryasoc.com), una consultora especializada en estudios sobre el uso de la web, pese a la crisis de 2002, el número de internautas en este país alcanzó lo 4 millones de usuarios, un 11,1% de la población1. Más aún, 2002 fue el año del fortalecimiento de las alternativas más baratas de acceso: los lugares públicos (26% de los usuarios) y los servicios gratuitos en el hogar (21% de los usuarios). Según esta consultora la cantidad de usuarios por lugar de acceso era el siguiente: Cuadro 1 – Usuarios por luar de acceso

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Lugar de acceso

Usuarios

Total (%)

Hogar

2.250.000

56

Trabajo

1.100.000

27

Público

1.000.000

26

Otro

80.000

2

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Fuente: Carrier y Asociados Nota: La suma de los porcentajes es superior al 100% ya que existe un grupo de usuarios que se conecta desde más de un lugar (por ejemplo, hogar y trabajo o trabajo y público).

Un exhaustivo trabajo de Blanca Gioria (2004:5) muestra que esta es una tendencia que se mantiene todavía. En efecto, basada en datos de Prince, Cooke y Asociados, Gioria afirma que en 2003 el aumento de internautas fue del 39%, alcanzando así los 5.700.000 usuarios en el país, un 15% de la población total. El año 2004 tuvo un crecimiento del 20,8% con 7.500.000 y 2005, un aumento del 27% llegando casi a 10.000.000 millones de usuarios. Según Carrier y Asociados, el perfil del usuario de Internet argentino es el siguiente: Cuadro 2 - Perfil del usuario de Internet argentino Antigüedad de uso

Entre 1 y 2 años (35%)

Edad

28 años (mediana)

Nivel Socioeconómico

C2 (43%)

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Sexo

Indistinto (Fem 49%, Masc 51%)

Lugar de acceso

Hogar (56%)

Nivel de estudio

Universitario (46%) (completo e incompleto)

Cantidad de personas que se conectan desde su hogar

2 personas por medio

Frecuencia de conexión a Internet

Al menos una vez al día (57%)

Fuente: Carrier y Asociados

Este perfil se va modificando paulatinamente con los menores de 18 años, no registrados en este estudio. El 65% de ellos ingresó a Internet en los últimos dos años, frente al 50% de la media. Según una entrevista que el diario Infobae realizó a Sergio Mordacci, especialista en gobierno electrónico del Consejo Federal de Inversiones (CFI), uno de cada tres argentinos de entre 13 y 30 años usa Internet, lo que constituye el mejor porcentaje de la región, y un escalón en el cual deberían montarse las estrategias de contenido de gobierno electrónico frenadas por factores culturales, políticos y económicos. No debemos olvidar que la década de 1990 estuvo signada por la Ley de convertibilidad (1 peso = 1 dólar), lo que permitió que los operadores de Internet “se nutrieran de la más avanzada tecnología y adquirieran un envidiable know how” (Giordano: 2002). Es por ello que Argentina cuenta con una gran cantidad de diseñadores de páginas web y hosteadores de primer nivel que exportan esos servicios desde la crisis de 2001. La pregunta que se impone es si esos recursos se aprovechan correctamente. 2.1.1. Comunicación gubernamental y gobierno electrónico No sólo los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial cuentan con páginas web. También las veinticuatro provincias argentinas tienen sitios web oficiales. Y tienen mucho camino por andar hasta aprovechar plenamente los beneficios de la red. Salvo casos de gran profesionalismo como los de la Ciudad de Buenos Aires (www.buenosaires.gov.ar), la Provincia de Buenos Aires (www.gba.gov.ar), la Provincia de Mendoza (www.mendoza.gov.ar), los restantes distritos no parecen mostrar demasiado interés en perfeccionar sus websites. Todas las provincias y muchísimas ciudades argentinas tienen su página web, pero son ínfimas las que buscan solucionar temas online. En este sentido, y considerando también la coherencia interna y la relación con el resto de la comunicación institucional, el sitio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es el que mejor alcanza esos objetivos. De este pantallazo general por algunos de los sitios web oficiales más importantes podemos llegar a las siguientes conclusiones. En primer lugar, toda la clase política nacional, ya sea de nivel provincial, municipal o nacional, es cada vez más consciente de que no debe quedarse atrás en la difusión en línea. No contar con página web priva a un distrito de posibles inversiones y turismo. En líneas generales, a los sites les falta mucho desarrollo estético, de diseño y de contenido, pero lo más importante es que le falta buscar el contacto con el ciudadano. Los ciudadanos demandan que la administración pública acceda a los servicios del mismo modo que exigen a las empresas privadas. El ciudadano es un cliente exigente que quisiera poder cambiar su domicilio sin hacer fila en el Registro Civil. Espera una respuesta oficial rápida y eficiente que no se le está brindando. Actualmente los sitios oficiales proveen información vertical, es decir de gobernantes a gobernados sin consultar a los ciudadanos acerca de sus necesidades o sus propuestas y quejas. La difusión de las actividades del Gobernador o Jefe de Gobierno aparece como fundamental, cuando no debería ser así. La página web todavía es concebida como un producto de publicidad

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institucional alternativo. En este sentido falta desarrollar el interés y la conciencia de la clase política hacia el potencial de Internet como herramienta de gobierno y contacto con el público. 2.1.2. Internet y elecciones La intención de actualizarse se hace más visible en época de elecciones. En las elecciones nacionales de 2003, por ejemplo, fue posible seguir la contienda a través de la web. Lo mismo puede decirse de las elecciones a Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Una vez finalizado el proceso electoral, los sites de los candidatos son habitualmente abandonados, y los de los partidos políticos son redefinidos. Los partidos políticos cuentan con sendas páginas web, algunas con más información, otras con mejor diseño, y otras con más capacidad de interacción con el ciudadano. Ninguna conjuga realmente esas tres virtudes. 2.2. Los problemas que supimos conseguir Entre muchas otras, la eterna pregunta que se nos plantea es ¿qué es lo que hace que la Argentina tenga todos los elementos para dar importantes pasos adelante y que no los dé? La respuesta que se repite es: su cultura política y sus problemas socioeconómicos. Sin embargo, previa a esta cuestión, existe otra: ¿No es prioritario dedicarse a otros temas antes de pensar en computadoras para la población? Sí y no. El nuevo sistema de comunicación no va a modificar en un principio el hecho de que hay gente por debajo del nivel de la pobreza o, peor, de la indigencia, pero puede hacer que demos un salto de calidad muy notorio. Comencemos con lo evidente. No todo el mundo tiene acceso a Internet. Colocando Internet en las escuelas y centros públicos de los pueblos, por pequeños que éstos sean, e instruyendo a sus usuarios, es posible brindarles servicios vitales: sacar turnos en hospitales o inscribir a sus hijos en el registro civil, por ejemplo. En palabras de Gioria (2004:3), “El desarrollo tecnológico facilita el ingreso de los recursos de información, a su procesamiento, y sirve de apoyo a la inteligencia y memoria de las personas... [las TICs] impactan en la sociedad y cambian radicalmente las formas de trabajo, los medios a través de los cuales las personas se comunican y aprenden, y los mecanismos con que acceden a nuevos servicios”.

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En cuanto a los usos que se le puede dar a este medio, nuestra cultura social muestra que no siempre tenemos una identificación tan fuerte con la comunidad como para participar. Las reuniones de las asociaciones vecinales o los clubes de pueblo no suelen contar con toda la comunidad. Al principio los vecinos se muestran entusiastas, pero con el tiempo las diferencias políticas o personales priman por sobre la identificación con la comunidad. El individualismo, característica innegable de nuestra tradición, es superable. Hay localidades en el interior del país en las que se logró concienciar a toda la población acerca de la importancia de cuidar el medio ambiente. En otras, la seguridad no es un problema porque todo el pueblo ayuda. La idea de tener un site comunitario gracias al cual los vecinos no necesiten trasladarse y puedan plasmar sus opiniones no es descabellada. No lo es si se cuenta con autoridades igualmente responsables. Y aquí llegamos a otro punto álgido: la falta de confianza en las instituciones públicas, uno de los problemas de la cultura política argentina. Cuando hablamos de “cultura política”, nos referimos a la definición del concepto acuñado por Almond y Verba en 1960, redefinido por Almond treinta años después: En primer lugar, consiste en un haz de orientaciones políticas de una comunidad nacional o subnacional; en segundo lugar, tiene componentes cognitivos, afectivos y evaluativos, que incluyen conocimientos y creencias sobre la realidad política, los sentimientos políticos y los compromisos con los valores políticos; en tercer lugar, el contenido de la

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cultura política es el resultado de la socialización primaria, de la educación, de la exposición a los medios y de las experiencias adultas de las actuaciones gubernamentales, sociales y económicas; y, en cuarto lugar, la cultura política afecta a la actuación gubernamental y a la estructura política, condicionándolas, aunque no determinándolas, porque su relación causal fluye en ambas direcciones (Almond, 1990:144). La cultura política involucra los valores políticos esenciales. Refleja los conceptos y el sentido de pertenencia que hacen que un ciudadano argentino se sienta reflejado por la bandera celeste y blanca y que un brasileño se sienta identificado con una bandera verde con amarillo y azul. Los medios de comunicación reflejan la cultura política de una comunidad. Son los medios los que reflejan, transmiten, refuerzan y redefinen los valores de convivencia, los criterios de la cultura imperante. Internet es un medio de comunicación relativamente nuevo, pero no es distinto en ese sentido (Amadeo: 2001). El bajo uso de la red para las cuestiones políticas así lo muestra. Todavía falta mucho para hablar de gobierno electrónico a pesar de contar con la tecnología y la capacidad para avanzar hacia un mayor entendimiento, un encuentro entre ciudadanos, un espacio de conciliación entre gobernantes y gobernados. Según fue publicado por el diario Infobae, auspiciado por la Fundación Konrad Adenauer, y realizado por el portal Polilat.com, la Democracia argentina se encuentra en noveno puesto en el índice de desarrollo democrático de América Latina. Esto la ubica en la mitad de una tabla de 18 países entre los cuales Chile obtuvo la mayor calificación y Venezuela, la peor. Este índice se elabora sobre datos de las condiciones básicas de la Democracia, el respeto por los derechos políticos y las libertades civiles, la calidad institucional, la eficiencia política y el ejercicio del poder efectivo para gobernar, entre otros. El estudio destaca que quienes están descontentos con la Democracia son “demócratas insatisfechos”, no ya golpistas antisistema. Esto puede ser visto desde una perspectiva positiva. Todavía hay camino por andar: es necesario fortalecer la relación con la clase política para satisfacer a los “insatisfechos”, generar ámbitos de discusión y de opinión que sean atendidos y valorados por los dirigentes. Otro problema que surge de esta información es la brecha tecnológica que se presenta entre quienes consultan Internet y quienes están completamente fuera del sistema. “Internet democratiza el poder de la información entre los que llegaron, pero aumenta la brecha entre los excluidos” (Fraga:2001). Gioria (2004:11) elabora una tabla con datos de conexión en diferentes regiones argentinas y concluye que en promedio, según datos oficiales, un 9% de los hogares del país están conectados a Internet. La Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut y Buenos Aires superan la media nacional de 9%. Las dos primeras, de forma muy marcada. El resto de las provincias se hallan por debajo de este promedio, mostrando asimetrías muy importantes. Veamos los datos: Cuadro 3 - % de hogares conectados por área

1

Áreas

% de hogares conectados21

Total país

9

Ciudad de Buenos Aires

2722

21 Se toman los datos brindados por el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas en el 2001 que en la nº 24 de la encuesta censal pregunta: ¿Tiene computadora con conexión a Internet? 22 Es importante saber que estos datos no incluyen la conectividad a través de los locutorios. Según informaciones no oficiales, considerando los locutorios, la cifra ascendería al 65% de personas conectadas en la Ciudad de Buenos Aires.

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2

Tierra del Fuego

20

3

Santa Cruz

10

4

Buenos Aires

9

5

Chubut

9

6

Córdoba

8

7

Santa Fe

8

8

Neuquén

8

9

Río Negro

7

10

Mendoza

6

11

La Pampa

5

12

Tucumán

5

13

Entre Ríos

4

14

San Luis

4

15

San Juan

4

16

La Rioja

3

17

Jujuy

3

18

Salta

3

19

Chaco

3

20

Corrientes

3

21

Santiago del Estero

2

22

Catamarca

2

23

Misiones

2

24

Formosa

2

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Fuentes: Elaboración de la Lic. Gioria a partir de datos del INDEC http://www.indec.mecon.gov.ar. Resultados provinciales del Censo de Población, Hogares y Vivienda 2001 y Encuesta Permanente de Hogares.

De otros datos que Gioria provee se desprende que a medida que sube el nivel socioeconómico y la instrucción, mayor es el promedio de personas que se conecta. Las regiones con mayor porcentaje de hogares pobres e indigentes son las que presentan el menor porcentaje de hogares conectados. Ello está asociado a la disponibilidad de empleo y el salario que se

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percibe. Internet es, para la autora, una herramienta para el desarrollo. Este análisis plantea un desafío a las autoridades por la necesidad de delinear políticas que contemplen facilidades y fomento del acceso a Internet de los sectores de menores recursos. De no elaborarse políticas en este sentido, la brecha tecnológica amenaza seriamente con ser cada vez mayor. Si bien existe evidencia de las brechas cada vez más hondas entre los sectores carenciados, medios y privilegiados, y de una cultura política complicada, es importante ser conscientes de que Argentina está a tiempo de revertir la situación. Para ello hace falta una política pública explícita y agresiva para llevar los avances tecnológicos y la comunicación en línea a los lugares más desolados. Así como en su momento hubo políticas de expansión del ferrocarril o políticas de pavimentación de rutas, hoy es esencial plantear una política de desarrollo tecnológico que permita a la Argentina ser un referente internacional en el desarrollo de Internet. Necesita su propia “alfabetización científico tecnológica”23 así como India creció en telecomunicaciones. Pero el Estado no puede llevar adelante esta tarea por sí solo. Se trata de un proyecto tecnológico que involucra también al sector privado. Las empresas del rubro deberían también aglutinarse alrededor de este objetivo y definir estrategias que ayude a todos los involucrados. Es necesario generar una imagen de marca registrada de TICs argentinas que nos permita competir en el mundo. Un proyecto de esta naturaleza a largo plazo redundará en ingresos reales y en el desarrollo cívico, educativo, cultural y tecnológico de la nación, incluso de las regiones marginadas. Esta marca debería ser acompañada por una campaña de posicionamiento como país. 2.3. Políticas en curso Ante la inevitabilidad de los avances técnicos y ante las posibilidades que se abren para mejorar la calidad de servicio que los funcionarios públicos deben brindar a los ciudadanos, el 27 de abril de 2005 el Poder Ejecutivo Nacional firmó el decreto No 378 que aprueba los lineamientos estratégicos que deberán regir el Plan Nacional de Gobierno Electrónico y los Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico. En los lineamientos básicos de este Plan se defienden los siguientes valores o “Principios Rectores”: mejor servicio al habitante y al ciudadano, mejor gestión pública, reducción de costos, transparencia, participación, integración, apoyo al desarrollo, integración a la economía mundial. Para alcanzarlos, se propone utilizar los siguientes instrumentos: Internet, centros de atención telefónica (locutorios), servicios web, tramitación electrónica, documento electrónico y timbrado electrónico. Este decreto obliga a todos los organismos de estado nacional, con excepción de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia, a realizar un diagnóstico de sus capacidades, condiciones, recursos y necesidades para la elaboración e implementación de un Plan Sectorial de Gobierno Electrónico Plurianual. Este diagnóstico debe ser presentado a la Subsecretaría de Gestión Pública, la cual establecerá un plazo para la elaboración del mencionado Plan. El objeto es desarrollar, mantener y promover sistemas integrados basados en Internet para la prestación de servicios y la provisión de información al público. En esta misma línea se desarrollarán los siguientes programas e instrumentos: 1. Guía de trámites. Se trata de un portal único al que se podrá acceder para saber cómo realizar cualquier trámite que tenga que ver con la vida en comunidad, desde enviar los hijos al colegio, hasta atenderse en un hospital, pasando por los actos de cultura a los que pueden asistir y los trámites ante la justicia o el Registro Nacional de las Personas. 23 Finkelievich (2003:7).

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2. Portal general del gobierno de la República Argentina. Por ahora están en funcionamiento www.gobiernoelectronico.ar y www.presidencia.gov.ar. La intención es que el primero integre, junto con otros sites, el nuevo www.argentina.gov.ar, actualmente encriptado. 3. Sistemas de seguimiento de expedientes. Una vez que un ciudadano inicia un trámite de cualquier naturaleza debería poder saber cuál es la situación del mismo a lo largo del tiempo. 4. Ventanilla única. Se intenta crear un único lugar donde se puedan realizar todas las consultas posibles al estado nacional y desde allí responder las dudas del ciudadano. 5. Portales temáticos que apunten al esquema de intereses de los ciudadanos y no a la estructura de las dependencias de gobierno. Por ejemplo, un portal con todo lo referido al automóvil: impuestos, compra y venta, documentación, infracciones, indicaciones de cómo obtener la licencia de conducir y otras inquietudes que hoy en día están disgregadas en los diferentes organismos que cumplen esas funciones. 6. Directorio en línea con todos los datos de contacto de todos los funcionarios y empleados públicos.

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Este decreto, firmado por el Presidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros, y el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, ha sido muy debatido hasta el día de su firma porque debía contener una especificación acerca de la protección de datos personales según establece la Ley 25.326 que prohíbe la difusión y utilización de datos personales sin autorización previa. En su artículo 9º, el decreto invita a los gobiernos provinciales, municipales, al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al Poder Legislativo y al Poder Judicial de la Nación, así como también a Universidades y a Empresas prestadoras de servicios, privatizadas o concesionadas, a adherir a estas políticas. Este decreto es un primer paso legal hacia el gobierno electrónico real. En los últimos años de la década de 1990 se dio un primer pasó tecnológico en esa dirección con el tendido globalizado de fibra óptica que permitió que la Argentina fuera, hasta su crisis, el principal país de producción de portales en habla hispana y que estuviera en tercer lugar en cantidad real de usuarios después de México y Brasil que tienen varias veces la población argentina. La instancia legal a la que se llegó con el decreto 378 era necesaria. Ahora falta su implementación real, superando las trabas políticas, culturales y económicas a las que se puedan enfrentar. En efecto, hasta el momento se han visto muchos esfuerzos deshilvanados tendientes a mejorar la calidad de la atención pública a través del gobierno electrónico. Entre las complicaciones de gestión política encontramos dos importantes. La primera, vertical, producida por la dificultad de comunicación presente entre los políticos y los técnicos. La constante sensación de que hay política de gestión pero no política de estado hace difícil la implementación de medidas a mediano y largo plazo. La segunda dificultad es horizontal. Es complicado lograr que varios ministerios participen en un mismo proyecto sin roces políticos o sectoriales. No obstante, el aspecto optimista de esta cuestión es que aparentemente se estarían logrando significativos avances en ambos sentidos, lo que se demuestra con la conformación de un Comité Estratégico Mixto para la Sociedad de la Información en la que participan los organismos estatales que tienen impacto directo en las TICs. Estos son: Subsecretaría de la Gestión Pública, Secretaría General de la Presidencia, Secretaría de Medios de Comunicación, Secretaría de Comunicaciones, Secretaría de Industria, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Secretaría de Ciencia y Técnica y Ministerio de Educación. Es cuestión de tiempo ver si este proyecto se hace realidad, si se anquilosa en los pasillos de la burocracia y la política o si efectivamente puede “bajar” al ciudadano de a pie, logrando una penetración de la web propia de la época en la que vivimos, y dando lugar a una modernización no sólo de la gestión sino también de la cultura política.

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BRECHA DIGITAL EN ARGENTINA

3. CONCLUSIONES Resumiendo lo visto hasta ahora, he comenzado dando algunas definiciones teóricas de sociedad de la información, explicando su importancia para el desarrollo económico y político de una comunidad, deteniéndome en la dificultad que plantea la brecha digital, sobre todo en países en vías de desarrollo como la Argentina. Posteriormente expliqué cuál es la situación de Internet en Argentina, haciendo hincapié en el uso que se da a la web desde la comunicación gubernamental, el gobierno electrónico, y la dinámica electoral. Este análisis descriptivo nos permite observar las características y complejidades de la incorporación de Internet a la vida política de los argentinos. La Argentina está en inmejorable posición para avanzar en este tema. La década de la convertibilidad fue muy positiva para la formación de profesionales en la materia. De hecho, nuestro país cuenta con diseñadores y técnicos de nivel internacional, hasta el punto de exportar nuestros productos. A estos pros se suman algunas contras. En primera instancia, hay problemas de desarrollo y de pobreza que exceden ampliamente la capacidad de cualquier gobierno en el corto plazo. Más aún, hay problemas de diferencias regionales muy marcadas. El nivel socioeconómico y educativo está directamente relacionado con el uso de Internet. En las zonas con mayores índices de pobreza es donde menos difundido está el sistema. Por otro lado, la cultura política imperante también está condicionada por los indicadores económicos. En las zonas con mayores índices de pobreza o indigencia es donde más se viven el punterismo político o el caudillismo. Esta situación coloca a la Argentina ante a una oportunidad estratégica, ante un punto de inflexión para su desarrollo. Incorporar la red a la vida cotidiana de todos los ciudadanos implicará “conectarlos”, “acercarlos”. Es necesario dar el salto tecnológico para lograr un crecimiento económico y político. Estamos hablando de un país que no puede darse el lujo de seguir quedando relegado, mucho menos por voluntad propia. La brecha entre los territorios tecnologizados y aquellos “demorados” se hará cada vez más significativa. La única manera de evitarlo es generar políticas y estrategias tecnológicas a largo plazo que permitan un desarrollo sustentable. Es ese desarrollo sustentable el que funcionará como motor de la economía y suavizará las fuertes diferencias existentes entre las regiones “info-ricas” y las “info-pobres”, en términos de Ramonet. Para ello hace falta total compromiso del gobierno federal en la elaboración de políticas de desarrollo tecnológico de nivel nacional, con plena participación de las provincias y del sector privado. Se trata de un emprendimiento nacional, de un proyecto de crecimiento y de integración de todos los sectores involucrados, públicos y privados, para generar una imagen de marca que permita a la Argentina no sólo reconstituirse como un país integrado sino también ser competitivo en el nivel internacional.

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TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS: NOVOS CANAIS DE APROXIMAÇÃO ENTRE A SOCIEDADE E O ESTADO Vicente Riccio, Marco Aurélio Ruediger

INTRODUÇÃO

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A crescente presença dos meios de comunicação e das tecnologias da informação no quotidiano dos indivíduos é uma das características mais marcantes da sociedade contemporânea. Do rádio ao hipertexto, o século XX presenciou uma enorme mudança de paradigma, permitindo o compartilhamento de diversas experiências em tempo real. A capacidade de minimização de distâncias proporcionada pelo avanço de diferentes meios técnicos começa, agora, a conferir um outro papel à comunicação: o de promover profundas modificações nas práticas políticas e nos processos governamentais, apresentando-se como importante canal de articulação entre as esferas do público e do privado. É este o foco central do presente ensaio, que se propõe a discutir como as tecnologias da informação e os veículos de comunicação de massa abrem novas possibilidades de aproximação entre a sociedade e as políticas, programas e serviços voltados para questões de interesse público. Possibilidades que passam pela sua facilidade em estabelecer um canal entre o cidadão e os agentes responsáveis por tais iniciativas, pelo seu potencial em mobilizar a sociedade e pela sua eficiência em dar publicidade a informações que, colocadas à disposição de todos, favorecem a transparência na administração pública. Argumentamos que as tecnologias de informação e os meios de comunicação de forma geral, como o telefone, a televisão e a Internet, dentre outros, podem funcionar como canais de aproximação entre a sociedade e o Estado, contribuindo tanto para o aumento da participação cívica quanto para a eficiência da administração pública. Isso desde que se promova o acesso da sociedade civil a esses meios e tecnologias e, simultaneamente, por seu intermédio, abram-se canais de interlocução entre os usuários dos serviços públicos e os responsáveis pela elaboração e/ou execução das políticas. Para conduzir a discussão, seleccionámos duas experiências verificadas no Brasil. A primeira delas é o Disque-Denúncia, serviço telefónico operado por uma Organização Nãogovernamental (ONG) na cidade do Rio de Janeiro, a segunda maior metrópole do País. Em funcionamento há mais de uma década, o Disque-Denúncia é uma central encarregada de receber denúncias anónimas da sociedade sobre crimes já ocorridos ou em vias de acontecer, com o objectivo de auxiliar as investigações e as ações preventivas das autoridades responsáveis pela manutenção da ordem pública. A segunda experiência é o ComprasNet, criado pelo Ministério do Planejamento, um dos principais sistemas do programa brasileiro de governo electrónico. Com informações relativas às concorrências e contratações realizadas pelo poder público no âmbito federal, o sistema também é adoptado nas esferas estadual e municipal. Os resultados obtidos mostram que ele contribui tanto para uma maior transparência das compras públicas quanto para a ampliação das oportunidades de participação dos fornecedores nos processos de licitação promovidos pelo governo nas suas diferentes esferas (Diniz, 2002). O ensaio está dividido em quatro sessões, além desta Introdução e da Conclusão. Na primeira, abordamos resumidamente os programas do tipo Crime Stoppers, que estimulam a sociedade a fornecer informações anónimas capazes de contribuir para a elucidação de crimes, fonte de inspiração para o Disque-Denúncia. Na segunda, apresentamos as principais características do programa implementado no Rio de Janeiro, assim como alguns resultados de um survey realizado pela Fundação Getúlio Vargas junto aos usuários do serviço. Na terceira, procedemos a um rápido resumo acerca do uso das tecnologias da informação no pro-

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cesso de reforma do Estado brasileiro. Na quarta, discutimos especificamente o ComprasNet, um dos principais programas implementados pelo poder público a partir do uso de tais tecnologias. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL EM PROGRAMAS VOLTADOS PARA A SEGURANÇA PÚBLICA A explosão da violência nos grandes centros urbanos, problema que se verifica em âmbito mundial, enseja, de forma crescente, a necessidade de maior participação da sociedade civil nas políticas e intervenções direccionadas para a segurança pública. Porém, como construir a ponte entre a sociedade e as autoridades responsáveis pela elaboração e execução dos programas relacionados à manutenção da ordem pública? Em diferentes partes do mundo, a resposta a essa pergunta toma a forma de programas assentados sobre o tripé comunidade, polícia e media. Programas nos quais os diferentes meios de comunicação viabilizados pelas tecnologias da informação despenham papel fundamental, tanto em função da sua eficiência em promover o contacto rápido entre o cidadão e as autoridades públicas quanto da sua possibilidade de preservar o anonimato dos interlocutores e de mobilizar a comunidade. Um exemplo bastante difundido desse tipo de programa são as iniciativas inspiradas na organização internacional Crime Stoppers, cuja essência consiste em estimular a comunidade a uma participação activa na vigilância da cidade, por meio do fornecimento de informações que ajudem a polícia a esclarecer crimes. O programa Crime Stoppers, hoje reproduzido em mais de mil experiências análogas em todo o mundo, foi criado na cidade norte-americana de Albuquerque, no Novo México, em 1976. Baseado em uma parceria entre a sociedade, a polícia e a media, garantia o anonimato de quem fazia a denúncia telefónica – factor fundamental para evitar o medo de represálias e de envolvimento – e oferecia recompensas para informações que, efectivamente, ajudassem a polícia a elucidar os crimes (Moraes, 2006). Um programa de feições semelhantes, porém patrocinado por uma grande emissora de televisão, é exibido no Brasil desde Maio de 1999. Trata-se do Linha Directa, atracção semanalmente levada ao ar pela Rede Globo, baseada na dramatização e reconstituição de crimes não solucionados pela polícia ou que têm seus autores foragidos. Ao final da apresentação, o público é estimulado a fornecer informações telefónicas sobre o crime ou o paradeiro do criminoso, sempre com a garantia de que seu nome será mantido sob absoluto sigilo. Em 2002, o programa registrava a marca de 2 mil ligações semanais e, até Março daquele ano, 166 foragidos mostrados na tela já haviam sido capturados (Mendonça, 2002). A aceitação desse tipo de programa como um serviço de utilidade pública encontra forte resistência entre os cientistas sociais. Carriere e Ericson (1989), por exemplo, em estudo sobre uma versão canadense do programa Crime Stoppers, observaram que os crimes seleccionados para ir ao ar eram geralmente de natureza violenta, ensejando uma perspectiva mais mecânica de justiça. Ou então encontravam-se relacionados a roubos ou crimes envolvendo negócios e perda de propriedade, trazendo à tona um viés marcadamente voltado para interesses privados, e não para a segurança pública. Lippert (2002), por sua vez, aponta no anonimato garantido por esse tipo de programa um risco de desmoralização da relação entre a polícia e seus informantes. Programas como o Crime Stoppers, contudo, também serviram de inspiração para iniciativas que, a nosso ver, institucionalizam mecanismos de controlo e estimulam a mobilização e participação da sociedade, contribuindo para uma percepção sistémica do problema da segurança pública. Acreditamos ser este o caso do Disque-Denúncia, criado na cidade brasileira do Rio de Janeiro, no início da década de 1990, em meio a uma série de acções implementadas para fazer frente a um quadro de explosão dos índices de violência e criminalidade registrados no município. Hoje sob o abrigo de uma ONG, o Disque-Denúncia não apenas se viabiliza por intermédio de um meio técnico de comunicação – o telefone –, como recorre a diferentes tipos de media para se tornar conhecido e conquistar credibilidade junto à população.

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O Disque-Denúncia

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O Disque-Denúncia surgiu em Novembro de 1994, como serviço telefónico auxiliar à Operação Rio, uma controversa iniciativa adoptada pelo Poder Público para tentar reverter o quadro caótico de violência que se desenhava no estado do Rio de Janeiro, particularmente na capital fluminense. Viabilizada por meio de um convénio entre os governos estadual e federal, assinado em Outubro daquele ano, a operação previa que o Exército, na figura do Comando Militar do Leste, ocupasse áreas da cidade consideradas perigosas, em conjunto com as polícias civil e militar do estado. O serviço telefónico do Disque-denúncia foi instituído um mês após o início da operação, de forma a permitir que a população oferecesse ao comando militar informações que ajudassem a esclarecer crimes. Na origem, contudo, o serviço não contemplava a ideia de manutenção do anonimato do denunciante, nem previa um forte apoio de mídia, características centrais do Disque-Denúncia nos dias de hoje (Britto, 2005). O formato actual do programa começou a ser desenhado em 1995, quando um grupo de empresários procurou o governo do estado com o objectivo de se engajar no combate à criminalidade no Rio de Janeiro. As negociações evoluíram até que, entre Março e Abril de 1995, a Central Disque-Denúncia passou a ser operada e gerenciada por integrantes da sociedade civil, em consórcio com policiais militares encarregados de encaminhar as denúncias recebidas. Hoje sob o comando da ONG Move-Rio, o Disque-Denúncia, a partir dessa mudança, incorporou a garantia de sigilo do denunciante e passou a ter sua credibilidade fortemente associada a um apoio de media. Desde 1996, por exemplo, uma lei aprovada pelo legislativo municipal (Lei 2471) torna obrigatória a fixação do telefone da central no vidro traseiro dos ônibus que circulam no Rio de Janeiro. Uma segunda lei obriga que supermercados, boutiques e demais estabelecimentos comerciais da cidade façam essa divulgação nas sacolas que fornecem aos clientes. Também por força de lei municipal, agências bancárias e estabelecimentos comerciais do município são obrigados a fixar em suas dependências o telefone do Disque-Denúncia (Moraes, 2006). A divulgação do serviço junto à população do Rio de Janeiro também contou com uma ampla campanha publicitária, em Julho de 1995, veiculada em jornais e emissoras de rádio e TV, na qual um apresentador descrevia crimes reais ainda sem solução e, ao final, conclamava a população a oferecer informações que contribuíssem para a sua elucidação. Hoje, as medias jornalísticas e televisivas continuam a ser a principal fonte de promoção do Disque-Denúncia, cujo número é divulgado em telejornais diários e programas de TV como o Linha Directa. Além de contribuir para a credibilidade do serviço, a media jornalística, segundo informações de dirigentes do Disque-Denúncia, tem o efeito de elevar substancialmente o número de ligações quando dá visibilidade a determinados crimes. A título de exemplo, pode ser citado o caso do sequestro de três jovens, filhos de empresários conhecidos no Rio de Janeiro, entre Outubro e Novembro de 1995. Quando os casos, ocorridos separadamente, ganharam destaque nos veículos de comunicação, cresceu em 50% o número de ligações recebidas pelo Disque-Denúncia (Britto, 2005). Pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas em 2005, por meio de survey envolvendo 1453 mil respondentes, confirma a importância da media para a consolidação do serviço. Ao longo de 2 meses, as pessoas que ligavam para a central com o objectivo de fornecer informações e denúncias eram convidadas pelo atendente a responder a um questionário com perguntas relacionadas às razões para accionamento do serviço, canais responsáveis pelo conhecimento do programa e perfil socioeconómico dos usuários. Indagados acerca dos instrumentos/canais que os levaram a procurar o Disque-Denúncia, 38,47% dos participantes apontaram a televisão, 8,81% o jornal e 2,55% o rádio. Também chama a atenção o destaque conferido à propaganda de rua, indicada por 23,26% dos respondentes. Conforme observado anteriormente, em sua divulgação publicitária, o Disque-Denúncia lança mão de diversos expedientes, como a fixação de seu número em ônibus, em sacolas de supermercados e nos mais diversos tipos de estabelecimentos comerciais da cidade. Como é possível verificar abaixo, as alternativas oferecidas aos participantes da pesquisa buscaram contemplar

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as redes familiares e sociais dos usuários do serviço, a publicidade realizada pelo DisqueDenúncia, a divulgação pelas mídias e a instituição policial. Gráfico 1 – De entre as opções a seguir, qual o fez procurar o disque-denúncia?

Verifica-se, no gráfico 1, que a media é o principal meio de fomento à procura pelo DisqueDenúncia. Considerados no seu conjunto, os veículos de comunicação – a televisão, o jornal e o rádio – correspondem a 49,83% das respostas. Se a publicidade realizada pelo serviço for adicionada ao resultado precedente, a parcela da comunicação mediada sobe para 73,09% das respostas. É importante observar, ainda, que 11,70% dos entrevistados escolheram a opção amigo/família, o que indica um significativo grau de institucionalização do DisqueDenúncia junto à comunidade. Essa institucionalização do serviço também fica clara no comportamento do número de chamadas recebidas ao longo do tempo. Conforme se observa no gráfico 2, o número de chamadas telefónicas para o programa, que em 1995 foi de 15.330, já no ano seguinte evoluiu para aproximadamente 38.679. A curva mostra-se ascendente até 1999, quando são registradas mais de 65.978 ligações. No período compreendido entre os anos de 2000, 2001 e 2002, verifica-se uma queda, sendo anotadas 51.836 chamadas ao final desse intervalo de tempo. Neste momento ocorre a mudança gerencial – transferência do serviço para a iniciativa privada. A partir de então, o número de ligações retoma a curva ascendente, com aproximadamente 68.702 chamadas em 2003 e 82.687 em 2004. O quadro demonstra que o Disque-Denúncia enraizou-se na vida quotidiana da cidade do Rio de Janeiro e vem progressivamente aumentando o seu alcance. Outro aspecto importante revelado pelo survey foi que o Disque-Denúncia tem apelo nas diferentes classes sociais, como se pode observar na Figura 3, voltada para o nível de escolaridade dos denunciantes. É importante observar que, no Brasil, há uma forte correlação entre nível educacional e classe social, conforme destacado por Rocha (2003). Os resultados do survey indicam que, dentre os usuários do Disque-Denúncia, 42,46% possuem o ensino médio (1º ao 3º anos do antigo 2º Grau) e 25,05% o ensino fundamental (1ª à 4ª séries). Na terceira posição encontram-se as pessoas com formação superior, correspondendo a 17,62% dos entrevistados. Aqueles com estudo superior incompleto são 11,36%, enquanto pessoas sem qualquer tipo de escolaridade representam 1,79% da amostra. Por fim, 1,72% dos participantes informam possuir pós-graduação.

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Gráfico 2 – Evolução Anual das Ligações Recebidas pelo Disque-Denúncia

Gráfico 3 – Escolaridade dos denunciantes

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Na pesquisa destaca-se, ainda, a correlação que os usuários do serviço fazem entre o Estado e as iniciativas voltadas para a segurança pública. Embora a central seja um programa patrocinado pela sociedade civil, quando indagados acerca da sua natureza, 54,85% dos entrevistados responderam que ela era um órgão do governo (gráfico 3). É provável que esse índice de respostas seja reflexo da centralidade do Estado na cultura brasileira. Ou da percepção da segurança como um problema a ser atacado pelo poder público, e não pela sociedade como um todo. Gráfico 4 – Na sua opinião, o Disque-Denúncia é um órgão do governo ou não?

O Disque-Denúncia do Rio de Janeiro foi, sem dúvida, uma experiência inovadora no Brasil, hoje reproduzida em diversas cidades do País. Inspirado em um programa originado nos Estados Unidos, ele se adaptou à realidade nacional, e mais especificamente carioca, transformando-se em um canal de acesso da comunidade local a questões envolvendo a segurança pública. Embora o crime seja seu foco principal, o serviço progressivamente incorpora outras questões de relevo para a sociedade, caminhando para se tornar uma arena na qual o cidadão pode questionar a qualidade de serviços públicos e os mais diversos tipos de desrespeito à lei. Os resultados obtidos pelo Disque-Denúncia apontam para o enraizamento do serviço no ambiente social da região metropolitana do Rio de Janeiro. Porém, conforme veremos na próxima secção, o sucesso do serviço é apenas uma minúscula amostra do potencial oferecido pelas tecnologias da informação para uma maior proximidade entre a administração pública e a sociedade. Conforme se observa na experiência do ComprasNet, as possibilidades de tais tecnologias estendem-se a diversas áreas do governo e podem beneficiar a acção pública em diferentes direcções.

TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO NA REFORMA DO ESTADO Desde a década de 1980, encontra-se em curso em diferentes países um processo de Reforma do Estado que, inicialmente voltado para a redução dos gastos públicos, passou crescentemente a incluir dentre suas dentre suas prioridades o alargamento da relação entre o poder público e a sociedade civil. Alargamento buscado por meio de iniciativas como a desburocratização dos serviços e a ampliação do acesso do cidadão às informações relacionadas às acções do governo. Foi principalmente para atingir este último objectivo, estreitamente relacionado com a questão da transparência na administração pública, que os processos de reforma passaram cada vez mais a recorrer ao uso das tecnologias de informação. Inspirado na experiência de outros países, o Brasil introduziu em seu processo de reforma administrativa, iniciado na década passada, uma aposta firme no uso de tais tecnologias

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como poderoso caminho para uma aproximação entre o Estado e a sociedade. Esforços para expandir o uso da Internet e demais recursos de tecnologia da informação na administração pública brasileira ocorrem desde 1995, mas se intensificaram a partir de Outubro de 2000, quando foi criado o Comité Executivo do Governo Electrónico. Desde então, a política brasileira de governo electrónico passou a ter três focos centrais: ampliar a interacção entre o estado e o cidadão, melhorar a gestão interna e promover uma integração entre o poder público e seus parceiros e fornecedores. É neste último foco que se insere o programa abordado neste ensaio, o ComprasNet, sistema que permite acesso ao cadastro de fornecedores do governo e informações sobre tomadas de preço, editais, concorrências e pregões electrónicos realizados pela administração pública federal (Almeida, 2002). Conforme veremos mais à frente, tal sistema tem o importante papel de fornecer informações gerenciais para apoio ao processo de compras e licitações do governo federal. Graças ao uso intensivo da tecnologia da informação como um dos pilares da reforma administrativa, no Brasil, vários serviços passaram a ser oferecidos por meio da Internet, como entrega de declarações do Imposto de Renda; emissão de certidões de pagamentos de impostos; cadastramento de fornecedores governamentais e acompanhamento de processos judiciais. A despeito de dificuldades como o elevado nível de exclusão digital motivado por desfasagens de renda e baixo nível de educação, o Brasil aparece bem posicionado no relatório UN/ASPA (Ruediger, 2002) em termos de governo electrónico. Sobre a conceituação esboçada pelo referido relatório na análise dos portais de governo e suas funcionalidades, podemos resumidamente dizer que, no agregado, tal classificação posiciona um determinado país em um estágio de desenvolvimento de uso desses mecanismos virtuais de governança. O gráfico 1 é referente a esses estágios e ao número de países incluídos em cada um deles. A descrição dos estágios é detalhada na tabela 1, em sequência. Nela, o Brasil, juntamente com um grupo de outros 16 países, inscreve-se na categoria transaccional em termos do estágio avançado de seus sistemas de governo electrónico. Gráfico 5 - Estágios de Desenvolvimento de Governo Electrónico por Países

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Fonte: UN/ASPA (2002)

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Tabela 1 -Estágios do serviço de e-government Situação

Descrição

Emergente

Presença na web com informações básicas, limitadas e estáticas.

Informacional avançado

Fornecimento dinâmico de informações, usando meios como georeferenciamento de dados, animação por meio de imagens, entre outros aspectos.

Interactivo

Possibilidade de interacção, mediante a qual os usuários podem obter formulários, certidões e outros instrumentos administrativos.

Transaccional

Usuários podem pagar serviços e taxas, ou conduzir transacções financeiras on-line, com interacção com o sistema bancário.

Virtual/Totalmente Integrado

Total integração dos serviços de e-government por meio de uma “agência virtual”, sem fronteiras entre organismos governamentais.

Fonte: UN/ASPA

Em termos gerais, os objectivos principais do programa brasileiro na área de governo electrónico são a transparência e a velocidade. Os programas implementados têm como alvo desmontar a burocracia, padronizar modelos e procedimentos, melhorar os controles gerenciais da despesa e incentivar a competição em leilões para reduzir custos. Em termos de uso da Internet, procura dar suporte às iniciativas que promovem a reforma do Estado, com vistas à eficiência, redução de custos, aprimoramento de processos internos e promoção de maior colaboração entre órgãos de governo e diferentes sectores da sociedade (Ruediger, 2002). Dentre as ferramentas de governo electrónico desenvolvidos pela administração pública brasileira encontra-se o ComprasNet , sistema de acesso público desenvolvido com o objectivo de dar publicidade a informações relativas a compras realizadas pela administração pública e de realizar sessões de pregão. Idealizado para ampliar as oportunidades de participação nos processos licitatórios e tornar mais eficientes as compras feitas pelo governo, o serviço funciona de forma integrada com outros sistemas da administração pública, como o Sistema de Administração Financeira (SIAF) e o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF), apresentando resultados bastante satisfatórios, conforme se discute na próxima secção. O ComprasNet Incluído entre os sistemas que compõem o espaço global avaliado pelo relatório UN/ASPA em 2002, o ComprasNet é um portal relacionado a outros programas estratégicos da administração pública brasileira na área de governo electrónico. Embora só tenha começado a operar efectivamente em 2001, o sistema foi criado em 1997, com os objectivos de: i) assegurar à administração pública um sistema eficiente de compras; ii) simplificar o processo de aquisição de bens e serviços; iii) reduzir o tempo destinado à realização das compras; iv) oferecer aos fornecedores uma maior possibilidade de participação no processo de compras governamentais; v) ampliar o número de participantes dos leilões; vi) utilizar um procedimento padrão de leilão para compra de bens e serviços; e vii) promover a transparência na administração pública.

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O ComprasNet coloca à disposição da sociedade uma série de serviços como realização de contratos, recibos de pagamentos, comunicação por e-mail, listas de discussão sobre a legislação e demais temas de interesse do usuário, além de abrir a possibilidade de pagamento das compras por meio do portal. Do seu início até o final de 2002, o sistema apresentou resultados bastante auspiciosos, conforme se resume a seguir: i) ii) iii) iv) v) vi)

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total de acessos: 2,1 milhões; editais publicados: 29 mil; fornecedores registrados: 150 mil; subscritores: 40 mil fornecedores; ofertas publicadas (dia): 160; ofertas publicadas (ano): 41 mil (2001).

Um dos maiores atractivos do sistema é o leilão, que, realizado sob as formas presencial e online, foi concebido de forma a garantir que o governo obtenha melhores preços em razão de um limite estabelecido para um item determinado. Na modalidade presencial, fornecedores do governo se inscrevem pelo sistema e apresentam uma proposta inicial em envelope lacrado. Posteriormente, ao longo de uma sessão pública, são encorajados a fornecer descontos, envolvendo-se em uma disputa até que se atinja o menor preço possível para o produto ou serviço licitado (Bird, 2004). Já a modalidade online segue os seguintes passos: i) define-se um preço para um determinado produto; ii) diversos interessados em vender ao Estado realizam uma disputa em tempo real; e iii) vence aquele que situa sua oferta mais próxima do limite estabelecido. Os resultados desses leilões indicam que o sistema ComprasNet vem se traduzindo em ganhos de competitividade, eficiência e accountability para a administração pública brasileira. Em 2001, R$ 14, 2 biliões (US$ 7,63 biliões) foram gastos com a aquisição de bens e serviços pela administração pública federal. Desse total, 5% foram adquiridos via leilões realizados por meio do sistema, o que equivale a R$ 693,8 milhões (US$ 373,01 milhões). A estimativa é de economia nos gastos em torno de 25%. O número de leilões, de apenas 318 em 2001, até Setembro do ano seguinte já havia atingido a marca de 12.830 pregões (Bird, 2004).Além de ter ampliado as oportunidades de participação para os fornecedores do governo, o sistema incrementou a transparência e contribuiu para diminuir a burocracia na administração pública. Posteriormente, o Ministério do Planejamento desenvolveu um sistema de compras electrónicas muito similar ao do pregão, com a diferença de que, na nova modalidade, os licitantes não apresentam o seu preço em uma proposta escrita. Em função da extensão geográfica do Brasil, ao se registrar no ComprasNet, o fornecedor indica sua área de negócio e a região na qual encontra-se apto a realizar as entregas ou a prestar serviços. A partir dessas informações, o próprio sistema gera e envia os convites aos fornecedores aptos a participar da disputa. Na data e horário indicados, os licitantes se conectam ao sistema e apresentam sua oferta para o contrato proposto pelo governo. Inicialmente restrito à esfera federal, o sistema alcançou resultados tão satisfatórios que, posteriormente, estados e municípios acabaram por desenvolver seus próprios sistemas de pregão electrónico, para a aquisição de produtos e serviços de baixo valor, que dispensam processos de licitação (Bird, 2004).

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Gráfico 6 – Evolução na Publicação de Editais de Leilões: 1999-2003

Fonte: Secretaria de Logística, Ministério do Planejamento, Governo Federal

Gráfico 7 – Evolução da Quantidade de Avisos de Licitações Publicados: 1997-2003

Fonte: Secretaria de Logística, Ministério do Planejamento, Governo Federal

Gráfico 8 – Evolução no Número de Fornecedores Registrados: 1997-2003

Fonte: Secretaria de Logística, Ministério do Planejamento, Governo Federal

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Gráfico 9 – Número de Leilões Realizados: 2000-2003

Fonte: Secretaria de Logística, Ministério do Planejamento, Governo Federal

A evolução dos sistemas de compras governamentais pode abrir um espaço importante de inovação na administração pública. Dentre os factores observados, estão a expansão da capilaridade dos fornecedores estatais, que podem operar a partir de pontos geográficos distintos. Outro factor de relevo é a maior transparência das acções estatais, pois os processos de compra estão abertos a um número maior de participantes, o que permite uma mútua fiscalização. Em resumo, os resultados iniciais do ComprasNet mostram que o sistema de governo electrónico pode ser útil não apenas para a economia dos recursos públicos, mas também para a agilidade e a accountability das acções governamentais.

CONCLUSÃO

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A utilização dos media como instrumento de participação e mobilização da sociedade é fato cada vez mais intenso na vida contemporânea. A compreensão deste fenómeno é central para o aprimoramento das instituições e da qualidade da Democracia nas mais diversas sociedades. O impacto desses media pode ocorrer de diversas maneiras e o seu desenvolvimento posterior irá ampliar ainda mais as possibilidades de interacção entre a sociedade e o Estado. No caso da segurança pública, a literatura sobre o tema, de forma geral, foi elaborada em países centrais e com democracias consolidadas, nas quais o controle e a eficiência dos órgãos do Estado voltados para a área apresentam um padrão muito mais acentuado de accountability. Nas sociedades com democracias mais estruturadas, menor desigualdade social e participação cívica mais densa, o posicionamento das instituições de segurança apresenta um padrão de maior profissionalismo do que em sociedades em desenvolvimento. Todavia, as especificidades locais são importantes para se analisar a dinâmica da criminalidade e as respostas construídas para sua contenção. Em um país de história marcada por momentos de autoritarismo como o Brasil, as instituições responsáveis pela aplicação da lei, como o Judiciário e as Polícias, carecem de maior legitimação perante a população. Assim, acreditamos que a experiência do Disque-Denúncia, marcada pela participação cívica e a utilização das medias como meio de mobilização social, incorpora uma lógica que extrapola a mera reprodução do discurso moralista ameaçador, estabelecendo um espaço no qual barreiras burocráticas historicamente estabelecidas na sociedade brasileira podem ser ultrapassadas. Tal aspecto é especificamente importante em virtude da amplitude da participação cívica conseguida a partir do Disque-Denúncia, que engloba distintas classes sociais e constrói pontes com diferentes segmentos da comunidade. Já a proposta de construção de governo electrónico, embora marcada na sua fase actual mais pelo desenvolvimento de sistemas relacionados ao provimento de serviços, também

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aponta, de forma embrionária, para uma possibilidade de extensão da esfera do Estado conjugada a uma maior permeabilidade à cidadania, decorrente de uma possível diminuição do custo da informação. Nesse sentido, pode-se dizer que da mesma forma que não se deve incorrer em um optimismo exagerado sobre as suas possibilidades, seria igualmente uma simplificação considerar o governo electrónico apenas como um mecanismo de oferta de serviços pontuais a “clientes”, sem levar em conta que o provimento de serviços pelo Estado é, inexoravelmente, um bem público, relativo ao cidadão, influenciado em seu desenho por percepções também políticas. Essa dimensão faz com que o governo electrónico, pelo menos em teoria, não se limite à conformação de uma “mercadoria” reificada pelo mercado, mas também sirva para prover uma base mais eficiente ao desenvolvimento económico e social do País, pela maior efectividade das acções de governo. Além disso, o uso da Internet para dar publicidade às oportunidades de negócio, baixar documentos e conceder contratos e submissão de ofertas pode contribuir para a transparência e efectividade da acção pública. Ou seja, acreditamos que o governo electrónico poderia ser reconsiderado – e construído – dentro de uma perspectiva mais ampla, como vector privilegiado para promoção de mecanismos de governança, tanto no incremento da capacidade cívica e de capital social, quanto na promoção do desenvolvimento económico, eficiência governamental e de relações mais democráticas e transparentes entre governo e sociedade civil.

BIBLIOGRAFIA ALMEIDA, M., “Governo eletrônico no Brasil”, VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, 2002 WORLD BANK (BIRD), Brazil Country Procurement Assessment Report, Report No. 28446-BR, March, 2004 CARRIERE, K., ERICSON, R., (1989), Crime Stoppers: A Study in the Organization of Community Policing, Centre of Criminology, University of Toronto BRITTO, Â., (2005), Criminalidade e Sociedade: Uma Análise sobre a Prática da Denúncia Anônima de Crimes no Município do Rio de Janeiro, Dissertação (Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais), Rio de Janeiro, ENCE DINIZ, E., (2002), Governo Digital, (Acesso em 14/06/2007), http://www.cteep.com.br/_docs/setor/estante/artigos/governo_digital.pdf LIPPERT, R., “Policing Property and Moral Risk Through Promotions, Anonymization and Rewards: Crime Stoppers Revisited”, in Social & Legal Studies, Vol. 11, No. 4, 475-502, 2002 MENDONÇA, K., (2002), A punição pela audiência - um estudo do Linha Direta, Rio de Janeiro, Quartet/Faperj MORAES, L., (2006), Disque-Denúncia: a arma do cidadão: Um estudo sobre os processos de construção da verdade a partir das experiências da Central Disque-Denúncia do Rio de Janeiro, Dissertação (Mestrado em Antropologia), Universidade Federal Fluminense ROCHA, S., (2003), Pobreza no Brasil: Afinal, de que se trata?, Rio de Janeiro, Editora da FGV RUEDIGER, M., “Governo Electrónico ou Governança Electrónica – Conceitos Alternativos no Uso das Tecnologias de Informação para o Provimento de Acesso Cívico aos Mecanismos de Governo e da Reforma do Estado”, VII Congresso Del Clad sobre La Reforma Del. Estado y de la Administración Pública, Lisboa, 2002 UN/ASPA, (2002), Benchmarking E-Government: A Global Perspective

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E-GOVERNMENT AMÉRICA LATINA: DE LA EVIDENCIA MACRO-NACIONAL A LA EVIDENCIA MICRO-MUNICIPAL EN CHILE 1 David Altman, Juan Pablo Luna

1. INTRODUCCIÓN

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El E-gobierno es considerado como una herramienta de gran alcance para reducir al mínimo los costes (y asimetrías) de la información ciudadana en nuestras democracias. Complementariamente, también es considerado como una herramienta clave para desarrollar nuevos mecanismos que promuevan la responsabilidad vertical y horizontal de los representantes democráticos2. Por un lado resulta importante analizar el papel del gobierno como abastecedor de información frente a los ciudadanos. Por otro, resulta crítico determinar si la ciudadanía puede efectivamente acceder y utilizar dicha información con el objetivo de consolidar su rol de fiscalizador (Castells, 2005). Antes de evaluar si es posible utilizar los mecanismos y herramientas que nos ofrece el E-Government, necesitamos en una primera instancia saber si las condiciones mínimas para desarrollar estas herramientas son satisfechas en las distintas sociedades latinoamericanas, pautadas por la presencia de una significativa brecha digital entre ciudadanos pertenecientes a distintos estratos sociales. No hacerlo supondría el riesgo de sobreestimar las virtudes del E- Government como herramienta de control ciudadano, ignorando su rol como potencial reforzador de desigualdades de base. Definido ampliamente el “e-government is the use of ICT-information and communication technologies-to promote more efficient and effective government, facilitate more accessible government services, allow greater public access to information, and make government more accountable to citizens” (Working Group on E-Government in the Developing World, 2002: 1)3. El E-Government involucra intercambiar información y servicios no solamente en el ámbito del gobierno (G2G), sino también entre ciudadanos y el gobierno y entre los ciudadanos y los negocios (G2C y G2B respectivamente). El Working Group on E-Government nos advierte que el “E-Government in the developing world must accommodate certain unique conditions, needs and obstacles. These may include a continuing oral tradition, lack of infrastructure, corruption, weak educational systems and unequal access to technology” (2002). Como vemos, desde esta perspectiva, el EGovernment es una herramienta que podría tener un efecto positivo sobre la responsabilidad horizontal y social. 1 Agradecemos la enorme colaboración de Andrés Madrid y Luis Herskovic en la implementación del estudio comparado internacional. Una versión previa fue presentada en la conferencia: A Sociedade de Informação: Visões e abordagens nacionais de Portugal, Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, Lisboa: May 12-13, 2005. Este trabajo fue financiado por los proyectos FONDECYT #1060749 y #1060760. 2 Por una excelente discusión sobre el impacto del E-Government y la relación con la teoría democrática ver (Bishop, Kane, Patapan, 2002) 3 Backus diferencia entre el E-Government y la E-Democracy. Para el: “e-democracy refers to the processes and structures that encompass all forms of electronic interaction between Government (elected) and the Citizen (electorate).” Por el contrario, “e-government is a form of e-business in governance and refers to the processes and structures pertinent to the delivery of electronic services to the public (citizens and businesses), collaborating with business partners and conducting electronic transactions within an organizational entity” (Backus, 2001); ver también Cardoso, Nascimento, Morgado, Espanha (2005). Carlos Osorio propone como definición de E-Government las “actions taken towards achieving public ends by digital means” (2002) De esta forma, el argumenta que “we are able to differentiate between those projects that are not necessarily oriented to create public value from those that are, and helping understand when there is scope and depth of action for public and private organizations,” (2002:2).

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2. EVIDENCIA COMPARADA EN AMÉRICA LATINA: E-GOVERNMENT VS. E-READINESS Este trabajo presenta evidencia que refleja la existencia de una relación significativa, aunque contra-intuitiva, entre la E-Readiness y el uso del E-Government en América latina (Altman, 2002). Por E-Readiness entendemos aquí la potencialidad de un país para acceder a las nuevas tecnologías de la información. Obviamente, E-Readiness dista de ser un concepto unidimensional ya que en el se combinan capacidades relacionadas al capital humano, tecnológico y político. Aunque sin lugar a dudas, la E-Readiness es una variable a considerar a la hora de determinar el uso del E-gobierno en una sociedad, hay otras variables, previamente omitidas por la literatura (tal como satisfacción con Democracia y la confianza interpersonal) que afectan directamente las perspectivas del E-Government en la región (Altman 2002). La razón teórica que explica esta relación está en que en los países en donde los ciudadanos se encuentran más satisfechos con el funcionamiento de su Democracia y tienen mayores índices de confianza interpersonal, los políticos tienen menos incentivos para alterar el estatus-quo en el funcionamiento institucional. Donde la satisfacción con la Democracia y la confianza interpersonal son bajas, los políticos ven en el E-Government una herramienta que transparenta la tarea política y por lo tanto la legitima. Para describir y medir la E-Readiness hemos creado un índice compuesto de una serie de variables que la literatura indicada como críticas. Una vez creado dicho índice, se lo comparará con el uso del E-Government en América Latina a partir de las investigaciones avanzadas por West (2002; 2003; 2004; 2005). Existe cierto consenso en que algunos prerrequisitos son condiciones necesarias pero no suficientes para disparar el uso del E-Government. Para determinar la potencialidad de ampliar el E-Government en la región hemos creado un índice de E-Readiness. Este es un índice de cuatro indicadores que son teóricamente cruciales para avanzar en el e-gobierno. Se trata de un índice que promedia los siguientes indicadores: a) educación de la población (en base a los niveles de alfabetismo adulto) y al cociente combinado de enrolamiento en los niveles primario, secundario y terciario de educación formal)4; b) el número de líneas telefónicas por cada 100 habitantes; c) el número estimado de computadores cada 100 habitantes; y d) el número de usuarios de Internet estimado por cada 100 habitantes. Contando con este índice de E-Readiness, es necesario ahora estimar el grado efectivo de implementación de E-Government en la región. Para lograrlo, utilizaremos los excelentes datos compilados por Darrell West (2002) y su equipo de la Universidad de Brown, los que se encuentran sistematizados y disponibles. West y sus colegas construyeron un índice de EGovernment, con un rango de variación entre 0-100, operacionalizado mediante una pauta de observación de los websites disponibles en cada uno de los países analizados: In order to see how the 198 nations ranked overall, we create a 0 to 100 point e-government index and apply it to each nation’s websites based on the availability of publications, databases, and number of online services. Four points are awarded to each website for the presence of the following features: publications, databases, audio clips, video clips, foreign language access, not having ads, not having premium fees, not having user fees, disability access, having privacy policies, security policies, allowing digital signatures on transactions, an option to pay via credit cards, email contact information, areas to post comments, option for email updates, option for website personalization, and PDA accessibility. These features provide a maximum of 72 points for particular websites. Each site then qualifies for a bonus of 28 points based on the number of online services executable on that site (1 point for one service, two points for two services, three points for three services, and on up to twenty-eight points for twenty-eight or more services). The e-government index runs along a scale from zero (having none of these features and 4 Ver también Escolar, 2005.

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no online services) to 100 (having all features plus at least 28 online services). Totals for each website within a country were averaged across all of that nation’s websites to produce a zero to 100 overall rating for that nation (West, 2005:8-9). Nuestra primera hipótesis de trabajo indica que cuanto más alto sea el E-Readiness de un país, sería dable esperar una mayor implementación de E-Government. Cruzando la información de E-Readiness e E-Government según se ve en la Figura 1 (abajo), América Latina muestra una muy amplia variación en la implementación de E-Gobierno (donde se destacan positivamente Chile, México y El Salvador). Sin embargo, vemos que la relación entre EReadiness e E-Government dista de ser perfectamente lineal, obteniéndose un R2 de 0.05 y una nube de puntos con distribución prácticamente aleatoria en ambas variables. Figura 1 - E-Readiness e E-Government en America Latina en 2004

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Observando los residuos (positivos o negativos) que cada caso obtienen respecto a la recta de regresión, es posible resumir la información clasificando a los distintos países en función de su performance relativa respecto a la implementación de EGovernment. Así, construimos tres grupos de países: a) aquellos casos que presentan bajo E-Government pero un relativo alto E-Readiness; b) aquellos que muestran una relación balanceada entre estas dos variables; y c) aquellos que poseen un mayor EGovernment de lo que su E-Readiness indicaría en primera instancia. La Tabla 1 presenta dicha clasificación, tricotomizando la variación entre los niveles de E-Gobierno e EReadiness observados en los distintos países de América Latina. La relación es negativa en Costa Rica, República Dominicana, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Mientras tanto, es neutral en Brasil, Guatemala y Panamá y positiva en el resto de los países estudiados. Es tan amplia la variación en el uso de E-Government en América Latina, que el continente posee simultáneamente casos que se ubican muy alto a nivel global (como Chile que en el año 2005 se ubica en el puesto décimo-tercero de los 198 países analizados, hasta Bolivia que se ubica en el puesto 183). De acuerdo a las bases de datos de West et al observamos que la ubicación relativa de cada país en el continente se ha mantenido constante en los últimos años. Así por ejemplo, a niveles similares de E-Readiness, Chile se ha ubicado sistemáticamente arriba de Uruguay en términos de su implementación de E-Government.

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Tabla 1 - Balances del la relación entre el E-Gobierno y el E-Readiness Negative

Neutral

Positive

Costa Rica

Brasil

Argentina

República Dominicana

Guatemala

Chile

Honduras

Panamá

Colombia

Nicaragua

Ecuador

Paraguay

El Salvador

Uruguay

México

Venezuela

Perú

Tabla 2 - Uso relativo del E-Government en América Latina 2001-2005 y ubicación de los países entre los 198 analizados País

2001

2002

2003

2004

2005

Ranking en el mundo

Chile

32,2

60

32

29,2

32,1

13

México

33,1

52

33,7

29,6

29,7

31

Colombia

25,7

48

33,9

24,8

29

37

Rep. Dominicana

27,2

16

28,7

24

29

38

Brasil

33,8

41,8

29,4

24,4

28,5

48

Perú

36,1

36

31,3

26,7

27,1

75

Argentina

38

41,8

29,4

23,5

26,3

85

El Salvador

35,6

47

28,1

26,1

25

102

Ecuador

30,7

47

28,3

23,2

24,4

107

Nicaragua

27,7

32

29,2

23,8

23,6

136

Panamá

28,4

39,5

28

26,4

23,5

138

Venezuela

32,8

38

28,7

23,3

23,5

139

Uruguay

20

27,3

28,5

21,7

23,2

141

Paraguay

29

40

26,7

21,2

22

148

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Guatemala

28

38,7

28

21,3

21

152

Honduras

27,3

36

28,2

21,7

20,2

160

Costa Rica

20,6

40,7

24

16

20

165

Bolivia

38

32

28

32

16

183

Fuente: WEST et.al., 2005

Como mencionamos arriba, si bien el E-Readiness es una variable crucial para entender el grado de desarrollo del E-Government, esta no es suficiente. Existen otras variables que deben ser incluidas en el análisis para entender qué fenómenos disparan la implementación del E-Government. Entre dichas variables, se encuentra el grado de satisfacción con la Democracia existente en el país. La base teorética para explicar este fenómeno radica en la hipótesis de que en aquellos países donde los ciudadanos están mas satisfechos con la Democracia los políticos tienen menos incentivos para inmiscuirse en avanzar en politicas nuevas (incluyendo el E-Government) alterando el estatus-quo. Así, el “political will” o deseo político-una variable ya conocida dentro de esta literatura—no es lo suficientemente fuerte para desarrollar E-Government. En otras palabras, por qué se debería cambiar si la ciudadanía esta básicamente satisfecha? La Figura 2, muestra que la relación entre la satisfacción con la Democracia y el uso del E-Government muestra una intensidad mayor que la que vemos entre E-Readiness e E-Government. De hecho, se trata de una relación aproximadamente lineal, con un R2 de 0.25. Figura 2 - E-Readiness y Satisfacción con la Democracia (2004)

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Pero sin lugar a dudas, el E-Government involucra mucho más que aquello que reflejan los índices agregados de su uso a nivel nacional. Un aspecto muchas veces dejado de lado, por el espejismo producido por las páginas web, es en qué medida podemos hablar y ser escuchados por oficiales electos democráticamente. En otras palabras, en que medida se puede generar un dialogo y control con los ciudadanos. Este asunto nos lleva a la siguiente sección del trabajo.

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E-GOVERNMENT AMÉRICA LATINA: DE LA EVIDENCIA MACRO-NACIONAL A LA EVIDENCIA MICRO-MUNICIPAL EN CHILE

3. E-RESPONSIVENESS DE LOS LEGISLADORES Si una de las dimensiones de interés es la evidencia nacional basada en indicadores de EReadiness e E-Government, otra cosa muy distinta es la E-Responsiveness de funcionarios públicos elegidos democráticamente. Si bien sospechamos que cuanto mayor el nivel de EGovernment en un país, mayor será la E-Responsabilidad de los funcionarios públicos, esta hipótesis es necesaria de ser testeada. Consecuentemente, para evaluar la solidez de esta conjetura, evitando la potencial ilusión óptica que podría generar el mirar solamente los niveles agregados de información, hemos realizado un experimento para medir EResponsiveness. El experimento realizado consistió en enviar el mismo correo electrónico con una consulta simple a todos los parlamentarios de América Latina, registrando el porcentaje de respuesta obtenido en cada caso y el tiempo que dicha respuesta requería. Para esto se redactó un correo con un lenguaje neutral, para que una misma misiva fuese válida para toda América Latina. El mail enviado tiene dos versiones, una en español y una traducida al portugués para poder aplicar el experimento en Brasil5. Luego, se enviaron los correos y se calcularon las estadistas correspondientes (número, porcentaje y tiempo de respuestas entre otras). La Tabla 3 presenta los resultados obtenidos mediante este experimento.

Tabla 3 - E-Mails enviados en América Latina y resultado de respuestas País al que se Emails Blanco Diputado Error No Notificación envía mail enviados a con accede de legisladores licencia recepción de mail

OK

OK, pero OK, OK, solo Responde Solicita Total enviar mas hablar por mail asistente llamar información con por antes asistente teléfono

Argentina

328

0

0

12

0

0

5

4

0

0

3

0

24

Bolivia

157

0

0

56

0

0

0

0

0

0

0

0

56

Brasil

594

0

0

96

3

0

10

11

0

0

6

1

127

Chile

168

1

0

2

9

0

12

7

1

0

1

2

35

Colombia

268

0

0

119

0

0

5

3

0

0

0

1

128

Costa Rica

57

0

0

17

0

0

10

3

1

0

0

0

31

El Salvador

84

0

0

8

0

0

18

6

0

0

2

0

34

Guatemala

158

0

0

2

0

0

5

6

0

0

3

0

16

5 Buenas tardes: Junto con saludarle quisiera plantearle una inquietud relacionada con su actividad parlamentaria, y para exponérsela me gustaría saber si existe alguna posibilidad de reunirme con usted. Atentamente, Jorge Calderón F Boa tarde: Além de cumprimentá-lo, escrevo-lhe por algumas dúvidas que tenho, relacionadas con as suas tarefas e atividades parlamentares, sobre as quais gostaria de saber mais. Para poder expor-las, gostaria de saber se seria possivel ter uma reuniao com o senhor. Muito obrigado pela atenção, João De Sousa

99

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Honduras

256

0

0

13

0

0

0

0

0

0

0

0

13

México

627

0

0

44

2

1

22

6

2

0

2

0

79

Nicaragua

91

0

0

3

0

0

1

0

1

0

0

0

5

Panamá

78

0

0

16

1

0

2

2

0

0

2

0

23

Paraguay

126

4

0

4

0

0

2

0

0

0

0

0

10

Perú

116

2

0

0

3

0

8

3

0

2

2

0

20

Rep. Dominicana

182

0

0

5

0

0

1

0

0

0

0

0

6

Uruguay

99

0

1

61

0

0

16

15

0

0

0

2

95

Venezuela

162

0

0

100

0

0

14

8

0

1

2

0

125

Total

3551

7

1

558

18

1

131

74

5

3

23

6

827

Evidentemente, la variación en el número y tipo de respuestas recibidas (ver Tabla 3 arriba), así como la extensión del E-Government y E-Readiness en América Latina, son extremadamente amplias. En una primera instancia, lo que sorprende de esta información es la poca receptividad de los legisladores ante este tipo de comunicación. En una segunda instancia, la enorme cantidad de errores generados, sea por saturación de las casillas de correo electrónico o simplemente por que las páginas web de los congresos en América Latina no tienen las direcciones correctas de sus legisladores, también resulta extremadamente alta (ver Tabla 4 abajo). Más aun, no existe relación entre los niveles agregados de E-Government observados a nivel país y el nivel de E-Responsiveness de sus legisladores. Tabla 4 - Tiempo promedio de respuestas e E-Mails con respuesta (2005)

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

100

Resultados (a) Tiempo promedio de respuesta en horas

Resultados (b) Mails con respuesta (excepto error)

Bolivia

-

Bolivia

0

Honduras

-

Honduras

0

México

16,2

México

35

Rep. Dominicana

27,9

Rep. Dominicana

1

Paraguay

34,3

Paraguay

6

Panamá

58

Panamá

7

Nicaragua

61,6

Nicaragua

2

Perú

54,1

Perú

20

Guatemala

58,4

Guatemala

14

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4:22 PM

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E-GOVERNMENT AMÉRICA LATINA: DE LA EVIDENCIA MACRO-NACIONAL A LA EVIDENCIA MICRO-MUNICIPAL EN CHILE

El Salvador

79,9

El Salvador

26

Chile

105,7

Chile

33

Uruguay

115,6

Uruguay

34

Brasil

117,6

Brasil

31

Argentina

137,6

Argentina

12

Costa Rica

139,8

Costa Rica

14

Venezuela

242,6

Venezuela

25

Colombia

249,3

Colombia

9

4. E-GOVERNMENT EN CHILE: EVIDENCIA DE 256 MUNICIPALIDADES En esta sección y con el objetivo de estudiar el uso del E-Government a nivel municipal, utilizaremos a las municipalidades de Chile como unidades de análisis. Los trabajos disponibles acerca de los municipios chilenos son abundantes6, destacándose ésta como una arena institucional clave para el desarrollo de un mayor accountability democrático dadas su “cercanía con la gente”, “mayor contacto con la vida y los problemas diarios de los ciudadanos”, e inclusive, la presencia de una potencial “mayor capacidad de monitoreo” a nivel local. Estas propias características vuelven a las municipalidades como un ámbito especialmente apropiado para un avance relativamente rápido del EGovernment, particularmente en un caso como el chileno que muestra simultáneamente, altos niveles de E-Readiness e E-Government. En el ámbito de la investigación propiamente tal, el fundar nuestro análisis en municipalidades ofrece fuertes ventajas ya que provee un alto número de casos, entre los que existe, además, varianza significativa. Esto último permite introducir controles estadísticos respecto a la intervención de variables potencialmente relevantes en la explicación de distintos grados de avance de la agenda digital, tales como las estructuras socio-económicas (niveles de desarrollo económico y humano) y los ambientes políticos (partido o coalición que gobiernan) que caracterizan a cada municipalidad. Asimismo, en Chile, los datos comparativos actualmente disponibles acerca de las características de las municipalidades en ámbitos relativos a la implementación de EGobierno, facilitan la realización de estudios profundos y sistemáticos ya que el Sistema Nacional de Indicadores Municipales de la Subsecretaria del Desarrollo del Ministerio del Interior del Gobierno de Chile provee quizás la más comprehensiva bases de datos de gobiernos locales a nivel continental (http://www.sinim.cl/). En dicha base de datos es posible encontrar una batería de indicadores acerca de la dotación de infraestructura informática que cada municipalidad posee, así como también, obtener información acerca de la utilización de nuevas tecnologías para distintos procesos de la gestión municipal. Utilizando dichas baterías, realizamos en primer lugar un análisis factorial, con los objetivos de analizar su dimensionalidad y construir índices que luego nos permitieran clasificar a las distintas alcaldías de acuerdo a tipos. La Tabla 5 presenta la matriz de estructura rotada (se utilizó un algoritmo oblicuo de rota6 Ver por ejemplo: Eaton (2004); Luna (2004); Campbell (2003); Ministerio del Interior (2001); PNUD Chile (2000) y (2006); Rodríguez Arranz (1999); Ranis (1994).

101

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ción, permitiendo que los factores tuvieran una correlación mayor a 0) de la solución factorial, en la que es posible identificar tres factores relevantes. El primer factor se relaciona con el desarrollo y utilización de procesos informáticos para la ejecución de tareas complejas de gestión, como la planificación del presupuesto, el control de stock y la administración de obras y personal. El segundo factor, por su parte, representa a aquellas variables que miden la presencia de hardware informático y tecnología de redes en la municipalidad. Finalmente, el tercer factor constituye una tercera dimensión relativa a la utilización de la informática en procedimientos de gestión más simples, como la gestión de cobranzas de distinto tipo y el pago de remuneraciones, muchas de las cuales involucran una interacción con el usuario de la municipalidad.

Tabla 5 - Solución factorial rotada generada a partir de indicadores de dotación informática municipal (SINIM) Component

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

102

1

2

3

Adquisición Municipal

,791

,342

-,595

Bodegas Municipales

,762

,172

-,410

Inventario (Salud)

,726

,233

-,478

Oficina De Partes (Salud)

,720

,265

-,409

Personal (Municipal)

,712

,284

-,543

Inspección (Salud)

,655

,164

-,161

Planificación Y Control Presupuestario (Salud)

,647

Dirección de Obras

,630

,237

-,319

Red Interna

,262

,865

-,244

Servidor

,380

,809

-,196

,642

-,232

Pct_Pc_C_Intt

-,276

Remuneraciones Municipales

,437

,237

-,889

Rentas y Patentes

,478

,316

-,883

Permisos de Circulación

,361

Tesorería

,641

,369

-,788

Licencias de Conducir

,516

,447

-,665

S_Cont_M

,311

,392

-,611

-,838

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E-GOVERNMENT AMÉRICA LATINA: DE LA EVIDENCIA MACRO-NACIONAL A LA EVIDENCIA MICRO-MUNICIPAL EN CHILE

Utilizando estos factores, procedimos luego a generar grupos de municipalidades que presentaran una configuración similar respecto a las tres dimensiones extraídas. Para ello se utilizó un procedimiento de cluster de centroide, a partir del cual fue posible crear cuatro grupos de municipalidades compuestos respectivamente por 48, 92, 82 y 41 casos. El primero de los grupos posee una mala performance en los factores 1 y 3, presentando niveles promedio en el factor 2. Es decir, se trata de municipalidades que poseen un equipamiento informático relativamente bueno, aunque no han integrado las nuevas tecnologías a su gestión. El grupo 3 es el que resulta más similar al 1, aunque en este caso presenta una situación relativamente mejor en los factores 2 y 3. En este sentido se trata de municipalidades que no han integrado las nuevas tecnologías a procesos complejos de gestión, aunque sí lo han hecho en lo que refiere a procesos más simples, al tiempo que poseen una dotación relativamente favorable de recursos informáticos. El grupo 2, por su parte, representa a las municipalidades con mejor puntaje en los tres factores. De forma especular, el grupo 4 está compuesto por las municipalidades con peor performance en las tres dimensiones consideradas. La Tabla 6, presenta estos resultados en detalle.

Tabla 6 - Cluster de Centroide (solución para 4 grupos) en función de tres factores de performance Cluster 1

2

3

4

FACTOR1

-,78599

1,15100

-,53280

-,59696

FACTOR2

,21192

,49240

,33782

-2,02866

FACTOR2

1,66715

-,65179

-,48534

,48144

Summary

Poor in 1 and 3, fair in 2

Best performers

Poor in 1, good in rest

Worst Performers

Total N=263

N=48 (18%)

N=92 (35%)

N=82 (31%)

N=41 (16%)

103

Una vez clasificadas las municipalidades, procedimos a realizar un análisis de CHAID (Chi Square Automatic Interaction Detector) con el objetivo de identificar aquellas variables que impactaban en la pertenencia a grupos de cada municipalidad. En base a dicho análisis generamos dos árboles de segmentación, los que identifican las principales variables que parecen relacionarse con mayor presencia de municipalidades pertenecientes a grupos con niveles divergentes de performance en equipamiento relacionado al E-Gobierno. En el primer caso (árbol 1), encontramos que el índice de desarrollo humano de las distintas comunas aparece como el predictor más significativo de dicha performance, siendo las comunas que operan en contextos socialmente más prosperos, aquellas que mejor dotación de recursos informáticos tienen. Mientras tanto, en el segundo análisis (árbol 2) se identifica una segunda variable, también fuertemente asociada a la performance municipal. Se trata en este caso del tamaño de la comuna, siendo aquellas de mayor tamaño (y especialmente las comunas grandes que operan en contextos de idh alto) las que mejor performance obtienen. Mientras tanto, las comunas pequeñas (y especialmente aquellas pertenecientes a regiones del país alejadas del área metropolitana) son las que poseen una sobrerepresentación del grupo 4 y una sub-representación del grupo 2.

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Figura 3 - Índice de desarrollo humano como predictor de performance

Figura 4 - Tamaño de la comuna como predictor de performance

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Mientras tanto, ninguna de las variables relacionadas con características políticas de la comuna (partido al que pertenece el alcalde, niveles de competencia electoral en la última elección municipal, presencia de alternancia partidaria a nivel local) se relaciona sistemáticamente con la configuración comunal en términos de infraestructura relacionada con EGobierno. Con el objetivo de testar estos resultados, estimamos finalmente un modelo de regresión logística multinomial, utilizando un modelo stepwise para la incorporación de variables a la ecuación. En virtud de la relación encontrada entre tamaño de la municipalidad y el índice de desarrollo humano, también se decidió incorporar un término de interacción entre ambas variables, con el objetivo de estimar su efecto combinado. El modelo estimado obtuvo un seudo-R cuadrado de .2 y logró un 75% de clasificaciones correctas, clasificando con un 90% de precisión, los casos de peor performance relativa. Al tiempo que el modelo (Tabla 7) confirma la centralidad de las variables de población e IDH, el mismo desestima nuevamente el rol causal que podrían jugar variables de configuración política. Tabla 7 - Factores Explicativos de la Performance en Términos de Dotación de Recursos e Integración de Procesos para E-Government B

S.E.

Wald

df

Sig.

Exp(B)

Step

IDH by POBLACION

,000

,000

5,611

1

,018

1,000

1(a)

IDH

11,390

3,549

10,297

1

,001

88407,807

POBLACION

,000

,000

6,990

1

,008

1,000

Constant

9,189

2,473

13,802

1

,000

,000

a: Variable(s) entered on step 1: IDH * POBLACIO , IDH, POBLACIO

Para concluir nuestro análisis de la realidad del E-Gobierno a nivel municipal se decidió ir más allá del análisis de la infraestructura informática y del nivel de integración de procesos digitales de gestión que posee cada comuna, realizando un diagnóstico específico de las utilidades de E-Government que poseía un grupo específico de municipalidades, pertenecientes, de acuerdo a nuestra clasificación previa, a los grupos 2 (los más equipados y con mayor integración de procesos digitales) y 3 (municipios con baja integración de nuevas tecnologías en procesos complejos pero relativamente buena performance en términos de su dotación de hardware y la utilización de la informática para gestiones simples y de interacción con el cliente). Para realizar el diagnóstico se utilizó una pauta de evaluación de sitios web creada en función de la observación de sitios webs reconocidos internacionalmente por su calidad de EGovernment (como los sitios de los gobiernos de Finlandia, Nueva Zelanda y Corea del Sur). Al mismo tiempo, también se realizó un ejercicio de interacción con el gobierno comunal, enviando un email y monitoreando el tiempo de respuesta y su calidad. Como procedimiento de control, también se realizó una evaluación paralela de 6 municipalidades uruguayas, reportándose en la Tabla 8, el promedio obtenido en aquel país (el que posee en términos nacionales, similares niveles de E-Readiness y mucho más bajos niveles de E-Gobierno que Chile). Aunque en efecto, a nivel municipal la performance de las municipalidades chilenas es en promedio superior a la de los gobiernos municipales uruguayos, las diferencias encontradas entre ambos casos son poco significativas, especialmente si se observa el alto nivel de varianza interna observado en el caso chileno. Por otra parte, es interesante señalar que la municipalidad que mejor puntaje obtiene en este diagnóstico es La Florida, justamente aquella que pertenece al grupo 3 en términos de su dotación de recursos informáticos (ver Tabla 8 abajo).

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Tabla 8 - Puntajes obtenidos por cada website municipal en función de 4 dimensiones construidas a partir de una observación sistemática de páginas de gobierno electrónico líderes a nivel mundial Municipality

Quality of Site

Available Online Tools

Feedback and Interactivity

E-Government Mission, Tools

El Bosque

1

1

1,5

1

4,5

(1,12)

Peñalolén

1,75

1

1,5

1

5,25

(1,31)

La Reina

1,5

1

1,5

1,5

5,5

(1,37)

Cerro Navia

2,25

1

2

1

6,25

(1,56)

Las Condes

5

2,5

2

1

10,5

(2,62)

Vitacura

4

2,5

3,5

1,5

11,75

(2,87)

Lo Barnechea

3

3

4

3

13

(3,25)

La Florida

4,25

5

2,5

4

15,75

(3,93)

Average

2,84

2,12

2,31

1,75

2,26

Uruguay’s Average

2,26

1,75

2,31

1,62

1,98

Para concluir, la Tabla 9 presenta una caracterización de cada una de las municipalidades observadas en detalle, respecto a sus características sociales y políticas. Como se puede inferir a partir de la tabla, aunque la dotación de recursos no parece estar determinada por factores políticos, si es posible observar algunos patrones interesantes en términos de la performance efectiva de los websites municipales respecto a su oferta de utilidades de EGovernment. Así, es posible concluir que el caso de La Florida (la página que obtiene el mejor puntaje) posee una dotación de recursos inferior al promedio y niveles intermedios de IDH. No obstante se trata de una municipalidad en que las elecciones locales han sido sumamente competitivas, al igual que en Peñalolén (de menor IDH). (ver anexo con paginas de inicio de las comunidades seleccionadas). Así, aunque es necesario un análisis más comprensivo, parecería posible hipotetizar que la particular combinación de un IDH promedio y un nivel alto de competitividad electoral parece asociarse a un mayor nivel de oferta de E-Government7. Por otra parte, las municipalidades gobernadas por la Alianza (coalición de centro derecha, oposición desde 1990 a la gobernante Concertación de Partidos por la Democracia) parecerían mostrar niveles algo mayores de implementación de E-Gobierno en el caso chileno.

106

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

Overall Score (/4)

Tabla 9 - Factores Sociales y Políticos en la determinación del E-Gobierno municipal Municipality

Overall Score (/4)

IDH

Cluster Performance

El Bosque

4,5

(1,12)

,719

2

Peñalolén

5,25

(1,31)

,746

2

%CPD 2000

%CPD 2004

Electoral Incumbent Overall Incumbent’s Competitiveness 2000 Performance

Predicted OK

56%

47%

Médium-Low

Concertación

Declining

Predicted OK

29%

48%

High

Alianza

Voted Out

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E-GOVERNMENT AMÉRICA LATINA: DE LA EVIDENCIA MACRO-NACIONAL A LA EVIDENCIA MICRO-MUNICIPAL EN CHILE

La Reina

5,5

(1,37)

,881

2

Predicted OK

43%

38%

Médium-Low

Concertación

Voted Out

Cerro Navia

6,25

(1,56)

,695

-

-

62%

58%

Low

Concertación

Declining

Las Condes

10,5

(2,62)

,897

-

-

20%

24%

Low

Alianza

Declining

11,75 (2,87)

,924

2

Predicted OK

18%

22%

Low

Alianza

Declining

(3,25)

,893

2

Predicted OK

30%

27%

Low

Alianza

Improving

15,75 (3,93)

,803

3

Under-achiever

49,9%

46%

High

Alianza

Declining

Vitacura Lo Barnechea La Florida

13

5. CONCLUSIONES Nuestra evidencia refleja brechas observables y significativas en tres niveles: a) entre los países, b) entre el plano local y nacional en un mismo país, c) en una misma agencia del estado (entre los grados de desarrollo observados en pantalla y detrás la misma). En pocas palabras, se observó que no existe una relación lineal entre los niveles de E-Readiness e EGovernment en los países de América Latina, ni entre estos últimos y los grados de EResponsiveness a nivel parlamentario. También, a partir del estudio en profundidad de un caso con pre-condiciones favorables y alta implementación a nivel nacional de utilidades de E-Gobierno, se pudo observar una significativa diversidad en el uso del E-Government al interior del país. Dicha diversidad, ni siquiera correlaciona de forma lineal con la dotación que los propios municipios poseen en términos de recursos informáticos e integración de las nuevas tecnologías a procesos complejos de gestión. Por tanto, es posible concluir que los mecanismos que derivan en la implementación de estrategias de E-Gobierno son evidentemente complejos y multi-causales. Esta sección discute las brechas encontradas respecto al avance del E-Gobierno en la región y propone explicarlas en base a la interacción de cuatro factores: a) factores estatales e institucionales (estructura institucional de las distintas agencias de gobierno y debilidad o fortaleza de instancias interinstitucionales de cooperación e intercambio), b) factores socio-demográficos (perfiles y características de la demanda actual de la ciudadanía de la región acerca de la provisión de E-Government), c) factores relativos a la racionalidad de los gobernantes interesados en su re-elección, y d) el rol del liderazgo político en la implementación de estrategias de E-Government exitosas. Por un lado, las variables políticas y las condiciones económicas coyunturales, se relacionan con las brechas existentes entre E-Government e E-Readiness. De hecho, una baja satisfacción con la Democracia se relaciona con un mayor avance en el E-Government. Quizás, esto se deba a que los políticos buscan soluciones rápidas para legitimizar su trabajo y el sistema democrático de gobierno. Asimismo, contracciones económicas coyunturales se relacionan con menores niveles de implementación del gobierno electrónico. Paradójicamente, aquellos países que se caracterizan por una alta implementación del E-Government, muestran muy bajos índices de E-Responsivness. Esto parece relacionarse con la valoración del E-Government más como una solución coyuntural a problemas de legitimidad, que como una herramienta eficaz y válida para mejorar el accountability democrático. En este contexto y específicamente en lo relativo a E-Responsiveness y con procesos detrás de pantalla, nos encontramos con “formas vacías de contenido”. Esto fue corrobora-

7 Sobre el tema de competitividad y voto electrónico ver Tula (2005).

107

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do en nuestro análisis por el diagnóstico detallado realizado a nivel local en el caso chileno, siendo éste, un caso que presenta las mejores condiciones regionales a nivel nacional. Dicho diagnóstico demostró que más allá del diseño web, las interfaces con procesos detrás de pantalla siguen siendo débiles, al menos a nivel local. A su vez, constatamos la existencia de altos niveles de varianza intra-caso. Aunque el contexto socioeconómico en que opera una municipalidad (tamaño y nivel de desarrollo humano) explican los distintos niveles de dotación de infraestructura observados (de acuerdo a una lógica que parecería reforzar las desigualdades de base existentes en la sociedad), los mismos no resultan claves para entender la implementación concreta de utilidades de E-Gobierno a nivel municipal. ¿Qué causa entonces la implementación de dichas utilidades? Lamentablemente nuestro análisis no puede responder de forma contundente esta interrogante, ya que es necesario profundizar el análisis de casos exitosos y fallidos, para poder determinar con mayor certeza los posibles factores causales que se encuentran detrás de dicha implementación. En términos hipotéticos es posible identificar tres factores que resulta necesario considerar en próximos estudios: a) las características de los aparatos estatales y municipales latinoamericanos podrían afectar la capacidad de dichas instituciones para ofrecer políticas de EGobierno consistentes, avanzando más allá de la oferta “vacía” de E-Government en pantalla; b) ante la ausencia de una demanda ciudadana explícita acerca de la implementación de E-Goverment, es necesario identificar qué variables político-institucionales disparan un proceso de este tipo (por ejemplo: la presencia de instancias particulares de liderazgo político, la caída en una crisis aguda de legitimidad, un alto nivel de competitividad de las elecciones municipales, la presencia de antecedentes de corrupción en el gobierno local?); y c) el eventual rol “multiplicador” ejercido por ONGs, organizaciones internacionales y los efectos demostración procedentes de otras instancias de implementación exitosa a nivel nacional o municipal.

BIBLIOGRAFIA

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO EM REDE: EUROPA E AMÉRICA DO SUL

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ANEXO 1 - MUNICIPALIDADES Municipalidad de El Bosque

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Municipalidad de Peñalolén

Municipalidad de La Reina

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Municipalidad de Cerro Navia

Municipalidad de Las Condes

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Municipalidad de Vitacura

Municipalidad de Lo Barnechea

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PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA: HACIA UN GOBIERNO ABIERTO EN AMÉRICA LATINA 1 María Frick

1. ANTECEDENTES En América Latina, las expectativas de inclusión no cumplidas son el núcleo de la insatisfacción democrática y el mayor desafío a la consolidación de los regímenes, proceso que sólo parece posible en tanto se alcance el equilibrio entre la libertad política, el desarrollo económico y la superación de la pobreza y la corrupción. Es decir, mediante la expansión de los derechos de igualdad desde la dimensión político- electoral a los ámbitos civil y social (UNDP, 2004: a). En esta transformación los gobiernos tienen un rol central. Hoy debilitados en cuanto a su legitimidad y eficacia respecto a los problemas centrales de la sociedad, deben ser fortalecidos para ser capaces de formular opciones, representar a los ciudadanos y generar los nexos entre el Estado y la ciudadanía que gesten el poder democrático necesario para la consolidación y estabilidad política (UNDP, 2004:a). Ante esta necesidad, la participación ciudadana en el proceso de gobierno es una estrategia de potenciales beneficios. La promoción de la participación de la sociedad civil en los procesos de definición, implementación y evaluación de políticas es una alternativa para el fortalecimiento del proceso de gobierno y la relegitimación de los regímenes democráticos de la región. En un contexto de transformación global de las instituciones y búsqueda de nuevos esquemas de interacción de los actores políticos, América Latina tiene la oportunidad de explorar y adaptar estas estrategias para favorecer la apropiación definitiva de los elementos democráticos. Puede generar procesos políticos inclusivos y transparentes que apunten directamente a los problemas y opiniones de la ciudadanía, fortaleciendo el capital social y promoviendo la confianza y la estabilidad de las instituciones de gobierno.

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2. UN GOBIERNO ABIERTO Y PARTICIPATIVO El escenario latinoamericano se enmarca en un contexto global de transformación de las instituciones y procesos de gobierno que impacta y da forma a la coyuntura regional. Esta transformación se caracteriza por dos movimientos simultáneos y complementarios. En primer lugar, existe una erosión del modelo de gobierno centrado en el Estado- nación como unidad política fundamental. El entrecruzamiento de los espacios globales y locales a partir de los procesos de transnacionalización ha permeado las arenas política, económica y cultural, tradicionalmente delimitadas por las fronteras nacionales y el control político centralizado. Esta tendencia ha incrementado los niveles de incertidumbre y complejidad en la toma de decisiones públicas y ha debilitado el monopolio de los gobiernos en el ejercicio de sus funciones, limitando su capacidad para lidiar con los asuntos públicos. Paralelamente, ha surgido un nuevo tipo de ciudadanía, especialmente crítico y exigente respecto a la performance y capacidad de conducción de los regímenes democráticos. Existe en el mundo un creciente porcentaje de demócratas insatisfechos que aprueba la Democracia como régimen de gobierno pero que se manifiesta disconforme 1 La versión original de este trabajo fue preparada para el Instituto de la Conectividad de las Américas ICA/ International Development Research Centre IDRC (http://www.icamericas.net), para el proyecto de apoyo al desarrollo del gobierno electrónico en América Latina y el Caribe en Enero de 2005.

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respecto a las formas en que ésta opera. Los orígenes de esta disconformidad se vinculan a las transformaciones económicas y sociales de las últimas décadas. La expansión de la educación y el incremento de los niveles de ingreso ha creado una generación de ciudadanos con una alta capacidad para tomar roles activos en los procesos políticos, que puja por una mayor eficiencia de los mecanismos de gobierno y la apertura y horizontalidad de los procesos decisorios. Por otro lado, la agudización de los niveles de desigualdad económica ha generado la marginalización de grandes sectores de la sociedad, que han incrementado su desconfianza respecto a la capacidad de los regímenes democráticos para resolver sus problemas e incluirlos en la agenda de gobierno. La convergencia de estos dos movimientos - crisis de gobernabilidad y surgimiento de una nueva ciudadanía - ha moldeado un escenario en el que la efectividad del gobierno requiere de la capacidad de identificar los problemas emergentes, considerarlos desde perspectivas integradoras y resolverlos mediante una autoridad fundada en el consenso. Ante estas necesidades, ha surgido entonces una tendencia de transformación de las aproximaciones a las instituciones y procesos de gobierno. Muchos regímenes han comenzado a explorar nuevas formas de ejercicio del poder, que les permitan incrementar sus niveles de eficiencia respondiendo al mismo tiempo a las demandas ciudadanas por mayor transparencia y participación en el proceso de toma de decisiones. Se observa así una evolución de los esquemas de centralización estatal hacia modelos de participación plural en el proceso de toma de decisiones. Abandonando la noción jerárquica de gobierno, muchos países buscan hoy un modelo de gobierno abierto y participativo en el que la definición de las políticas surja del establecimiento de diálogos y consensos entre los actores involucrados en las decisiones en marcha. Este modelo refiere a una forma socio- política de gobierno en la que los actores públicos y privados no actúan separadamente sino de manera conjunta y bajo acuerdo mutuo. Alude, específicamente, a un patrón multidimensional de interacción en procesos horizontales de gobierno en el que la creación de políticas resulta de la contribución colaborativa de los actores sociales, políticos y económicos (Sørensen, Torfing, 2004:2). El “gobierno abierto” apunta a un modelo de gobernabilidad democrática en el que el consenso social se exprese a través de relaciones cooperativas entre el gobierno y la sociedad civil. Entiende el proceso de gobierno como un equilibrio dinámico entre las demandas sociales y la respuesta gubernamental. La sociedad civil exige y propone soluciones, participa en asuntos públicos e impone controles para que el estado rinda cuentas. El gobierno, a su vez, procesa las exigencias y propuestas de la sociedad civil, rinde cuentas y busca legitimarse articulando consenso (Reilly, 2002:a). En este sentido, el gobierno abierto y participativo supone una transformación del modelo de gobernancia que se caracteriza por el abandono de la noción de una ciudadanía basada en derechos y obligaciones, pasiva ante el rol gerencial del gobierno y con capacidades de expresión ligadas principalmente a las instancias electorales. Propone, por el contrario, su expansión hacia un concepto de ciudadanía activa, centrada en el ejercicio de poderes y responsabilidades durante el ciclo de gobierno. Específicamente, el gobierno abierto nace en la aceptación de que el conocimiento necesario para la resolución de los problemas sociales se encuentra disperso. Se funda entonces en la revalorización de los derechos individuales de los ciudadanos y en la apertura de los mecanismos de toma de decisiones a través de instancias de confrontación de posiciones, valores y opiniones, y la colaboración como estrategia para la creación de políticas (OECD, 2001:a). Desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática, los beneficios de este modelo radican en que la participación incrementa la efectividad del gobierno en la identificación de problemas y es una estrategia de resolución de conflictos y creación del consenso necesario para la implementación de las decisiones. El involucramiento de la sociedad civil como un actor clave en el proceso de gobierno

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impacta en cada una de las etapas del ciclo de creación de políticas y favorece, en este sentido, la legitimidad del régimen democrático (OECD, 2001:a): - La apertura de la participación ciudadana en el proceso de identificación de problemas y definición de la agenda pública permite a las instituciones de gobierno acercarse a la realidad concreta de los ciudadanos e identificar problemas o situaciones relevantes de intervención; - La incorporación de la opinión de la sociedad civil en la planificación de las alternativas de intervención da cuenta a los oficiales de gobierno de obstáculos y realidades conocidas por otros agentes, y permite incluso poner a consideración de estos actores las alternativas planificadas de forma de garantizar el éxito de las medidas; - La contemplación de las manifestaciones ciudadanas en la etapa de adopción de las decisiones redunda en la generación de consensos y legitimidad social respecto a las alternativas de acción escogidas; - El involucramiento de la ciudadanía en la fase de implementación de las políticas, al igual que en la etapa de toma de decisiones, genera el fortalecimiento de las estrategias a través del apoyo a las medidas, ya sea mediante acciones de cogestión, monitoreo o legitimación; - Por último, el rol ciudadano activo en la evaluación de las políticas implementadas supone beneficios en términos de la neutralidad de la información generada, el rediseño de las medidas y la difusión de los resultados obtenidos.

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En general, la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones estrecha el vínculo entre las decisiones políticas y las preferencias ciudadanas, contribuyendo a la generación de decisiones y políticas más eficientes. Esto fortalece la administración y el tratamiento de los asuntos sociales y promueve la confianza del público en el gobierno. Además, el fortalecimiento de la administración y tratamiento de los asuntos sociales puede promover el desarrollo de las sociedades. La adecuación de las acciones públicas a las realidades sociales específicas conocidas a través del diálogo mutuo redunda en la promoción del desarrollo socio- económico. La participación favorece entonces la expansión de los derechos políticos a las esferas social y económica vigorizando, en consecuencia, la legitimidad del régimen. Por último, el gobierno abierto y participativo incrementa la eficiencia de los recursos. Si bien los proyectos que involucran la participación ciudadana tienen altos costos iniciales, éstos son contrarrestados por el incremento en la performance de las iniciativas, que llegan incluso a ser finalmente más baratas que los proyectos tradicionales (UNDP, 1999). En busca de estas oportunidades, algunos países han comenzado estrategias de apertura de los procesos decisorios a la participación ciudadana. Gobiernos con fuertes tradiciones de consulta cívica y organización social, como Austria, Canadá y Holanda, han implementado mecanismos para expandir el alcance de los procesos de consulta y participación. Otros, en proceso de consolidación democrática, han iniciado estrategias de este tipo en la búsqueda del fortalecimiento de las relaciones entre el gobierno y la ciudadanía (OECD, 2001:a). En América Latina, bajo diversas variaciones de acuerdo a la historia de cada país, han comenzado a observarse también innovaciones con estas características. En el campo de la transparencia, por ejemplo, están en marcha múltiples programas para fortalecer y dar plena independencia y profesionalidad al Poder Judicial. También han aumentado y ampliado su acción las Oficinas de Ombudsman y Defensorías del Ciudadano y se han hecho grandes esfuerzos en el acceso ciudadano a la información referente a los presupuestos y compras y contrataciones estatales (Kliksberg, 2004). En el ámbito de la participación, por otro lado, se observa la adopción de leyes nacionales de participación y el desarrollo de proyectos que se enfocan en la descentralización y

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participación a través de nuevas formas de organización. México D.F., por ejemplo, estableció “comités de vecinos” y la ley nacional de Participación Popular de Bolivia creó “organizaciones de base territorial” como unidades para la participación en el gobierno local. Otros, como Brasil y Uruguay instituyeron nuevos organismos deliberativos y consultivos para decidir políticas en el nivel municipal (McGee, 2003). Se han desarrollado también políticas específicas desde perspectivas que superan las divisiones administrativas del Estado e integran a la sociedad en la resolución conjunta de los problemas. Ejemplos de ello son el programa “Hambre Cero” en Brasil (http:// www.fomezero.gov.br), el programa “Jefas y Jefes de Hogar” en Argentina (http://www. trabajo.gov.ar/programas/sociales/jefes/index.htm) o los mecanismos de presupuesto participativo del tipo implementado en Tobatí, Paraguay (http://www.toolkitparticipation. nl/cases/51) y Porto Alegre, Brasil (http://www.bancomundial.org/foros/valdir.htm) (Kliksberg, 2004). En general, los beneficios específicos que este tipo de estrategias tiene para América Latina refieren a la urgente necesidad de un nuevo equilibrio entre las demandas sociales y la respuesta gubernamental. A la expansión de los elementos democráticos a todas las dimensiones de la vida de los ciudadanos. Los beneficios que la construcción de un gobierno abierto y participativo tiene para América Latina residen, específicamente, en la capacidad de construir ese Estado, promoviendo la expansión de los derechos políticos a las dimensiones sociales y fortaleciendo, en consecuencia, la estabilidad democrática. Específicamente: - Hacer más transparente la gestión y facilitar la rendición de cuentas, cumpliendo con las exigencias de claridad y responsabilidad en la esfera pública; - Involucrar a los ciudadanos disconformes con la performance del régimen en los asuntos de gobierno, empapándolos en la creación de políticas y promoviendo su sentido de pertenencia; - Promover la inclusión de los sectores socio- económicos marginados en el proceso decisorio, permitiendo una mayor adecuación de las decisiones a sus demandas concretas y promoviendo su crecimiento económico y social; - Fortalecer los valores e identidades comunitarias a través de la inclusión de los grupos tradicionalmente excluidos de los canales democráticos; - Generar nuevas oportunidades en referencia a la lucha contra la corrupción mediante la destrucción del monopolio de los centros de poder y la colaboración y el establecimiento de diálogos y consensos de los actores involucrados en las políticas de gobierno.

3. DEMOCRACIA ELECTRÓNICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA En general, los mecanismos de información y los canales de comunicación son factores de fundamental importancia para toda gestión pública democrática. Pero en un contexto de apertura y participación estos mecanismos se vuelven especialmente importantes: ciudadanos y gobiernos necesitan acceso a la información políticamente relevante para tomar parte en el proceso de gobierno y actuar de forma conciente y responsable como miembros de un estado democrático. Actualmente, la sociedad de la información presenta nuevas oportunidades a esta correspondencia. La búsqueda de un gobierno abierto y participativo coincide con la difusión de las nuevas tecnologías, cuyas aplicaciones expanden las posibilidades de información y comunicación y - con ellas - las capacidades de expresión, control y participación de la sociedad civil en el proceso democrático. Esta coincidencia es, desde el punto de vista político, una potencial fuerza dinamizadora y promotora del fortalecimiento institucional. Las nuevas tecnologías de la información y comunicación pueden ser apropiadas por los gobiernos como herramientas

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para la información y comunicación. Es decir: como potenciales instrumentos de vigorización de los vínculos entre el gobierno y la sociedad civil. El correo electrónico, las páginas web y las aplicaciones en línea (encuestas, foros y chat) pueden sumarse estratégicamente a la gestión favoreciendo la promoción de una ciudadanía activa y copartícipe en los procesos de gobierno. En las agendas gubernamentales y académicas, esta posibilidad ha originado el concepto de Democracia electrónica. En términos generales, este concepto refiere a los medios electrónicos de comunicación que empoderan a los ciudadanos en el proceso democrático a través de la ampliación de los canales de información y participación. Desde la noción de un gobierno abierto, sin embargo, la Democracia electrónica puede entenderse, específicamente, como el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación para la promoción de una ciudadanía activa y el apoyo de la colaboración entre los actores del ciclo de políticas durante el proceso democrático entre elecciones. La Democracia electrónica consiste entonces en: “El uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación para la promoción de una ciudadanía activa y el apoyo de la colaboración entre los actores del ciclo de políticas sin límites de tiempo, espacio y otros condicionamientos físicos para la comunicación democrática, durante todas las etapas del procesos de gobierno” (Kubicek, 3003). Desde esta perspectiva, los beneficios de la Democracia electrónica en términos de un gobierno abierto y participativo refieren a las posibilidades que brindan a los mecanismos tradicionales de la Democracia representativa. Particularmente, la Democracia electrónica facilita el enriquecimiento de la interacción entre el gobierno y la sociedad civil en dos direcciones: (1) desde una perspectiva bottom- up, centrada en el acceso ciudadano a la información gubernamental, y (2) desde una perspectiva top- down, que alimenta el conocimiento de los representantes sobre los problemas y visiones de la sociedad civil (OECD, 2001:a). En general, las nuevas tecnologías (HMG & UKO, 2002):

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- Hacen más fácil el acceso a la información del Estado, el seguimiento del proceso político y el escrutinio del gobierno; - Permiten la inclusión de los ciudadanos residentes en zonas aisladas o con impedimentos para la movilización y promueven la participación de aquellos ciudadanos excluidos social o económicamente o que por diferentes motivos no participan a través de los mecanismos tradicionales; - Crean nuevas formas de interacción entre los ciudadanos y el gobierno, en tanto los intercambios de opiniones y las instancias de deliberación pueden superar las barreras del tiempo y el espacio y acompañarse de mecanismos suplementarios de información y comunicación que enriquezcan el proceso de toma de decisiones. Este enriquecimiento se observa en cada una de las dimensiones de la participación pública. Las nuevas aplicaciones se agregan a los mecanismos tradicionales permitiendo mejoras cualitativas en la eficiencia y eficacia de las organizaciones e instituciones, facilitando a los ciudadanos nuevas formas de acceso a la información y servicios brindados y otorgándoles nuevos espacios de expresión, control y participación en el proceso de gobierno. Por otro lado, permiten a los gobiernos nuevas alternativas para la promoción de la transparencia y la responsabilidad, así como nuevos canales de aproximación a las demandas y opiniones de la sociedad civil. Los sitios web y el correo electrónico, por ejemplo, se agregan a las modalidades de difusión de información como nuevas herramientas de enorme potencial. Sus beneficios radican, básicamente, en la posibilidad de alcance masivo mediante formatos amigables, económicos y personalizados de información. Por otro lado, aplicaciones como los foros virtuales o

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los espacios de chat renuevan las formas de implementación de los mecanismos de consulta y participación al permitir la superación de las barreras de tiempo y espacio en la comunicación democrática. En este sentido, para cada dimensión de la participación a lo largo del ciclo de políticas puede pensarse en una herramienta electrónica (ver Cuadro 1). En la actualidad, cada una de estas herramientas ha recibido distintas utilizaciones, marcando innovadoras tendencias en los espacios de articulación entre el Estado y la sociedad.

Cuadro 1- Herramientas de participación electrónica Dimensión de participación Información

Consulta

Participación

Relación unidireccional en la que el gobierno produce y provee información a los ciudadanos.

Mecanismos tradicionales

Herramientas electrónicas

Correo, centros de información, servicios telefónicos, ferias y eventos y medios masivos de comunicación.

Sitios web, correo electrónico, mecanismos de búsqueda, glosarios, preguntas frecuentes, difusión en línea de eventos en vivo, chat, sistemas de información

Relación bidireccional en la que las Encuestas y sondeos de opinión, Gestión de quejas, peticiones, respuestas y opiniones ciudadanas audiencias públicas, focus groups, grupos de noticias, encuestas, foros, retroalimentan al gobierno - a partir talleres y seminarios, consultas sistemas interactivos de la definición de una agenda de públicas y paneles de ciudadanos. georeferenciados, chat, voto asuntos, el gobierno consulta y electrónico utiliza la opinión de la ciudadanía como insumo en la decisión. Relación basada en la cooperación interactiva, en la que los ciudadanos se involucran activamente en la deliberación y definición de los procesos y contenidos de las políticas.

Foros y jurados ciudadanos, conferencias de consenso y procesos de diálogo, entre otros.

119 Fuente: OECD, 2001:a; Kubicek, 2003

a) Información Internet es la herramienta que ha tenido mayor difusión en las estrategias gubernamentales de provisión de información. Actualmente, existen más de 50.000 sitios web gubernamentales y el 91% de los países cuentan con presencia oficial en la red (UN, 2003). Con distintos niveles de desarrollo, estos sitios utilizan herramientas de difusión de información que pueden aplicarse a lo largo del ciclo de políticas, combinándose y complementándose en la generación de estrategias que promuevan la participación ciudadana en el proceso de gobierno. En Finlandia, por ejemplo, se ha implementado Internet para a difusión activa de información. En 1997, el gobierno finlandés aprobó un decreto sobre Actividades para un Gobierno Abierto. Con la intención de favorecer el debate público y la transparencia de la gestión gubernamental, este decreto estableció la construcción obligatoria de un índice de todos los documentos gubernamentales existentes relativos a las políticas implementadas o en consideración. Una vez puesta en marcha la medida, para facilitar el acceso a esta información por parte de la ciudadanía se implementó un sitio web (http://www.hare.nv.fi), que si bien se inauguró como plan piloto y se ha extendido su funcionamiento a al

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Parlamento y ministerios (OECD, 2003:b). Por otro lado, Sudáfrica ha desarrollado una iniciativa de información interactiva en la detección de problemas. El Informe Estatal de Medioambiente (NSOEI) publicado en Internet http://www.ngo.grida.no/soesa ha sido diseñado para proporcionar información al gobierno y sus organismos en la mejora en la toma de decisiones de desarrollo sustentable y proporcionar a la ciudadanía información sobre el estado del medioambiente y la gestión gubernamental al respecto. Este informe es elaborado por el Departamento de Asuntos Ambientales y Turismo y constituye el resultado de un proceso de consultas con aportes de un panel de más de 200 integrantes y comentarios del público en general a través Internet. Internet fue elegido como el medio preferido para este informe ya que permite el acceso masivo y gratuito a un vasto espectro de usuarios, permite una actualización ágil, y confiere mayor flexibilidad al momento de acceder a la información (UNDP, 2002). Por último, el sitio inglés http://www.bvpi.gov.uk permite a ciudadanos y oficiales de gobierno acceder a bases de datos interactivas sobre los indicadores de gestión de los gobiernos municipales del Reino Unido. Mediante y formato amigable de fácil acceso el sitio permite visualizar los datos clave acerca de las autoridades locales y compararlos con los de otras autoridades. En términos generales, pueden diferenciarse dos tipos de sitios web: sitios institucionales y portales de gobierno. Los sitios institucionales refieren a un tema o institución en particular y en su mayoría se caracterizan por ser presenciales: proveen información básica, pasiva, sobre las instituciones y no ofrecen mayores posibilidades de interacción. Los portales de gobierno, por otro lado, son sitios que sirven como punto de inicio en la búsqueda de información. Los portales de gobierno pueden clasificarse en dos tipos, según las características de la información que provean y la forma en que lo hagan: 1) lista o catálogo de agencias gubernamentales, y 2) directorio de servicios basados en ejes temáticos o eventos. En general, los portales de tipo lista son denominados “ventanillas únicas” de entrada al gobierno nacional y están orientados tanto a una presencia internacional como al servicio a la ciudadanía. Ejemplos de estas prácticas son los portales de Australia (http://www.fed.gov.au), Canadá (http://gils.gc.ca) y Francia (http://www.admifrance .gouv.fr). Los portales temáticos se caracterizan por proveer un servicio de valor agregado. Partiendo del supuesto de que los ciudadanos no tienen por qué saber ante qué agencia o servicio gubernamental deben recurrir frente a un problema en particular, proveen de sistemas de navegación y difusión de información que parten de situaciones específicas para guiar al usuario en la búsqueda de una solución ajustada a su demanda. Ejemplos de este tipo de portales son los casos de Austria (http://www.help.gv.at), Finlandia (http://www. opas.vn.fi) y Dinamarca (http://www.danmark.dk). La página oficial de Dinamarca, por ejemplo, organiza la información según un círculo de vida que recrea diversas situaciones que enfrentan las personas en sus distintas etapas - como asistencia escolar, cambio de domicilio, matrimonio, hijos, etc. En la provisión de información, muchos de estos portales incorporan además herramientas como los sistemas de información en línea. Estos sistemas son bases de datos o redes de infromación internas a la gestión gubernamental cuyo acceso se permite a los ciudadanos a través de Internet. Son plataformas que permiten la difusión activa de información pública. Como ejemplo de esta herramienta puede mencionarse la iniciativa del Servicio Nacional de Información para la Salud y el Cuidado Social implementada en el año 2003 por el gobierno del Reino Unido. A través del sitio http://www.nks.nhs.uk este servicio permite a los ciudadanos, profesionales y pacientes acceder a información proveniente de un sistema integrado implementado en las áreas de salud y cuidado social que permite el acceso a información sobre enfermedades, tratamientos, cuidados y las políticas

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sectoriales en marcha. Un caso en la misma línea es el Registro Europeo de Emisores de Polución (EPER), que almacena información sobre emisiones industriales polucionantes de agua y aire. Publicado en el sitio http://www.eper.cec.eu.int, permite a los ciudadanos acceder de forma interactiva a información sobre emisiones de 9.376 industrias en 17 países europeos. Una segunda herramienta de difusión de información que permiten las nuevas tecnologías y que se incorpora a los sitios gubernamentales refiere a la transmisión de eventos en vivo a través de Internet. El Parlamento alemán, por ejemplo, combina las posibilidades de los medios tradicionales de comunicación con las potencialidades de Internet y difunde las grabaciones en vivo de los debates en cámaras. Permite también el acceso a un amplio archivo de sesiones anteriores y documentación complementaria a los temas tratados (http://www.bundestag.de). En general, el desarrollo de este tipo de aplicaciones y su impacto en términos del contacto de la sociedad civil con la actividad gubernamental ha suscitado un importante nivel de conciencia sobre la problemática de la “accesibilidad” a la información (Poland, 2001). Más allá de la posibilidad de acceder a los datos en posesión del Estado, se hizo evidente que en términos de una ciudadanía activa resulta imprescindible la posibilidad de comprensión y utilización de esa información. Y que si bien los nuevos canales de información permiten una mayor difusión, no garantizan su verdadera comunicación. Problemas específicos a la utilización de los nuevos mecanismos y las formas de estructuración y presentación de los datos se han convertido entonces en problemas clave en términos de una información inclusiva. Ante esta problemática, se han desarrollado una serie de herramientas que permiten disminuir los riesgos de interferencias y ruidos en la comunicación y garantizar un acceso igualitario a la información pública en Internet. Entre ellas deben distinguirse: Preguntas Frecuentes En muchos casos, la información provista no es suficiente o existen problemas en su acceso o comprensión. La publicación de secciones preguntas frecuentes (Frequently Asked Questions- FAQs) con respuestas a las preguntas más habituales de los usuarios permite a los sitios garantizar una difusión más inclusiva de los contenidos. Mecanismos de búsqueda La creación buscadores de fácil utilización y de búsqueda exhaustiva de información es una herramienta para la difusión de información accesible. La contemplación de distintas categorías de clasificación y acceso a la información, así como la utilización de formatos amigables, que faciliten la selección y presentación de los datos, se vuelven estrategias fundamentales, especialmente en los portales de gran tamaño. Aplicaciones animadas Este tipo de iniciativas ha sido desarrollado para garantizar la inclusión de grupos específicos en la difusión de la información, particularmente comunidades y personas de la tercera edad. Entre los ejemplos que existen en el desarrollo de este tipo de aplicaciones puede mencionarse el caso del municipio de Kista, en Estocolmo (Suecia) (http://www.kista.info). Kista cuenta con una población de 30.000 residentes con una gran diversidad cultural. Ante el crecimiento de los ciudadanos de tercera edad y la creciente presencia de inmigrantes, la municipalidad comenzó a buscar formas de ofrecimiento de los servicios que garantizaran la inclusión social de estos sectores. Como estrategia, desarrolló una aplicación web basada en un patrón similar al de una conversación que permite, mediante un for-

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mato amigable, acceder al sitio web de la municipalidad a aquellos residentes no familiarizados con las nuevas tecnologías (Latvia) (AVANTI, 2003). Dentro de las estrategias de accesibilidad dirigidas a grupos específicos, otra herramienta que debe destacarse son las aplicaciones para las personas con capacidades diferentes, como los servicios telefónicos para sordos TTY (Text Telephone) ó TDD (Telephonic Device for the Deaf). Únicamente un 33% de los sitios gubernamentales del mundo cuenta con este tipo de servicios (Darrell, 2002). Entre ellos, puede mencionarse el portal federal de Bélgica, que ha desarrollado una sección de acceso para personas con desventaja visual (http://www.blindsurfer.be). b) Consulta y participación El desarrollo de mecanismos de consulta y participación sustentados en las nuevas tecnologías de la información y comunicación es más incipiente y dispar que el de los mecanismos de difusión de información. En principio, porque su expansión depende en mayor medida de la infraestructura de telecomunicaciones de los países. En segundo lugar, porque están vinculados de forma más profunda a las tradiciones políticas y culturales de cada sistema. Por último, porque están ligados, en última instancia, a la voluntad políticas de los oficiales de gobierno. Sin embargo, existe una creciente tendencia a complementar los mecanismos tradicionales de la Democracia representativa con las nuevas herramientas. Estas estrategias se caracterizan por su diversidad, tanto en términos de las aplicaciones utilizadas como respecto a las fases del ciclo de políticas en las que se insertan. Correo electrónico

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El correo electrónico es uno de los primeros protocolos de comunicación de Internet y sigue siendo el de mayor uso. Sus beneficios son, básicamente, su reducido costo, la expansión de su uso, su instantaneidad y la posibilidad de comunicación en un doble sentido. Estas cualidades han incrementado las posibilidades de interacción entre el gobierno y los ciudadanos. Actualmente, más del 75% de los sitios gubernamentales a nivel mundial provee la posibilidad de contacto a través de casillas de correo electrónico (Darrell, 2002). Dado que el correo puede ser enviado tanto a individuos en particular como a listas de distribución, esta aplicación es también utilizada por los gobiernos para la provisión de información en formato de boletines de novedades y actualizaciones temáticas. Si bien este desarrollo es poco difundido todavía (lo proveen poco más que un 10% de los sitios gubernamentales) (Darrell, 2002), existen prácticas que demuestran su potencial. En el caso de la Municipalidad de Ámsterdam, por ejemplo, se ha desarrollado un servicio de correo electrónico denominado Mail-Ámsterdam (AmsterdamMail) que permite la difusión de información sobre eventos particulares. Los usuarios pueden configurar perfiles individuales según sus intereses y suscribirse a un servicio de información sobre la agenda y gestión gubernamental. (http://www.amsterdammail.nl) (OECD, 2003:a). Aplicando una estrategia similar, el portal del Estado de California (Estados Unidos de América) (http://my.ca.gov/state/portal/myca_homepage.jsp) ofrece servicios de información a través de un “Asistente Personal Digital”. También ha incorporado servicios inalámbricos que permiten la utilización del asistente en teléfonos celulares para notificaciones sobre falta de energía, resultados de lotería, actualizaciones del tráfico e informes del gobernador (Poland, 2001). El correo electrónico también puede utilizarse en modalidades más interactivas de participación y consulta en los procesos de formulación de políticas. La Municipalidad de Bollnäs (Holanda), por ejemplo, ha incorporado el correo electrónico en la creación de mecanismos de Democracia directa. La Municipalidad ha comenzado a publicar documen-

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tos oficiales en Internet y durante las reuniones de los consejeros municipales (transmitidas en vivo por la red) permite a los ciudadanos enviar preguntas y sugerencias a los participantes a través de correo electrónico. Denominada “Diálogo Bollnäs”, esta experiencia establece una forma alternativa de comunicación que permite a los ciudadanos una aproximación más interactiva y en tiempo real con sus representantes (http://www.dialogen. bollnas.se) (Kubicek, 2003). Por último, el correo electrónico también puede ser aplicado conjuntamente con otras herramientas en procesos de participación en el monitoreo de políticas. Tal es el caso de la Organización Canadiense de Evaluación Ambiental (http://www.ceaa-acee.gc.ca), que inició un proyecto en línea para promover el envío de comentarios y sugerencias sobre el funcionamiento de la ley relativa a la Revisión de Cinco Años de las disposiciones y funcionamiento de la ley canadiense de asesoramiento ambiental. Para ello, incluyó una sección por separado en el sitio web del organismo para facilitar el acceso a la información correspondiente e implementó un boletín electrónico para presentar comentarios y propuestas. El sistema de consultas en línea permitió el acceso al documento y al debate a aquellos canadienses que viven en áreas rurales y a quienes les resulta imposible asistir a las sesiones de consulta públicas. Asimismo, aquellos que asistieron a las reuniones, hallaron muy útil la posibilidad de leer en línea los resúmenes de las reuniones y de poseer acceso rápido a las copias de los aportes de otras personas. El sitio recibió más de 40.000 visitas durante los primeros 12 meses. Durante la etapa de consultas de 3 meses se presentaron 19 propuestas, además de más de 100 presentadas en reuniones públicas o enviadas por e-mail (Poland, 2001). Chat El chat es una aplicación de Internet que permite realizar con otros usuarios conversaciones en tiempo real. Originalmente creado para intercambios escritos, el chat abarca hoy conversaciones de voz y mensajes a teléfonos celulares. Según revelan diversos estudios, el 42% de los usuarios de Internet utiliza esta aplicación, y más de 11 millones de personas lo hacen con fines laborales o de cooperación en tareas (Shiu, Lenhart, 2004). Aprovechando su difusión y utilidad, algunos gobiernos han incorporado esta aplicación en el desarrollo de estrategias de participación ciudadana en las etapas de definición de la agenda y formulación de políticas. Un ejemplo de ello es el proyecto holandés “Otakaantaa” de utilización del chat en la definición de la agenda. En Noviembre de 1999 el Ministro de Finanzas de Finlandia lanzó un proyecto denominado “Nueva Tecnología de Información y posibilidades de los ciudadanos de influir en el proceso de toma de decisiones”. Una dimensión del proyecto consistía en formar un foro de discusión donde los ciudadanos pudieron realizar comentarios y dar sus puntos de vista en una etapa lo suficientemente temprana de modo de asegurar que fueron tomados en cuenta en el proceso de toma de decisiones (http://www.otakantaa.fi Otakaantaa = “Comparta sus puntos de vista con nosotros”). Este foro se abrió el 1 de Febrero de 2000. La pregunta planteada fue “Dígale al Sr. Sailas en qué sector debería ahorrar el Estado”. El Sr. Sailas, Secretario de estado del Ministerio de Finanzas, leyó los comentarios y sugerencias y los reenvió a los empleados públicos encargados de elaborar el presupuesto (Prisma, 2001). Un ejemplo similar se dio en Holanda. En este país, tras la publicación en el año 2000 del documento oficial “Un contrato con el futuro: una visión para la relación electrónica entre el gobierno y los ciudadanos” se creó un debate abierto en la página personal del Ministro Van Boxtel, responsable de las políticas de información del sector público. Por seis meses, el Ministro participó en una serie de encuentros en vivo en chat en un debate en el que participaron oficiales de gobierno y ciudadanos. La iniciativa culminó con una reunión presencial entre el Ministro y los participantes en la iniciativa (ciudadanos y funcionarios), que fue transmitida en vivo a través de Internet (Poland, 2001) (http://www.minister-vanboxtel.nl).

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Otra iniciativa de este tipo lo presenta el Consejo Municipal de Moreland, Australia (http://www.moreland.vic.gov.au/chat). El “Chat de Moreland” permite discutir en línea con el Alcalde y participar de reuniones interactivas sobre distintos temas de la agenda local. Con una orientación similar, en Finlandia, la Comisión Parlamentaria para el Futuro implementó en el portal http://www.otakantaa.fi un ámbito de discusión para la juventud. La iniciativa se llevó a cabo entre Septiembre y Octubre de 2000 con el objetivo de promover el intercambio de ideas acerca del tema “El Futuro del Trabajo”. Además de un foro básico de discusión se llevó a cabo una sesión extraordinaria en línea, cuyo objetivo era facilitar a los encargados de tomar decisiones posean trato directo con los ciudadanos (OECD, 2003:a). Petición electrónica

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Con variaciones de formatos y mecanismos entre países, en términos generales, la petición ciudadana es un mecanismo de solicitud a las autoridades de gobierno por parte de uno o más ciudadanos. Pocos países han desarrollado sistemas de petición sustentados en las nuevas tecnologías como lo ha hecho el Parlamento de Escocia. En el año 1998, este Parlamento escocés decretó que aspiraba a utilizar de forma apropiada e innovadora todas las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías de información y comunicación para la construcción de una gestión abierta, accesible y participativa. En referencia a los procedimientos de petición, sostuvo que el Parlamento debía establecer mecanismos simples, comprensibles y accesibles para la petición ciudadana (Poland, 2001). Para promover activamente las peticiones como un medio mediante el cual el público pudiera en forma efectiva plantear temas de interés, el Parlamento desarrolló un sistema de petición electrónica denominado “e-Petitioner” (www.e-petitioner.org.uk). Este sistema apunta no sólo a facilitar el procedimiento de petición ciudadana sino a ampliar la audiencia de cada petición, de forma de permitir nuevas oportunidades de discusión y apoyo en torno a las ideas. Con este mecanismo, cada petición es acompañada por una nota que contiene el texto de la petición, una lista de nombres y direcciones de quienes apoyan la misma y un análisis del alcance geográfico de quienes presentan la petición. Cada petición tiene un foro de discusión propio, en el que los visitantes y peticionantes pueden discutir las propuestas, y de espacios de información que permiten a los navegantes circunscribir los temas en discusión. Una aplicación similar ha sido desarrollada por el gobierno de Queensland, Australia. Aquí se ha desarrollado un sitio (http://www.qld.gov.au) que permite una amplia gama de oportunidades de participación ciudadana. Además de presentar información sobre distintos temas de la agenda, el sitio invita a los ciudadanos a presentar sus comentarios y opiniones a los comités parlamentarios respectivos. La opción “Parlamento de Queensland” permite presentar de forma directa peticiones al Parlamento. Para ello utiliza un sistema de petición electrónica mediante el cual los ciudadanos pueden redactar y presentar sus solicitudes. Encuestas en línea Las encuestas de opinión pública utilizan metodologías establecidas para obtener una representación estadística válida de las opiniones sostenidas por una determinada población acerca de un tema específico. En formato electrónico, existen iniciativas de implementación de encuestas en etapas de formulación de políticas. En Alemania, por ejemplo, en los años 2001 y 2002, se ha implementado una encuesta en línea denominada “Perspectiva Alemania”. Creada en conjunto por la Presidencia y compañías de telecomunicaciones y medios de comunicación, la

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encuesta relevó las opiniones de 356.000 ciudadanos alemanes sobre la modernización de 22 instituciones de gobierno (http://europa.eu.int/ISPO) (Kubicek, 2003). Otro ejemplo es la consulta en el sitio holandés http://www.geefmijderuimte.nl. En este sitio se proporcionó a los ciudadanos la oportunidad de expresar una opinión acerca de la planificación de espacios en los Países Bajos. El cuestionario desarrollado a estos efectos fue publicado en los periódicos nacionales y también podía ser completado en línea, en donde se permitía a los participantes comparar sus puntos de vista con aquellos de algunas organizaciones no gubernamentales. En total, 4.800 ciudadanos completaron el cuestionario y expresaron su aporte a la discusión del tema. Posteriormente, sobre la base de este aporte, fueron invitados a participar en reuniones en vivo organizadas a lo largo del país (Poland, 2001). En la etapa de detección de problemas y formulación de la agenda, por otro lado, un ejemplo de utilización de encuestas en línea es el de la Comuna de Cesena (Italia). En el año 2001, esta Comuna decidió incorporar nuevas tecnologías para la facilitación del control y participación ciudadana en su gestión. Para ello, comenzó a publicar anualmente el Plan Ejecutivo de Gestión (PEG) en su sitio web (http://www.comune.cesena.fc.it/Organizzazione/obiettivi-PEG.htm) e inauguró un cuestionario en línea para la discusión y aporte ciudadano en su implementación y perfeccionamiento. Las opiniones son regularmente recogidas y analizadas por los oficiales de gobierno, quienes preparan un informe sobre las sugerencias recavadas y su adecuación a las acciones implementadas (OECD, 2003:a). Con un objetivo más complejo, el 3 de abril de 2001 la Comisión Europea adoptó un comunicado sobre la realización de políticas interactivas (IPM) sustentadas en las nuevas tecnologías para recoger y analizar las reacciones de los ciudadanos en el proceso de elaboración de políticas de la Unión Europea (UE) (http://ipmmarkt.homestead.com). Específicamente, la iniciativa de Políticas Interactivas (IPM) comprendió el desarrollo de dos mecanismos en línea: 1) un mecanismo de retroalimentación para la recolección de reacciones espontáneas en el mercado y, 2) un mecanismo de consultas para recibir y almacenar las reacciones estructuradas de los ciudadanos frente a las nuevas iniciativas. Ambos mecanismos se componen de cuestionarios y bases de datos que incluyen principalmente preguntas de múltiple opción, lo que permite a la Comisión obtener un análisis al instante de los resultados. En general, esto representa una significativa reducción de la carga laboral frente a los medios de consulta tradicionales (correo electrónico, fax, traducciones). Permite además que los resultados pueden ser utilizados luego para informes de seguimiento, facilitando a la Comisión responder en forma rápida y definida a los problemas o asuntos emergentes y ser más confiable en cuanto a sus acciones (OECD, 2003: a). Foros en línea Los foros en línea son grupos de discusión donde los usuarios pueden intercambiar mensajes abiertos. En el ciclo de políticas, se utilizan generalmente como medio de consulta para mejorar la deliberación de las propuestas del gobierno, intercambiar experiencias, discutir programas, diseñar políticas y, en ocasiones, lograr consenso en torno a las decisiones de gobierno. Existen, básicamente, dos tipos de foros: - Foros temáticos: son organizados en torno a temas de la agenda. Su objetivo es generar opiniones o solicitar ideas. Un ejemplo de este tipo es el foro de “Ny Flygplats” (Nuevo Aeropuerto) (http://www.nyflygpalts.net) de Suecia. Ante el debate suscitado por la posibilidad de construcción de un nuevo aeropuerto, entre 1999 y el año 2000, el Luftfartsverket (LFV), departamento de gobierno responsable de los aeropuertos y el tráfico aéreo de Suecia, inauguró un foro en línea para proporcionar a todos los ciudadanos la chance de participar en el diálogo hacia la decisión final de construir o no el

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nuevo aeropuerto y, de ser así, dónde ubicarlo. Acompañando la iniciativa, el sitio web de la institución proveía a los navegantes de descripciones detalladas acerca de las diferentes alternativas y aeropuertos. Textos, figuras, mapas y cortometrajes ofrecían una vasta descripción de los diferentes escenarios de forma de respaldar las opiniones y discusiones del foro. También se incluyeron entrevistas con ciudadanos, materiales informativos e información de contacto con organizaciones de la sociedad civil (Poland, 2001). Otro ejemplo de foros temáticos, es la iniciativa germano- holandesa “El futuro de la alimentación” (http://www.future-of-food.org). En octubre de 2001 se llevó a cabo una inactiva de diálogo germano- holandesa sobre el futuro de la agricultura y horticultura en ambos países. La mesa redonda “El futuro de la alimentación” tenía el objetivo de lograr un mayor entendimiento de los deseos, preocupaciones, puntos de vista y valores de las sociedades germana y holandesa acerca de la calidad y seguridad de los alimentos y otros productos agrícolas. El debate consistía de una mesa redonda entre ministros y representantes del sector agrícola, alimenticio y organizaciones de consumidores de ambos países, talleres y un debate en Internet para el público. El debate por Internet contó con 22.000 visitantes, 1800 votantes, 2000 aportes en el chat y 450 aportes en las discusiones. Todos los sectores de la sociedad tuvieron la oportunidad de expresar su punto de vista y los resultados debate ofrecieron iniciativas concretas para la innovación en materia de políticas (OECD, 2003: a); - Foros sobre políticas: son organizados en torno a temas o asuntos que se relacionan directamente a un proyecto de política y donde la discusión pretende generar respuestas de aquellos afectados o involucrados en él. Lo que se persigue es un indicador de hasta qué punto y por qué motivos los participantes están de acuerdo (o no) con las propuestas. Un ejemplo de este tipo de foros fue desarrollado en la Municipalidad de Esslingen, Alemania. Este Municipio tenía planes para una nueva área de viviendas. En un proyecto que involucraba indirectamente a 5.000 personas, el Consejo Municipal querían desarrollar un área residencial para familias. Pero los ciudadanos del distrito temían las desventajas del aumento del tránsito, y la pérdida de las áreas paisajísticas y de recreación cercanas a sus hogares y dudaban, además, de la necesidad del proyecto. La Municipalidad decidió entonces comenzar un proceso de participación ciudadana temprana. Para ello, creó en Internet instrumentos de participación como una plataforma de participación extra (http://www.forum.esslingen.de/buerger) Durante un período de cuatro semanas el sitio web de la municipalidad brindaba a los ciudadanos tres oportunidades: información acerca de los estudios y planes urbanos (mapas, informes de peritos, diseños), presentación de declaraciones y sugerencias por terceros y foros de discusión en línea. Todos los ciudadanos tenían acceso al foro. Los resultados fueron discutidos entre los políticos e influyeron en el debate en los medios locales. Además, el encuentro en Internet fue complementado por una reunión pública de cuatro horas organizada por la administración municipal donde se presentaron documentos de planeamiento e informes de peritos en la que los ciudadanos tuvieron la oportunidad de formular preguntas y críticas (Kubicek, 2003). Otro ejemplo es el del Foro de la Juventud para la Democracia, en Noruega, desarrollado por el Ministerio de Asuntos Familiares y de Menores (http://www.unginfo.oslo.no/ungnor/forum). Este foro cuenta con miembros entre las edades de 15 y 26 años que representan una amplia gama de las organizaciones e intereses juveniles. El foro está dirigido a las barreras que impiden la participación activa de los jóvenes y a proponer medidas para su remoción. Una de sus responsabilidades es proponer formas para promover la participación de los jóvenes en política a nivel local y nacional y sugerir nuevas estructuras y tipo de reuniones para que los jóvenes aporten su influencia para el desarrollo de la sociedad. Un tercer caso es la iniciativa del Reino Unido en el área de violencia doméstica. En marzo de 2000, el Parlamento del Reino Unido encargó a la Hansard Society (http://www.hansardsociety.org.uk) una consulta en línea que procuraba informar a los políticos acerca de la situación de las víctimas de violencia doméstica a los efectos de lograr injerencia en el

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proceso de elaboración de políticas sobre el tema. Internet fue tomada como un medio apropiado de investigación dado que permitió conservar un alto porcentaje de anonimato. A los efectos de asegurar un alto nivel de seguridad cada participante fue asignado una identidad de seguridad distinta de su verdadero nombre. A su finalización, aproximadamente el 83% de las mujeres consideraron a la plataforma en línea como una herramienta que les permitió intercambiar experiencias e información en un ambiente relativamente seguro. Asimismo, la plataforma contribuyo a la creación de una comunidad en línea caracterizada por el mutuo apoyo, la mutua unión y estrategias comunitarias.

4. AMÉRICA LATINA ANTE LA PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA A pesar de la existencia de iniciativas aisladas – en muchos casos muy prometedoras - por el momento, a nivel mundial, la implementación de estrategias de participación electrónica es todavía incipiente. Actualmente, apenas un 14% de los países con presencia gubernamental en la red provee de mecanismos de consulta y participación en línea (UNDP, 2003). Sin embargo, se observa una tendencia de crecimiento en su utilización. En la medida que se incorporan nuevos gobiernos al espacio virtual y que los que ya han desarrollado sus estrategias web perfeccionan sus servicios, existe un incremento en la calidad de la presencia electrónica y la cantidad de prestaciones orientadas a la consulta y participación ciudadana. Entre los países más avanzados se observa, por ejemplo, que la media en el índice de participación en línea creció desde los 0.61 hasta los 0.82 puntos entre los años 2003 y 2004. En el mismo período, la calidad y relevancia de los servicios y mecanismos ofrecidos presentó también un notorio crecimiento. Mientras que en el año 2003 se utilizaba un 12.5% de los mecanismos disponibles para la provisión de información, en el 2004 esta utilización alcanzó el 77% de las herramientas utilizables. Paralelamente, el aprovechamiento de los mecanismos de consulta y participación ciudadana creció en 39.4 y 40.3 puntos respectivamente (ver Cuadro 2) (UNDP, 2003; UNDP, 2004:b). Entre los casos más avanzados se destacan, particularmente, el Reino Unido, Estados Unidos de América y Canadá, todos ellos con índices de participación electrónica que superan los 0.80 puntos (UNDP, 2003; UNDP, 2004:b). Estos países se caracterizan por contar con marcos institucionales de acceso y protección de la información y de promoción de la participación ciudadana en el proceso de gobierno. Cuentan también con políticas específicas de desarrollo del gobierno electrónico y la participación en línea. En el Reino Unido, por ejemplo, la Democracia electrónica es parte de una estrategia más amplia de modernización del gobierno cuyo objetivo es poner en el centro de la gestión a los ciudadanos. En este marco, la política sobre participación electrónica apunta concretamente a utilizar nuevas tecnologías para conectar las voces de los ciudadanos al gobierno, proporcionar nuevas oportunidades en el proceso de elaboración de políticas y mejorar los servicios brindados. En particular, busca a la apertura de nuevos canales de participación democrática para alentar la participación en el proceso democrático y beneficiar a aquellos grupos que en el pasado se sintieron excluidos y que hoy pueden encontrar problemas para participar en los canales existentes (minorías étnicas, discapacitados y jóvenes) (http://www.edemocracy.gov.uk). En el caso canadiense, por otro lado, la Democracia electrónica se implementa en el marco de la estrategia nacional para un gobierno en línea y el proyecto “Gobierno Abierto” inaugurado en el año 1993. En su fase inicial, los esfuerzos se centraron en el fortalecimiento de la presencia del gobierno en Internet y en la mejora de la organización y presentación de la información. Sin embargo, el objetivo final es utilizar la red para aumentar la transparencia y eficacia de las operaciones del gobierno y para fomentar la participación de un mayor número de ciudadanos en debates sobre políticas y decisiones gubernamentales (http://www.gol-ged.gc.ca).

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Cuadro 2 - Evolución de la calidad y relevancia de la participación electrónica, líderes mundiales

Fuente: UNDP, 2003; UNDP, 2004

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En América Latina, este tipo de estrategias de renovación electrónica de los canales de comunicación democrática ya ha comenzado a desarrollarse. En los últimos años, la región ha incrementado notoriamente su presencia en línea y ha realizado grandes esfuerzos en la creación de portales y sitios gubernamentales. Sin embargo, se observa que las aplicaciones disponibles son todavía poco aprovechadas: los sitios utilizan el 6.37% de las herramientas existentes para la difusión de información, el 6.21% de los mecanismos de consulta y el 3.37 de los instrumentos de participación en línea. A nivel comparado, la región se encuentra entonces todavía muy por debajo de la media de utilización de estas oportunidades que hacen los países más avanzados (ver Cuadro 3). El promedio de participación en la región es de 0.26 mientras que en los líderes mundiales alcanza los 0.82 puntos (UNDP, 2004:b). Se observa además que si bien existe una marcada tendencia a priorizar la difusión de información ante los mecanismos de consulta y participación, la información publicada generalmente refiere a información básica, institucional (estructura del gobierno, legislación, noticias y ponencias oficiales). Sólo en algunos casos se observan ofertas de información más avanzada (proyectos y programas de gobierno o gacetas de noticias) y en muy pocos casos se presenta información sobre los logros del gobierno o datos que permitan forma de rendir cuentas a la ciudadanía (Reilly y Etcheverría, 2003). Por el momento, la definición de las estrategias de innovación parece apuntar entonces a la mejora en la gestión de la administración pública y la provisión de servicios en línea. Y si bien existe un fuerte impulso orientado a la transparencia (especialmente en el área de las compras y contrataciones estatales), las dimensiones de participación que refieren a la consulta y la participación activa no son todavía una prioridad en las agendas. Las escasas existentes se reducen generalmente a formularios en línea para presentar denuncias, quejas o sugerencias y muy pocos sitios ofrecen foros en línea y espacios de chat (Reilly, Etcheverría, 2003).

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Cuadro 3 . Calidad y relevancia de la participación electrónica en América Latina respecto a los líderes mundiales

Fuente: UNDP, 2003

En este sentido, existe en general una tendencia de utilización de las nuevas aplicaciones que reduce en gran medida el carácter interactivo de Internet al mero acceso a paquetes de servicios disponibles en línea. La generación y difusión de contenidos y servicios está marcada por una lógica vertical centrada en la acción del Estado como oferente y un concepto de “usuario” que enfatiza el rol del ciudadano como receptor individual y no considera su rol como actor social (Reilly, Etcheverría, 2003). Sin embargo, el escenario no es completamente homogéneo. Más allá de esta tendencia general, existe un incipiente pero prometedor desarrollo de una participación electrónica al servicio de un gobierno abierto y participativo. Con un carácter tan reciente como innovador, se observan en la región proyectos para la promoción de una ciudadanía activa a través de canales de información y comunicación en línea. Particularmente, se observan importantes esfuerzos en las áreas de responsabilidad administrativa y transparencia de la gestión pública. En Colombia, por ejemplo, existe un proyecto de presupuesto en línea para la transparencia administrativa. Con el fin de contribuir con la obligación de la rendición de cuentas, el gobierno de Colombia ha creado el portal “Transparencia en Línea” (http://www.transparencia.gov.co) como una herramienta que, mediante un sistema de consulta ágil y de fácil acceso a través de la Internet, permite conocer la ejecución de los recursos de la Nación destinados a financiar la inversión social. Con este mecanismo el gobierno busca facilitar la comunicación del presupuesto y su ejecución a los ciudadanos. Otro caso es el proyecto de quejas y consultas ciudadanas a través de la red implementado en Chile. En este país, la Comisión Defensora Ciudadana es un órgano asesor del Presidente de la República que vela por la defensa y promoción de los derechos e intereses de las personas ante los organismos públicos en lo relativo a la prestación de servicios. El sitio de este organismo (http://www.comisiondefensoraciudadana.cl) permite efectuar en

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línea quejas, consultas, reclamos y denuncias sobre la prestación de servicios públicos. Se comprueba también un muy incipiente desarrollo en términos de participación activa. En Argentina, por ejemplo, existe una iniciativa de participación electrónica para la política sectorial. La Dirección Nacional de Alimentos del Ministerio de Economía ofrece en su sitio web un espacio destinado a los foros virtuales (http://www.alimentosargentinos. gov.ar/foros_virtuales/foros.htm). El objetivo de estos foros es fomentar y acrecentar la comunicación horizontal entre los distintos actores que intervienen en las diversas cadenas de valor alimentarias. Apunta a aprovechar las nuevas tecnologías de la información como herramientas para tomar contacto con las distintas problemáticas del sector productivo, independientemente de su localización geográfica, lo que facilita al organismo la recepción de las demandas y le permite generar respuestas acordes con las necesidades detectadas. En Chile, la Cámara de Senadores ha desarrollado el sitio “Senador Virtual” (http://www.senadorvirtual.cl) con el objetivo de difundir los conceptos básicos relativos a la tramitación de las leyes y producir una retroalimentación entre los Senadores y la población acerca de determinados proyectos de ley. El sitio permite conocer la tramitación de proyectos de ley y su documentación asociada, y en el caso de proyectos sometidos a discusión permite votar y presentar indicaciones sustitutivas. Los usuarios registrados reciben también por correo electrónico información sobre los proyectos presentados, el proyecto de ley sobre el cual votó, y avisos sobre los nuevos proyectos de ley sometidos a discusión. En este tipo de estrategias debe también mencionarse la implementación de mecanismos de participación electrónica en el presupuesto participativo del Municipio de Itapinga, en Minas Gerais, Brasil. Este Municipio cuenta con 212 mil habitantes y ha implementado 13 veces el presupuesto participativo - en su última edición, con más de 5.000 personas. Y, desde el 2001, ha incorporado el uso de nuevas tecnologías. La Municipalidad desarrolló un sitio para la gestión del presupuesto participativo, que recibe un promedio de 10.000 visitas diarias (http://compor.ipatinga.mg.gov.br. Mediante el “sistema de participación popular” este sitio permite a los ciudadanos vincularse al desarrollo del presupuesto. Registrándose en el sitio, pueden acceder a las notificaciones e invitaciones a participar en las asambleas preparatorias y comienzan a recibir vía correo electrónico las noticias referentes al desarrollo de las distintas instancias presupuestales. Acceden también a la posibilidad de votar electrónicamente y actuar como agentes fiscalizadores. El sitio también permite a los ciudadanos registrados presentar demandas y proyectos. En este caso, las propuestas son derivadas al Departamento de Presupuesto, que analiza las prioridades de los planes aprobados y – en caso de poder revisarse - las reenvía a los organismos correspondientes para la evaluación de su viabilidad técnica y financiera. En estos casos, luego estas entidades envían sus reportes a las respectivas regionales. Registrado como agente fiscalizador, el navegante también puede seleccionar las obras que le interesaría seguir en su desarrollo. En estos casos, el sistema georeferenciado de información le permite agregar a los detalles de ejecución del presupuesto una localización exacta y demás características de definición. Además, en el período de votación de preferencias, el sitio permite a los ciudadanos votar por sus obras de preferencia. Asegurando la imposibilidad de duplicación de votos, se ha implementado un banco de datos asociado al sistema de votación que verifica los datos del usuario en el momento de la votación. Por último, en cuanto al desarrollo de la participación electrónica en la región, se destacan iniciativas puntuales orientadas a los problemas como el empleo y la inclusión ciudadana. Estos ejemplos son importantes en la medida en que demuestran el potencial uso de las nuevas tecnologías que los gobiernos pueden hacer en la búsqueda de soluciones concretas a problemas específicos de la agenda latinoamericana. El portal http://www.chambanet.gob.mx de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social de México, por ejemplo, ofrece un servicio gratuito de bolsa de trabajo electrónica que permite a las empresas mexicanas registrar y publicar de forma directa sus vacantes de empleo y seleccionar y contactar a los candidatos de su interés para cubrirlas. Asimismo, permite a

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todos los buscadores de empleo publicar sus datos personales y perfil laboral y consultar y contactar vacantes de trabajo desde cualquier parte del país. En términos de inclusión ciudadana, otro ejemplo concreto es el portal del Servicio Nacional de la Mujer de Chile (http://www.mujereschile.cl). En el marco del proyecto nacional de gobierno electrónico, este Servicio desarrolló un portal dedicado a promover la comunicación entre las mujeres y el aparato público e incluir sus intereses en los procesos de planificación, presupuesto e implementación de las acciones públicas. Un segundo ejemplo es el sitio de la Confederación de Pueblos Organizados de Bolivia (CIBOD) (http://www.cidob-bo.org/cpti). Este sitio apunta al monitoreo de los procesos de legalización y la explotación de los terrenos involucrados en los procesos de saneamiento y titulación de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO’s) - reconocimiento gubernamental de la titularidad de las tierras originalmente propiedad de las comunidades indígenas. El sitio promueve la participación activa de la población indígena en el desarrollo económico y político, al mismo tiempo que procura la transparencia y monitoreo por las partes de la política implementada. Por último, debe destacarse en el área de inclusión ciudadana los esfuerzos del gobierno mexicano por la integración a los canales democráticos de las personas con capacidades diferentes. La Comisión de Atención a Grupos Vulnerables de la Cámara de Diputados ha desarrollado proyectos específicos de acceso en Internet (http://www.diputados.gob.mx/ comisiones/grupvul/), mientras que el gobierno nacional ha creado un portal específico para personas y allegados a personas con capacidades diferentes (http://www.e-mexico.gob.mx/wb2/eMex/eMex_Discapacinet). Se observa entonces en la región, más allá de la tendencia general a una presencia electrónica estática y poco interactiva en términos políticos, existe un indicio de un futuro desarrollo de la participación electrónica. Y ante este panorama son prometedores los beneficios: transparentar la gestión y facilitar la rendición de cuentas, ampliar las fuentes de información en la planificación e implementación de políticas públicas y otorgar a los ciudadanos nuevos espacios para ser escuchados. Este prometedor escenario presenta, sin embargo, importantes desafíos que es importante mencionar. El primero y más evidente refiere a la brecha digital: en el continente todavía no existen las condiciones estructurales como para pensar en la generalización de los beneficios de una Democracia electrónica. El segundo desafío refiere a los marcos políticos, legales e institucionales para la generación de un gobierno abierto y participativo. A pesar de que en las últimas décadas se han expandido los derechos de acceso a la información pública y hábeas data y se han creado defensorías del pueblo en casi toda la región, existen todavía problema respecto a la petición ciudadana (UNDP, 2004: a). Por otro lado, si bien existe una gran variedad de instituciones de Democracia directa, su aplicación generalmente refiere a procesos legitimadores que no dan mayor protagonismo a la sociedad e incrementan el nivel de control ciudadano de los órganos de gobierno sólo en forma limitada (Rial, 2000). Mientras paulatinamente se enfrentan estos problemas en la región, los gobiernos pueden, sin embargo, encarar estos desafíos desde estrategias de nivel intermedio que garanticen soluciones concretas en la implementación de los proyectos de innovación y procuren beneficios específicos respecto a los problemas de la agenda. Existe la posibilidad de comenzar a innovar mediante la concreción de políticas y proyectos puntuales, tal como lo han hecho algunos de los países líderes de la participación electrónica en el mundo. Una primera medida refiere a la creación de telecentros o espacios de acceso a las nuevas tecnologías que acompañen la implementación de las políticas. Un ejemplo concreto en este sentido es el caso del presupuesto participativo en Itapinga. Apoyando su modalidad de acción, durante las fases de votación de prioridades el Municipio ofrece a la población acceso a computadoras conectadas al portal ciudadano. Esto garantiza la apertura del procedimiento y la consecución de sus metas de participación e inclusión ciudadana. Una segunda estrategia posible refiere a las características de la difusión en línea de

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información. A pesar de los marcos legales e institucionales, en la región se observa un problema que refiere a la efectiva disponibilidad de información pública en el momento y formato requeridos por los ciudadanos. La información no existe, no se divulga o se divulga de manera arbitraria o incomprensible. En otras ocasiones no es oportuna ni verificable o los formatos de presentación no son los apropiados (Martínez Franzoni, 2003). Existe entonces la posibilidad de diseñar protocolos de información pública ciudadana. Es decir, estándares sobre la forma, fondo y calidad de la información que debe ser publicada por el Estado. Un ejemplo de este tipo de iniciativas son los “Estándares de Mirar y Sentir Comunes” desarrollados por el gobierno canadiense. Estos estándares establecen criterios comunes para la divulgación de la información de las organizaciones estatales (http://www.ciodpi.gc.ca/clf-nsi/index_e.asp). Estos criterios garantizan el tipo y el formato de la información a difundir, de modo de facilitar la petición ciudadana ante los órganos de gobierno. Una tercera estrategia posible refiere a la generación de marcos de implementación de los procedimientos de consulta y participación en línea que complementen los mecanismos ya existentes y garanticen el protagonismo de los actores en el nuevo espacio virtual mediante la clara delimitación de los roles, responsabilidades y funcionamiento de los procedimientos. Ejemplo de este tipo de estrategia es el caso del Reino Unido. El Reino Unido desarrolló en el año 2000 un “Código de Prácticas de Consultas Escritas”, que perfeccionó en el año 2004 renombrándolo como “Código de Prácticas para Consultas” (http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/consultation). El objetivo de este código es garantizar que los procesos de consultan permitan, efectivamente, el protagonismo ciudadano y el control de los órganos de gobierno.

5. CONCLUSIONES

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En contextos de exclusión social y pérdida de confianza en las instituciones democráticas, la apertura del proceso de gobierno a la participación ciudadana proporciona a los gobiernos nuevas fuentes de ideas, información y de recursos para la toma de decisiones. Y, al acercar las decisiones a los problemas sociales desarrolla la confianza del público en las instituciones y fortalece el régimen de gobierno. En la posibilidad de incorporar la noción de ciudadanía activa para la apertura de la participación ciudadana en los asuntos públicos, las nuevas tecnologías se presentan como herramientas de potenciales beneficios. Las aplicaciones interactivas surgen como mecanismos amplificadores de la voz ciudadana a través de la apertura de los canales de información y comunicación. Facilitan la interacción entre el gobierno y los ciudadanos contribuyendo la vigorización del contrato social. Si bien pocos países han profundizado en la exploración y desarrollo de este tipo de estrategias, América Latina puede comenzar a recorrer estas experiencias. El continente cuenta la posibilidad de nuevas herramientas para la renovación de los flujos de interacción y comunicación entre los gobiernos y la sociedad civil. En un contexto marcado por la desconfianza respecto a las instituciones y la percepción generalizada de exclusión, los gobiernos pueden apropiarse de las nuevas posibilidades tecnológicas y aprovechar su potencial como respaldo en la creación de un gobierno abierto y participativo, que fortalezca a las actuales instituciones representativas, haciéndolas interactivas en tiempo real y permitiendo mayores niveles de acceso a la información de la gestión. En este camino, los gobiernos deben, sin embargo, acompañar su implementación de un marco integral de desarrollo que apunte a: la exploración y evaluación de las herramientas disponibles para la difusión y procedimientos de consulta y participación, y el desarrollo de los marcos políticos, legales e institucionales que garanticen el adecuado diseño e implementación de las aplicaciones a utilizar. La participación electrónica es una estrategia de incorporación de tecnología para la democratización de la gestión pública y el fortalecimiento de las relaciones entre el gobierno

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y la sociedad civil que puede contribuir en la construcción de una Democracia inclusiva y gobernable. Las herramientas están disponibles. El continente puede incorporarlas para disminuir los límites en la comunicación y empoderar a los ciudadanos en la generación de una Democracia de iguales. Ciudadanía activa y Democracia electrónica son, en este sentido, estrategias de acción hacia la construcción de un gobierno abierto y participativo, que alimente los procesos regionales de consolidación y expansión democrática.

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AS CONDIÇÕES ESTRUTURAIS PARA UMA POLÍTICA DOS MEDIA EM ITÁLIA: UM MODELO MULTIDIMENSIONAL 1 Fausto Colombo, Simone Carlo

1. INTRODUÇÃO A nossa intervenção pretende pôr a lume uma perspectiva que nos parece permitir dar razão à complexidade dos fenómenos de digitalização, seja pela multiplicidade de dimensões sociais implicadas, seja pelas diferenças nacionais. Importa sublinhar a importância crescente das pesquisas comparativas cross-country (em linha – para lá da matriz epistemológica – das pesquisas financiadas pela União Europeia, tal como o projecto do working group Televisione and Film - COST A20, no qual participámos, ou com as sugestões apontadas por Castells, ou ainda a proposta recente de Silverstone): tais pesquisas, permitem, de facto, não só compreender os mecanismos de coerência dos processos globais, mas igualmente intuir como as singularidades locais plasmam as tendências gerais, sobretudo as de natureza tecnológica. O modelo que aqui apresentamos é trabalhado em dois sentidos: por um lado procura evidenciar a pluralidade de dimensões sociais activas no desenvolvimento e no funcionamento dos media; por outro lado permite reconhecer as peculiaridades nacionais face às de outros países. De modo a evidenciar a eficácia do modelo proposto e para dar conta de uma especificidade interessante, utilizaremos exemplos retirados do mundo dos media italianos. O artigo tem como objectivo não apenas apresentar um modelo multidimensional dos media, mas partindo daí, tornar explícitos algumas críticas transversais a determinados aspectos do fenómeno da digitalização em Itália e que arriscam o desenvolvimento na península italiana (opacos e ainda mais perigosos) processos de social e cultural divide.

2. O CONCEITO DE MEIO NAS CIÊNCIAS SOCIAIS

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O ponto de partida do discurso é, naturalmente, as transformações tecnológicas geradas pela digitalização. Os novo media digitais (como o computador, a Internet, os videojogos e os leitores de MP3) e as versões digitais dos media tradicionais (como a TDT, mas também o DAB no caso da rádio, os telemóveis de segunda e terceira geração, os CD, os jornais on-line e por aí fora, para não falar do cinema e do audiovisual, em geral distribuído em DVD e DVX ou ainda on-line) constituem um cenário complexo mas unitário, caracterizado por uma forte compatibilidade entre os produtos em circulação (ficheiros de imagem, música, audiovisual ou de dados), entre as interfaces (com stilemi recorrentes) e entre diversos hardware especializados. Mas a característica principal que a digitalização oferece aos media na sua complexidade é o desligar entre um determinado meio e uma específica plataforma tecnológica, e vice-versa. Através de uma longa história, os meios foram definidos sobre a base do saldo entre uma dada tecnologia, com um certo tipo de linguagem e determinadas condições de fruição. Isto permitia considerar de modo natural a distinção das fileiras produtivas e dos ciclos de vida dos produtos. O efeito era de tal forma forte que colocou em segundo plano algumas fracturas significativas. Por exemplo, no final dos anos setenta o sistema televisivo italiano mudou segundo o perfil tecnológico (a introdução da cor, o nascimento do telecomando), institucional (da legiti1 O paper foi revisto e discutido conjuntamente. Fausto Colombo escreveu os pontos § 1; 2; 2.1; 2.2; 4; Simone Carlo escreveu os pontos § 2.3; 2.4; 3.

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mação do monopólio à abertura à concorrência), económico (do financiamento estatal ao via publicidade) e o propriamente cultural (mudaram os palimpsestos e os conteúdos, mudaram as linguagens e mudaram os hábitos de fruição). O fenómeno foi percebido, catalogado, estudado (Eco cunhou a bela e feliz definição de neo-televisão), mas o debate continuou a girar em torno da ideia de dois modelos diferentes para o mesmo meio: uma evolução, apenas. Porquê? Porque o sistema de gravação, transmissão e recepção permanecia contudo (com algumas melhorias) inalterado: o tipo de plataforma tecnológica permanecia idêntico, sobretudo à luz das diferenças imutáveis relativamente aos outros media. Então: aquele erro de subvalorização não é mais possível hoje, porque quase nenhum media adere a uma plataforma tecnológica em modo exclusivo. É o caso também da televisão, que hoje apresenta uma versão analógica via éter e diversas versões digitais: o TDT, satélite, ADSL (FastWeb e Alice), via Internet (os vários tipos de WebTV), via terminais móveis. E por aí adiante. Dele deriva (consequência que tem uma grande relevância para os teóricos, mas que se limitam a acená-lo) que a definição de media em sentido estrito se refira a um certo tipo de utilização social. Podemos talvez estabelecer uma hipótese de uma futura distinção entre os media pessoais. Relacionados com a utilização de um terminal individual, móvel e multifuncional; e media sociais, relacionados com a utilização em grupo, como em família ou o público mais amplo de uma sala de cinema. Estes media teriam à disposição diversas plataformas, mas não é de excluir que os conteúdos poderiam ser, se não os mesmos, pelo menos variações dos mesmos. Se partimos do pressuposto que a plataforma tecnológica não define o media (ou pelo menos já não o define), estaremos prontos para aceitar o facto que não existe nem mesmo uma substância dos media, ou seja que estes não são nem sujeitos nem objectos estáveis. Não podemos por exemplo assinalar a clássica definição de instituição ou de agência no sentido que atribuímos a outras instituições ou agências, porque a sua instabilidade não tem que ver com a evolução típica das instituições e das agências clássicas. Por exemplo, a passagem da televisão monopolista e pedagógica da década de 1950 e 1960 em Itália ao sistema misto das décadas de 1980 e 1990 não implicou uma simples transformação da televisão do Estado em qualquer coisa de diferente, mas assistiu-se ao nascimento de uma peculiar convivência de estratégias (pedagógicas vs. Comerciais), modelos de negócio (financiado através de taxas televisivas e publicidade, por um lado, e exclusivamente de publicidade, por outro), tipos de produtos (programa vs. Público) e por aí adiante, que possamos falar de pelo menos dois media distintos, ligados ainda pelos rituais do consumo analógico. Nem menos, nos ajudaria pensar os media como instrumentos ou veículos linguisticamente estáveis, à disposição de sujeitos sociais, institucionais ou não. Também aqui, entre as linguagens para-teatrais e para-cinematográficas da televisão monopolista e aquele mais autónomo em si, mas fortemente dependente em razão dos ritmos das interrupções publicitárias da televisão do sistema misto são fracturas mais do que continuidades. A nossa proposta é então a de considerar um único media, num dado momento histórico, como um momentâneo equilíbrio entre uma multiplicidade de dimensões sociais, que atravessam o próprio media, mas que também o plasmam e que se movimentam à sua volta. Uma configuração similar poderia ser representada como se segue: Figura 1 – A TV enquanto equilíbrio entre uma multiplicidade de dimensões sociais

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2.1. A dimensão tecnológica

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Iremos começar pelo quadro tecnológico, com o qual a digitalização está directamente relacionada. O quadro tecnológico diz respeito em primeiro lugar à invenção, ao desenvolvimento de objectos tecnológicos, nas dimensões de hardware e software, na elaboração de modelos, no seu ciclo de vida; no mix tecnológico posto à disposição das famílias e mais em geral ao panorama tecnológico de um País, e do cenário global. O quadro tecnológico é em conjunto um ponto de partida e uma linha de fronteira. Deste ponto de vista pode ser útil reflectir sobre a complexidade de um dado aparentemente simples como a informatização. O termo “informatização” pode ser utilizado para indicar processos assaz diversos, ainda que incluídos na centralidade da informática entendida tanto como ciência como tecnologia. O primeiro processo (que denominaremos de “dimensão intensiva”) consiste na transformação de técnicas e práticas tradicionais em técnicas e práticas informáticas. O mais elementar dos exemplos é dado pelos instrumentos de cálculo, pelos quais um processador melhora a qualidade e a velocidade de cálculo, permitindo a utilização de algoritmos bastante sofisticados em tempos muito reduzidos. Os algoritmos são um problema puramente matemático, mas a informatização possibilita o seu funcionamento num espaço de tempo mais aceitável, quando comparável por exemplo à mente humana ou à calculadora electromecânica. As centrais electrónicas que controlam o funcionamento dos electrodomésticos, automóveis e por aí adiante constituem substitutos muito eficientes dos instrumentos precedentes. Enfim, a informatização de algumas práticas empresariais (por exemplo a gestão financeira, dos pagamentos e das contribuições) optimiza através da disponibilidade do computador práticas análogas precedentes, e o mesmo pode suceder em modo geral por cada utilização da rede das empresas, que utilizando a Internet, a intranet e o correio electrónico, ou criando páginas Web melhoram as rotinas e os resultados da comunicação interna e externa. O segundo processo (que podemos definir de “dimensão extensiva”) diz respeito à difusão da informática nas várias áreas geográficas de cada País e do mundo inteiro. Neste caso somos confrontados, não com um problema da qualidade da tecnologia, mas sim da sua disponibilidade, que se apresenta com evidente diversidade, e que se pode constituir como um elemento de discriminação entre have e have not. Os governos e as instituições internacionais consideram hoje a informatização a chave do desenvolvimento tecnológico em cada país, esta premissa faz com que a difusão das tecnologias se encontre no centro das políticas de requalificação e relançamento das áreas mais pobres do planeta. Se queremos falar do impacto da Internet sobre os media tradicionais em Itália, é necessário em primeiro lugar confrontar o tema da informatização e da digitalização no País. Em Itália o bem tecnológico mais acessível é a televisão: a quase totalidade da população italiana (98,6% das famílias italianas possuem pelo menos um televisor) acede ao serviço televisivo analógico. As famílias italianas que possuem antena parabólica correspondem a 20% e os que pagam os serviços de Pay-TV via satélite são cerca de 3.4000.000, dos quais cerca de 95% pagam um pacote de serviços de tipo Premium. O total das vendas de descodificadores digitais terrestres anda à volta das 300.000 unidades2. No que respeita à plataforma por cabo, as famílias que acedem ao serviço são algumas centenas de milhar concentradas nas principais cidades: trata-se principalmente dos serviços IPTV oferecidos pelos operadores triple play. Passando à difusão da Internet em Itália, estima-se que 43% das famílias3 possuem uma ligação, mas apenas 22.4% da população (cerda de 11 milhões) podem ser considerados utentes habituais de Internet; 11,6%4 tem acesso de banda larga, mas apenas 300.000 tem uma ligação de fibra óptica. 2 Fonte: GfK Marketing services – 2005. 3 Fonte: FEDERCOMIN – Junho 2005. 4 Fonte: ISTAT – 2005.

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O telemóvel é o aparelho tecnológico digital mais difundido entre os italianos. Em Itália os pagamentos às companhias telefónicas móveis são mais numerosos que os cidadãos: existem 108,4 telemóveis por cada 100 habitantes, contra uma média europeia de 89,6 subscrições por cada 100 habitantes5. Muitas pessoas têm no momento mais cartões SIM, mas parcialmente inutilizados: “só” 80% dos italianos possuem um telemóvel6, porém 8,7 milhões de subscrições são UMTS7. 2.2 A dimensão económica Eis agora o quadro económico. Com isto entendemos tanto a filosofia económica de referência seja na produção como nos comportamentos de consumo ou nos modelos de negócio, as dinâmicas de mercado; os mecanismos de financiamento; a organização produtiva. O mercado italiano demonstra uma acentuada propensão para a verticalidade da cadeia produtiva e para a concentração de propriedade e de equipamento. O sistema televisivo italiano é um caso emblemático: o duopólio formado pelas emissões do estado (RAI) e do grupo televisivo Mediaset (RTI) manifesta-se tanto do lado da produção de conteúdos, como na organização das frequências ou ainda na gestão das instalações. Tabela 1 - Repartição do mercado por emissor (TV analógica) 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

RAI

54%

52,9%

52,4%

51,1%

51,6%

50,2%

49,4%

RTI

48,5%

39,1%

39,6%

40,5%

40,1%

41,2%

41,9%

Telecom

0,8%

1%

1,3%

1,6%

1,5%

2%

2,2%

Outros

6,8%

7%

6,7%

6,9%

6,8%

6,7%

6,6%

Fonte: elaboração nossa sobre os dados da AGCom,

Esta tendência não é típica apenas do sistema televisivo: também as telecomunicações, com uma posição substancialmente de domínio do ex-monopolista, seja na gestão da oferta ADSL (Alice Telecom), seja de telefone fixo (Telecom), ou móvel (TIM).

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Tabela 2 - Quota de mercado sobre linha de ADSL (mercado de retail) 2º Sem. 2001

1º Sem. 2002

2º Sem. 2002

1º Sem. 2003

Telecom

80,5%

76,6%

75,6%

71,1%

Albacom

0,7%

0,8%

0,8%

0,8%

Fastweb

5,2%

8,6%

9,5%

8,6%

Mclink

0,8%

0,5%

0,4%

0,3%

Tiscali

2,4%

2,7%

3,7%

4,1%

5 Fonte: Eurostat – 2005. 6 Fonte: ISTAT – 2005. 7 Fonte: Ministério para a Inovação e Tecnologia – 2006.

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Wind

5%

5,7%

5,5%

10,4%

Outros

5,4%

5,1%

5,1%

4,7%

Fonte: AGCom

Tabela 3 - Quota de mercado de telemóveis com base em cartões pré-pagos 2000

2001

2002

2003

2004

TIM

60,3%

53,8%

52%

47,4%

45,1%

Vodafone

35,1%

35,4%

36,8%

38,3%

37,6%

Wind

4,4%

9,2%

10,3%

13,6%

14,1%

Blu

0,2%

1,5%

0,9%

-

-

H3G

-

-

-

0,7%

3,2%

Fonte: AGCom

É de notar que na realidade, em particular no caso dos telemóveis, assiste-se a uma tendência a uma menor concentração, ainda que, segundo a Autoridade italiana para a a garantia nas Comunicações (AGCom), seja nos terminais actuais, seja naqueles em perspectiva, a quota de mercado da TM supera aquela fixada pela Comissão Europeia. Igualmente, o desenvolvimento da televisão digital assemelha-se a uma lógica de duopólio: a monitorização do desenvolvimento da TDT em Itália, tem sido deste modo particularmente interessante. Partindo de uma ideia simples de substituição melhorada da oferta de televisão analógica, a TDT assistiu numa primeira fase a interacção entre dois projectos distintos:

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a) A simples extensão dos modelos clássicos de negócio da televisão analógica terrestre (taxas + publicidade para o serviço público RAI, só publicidade para os canais privados em regime concorrencial); b) A oferta de serviços por subscrição acrescida (já em parte experimentados pela televisão analógica de modo indirecto), como a venda de produtos de merchandising ou, por exemplo, de toques de telemóvel. Todavia, após alguns meses, a Mediaset (seguida da La7) decidiu utilizar as potencialidades da TDT de uma outra forma, através da fórmula pay-per-view com as partidas de futebol do campeonato nacional, que até ao momento eram exclusivas do canal Sky, ou ainda – num formato misto (subscrição + pagamento) – do Rosso Alice, o portal ADSL da Telecom. Através de intuição, os operadores de televisão comercial concessionaram aos produtores de descodificadores as modificações técnicas necessárias. Trata-se mais do que tudo de um exemplo perfeito das fortes conexões possíveis entre a dimensão tecnológica e a económica do media televisivo. Obviamente, o acrescento da oferta pay-per-view sob o tronco da TDT original provocou um alargamento da margem competitiva deste último, que se torna um concorrente, também da oferta por satélite. A televisão por satélite temática está na verdade em erosão, já há alguns anos a significativa quota de mercado da televisão analógica generalista: a TDT representa para alguns exoperadores televisivos analógicos um instrumento para procurarem diferenciar-se do crescente poder da Sky e de participar nas modificações progressivas da repartição dos recursos

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do mercado televisivo, que assistem ao constante crescimento das introduções derivadas da modalidade de pay-per-view e pay-tv. Tabela 4 - Repartição do mercado televisivo analógico, satélite, e via cabo por emissor 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

RAI

49,7%

47,6%

45,8%

43,3%

43%

41,6%

39,9%

RTI

35,4%

35,2%

34,6%

34,3%

33,3%

34,1%

33,8%

Sky/Stream/Tele+

7,9%

10%

12,7%

15,3%

16,7%

17,7%

18,8%

Gruppo La7

0,7%

0,9%

1,1%

1,3%

1,3%

1,6%

1,8%

eBismedia (FastWeb)

-

-

-

-

-

0,1%

0,4%

Outros

6,2%

6,3%

5,8%

5,8%

5,7%

5,5%

5,3%

Fonte: AGCom

Tabela 5 - Repartição dos recursos do mercado televisivo 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

var. 98-04

Publicidade

2656

2946

3310

3217

3240

3353

3700

39,3%

Taxa TV

1170

1199

1311

1350

1383

1432

1474

26%

Pagamento

322

451

652

784

887

964

1160

260,2%

Convenções

76

77

76

39

40

40

40

-47,4%

Total

4224

4673

5349

5390

5550

5789

6374

50,9%

Fonte: AGCom

O mercado televisivo está contudo a viver um importante acontecimento: o ingresso no mercado de um novo operador. H3G, uma sociedade coreana de telecomunicações já activa em Itália no campo das telecomunicações UMTS, deu início à aquisição de emissores analógicos e à sua transformação em emissores digitais DVB-h. Para Junho de 2006 está previsto da parte da H3G o começo em Itália, em coordenação com o Mundial de futebol, de um serviço de televisão móvel DVB-h. Mas a introdução deste nova tecnologia não representa apenas uma ocasião para a abertura do mercado, mas a possibilidade de novos processos de concentração: Telecom e RTI deram seguimento a um acordo para o desenvolvimento conjunto de serviços DVB-h e a RTI está a preparar-se para a aquisição de outras frequências digitais para a construção da rede, adquirindo uma posição de domínio no mercado das transmissões digitais à custa dos órgãos de controlo. Órgãos de controlo que trabalham num quadro normativo, que no que diz respeito ao DVB-h, é ainda incerto.

2.3 A dimensão institucional Passamos então ao quadro institucional normativo, que compreende os princípios, as

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leis, mas também os sujeitos e as relações de poder real num determinado âmbito, onde se assiste a uma interacção crescente entre as instituições supranacionais, como as europeias e as nacionais. Em Itália, existe legislação desde 1997 sob a viragem digital, mas é com a lei n.66 de 2001 que se introduziu um quadro normativo sistemático, estabelecendo para Dezembro de 2006 o prazo para o switch-off analógico (recentemente adiada para 2008). Assim desde 2001, a legislação italiana configurou a passagem para o digital como uma transformação gradual das redes analógicas para as redes digitais protagonizada pelos actores que operam no sector, através de uma conversão dos sistemas e das frequências já em uso, sem a criação de uma nova rede. Só posteriormente ao switch off, as normativas prevêem um relançamento das anteriores licenças de operadores de rede sobre a base das novas disponibilidades do espectro. A partir de 2001 (Deliberação 435/01/CONS do AGCom) as normativas italianas prevêem uma separação entre os operadores de rede e os fornecedores de conteúdos e, os fornecedores de serviços, mas na prática isto não aconteceu. A lei Gasparri (24 Fevereiro 2004 n. 43) introduziu, no entanto, alguns limites à concentração parcialmente interpretáveis, como no caso do DVB-h. O exemplo da oferta de futebol na TDT permite-nos aprofundar o discurso sobre a dimensão institucional-normativa. Com efeito, a legislação italiana não se revelou preparada para afrontar a questão, que provavelmente não tinha sido prevista na normativa (nem menos no caso da recentíssima lei Gasparri, na qual se fala de oferta complexiva e de limites à concentração em relação às áreas cobertas por sinal, mas não em relação a específicos géneros de conteúdos, como no caso do desporto). É um caso significativo do papel que as instituições e as normativas podem e talvez devam desempenhar na difusão de uma tecnologia que implica formas de re-acesso aos media. O tema foi recentemente discutido com a lucidez habitual de Silverstone (2004), que reclama a oportunidade para um repensar geral do papel do governo no desenvolvimento dos media. O discurso é naturalmente tornado mais dramático no confronto entre as legislações nacionais e as normativas e instituições comunitárias. Mas igualmente outras questões podem ser consideradas decisivas. Assinalamos aqui duas:

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a) A questão do direito à privacidade e a sua defesa, face ao crescente controlo dos consumos e das formas de fruição que a TDT consente e consentirá. Enquanto tecnologia digital, a TDT permitirá com certeza, de um lado, um conhecimento extensivo sem precedentes de dados absolutos sobre as audiências televisivas, e por outro lado, um conhecimento intensivo das navegações individuais ou de estilos individuais de navegação e de utilizações potenciais da interactividade oferecida. Esta potencialidade, até agora excluída da televisão analógica aproxima a TDT das problemáticas normativas da Internet e da Web. Mas com um impacto ainda maior, visto que a tecnologia digital ao substituir a velha TV analógica, irá ao encontro de pessoas menos familiarizadas com as possibilidades de controlo social a que serão sujeitas; b) A questão dos conteúdos e da sua utilização. Emerge aqui em conjunto com as problemáticas relacionadas com o copyright e o copyleft, mas sobretudo com o uso dos conteúdos em si mesmos (Lessig, 2004). A legislação actualmente em discussão – essencialmente conduzida por uma violenta reacção à livre circulação de conteúdos – é limitada apenas à rede. Mas nada nos diz que ela não se possa estender também à TDT, com consequências que poderão ser essenciais para os potenciais transmissores decidirem se utilizarão material documental em livre circulação, e que verão os seus esforços em vão se uma legislação fortemente restritiva acrescentar outro tipo de custos à programação. Sobre o tema da legislação e regulamentação da utilização dos conteúdos, parece-nos útil citar o caso italiano dos filmes sobre telemóveis. Desde o Outono de 2005 a H3G, com o seu operador móvel Tre lançou um serviço que oferece por 4 euros (cerca de $5) a visão de

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um filme já em cartaz e por 9 euros a possibilidade de ver em streaming por sete dias um filme em estreia cinematográfica. O caso foi descoberto quando ao mesmo tempo foi dada a notícia da estreia cinematográfica e por telefone em UMTS do filme com Nicole Kidman “The Interpreter”, muitos gestores de salas de cinema ameaçaram não projectar o filme apercebendo-se da concorrência real entre a visão de uma longa metragem no pequeno ecrã de um telemóvel (por um preço, por agora elevado) e a experiência de submersão numa sala de cinema. Também os distribuidores resolveram retardar (como no caso da Eagle Pictures, distribuidora do “The Interpreter”) a distribuição dos filmes à H3G, para não romper a aliança histórica com as grandes salas de cinema. Por outro lado, a União de Produtores Cinematográficos Italianos tomaram a decisão de não conceder os direitos de transmissão dos filmes à empresa de telefones móveis ficando a aguardar uma regulamentação clara. Por agora, contudo, o legislador não tomou nenhuma posição, delegando ao poder judiciário a vigilância sobre o respeito dos contratos entre as partes (o Tribunal de Milão acolheu o recurso da H3G contra a Eagle Pictures, obrigando-a assim a distribuir ao operador todos os filmes estabelecidos no contrato). Também neste caso a hipotrofia da dimensão institucional-normativa italiana arrisca-se a não acompanhar a mudança para o mundo digital, delegando a auto-regulamentação exclusivamente à dimensão económica que arrisca a imprimir uma velocidade heterogénea à difusão de uma tecnologia e uma modalidade desordenada de estruturação do mercado dos conteúdos (digitais).

2.4. A dimensão cultural Chegamos agora ao quadro cultural (Thomas, Haddon, Gilligan, Heinzmann, de Gournay, 2004). Este concerne às formas de transmissão e a sua fiabilidade; e aos conteúdos privilegiados socialmente relevantes. Por exemplo, é difícil validar o actual sistema televisivo italiano sem ter em conta o facto que na cultura dos utentes está-se a acentuar o conhecimento de uma espécie de divisão entre o que podemos chamar de uma televisão Premium e uma televisão basic. Do primeiro tipo fazem parte todos os conteúdos da televisão por satélite; alguns conteúdos da televisão digital terrestre em modelo pay per view (sobretudo desporto e cinema) alguns conteúdos da televisão generalista (por exemplo a ficção de produção nacional e alguns programas de aprofundamento informativo). No segundo tipo encontramse os conteúdos residuais da televisão generalista em canal aberto, entre os quais contamse os reality shows como programas de maior sucesso. Os conteúdos Premium têm um valor em si, no sentido em que desenvolvem uma função de contacto com a realidade ou até de uma verdadeira aculturação. Os discursos sociais sobre a matéria partem da ideia que existe uma exigência em manifestar os interesses do grupo de pertença. Em sentido contrário aos conteúdos basic não é atribuído qualquer valor cultural. Esses existem como forma de produção de discursos sociais de entretenimento, tal como o gossip. Mais especificamente quando se fala de TDT deve-se ter em conta algumas interrogações. A primeira questão a ser feita a este nível é provavelmente a seguinte: qual é o modelo comunicativo previsto para a TDT, ou através dela? Colocamo-nos no interior de um modelo participativo, de comunicação horizontal pelo menos potencial (Baym, Zhang, Lin, 2004), de acordo com as possibilidades da Web, mas igualmente com a crescente tendência para este tipo de comunicação defendida por vários estratos da opinião pública dos países avançados? Ou vice-versa, no interior de um modelo ainda ancorado no broadcasting e em geral num modelo de transmissão vertical, de cima para baixo (Ytreberg, 2004)? Uma segunda questão pode ser colocada da seguinte maneira. Nos processos de industrialização da cultura no seu estádio actual (Bustamante, 2004) a TDT rectifica um tipo de organização na produção de conteúdos similar aquela que se caracteriza pela concentração de sujeitos e da formatação de géneros, ou vice-versa abre a possibilidade menos vinculativa e dessa forma mais livre relativamente à esperada na rede, graças ao baixo custo, a um

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acesso menos vinculado e por isso mais livre em geral às forma específicas de circulação para públicos mais diferenciados ainda que sobre as grandes audiências da televisão tradicional? Por agora a resposta parece tender para a primeira possibilidade, sugerindo uma analogia forte com o modelo clássico de TV ainda que com as potencialidades da rede.

3. AS INTERCONEXÕES ENTRE AS QUATRO DIMENSÕES Tentámos até ao momento descrever os quatro quadros que participam na definição do meio. Restando ainda individualizar as interconexões entre cada um dos quadros. Trata-se de dar conta de um modelo multidimensional que representa a dinâmica do “objecto” media, no centro de equilíbrio de forças que nascem e se desenvolvem na sociedade. Os media entre as instituições e a economia Não é possível reflectir sobre os media sem pensar na capacidade que as instituições detêm em plasmar as dinâmicas do mercado e vice-versa. Este duplo movimento é extremamente evidente em Itália, onde a legislação sobre os media tem influenciado de sobremaneira a estrutura do mercado e os modelos de negócio. Uma influência, aquela da legislação, que surge seja pela presença como pela sua ausência. Pensamos no desenvolvimento do broadcasting analógico: em Itália a falta de uma legislação clara e de instrumentos de controlo regulamentares realmente eficazes causaram nas décadas de 1970 e 1980 uma verdadeira guerra de frequências seja no âmbito televisivo como radiofónico. Esta lacuna levou a uma situação de saturação e de ocupação do espectro de frequências resultando no seu congestionamento e na extrema concentração do mercado. A ordem do mercado influenciou sucessivamente a capacidade de intervenção das instituições que se encontraram a dever conviver durante décadas com um sistema de radiotelevisão sempre muito próximo da ilegalidade. De igual modo a regulamentação da mudança para o digital assenta sobre características históricas do mercado, demonstrando como se torna prioritário para os operadores (públicos e privados) preservar aquilo que, num sistema televisivo mal regulamentado, permanece como uma grande certeza: a posse das instalações e das frequências.

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Os media entre a economia e a tecnologia Parece-nos extremamente útil compreender as dinâmicas nem sempre completamente racionais (e por vezes igualmente proveitosas) que guiam o mercado a escolher por uma determinada tecnologia e por um determinado modelo. Pensamos no digital terrestre em Itália: investiu-se na difusão de descodificadores interactivos mas não compatíveis com o ADSL, mantendo-se assim incluído o preço de venda mas excluindo-se os sucessivos desenvolvimentos dos serviços on-demand. Ou então no caso do DVB-h: está-se a apontar para o desenvolvimento da tecnologia de transmissão mas não é demonstrado igual interesse para dar resposta ao mercado ao nível da difusão de novos telefones móveis adaptados e de novos produtos e conteúdos ad-hoc. Isto demonstra uma certa tendência dos operadores no mercado italiano a reservarem uma extrema atenção à construção de instrumentos e cenários que por um lado minimizam o papel do legislador (sujeito que se move na incerteza, mesmo no caso da regulamentação sobre o DVB-h) e por outro lado, consideram reduzida a capacidade do consumidor em “resistir” a uma oferta que pode ser encarada como estranha às próprias exigências. Os media entre a tecnologia e a cultura As dinâmicas envolvidas neste ponto dizem respeito aos aspectos conexos com a

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disponibilidade em aceitar as novidades tecnológicas e a resistência a essas, o interesse pelos conteúdos que são veiculados, a facilidade e a modalidade de adaptação: a capacidade da tecnologia de dialogar com a sociedade que a acolhe e plasma e que se torna decisiva. Deste ponto de vista é de extremo interesse notar que a difusão do digital terrestre em Itália, depois de anos de centralidade da televisão na dieta mediática dos italianos. Para além da retórica da TDT como plataforma de ICT de baixo custo, a capacidade do digital terrestre de ser absorvida como tecnologia profundamente televisiva revela uma vivacidade da experiência da tecnologia no seu encontro com a durabilidade, sobretudo de alguns sujeitos institucionais italianos, com uma lógica determinística e educativa. A total ausência em Itália da utilização do canal de retorno telefónico que poderia consentir ao descodificador digital de estar ligado à rede telefónica e ao IP é disso uma demonstração. Outro facto digno de nota é o caso italiano da difusão do UMTS, a tecnologia não obteve sucesso nos serviços de video-chamada entre telemóveis (como muitos analistas esperavam, pela soma ingénua da paixão italiana pelo vídeo com a da comunicação pessoal) pelo facto de não ter sido capaz de oferecer a preços vantajosos (através de fórmulas de subscrições com os operadores de terminais móveis de multimédia). Os media entre a cultura e as instituições As dinâmicas que descrevem a intersecção entre cultura e instituições passando pelos media, propõem um novo papel para os meios de comunicação enquanto agência mas também na sua ligação no confronto com a instituições e as leis, no nível de confiança e na participação. Aquilo que emerge destas interconexões não é apenas o estatuto dos media (é socialmente mais relevante ter acesso á Internet ou à televisão digital? Que media desenvolve melhor a sua missão de canal para veicular programas de utilidade pública: um portal de Internet ou um programa interactivo de TDT?) mas igualmente o papel que as instituições devem ter na “gestão” do sistema de media. Tomemos como exemplo a ideia de serviço público: a ideia que a colectividade; através do cânone, teria o dever de contribuir para o financiamento de uma ou mais redes públicas está directamente ligada com o tema da confiança nas instituições, mas também com o estatuto dos meios de comunicação enquanto veículos e agências de socialização e de cidadania. 145

Os media entre as instituições e a tecnologia Segundo a concessão ingénua e determinística, as tecnologias prosseguem sob um binário independente, avançando e recuando em relação ás características internas da inovação: na realidade, na corrida para a difusão de uma tecnologia, a dimensão normativa e institucional intervêm de maneira muitas vezes decisiva favorecendo ou desfavorecendo uma tecnologia. Tomemos em consideração dois exemplos conexos: a TDT e o DVB-h. A gestão italiana do desenvolvimento da TDT representa um caso ecléctico de um sistema normativo inteiro voltado para a difusão de uma tecnologia, reputada como a mais vantajosa não apenas pelos determinados instrumentos de natureza técnica, mas sobretudo porque mais conveniente à gestão da transição e mais adaptada à manutenção de determinados e organizativos arranjos de propriedade do mercado. O segundo exemplo respeita à normativa sobre o DVB-h: em Itália a AGCom está à procura de perceber se se trata de uma tecnologia “televisiva” ou de um desenvolvimento do UMTS. No primeiro caso, as licenças para a transmissão DVB-h terão dificuldade em ser concedidas devido aos sujeitos que operam no campo televisivo (sobretudo a RTI), no segundo caso, a atribuição das frequências teriam um regulamento distinto (um concurso e não uma concessão, como no caso da TDT) que poderia levar à entrada no mercado de novos sujeitos, favorecendo, provavelmente, um desenvolvimento mais rápido da tecnologia.

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Os media entre a economia e a cultura As dinâmicas que descrevem, nos media, a intersecção entre a economia e a cultura respeitam ao enquadramento dos comportamentos económicos no quadro cultural de referência. Pode ser útil reflectir, por exemplo, sobre o valor atribuído aos programas Premium da TDT. Os italianos parecem dar um valor adequado ao custo dos programas Premium de TDT, em particular, ao futebol e ao cinema. Porquê? O motivo talvez esteja na história televisiva italiana por satélite e via cabo com a SKY-Stream-Telepiù a ter tornado familiar aos italianos a ideia que para ver certos conteúdos é necessário pagar. Tanto que a TDT não foi reconhecida como uma plataforma de ICT a baixo custo, mas sobretudo como um descodificador televisivo económico, capaz de responder à exigência extemporânea, por vezes familiar e socializadora, de assistir a certos conteúdos televisivos que “emergem” da qualidade dos media da televisão basic. Para mais o mecanismo de Pay-per-view existente na história do desenvolvimento italiano resume-se ao pagamento de cartões telefónicos pré-pagos para telemóveis. Para além disso, os italianos demonstram uma certa aversão seja pelo uso de cartão de crédito para a aquisição de conteúdos à distância, seja pela subscrição de serviços: os cartões pré-pagos para o visionamento dos eventos Pay-per-view (em modo de repetição) respondem pontualmente a estas características culturais e de hábitos de consumo do público italiano. Um outro exemplo de comportamento económico “enquadrado” culturalmente é a prática típica dos adolescentes (e não apenas adolescentes) italianos que, com possibilidades limitadas de despesa, utilizam o telemóvel de uma forma instrumental e táctica. O uso dos “toques” (ligar para outro telemóvel sem atender) como uma prática de “saudação” e a partilha de imagens digitais via bluetooth (e não a pagamento via MMS) representam modalidades de conexão desligadas da despesa económica, mas que reconhecem no telemóvel um instrumento indispensável para os relacionamentos sociais.

4. CONCLUSÃO

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Com esta intervenção quisemos sublinhar como a pluralidade das dimensões sociais activas no desenvolvimento e no funcionamento dos (novos) media transforma cada vez mais o objecto de estudo em algo fugidio e, incontestavelmente, sempre mais fascinante. Com a descrição do funcionamento do modelo aqui apresentado tivemos a preocupação de propor exemplos explicativos da dinâmica dos fenómenos que temos o privilégio de viver e estudar. A dinâmica assumida pelo modelo procura colocar em relação as diferenças/semelhanças dos cenários europeus e mundiais, das características económicas, culturais, normativas e tecnológicas, e também tenta compreender as razões dos diversos percursos que os fenómenos de digitalização estão a atravessar (ou atravessaram) no velho continente e no mundo. Um modelo que não pode então fechar-se como uma afirmação definitiva, mas que pode representar uma bússola perante os fenómenos em desenvolvimento no futuro. Em particular, o nosso contributo é útil para perceber como não se pode actuar uma real política dos (novos) media sem compreender a natureza multidimensional do sistema dos meios de comunicação. Pensar em construir, simplesmente uma política eficaz para os novos media através de instrumentos legislativo-normativos, por exemplo com o objectivo de reduzir os riscos de formação de bolsas de “depressão tecnológica” (risco que em Itália não deve ser subvalorizado) sem ter claro as relações entre a dimensão económica, cultural e tecnológica, significa cair num dirigismo ingénuo. Concentrar-se de forma exclusiva sob um das dimensões aqui descritas, arrisca-se a que os sujeitos envolvidos produzam acções ineficazes e contraproducentes: isto vale não apenas para os reguladores e legisladores, muitas vezes envolvidos, com boa fé, em processos, que em realidade decidem apenas em parte, mas também para o mundo produtivoeconómico, ainda atravessado por uma cultura determinística. A esperança reside numa análise atenta das dimensões e das interconexões entre os

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quadros aqui analisados, que permita o desenvolvimento, também em Itália, de uma nova política para os media digitais, que preserve o país do risco de abertura de um fosso entre os cidadãos que têm acesso (competência, recursos económicos e culturais, curiosidade) e aqueles que não têm acesso (dinheiro, instrução, capacidade de percepção de que cada vez mais é necessário ter competência). O todo deve ser atravessado por uma administração do desenvolvimento dos media que tenha em conta as especificidades dos contextos singulares (locais e nacionais) mas que não incorra no erro de pensar que quem nasce em circunstâncias de pobreza possa permanecer sem consequências à margem do mundo digital. Ou o erro de pensar que nascer num País rico significa não correr de nenhum modo o risco de ter problemas dramáticos de social e cultural divide.

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E-GOVERNMENT Y COMUNICACIÓN DE INSTITUCIONES PÚBLICAS: UN CASO EN URUGUAY Carolina Aguerre

NUEVOS VÍNCULOS O RELACIONES DIFUSAS ENTRE CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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Sería difícil imaginar una movilización pública masiva por ineficiencias y malas prácticas estatales en el Uruguay contemporáneo. Los temas negativos que vinculan las prácticas del Estado uruguayo con la opinión pública general están más relacionados con los abusos de los derechos humanos ocurridos durante la última dictadura militar y los escándalos de corrupción, malversación de fondos y clientelismo político. Sin embargo, la reforma de la administración pública es siempre objeto de intervención de los gobiernos de turno, los organismos de cooperación y crédito internacional, y de algunos grupos de presión, como las cámaras empresariales o la sociedad civil organizada. Las agendas de unos y otros actores varían de acuerdo a los intereses de cada grupo, pero a grandes rasgos podemos identificar dos grandes corrientes. Están por un lado los que apelan a una modernización del Estado para alivianar los costos del mismo en los contribuyentes, para tornarlo más eficiente, atento a la demanda y responsivo, y aquí se encuentran los gobiernos, organismos de cooperación y cámaras empresariales; en el segundo grupo ubicamos a las demandas propias de la sociedad civil organizada, que abogan por una mayor transparencia de los organismos públicos, así como una mayor participación de la ciudadanía. El contexto social, cultural y hasta económico imposibilita que el país pueda, por ejemplo, reducir el tamaño del Estado, ni tampoco privatizar empresas que proporcionan servicios públicos, tales como el agua, las telecomunicaciones y la refinación del petróleo. Pero a pesar de estas resistencias culturales hacia la reestructura y/o privatización de los distintos organismos de gobierno, es indiscutible que el Estado uruguayo debe comenzar un proceso de modernización que lo haga más eficiente y que aligere la pesada carga que implica a nivel impositivo1. Como se verá más adelante, quizás el comienzo de este proceso lleve a una verdadera reingeniería al interior de las organizaciones públicas que, entre otras consecuencias, pueda provocar un efecto políticamente no deseable para algunos sectores, como es la reducción del personal contratado, aunque no por ello se perdería el peso del poder estatal. De todas formas es prematuro predecir a esta altura las verdaderas consecuencias de esta medida. Los diversos trabajos y análisis sobre el gobierno electrónico en Uruguay (J.P. Luna, B. López, Saravia, R. Elissalde, M. Frick) están vinculados a la percepción de que a través de esta nueva forma de relacionamiento con los ciudadanos/usuarios se podrá llevar adelante una reforma del Estado que implique mejores estándares de eficacia y de eficiencia. Esta visión entra dentro del paradigma de la Nueva Gestión Pública, una tendencia que como se observará más adelante, forma parte de las agendas de los organismos de cooperación internacional de buena parte de los países en desarrollo del mundo, así como también de los propios gobiernos. El trabajo pretende abordar al gobierno electrónico desde el supuesto que su desarrollo, en el marco de políticas públicas nacionales, favorece a la modernización de la

1 El PBI uruguayo en millones de dólares en el año 2004 fue de 13.216, y la participación del gasto del Estado en este fue de 33,8%, uno de los más altos del mundo. Esto muestra el peso que el mismo tiene en toda la actividad económica del país, así como la gran carga impositiva que le implica a los ciudadanos.

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administración pública en Uruguay. El gobierno digital, electrónico o tecnológico, según sus diversas acepciones, incluso puede promover una mayor democratización de las agencias de gobierno, entendiendo por ello relaciones de corte más colaborativo mediante el accountability social, y más capacidad de acceso a información por parte de la ciudadanía. En este último caso no debemos pensar sólo en la pluralidad de medios y soportes a disposición del público (call centers, páginas web, correo electrónico), o las “tradicionales” instancias de contacto cara a cara, o de los medios de comunicación masiva, sino además de los propios procesos que tienen lugar detrás de la pantalla, que definen la forma y la calidad de la información disponible. Este último factor es fundamental, ya que si hay un rasgo definitorio de las organizaciones públicas es su necesidad, y capacidad, de generar valor a sus productos y/o servicios que trasciendan el meramente destinado para cumplir las funciones básicas con el usuario (López: 2005; Margetts: 2002). Diversas corrientes adscriptas a la Nueva Gestión Pública (NGP), entre ellas la teoría neorrepublicana, “defiende(n) la posibilidad de la democratización de la administración pública, entendiendo que esto significa crear las bases para el desarrollo de relaciones colaborativas con la ciudadanía, y para propender a la creación de la comunidad cívica” (Cunill Grau: 2002). Este concepto implica que a relaciones de mayor intercambio informacional en las organizaciones estatales, se puede mejorar el control y la eficiencia de las mismas, fortaleciendo simultáneamente a la ciudadanía. A lo largo de este trabajo se pretenderá analizar un caso concreto de la administración pública uruguaya, la Dirección General Impositiva, y sus prácticas y estrategias de gobierno electrónico en el marco de una mirada reformista, fruto de la propia experiencia de esta organización, ya que desde el 2003 viene sujeta a una profunda reforma financiada por organismos de cooperación. También se buscará determinar el impacto de estas prácticas en la ciudadanía. Otra dimensión fundamental del análisis proviene de la Comunicación Política Gubernamental (CPG) en tanto “conjunto de recursos técnicos y humanos organizados y destinados a realizar funciones informativas y periodísticas, capaces de contribuir a una correcta transparencia y publicidad en ejecución de la política pública” (Vega: 138), y que además da cuenta de las estrategias informativas en los medios más tradicionales, así como en las actuales modalidades de tecnologías digitales, y convergentes. 149

EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA MIRA DE LA AGENDA MODERNIZADORA DEL ESTADO URUGUAYO Hasta ahora el gobierno electrónico en Uruguay se ha desarrollado por las iniciativas personales de algunos jerarcas, y fundamentalmente en el marco de la función del CEPRE (Centro Ejecutivo para la Reforma del Estado), institución dependiente de la Presidencia de la República, encargada de la globalidad de los planes de modernización del Estado. La débil función del CEPRE a partir de la crisis financiera de 2002, que implicó que dejó de contar con recursos para llevar adelante la agenda de gobierno digital y sociedad de información en Uruguay es hoy en día una de las prioridades del actual gobierno (en función hasta el 2009). El plan actual se enmarca en el lanzamiento de una Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrónico, que no sólo se encargará de esta temática, sino que incorporará otros aspectos tales como el acceso a las tecnologías de la información (TI), la reducción de la brecha digital, y alfabetización en TI, entre otros. Las razones para la creación de esta agencia, “la eliminación del peso burocrático del Estado a través del impulso al llamado gobierno electrónico”2, vuelven a revitalizar un debate que languideció con la crisis financiera del 2002 para continuar con la estrategia 2 Fuente: Semanario “Búsqueda”, 2 de marzo 2006: Montevideo.

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nacional de gobierno electrónico. La cooperación internacional, a través de organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo, la Unión Europea y el Instituto de Conectividad para las Américas (ICA), destaca el papel del gobierno electrónico en sus planes de cooperación con Uruguay para la modernización del Estado. Sin embargo, resulta interesante comparar el marco en el que se le ha dado impulso a este tema, hasta ahora con resultados muy magros en relación a otros países latinoamericanos3. Más aún si se analiza no sólo a nivel regional sino con las políticas que han orientado el desarrollo del gobierno electrónico en Europa, particularmente a partir de la Estrategia de Lisboa de la Unión Europea, con una amplia agenda de promoción de la ciudadanía electrónica, dentro de la cual se incorpora el gobierno electrónico. En Uruguay, como en la mayoría de los países en desarrollo, el gobierno electrónico está sobre todo enfocado a las agendas de modernización y racionalización de la administración pública, una diferencia sutil, pero no menor con la Unión Europea que intenta proporcionar un enfoque más amplio, desde la promoción global de la “economía del conocimiento”. Las urgencias, o las necesidades de países como Uruguay para el desarrollo del gobierno electrónico están vinculas a las recomendaciones de organismos internacionales de financiación que priorizan un estado más eficiente, que le permita al país afrontar los pagos de su deuda externa, la más alta en términos per cápita del mundo. La cooperación internacional se ha alineado detrás de estos objetivos y durante más de una década apunta a la modernización de la administración pública. De este modo, las políticas tendientes a debatir la agenda del gobierno electrónico han quedado incorporadas al paradigma de la modernización del Estado, y en muchos casos absorbidas a los programas de la cooperación internacional, con poca dotación de recursos internos4. Por otra parte, continuando con la comparación anterior, el desarrollo del gobierno electrónico en la Unión Europea está sujeto a una estrategia del bloque regional, que ha permitido el avance de políticas específicas nacionales para el desarrollo del gobierno electrónico los marcos de cada país. Debatir sobre el modelo de cada uno de ellos excede los límites de este trabajo, pero sí vale la pena señalar que allí la elaboración del gobierno electrónico ha estado sujeta a una política estratégica, de alcance nacional y con una coherencia institucional. Algunos datos generales de Uruguay permiten mostrar algunas de las contradicciones de un país que posee grandes oportunidades en términos de infraestructura y capital humano, pero en el cual se han logrado escasos avances en términos de incorporación y desarrollo de políticas comprensivas de gobierno electrónico, quizás por la falta de voluntad política (Altman: 2002), quizás porque las lógicas políticas son más fuertes que las de las instituciones públicas (Frick: 2004). Uruguay ocupa el lugar 51 entre 178 países, de acuerdo al Índice de Acceso Digital elaborado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (www.itu.int). A comienzos de 2005 el país contaba con 30.000 conexiones; al cierre del mismo sumaron 50.000 abonados. El acceso total de la población a Internet es cercano al 20 por ciento, ocupando el tercer lugar en Latinoamérica después de Costa Rica y Chile. Otro indicador relevante para posicionar a Uruguay en el continente es el Índice de Oportunidad Digital, que toma en cuenta el potencial de un país para el desarrollo de un ambiente digital.

3 Ver Hannia Vega “La Comunicación de Gobierno e Internet” (2001) y David Altman “Prospects for EGovernment in Latin America: Satisfaction with Democracy, Social Accountability and Direct Democracy”, 2002. 4 En el caso de la Dirección General Impositiva, el desarrollo de su primera operación de asistencia electrónica al contribuyente entre los años 2000 a 2002 fue de 45.000 dólares americanos, contribución escasa pero que fue aportada íntegramente por el organismo recaudador. Fuente: Informe “Gobierno Electrónico. Perfiles de Prácticas”, ICA-AICD, 2004.

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Cuadro 1 - Indice de Oportunidad Digital, Uruguay (2004) Oportunidad

0,92

Infraestructura

0,27

Utilización

0,14

Indice de Oportunidad Digital

0,45

Fuente: Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación. http://www.ursec.gub.uy/Docs/sociedad_informacion/Informe%20DOI%20Uruguay.pdf

Desglosados los 3 componentes que integran este índice resulta llamativo el de “Utilización” por el escaso valor en comparación con la dimensión de “Oportunidad”5. Esto da cuenta de que si bien en términos de acceso la situación viene mejorando paulatinamente, aún existe una brecha en términos de ventaja y oportunidad que podría optimizarse. Los vaivenes que ha sufrido el gobierno electrónico en el país no son ajenos a los efectos económicos y a las crisis de un país, especialmente si es uno en desarrollo. El gobierno electrónico es lisa y llanamente gobierno, y no queda exento de las fluctuaciones, debilidades y problemas del Estado. Evocando las palabras de un experto de la sociedad civil argentina, “Los problemas políticos no tienen soluciones tecnológicas, tienen soluciones políticas. Los problemas sociales no tienen soluciones tecnológicas, tienen soluciones sociales. La tecnología es, en todo caso, instrumental, o es una solución a sus propios problemas”6.

ETAPAS DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO7 Y EL PAPEL DE LAS AGENCIAS IMPOSITIVAS El gobierno electrónico no sucede de un día para el otro. Su implementación en los países europeos y de América del Norte ha mostrado que se pueden distinguir varias etapas del mismo, dependiendo de los contextos: 1. Hay una primera instancia en la que se promueve el acceso y la conectividad con el objetivo de concentrarse en el desarrollo de la infraestructura. El debate se encuentra centrado en la conectividad, la reducción de la brecha digital y la alfabetización digital; 2. Otra segunda etapa pone el acento en la promoción de los servicios online: los servicios básicos se encuentran instalados, y el e-gobierno aparece como un complemento de los actuales servicios; 3. Una tercera etapa está vinculada a la transformación de la organización: comienza la automatización intra-departamental de los procesos y una transformación de la organización. Todos los procesos de gobierno comienzan a transformarse; 4. El cuarto momento, implica una nueva generación de gobierno, ya que va más allá de la reingeniería de los servicios existentes para incursionar en formas radicalmente nuevas de concretar políticas de TI. En esta etapa ya no se puede diferenciar la administración de gobierno sin las tecnologías. A los efectos de este trabajo, la simplificación del sistema impositivo sería la meta final. 5 El componente “Oportunidad” incluye el porcentaje de la población cubierta por la telefonía móvil celular, las tarifas de acceso a Internet y a la telefonía móvil como porcentaje del ingreso per cápita. 6 CHAPARRO, E., “Gobierno electrónico: avances y retrocesos en el proceso de implementación”, Jornadas de Sociedad de Información, Friedrich Ebert Stiftung, Buenos Aires, Octubre 2005. 7 En base a un informe por la consultora Booz – Allen – Hamilton del año 2005, encomendado por el Parlamento británico durante la presidencia de la Unión Europea por Gran Bretaña en el segundo semestre de 2005. www.politicsonline.com/content/main/studies/studies.asp?id=84, 28/11/2005.

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En el caso de la Unión Europea, América del Norte (Canadá y EEUU), Australia y Nueva Zelanda la mayoría de los departamentos del gobierno se encuentran en la fase 2 y/o 3, mientras que en el caso concreto del gobierno de Uruguay encontramos un debate a nivel de la generación de políticas recién en la primera fase. Sin embargo, la organización que ocupa el análisis de este trabajo, la Dirección General Impositiva, habría superado esa etapa inicial, y oscilaría entre la fase 2 y 3, en la medida que el acento está puesto en la promoción de los servicios online en el proyecto a implementarse en el 2006, pero además se encuentra acompañado de una reestructura organizacional profunda, como se detallará más adelante. Este caso lleva a preguntarse por el diseño y el funcionamiento de las organizaciones públicas en Uruguay. La DGI comenzó con un arduo programa de modernización en el 2003 que aún no ha culminado, pero que le permitiría afrontar con mayor éxito un programa integral de gobierno electrónico en la medida que se han ido consolidando departamentos, funciones y el sector de informática, tanto en el software como en el hardware. Los sectores que más se han inclinado hacia el gobierno electrónico son los organismos impositivos, que figuran en el primer lugar en todos los casos del informe de Booz/Allen/Hamilton, seguidos por el sector educativo y el transporte, en la medida que allí el manejo automatizado de las transacciones son más factibles de llevarse adelante, en gran medida por el potencial de estandarización de buena parte de sus acciones con los ciudadanos/usuarios. El concepto de bitability, que establece la capacidad de un proceso de gestión para procesarse electrónicamente, permite diferenciar a los diversos organismos públicos de acuerdo a sus funciones. Un organismo fiscalizador y recaudador de impuestos como la DGI está orientado a transacciones que poseen más bitability que por ejemplo, la consulta de un paciente con un médico en un hospital. Este concepto permite no sólo evaluar el potencial de la administración digital para ciertas funciones, sino además establecer prioridades o áreas para la implementación de estas prácticas. Los papeles fundamentales del sector impositivo y recaudador de un Estado en relación al gobierno electrónico se resumen en las siguientes acciones, que fueron identificadas en los países de mayor penetración de estrategias de gobierno electrónico8:

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- Proporcionar información comprensiva en la web; automatización de los procesos de administración de pagos; integración intergubernamental para el incremento de la aceptación de los pagos de impuestos y mejoras del servicio; - Existen portales comprensivos, bien diseñados y enfocados al cliente. Un número importante de transacciones se puede realizar en línea, como el archivo de los pagos de impuestos sobre el ingreso, y el pago electrónico. La mayoría ya ofrecen paquetes de Customer Relationship Management, y muchos han mostrado una gran capacidad para analizar datos del ciudadano y focalizar la estrategia del servicio; - Las barreras legislativas han impedido la integración de las agencias fiscalizadoras con otros departamentos del gobierno. En el caso uruguayo este debate es aún fuerte, ya que algunos sectores pretenden centralizar la funciones recaudadoras en la DGI, dejando de lado de este modo al Banco de Previsión Social (jubilaciones y pensiones), así como a la Administración Nacional de Aduanas; - Se ha avanzado en los niveles de detección de errores y de fraude; - Reducción de costos anuales (por ejemplo, en Italia 90 millones de Euros; en Suecia 2,7 millones de Euros, y en EEUU 132 millones de dólares). Sin embargo, el contexto para el desarrollo del gobierno electrónico en los países analizados en el informe posee algunas características comunes. Esto permite destacar las acciones fundamentales para la concreción de políticas nacionales de gobierno electrónico, entre ellas: - El establecimiento de agencias de gobierno electrónico centrales. En el caso uruguayo, 8 Informe Booz-Allen-Hamilton, Noviembre 2005.

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la agencia para el desarrollo del gobierno electrónico cumpliría esta función, bajo la órbita del CEPRE; - El gobierno electrónico tiene un alto nivel de apoyo político y es parte de la agenda política, a pesar de que los beneficios aún no sean percibidos por la mayor parte de la población. En Uruguay eso es aún muy incipiente. Al día de hoy el apoyo se dirige concretamente a algunas organizaciones particulares; - La mayoría de los servicios de gobierno electrónico son accesibles por la web, muchos son interactivos, aunque algunos no ofrecen capacidad de transacción. Este potencial aún escapa a buena parte de los portales nacionales y/o departamentales, que sobre todo se han dedicado a divulgar información, en el mismo formato que si se encontrara en un soporte impreso. Las razones para ello no serían técnicas, ni de conectividad, ni de recursos, sino que están basadas en la incapacidad de promover un cambio organizacional mayor. (Luna: 2004); - El sector privado ha estimulado el uso de servicios online, tal como el sector bancario, y los estudiantes y jóvenes hacen cada vez más uso de los servicios de gobierno electrónico. Este es sin dudas uno de los motores en el país, incluyendo los servicios de telefonía móvil. Las diferencias encontradas entre los países destacan: - La estructura del gobierno. Cuanto más descentralización, más desafíos. En este sentido es sorprendente que Uruguay no haya desarrollado más el gobierno electrónico, si bien hay otros indicadores que atentan contra él, como puede ser la baja densidad poblacional, la dispersión de habitantes y la disparidad entre los recursos de los habitantes de la capital y el interior del país; - Las estrategias de promoción: para algunos gobiernos el tema del acceso a la banda ancha sigue siendo prioritario, sobre todo en las áreas rurales de los países de gran superficie (Australia, Canadá, EEUU). Esta es un área abordada por la empresa nacional de telecomunicaciones, ANTEL, que ha implementado estrategias concretas para favorecer la conexión a la banda ancha, segmentando el servicio para hacerlo accesible a los diversos sectores de la población. Sin embargo, la estrategia ha quedado concentrada mayormente a las ciudades, y las localidades rurales aún padecen condiciones precarias de conexión; Los contextos legislativos: a mayor necesidad de interactuar con el gobierno para la realización de trámites (notificación de cambio de dirección, etc.) más ventajas en el uso del gobierno electrónico. Sea como fuere, las perspectivas que han predominado en las políticas de gobierno electrónico de los países con los mejores indicadores son, por un lado el enfoque centralizador en una agencia o departamento, como es el caso de Gran Bretaña u Holanda, o el abordaje desde los estándares comunes, como en Canadá. En Uruguay, si bien hubo definiciones iniciales entre el 2000 y el 2002 a través del impulso del CEPRE, fundamentalmente para la estandarización de los procesos de compra del Estado a través de Internet, la mayor parte de las estrategias han quedado más bien sujetas a los impulsos entusiastas de los diversos jerarcas, tanto del gobierno central como de las comunas locales. (Luna: 2004)

EL CASO DE LA DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA (DGI) La DGI está inserta en la Administración Central, y es dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas. Es responsable de la administración de los impuestos internos del país. Ha incorporado tecnología de la información “con el objetivo de favorecer la asistencia

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a los contribuyentes mediante la extensión de los mecanismos de presentación de declaraciones juradas y buscar, paralelamente, el fortalecimiento de la gestión mediante la utilización de mecanismos que permitan la administración de mayores volúmenes de información, con un manejo inteligente de los recursos disponibles”. (Programa de Aplicación de mejores prácticas para el desarrollo: 2004). El sitio de la DGI ofrece los siguientes servicios: información institucional; normativa y novedades tributarias, bajada (download) de las aplicaciones necesarias para la confección de formularios necesarios para “determinadas” presentaciones tributarias; posibilidad de aprobación online de las declaraciones juradas de grandes contribuyentes; e impresión de boletos de pago. La secuencia en la introducción de la informática con los usuarios comenzó con un conjunto reducido de 100 contribuyentes voluntarios. En febrero de 2003 se citó a 400 contribuyentes y a partir de agosto del mismo año se hizo obligatoria para los 1000 principales contribuyentes. Para fines de 2003 el sistema estaba operando para 10.000 contribuyentes que aportan el 85% de los ingresos tributarios. Todos los servicios del sitio funcionan con la bajada de formularios para su posterior presentación. Sólo en un caso (Aplicación Alfa) se permite dar un paso más mediante la autorización del formulario para su pago en ventanilla9. Estos contribuyentes han reducido casi a la mitad los tiempos de tramitación. Las ventajas para estos son evidentes, ya que además simplifican el procedimiento. Para el gobierno disminuyeron los tiempos de respuesta y de gestión, pero no se han podido encontrar datos concretos al respecto. El Banco Interamericano de Desarrollo desembolsará en el año 2006 300.000 dólares estadounidenses, financiamiento por concepto de cooperación técnica no reembolsable, para el Programa de Fortalecimiento de la Estrategia de Gobierno Electrónico de la DGI. El proyecto fue aprobado en Junio de 2005, pero la fase de implementación será para el 2006. Con el nombre de DGI –DiGItal se pretende avanzar un paso más en el programa de modernización de la institución, una ambiciosa apuesta financiada por fondos de cooperación de la Unión Europea, que fue asumida por toda la organización gracias al fuerte impulso dotado por la alta dirección. Este proyecto de modernización, que comenzó con la firma del acuerdo en 2003, tiene como objetivo general el fortalecimiento de la capacidad institucional del país, en la medida que si el máximo órgano recaudador es más eficiente el Estado puede contar con más recursos para afrontar los importantes gastos que debe llevar adelante. Los objetivos específicos del proyecto implicaron: (i) el fortalecimiento institucional de la organización que impulsaron un régimen más adecuado en la administración de sus recursos humanos, físicos y financieros “y promover en la sociedad la percepción y comprensión del rol de la administración tributaria” (www.dgi.gub.uy). “El proyecto”, tal como se denomina internamente entre los funcionarios de la organización también implicó la introducción de un cambio organizacional a través de un nuevo modelo de gestión, que implantó procesos de calidad, y el establecimiento de una relación de confianza y transparencia entre la DGI y los contribuyentes, reforzando la lucha contra el fraude fiscal y facilitando al máximo el cumplimiento voluntario. La nueva apuesta de DGI-DiGItal con este nuevo proyecto del BID tiene especial relevancia en cuanto a que el proceso que tendrá lugar “detrás de la pantalla” permitiría sostenerse gracias a sólidas prácticas de gestión organizacional, uno de los tantos problemas que han enfrentado hasta ahora todos los ejemplos de gobierno electrónico en la administración pública uruguaya10. El programa DGI-DiGItal tiene como objeto “apoyar la modernización de la DGI para mejo9 “Las aplicaciones Beta y Delta sólo permiten la confección de formularios para su presentación vía disquete. La aplicación Alfa es la única que permite procesar el trámite totalmente vía Internet, aunque su presentacións sigue siendo en ventanilla”. (Programa de Aplicación de mejores prácticas para el desarrollo: 2004, 2). 10 Ver LUNA, J.P. “Informe alternativo final, prácticas de gobierno electrónico. El caso de las comunas de Uruguay y de Chile”. s/r. Montevideo, 2004.

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rar la recaudación, disminuir el gasto de funcionamiento y reducir los costos operativos de los servicios para usuarios y contribuyentes a través de una estrategia digital. Los objetivos específicos son: i) diseñar y contribuir a crear las condiciones institucionales y operativas para el desarrollo de una estrategia de gobierno electrónico (GE) para la DGI; y ii) apoyo a un proyecto piloto para el desarrollo de soluciones basadas en la metodología CRM (Customer Relationship Management)”. (BID, Programa de Fortalecimiento de la estrategia de Gobierno Electrónico de la Dirección General Impositiva). Esta es una apuesta interesante, en tanto combina la dimensión administrativa como la del gobierno electrónico. Para el componente 1, diseño y desarrollo de una estrategia de gobierno electrónico “DGI DiGItal” se busca como objetivo el diseño de una estrategia de gobierno electrónico de la DGI subdividida en cuatro secciones de recomendaciones que conforman un plan de acción que consiste en: “(i) desarrollo de servicios basados en Internet y desarrollo de una red de puntos de acceso (contenidos y servicios a ofrecer por Internet, plan de formación de funcionarios públicos en el uso de las TIC, definición y diseño de contenidos del portal tributario, desarrollo de servicios personalizados y de herramientas que permitan el análisis del cliente y de sus necesidades e incentivos al acceso de los contribuyentes a través de una red de puntos de acceso a Internet); (ii) establecer las bases para el fortalecimiento institucional para la implementación de una estrategia de GE; (iii) desarrollo de la infraestructura tecnológica para GE (establecer las inversiones en tecnología, diseño, desarrollo y gestión de sistemas informáticos); y (iv) análisis del marco legal y normativo para el desarrollo del GE en materia tributaria (intercambio de información entre dependencias del Estado, privacidad, seguridad y obligatoriedad). Para cada una de estas áreas se contratarán servicios de asistencia técnica y se financiarán actividades de sensibilización y promoción de la estrategia digital de la DGI como parte de la reforma tributaria. Las conclusiones serán recogidas en un documento sobre la estrategia de GE de la DGI (DGI DiGItal). Las recomendaciones de este componente serán base para apoyar el proceso de reestructuración de la DGI a través de las operaciones que se están discutiendo con las nuevas autoridades” (BID, Programa de Fortalecimiento de la estrategia de Gobierno Electrónico de la Dirección General Impositiva). El Programa financiará asistencia técnica (AT) para el desarrollo de servicios basados en Internet así como una red de puntos de acceso. Esta AT será la responsable de analizar la oferta de servicios basados en Internet que está en condiciones de ofrecer la DGI, pero conjuntamente con el diseño de la plataforma web analizará los estímulos e incentivos para que los contribuyentes accedan y hagan uso de los nuevos servicios. Se diseñará una red de puntos de acceso (PA), destinados a aquellos contribuyentes que no tienen acceso a Internet o que requieren algún tipo de orientación para acceder a los nuevos servicios de la DGI11. La oferta de nuevos servicios se desarrollará a través de un portal tributario y se trabajará en la mejora de la actual página web de la DGI (www.dgi.gub.uy). El portal ofrecerá una serie de servicios básicos en la primera etapa: de información, registro de contribuyentes, descarga de formularios, pedido de horas para trámites, pago de impuestos, servicio de Intranet para el Estado, servicios personalizados, herramientas que permitan el análisis del cliente y de sus necesidades e incentivos al acceso de los contribuyentes a través de una red de puntos de acceso a Internet. El proyecto contempla en su segundo aspecto la Asistencia Técnica para el fortalecimiento institucional de la DGI para el desarrollo de su estrategia de Gobierno Electrónico. “Como parte de esta asistencia técnica se formulará un análisis de la estructura organizacional, profesional, competencias y de formación requeridos para impulsar una estrategia de GE. El consultor formulará recomendaciones para una nueva estructura de organización, la capacitación de los recursos humanos, el nuevo organigrama de la DGI en el área de GE, los perfiles profesionales requeridos, los requerimientos 11 Sin embargo no hay mención en el plan de ofrecer servicios especiales para personas con discapacidades físicas, estándares que son cada vez más comunes en los países del norte, como las propuestas por Web Content Accesibility Guidelines, de la Web Accesibility Initative. www.w3c.org./WAI/

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para una mayor y mejor coordinación interinstitucional; iii) AT para la definición de ajustes legales y normativos necesarios para llevar adelante una estrategia de gobierno electrónico. Se formularán proyectos de leyes y normas para ser sometidos a aprobación de manera de garantizar seguridad, transparencia, privacidad, intercambio de información con otros organismos públicos (…) y otros aspectos relacionados con el desarrollo de transacciones electrónicas con el Estado; iv) AT para el diseño de la infraestructura tecnológica que dará soporte a la estrategia de GE” (BID, Fortalecimiento de la Estrategia de Gobierno Electrónico de la Dirección General Impositiva). El proyecto también financiará la realización de talleres, charlas y otras actividades que permitan difundir la importancia de contar con una estrategia digital, los distintos servicios que prestará la estrategia y relevar los planteos de otras dependencias públicas, contribuyentes, empresas y organizaciones de la sociedad civil. Las recomendaciones que surjan de las diferentes consultorías serán integradas en un documento “Estrategia de Gobierno Electrónico de la DGI – DGI DiGItal”. Para garantizar la coherencia del proceso, el consultor sobre “Desarrollo de servicios basados en Internet y desarrollo de una red de puntos de acceso” será el responsable de la totalidad de la estrategia, coordinará e integrará en un solo documento los aportes de los demás consultores. La estrategia de centralización para la elaboración de políticas es uno de los factores más destacados en los programas de gobierno electrónico de países en desarrollo. El Programa de Gobierno Electrónico para el Desarrollo, del Instituto de Políticas y Administración para el Desarrollo de la Universidad de Manchester1, identifica una primera fase en la que el proceso debe ser consultivo y de escucha entre todos los actores involucrados, pero a la hora de implementar un portal electrónico de gobierno se debe dejar de lado la participación y un reducido grupo debe llevar adelante la implementación y ejecución del mismo, para así garantizar la materialización de la iniciativa, el paso llamado “del demócrata al autócrata”. Las dimensiones que comprenden la categoría ‘ITPOSMO’: Información, Tecnología, Procesos, Objetivos y valores, Recursos humanos y habilidades (staffing), Estructuras y sistemas de dirección, y Otros recursos permiten generar un índice general para evaluar la distancia existente entre el diseño del portal y la realidad organizacional. La evaluación de esta distancia estaría contemplada en la instancia de consultoría inicial prevista en el proyecto que se embarcará la DGI. Dado su proceso de modernización en el último bienio, y que aún se continúa, es de esperar que este primer “componente” del proyecto DGIDiGItal sea exitoso. El segundo componente, que implica la puesta en marcha de un proyecto piloto en el área de asistencia al contribuyente, tiene como objetivo “promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias mejorando las relaciones con los contribuyentes, con entidades colaboradoras (gubernamentales o no) y con los funcionarios, a través del desarrollo de servicios web y soluciones de CRM. Se pretende instalar, como parte de un proyecto piloto, un centro de contacto multicanal (Call Center) capaz de encolar y rutear diversos tipos de comunicaciones desde y hacia los contribuyentes. El proyecto financiará: i) AT para desarrollo de una propuesta sobre contenidos y servicios a ofrecer por Internet, evaluación de los procesos internos, adaptación e implementación de nuevos procesos que permitan un soporte consistente de información hacia el contribuyente, lo que requerirá en muchos casos la reingeniería de los procesos internos de administración; ii) selección y capacitación de los funcionarios del departamento Asistencia al Contribuyente y vinculados; iii) desarrollo de un plan de monitoreo, seguimiento y evaluación del servicio; iv) desarrollo de un plan de comunicación al contribuyente sobre los beneficios de usar este servicio; v) equipamiento (hardware y software); y vi) evaluación sobre la base de encuestas a contribuyentes que permita la expansión del proyecto en las subsiguientes etapas. (BID, Programa de Fortalecimiento de la estrategia de Gobierno Electrónico de la Dirección General Impositiva). Este aspecto resulta un aspecto fundamental para ubicar al proyecto dentro de la órbita del gobierno electrónico, y no meramente como un elemento de la modernización de la admi-

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nistración y servicios públicos a través de uso de TI. El potencial transformador de las relaciones entre ciudadano y Estado, mediante una herramienta de una naturaleza de doble vínculo, potencia los elementos de transparencia del gobierno con los ciudadanos, además del acceso a la información mediante el reclamo explícito de la misma. El CRM permite dejar constancia de los reclamos, solicitudes y preguntas transformándose, casi en una garantía para el ciudadano en la medida que la consulta quedaría registrada en el sistema. El componente de CRM permite además, como se detalla en el punto iv detallado anteriormente, una instancia de presentación del plan de comunicación de la organización. En la medida que el gobierno tecnológico o t-government (Booz-Allen-Hamilton: 2005) no implica únicamente el uso de Internet, sino que incorpora otros medios y canales de comunicación, como el teléfono móvil y fijo, que para un país en vías de desarrollo, y con una población envejecida que en muchos casos aún tiene recelos de la informática para un tipo de transacción o consulta que antes se daba cara a cara, es de carácter fundamental. De implantarse definitivamente el programa piloto de atención a los usuarios, el componente de accesibilidad quedaría aún más potenciado. La descripción del proyecto no cuenta con información detallada sobre la flexibilidad de la organización bajo el nuevo régimen, es decir la capacidad de interactuar en tiempos más convenientes con los usuarios. También se desconoce a esta altura inicial del proceso el grado de eficiencia del mismo, entendiendo por ello una mejora de los servicios y una optimización de los recursos. Si bien también es prematuro evaluar la dimensión de inclusión, entendida como la capacidad de llegar a más población con el servicio, también se puede suponer que el impacto será importante, especialmente teniendo en cuenta que hasta hace tres años ni siquiera se disponía de un servicio de atención telefónica al cliente. En este sentido de llevarse adelante la propuesta enmarcada en el proyecto DGI-DiGItal se estaría ante una instancia de Comunicación Pública Gubernamental. Sin embargo, el potencial de rendición de cuentas a la ciudadanía, la accountability vertical y horizontal (Peruzzoti, Smulovitz: 2001) puede convertirse en una “cortina de humos con las TIC”, si es únicamente considerado una formalidad para cumplir con el requisito de transparencia. El caso de la inclusión de información en secciones que no son fácilmente encontradas en los sitios web, así como el uso de formatos de archivo no abiertos son claros ejemplos de esta problemática. Además, para hacer aún más complejo el análisis, cabe recordar que Uruguay no cuenta con una ley de acceso a la información pública, así como tampoco posee una ley nacional de archivos, lo que dificulta el análisis de una organización particular, en este caso la DGI, a los efectos de evaluar su desempeño en términos de transparencia. La posibilidad de comparación queda sujeta a organismos fiscalizadores de otros países, con un marco legal diferente.

CONSIDERACIONES FINALES Estas dimensiones del análisis, es decir la reforma de la administración pública desde el punto de vista de una visión colaborativa, enmarcada por la CPG es posible gracias a una visión de la gobernabilidad en su carácter democrático, que enfatiza los procesos de participación y formación de consensos. La gobernabilidad recoge los prerrequisitos esenciales del funcionamiento de una Democracia en cuanto a su papel de articulación, representación, intermediación de los intereses y rendición de cuentas (Vega: 2001). En este contexto, el papel de la comunicación no se reduce al hecho de considerar un medio, como puede ser el sitio web de una organización pública, como una herramienta de comunicación. Más bien hay que extender la mirada y evaluar su aporte a la gobernabilidad en contextos más participativos, democráticos e incluyentes. Por esta razón, si el gobierno electrónico se analiza únicamente desde la dimensión de los soportes (la web, una pantalla, el hardware y software, etc.) - pierde su capacidad de explicar fenómenos más amplios.

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Las organizaciones públicas comparten rasgos que las hacen distintas a las organizaciones privadas, o a la sociedad civil. Por un lado, poseen un tamaño incomparablemente grande en buena parte de los casos, y sumado al hecho de que cumplen funciones en general monopólicas, tienen una gran visibilidad pública. Las organizaciones gubernamentales son además más pasibles de reclamo de accountability que otras, en tanto se financian directamente por los ciudadanos, y hay una clara distinción entre las políticas y la administración, lo que hace que la conflictividad de intereses entre ambas lógicas sea más evidente que en otras. El último elemento central para distinguir una organización gubernamental es que falta una línea donde se “toque fondo”, al ser casi imposible la experiencia de la bancarrota y el posterior cierre del organismo. (Dunleavy, Margetts: 2002). El caso de la DGI uruguaya, y de todas las organizaciones de la administración pública del país, entran dentro de esta caracterización, que no es menor a la hora de evaluar el impacto que puede tener una política nacional de gobierno electrónico. La lógica de los proyectos de financiación internacional no contempla necesariamente la segunda motivación mencionada al comienzo del trabajo, la de una mayor dotación de transparencia en las relaciones informativas con la ciudadanía. En parte esto se explica porque buena parte de los supuestos que orientan estas reformas están basados en principios de la Nueva Gestión Pública, que tuvo origen en los países del norte, con una historia institucional distinta a la de la mayoría de los países en desarrollo, ya que prioriza la separación de la administración y la política para aumentar la eficiencia de las organizaciones públicas. En este sentido, la función gubernativa se concreta “en el vínculo (tensión) que se establece entre la forma de gobierno (como forma institucional) y el modo de gobernar (como práctica cultural y política). Mientras que la forma de gobierno da cuenta del campo de acción y de los límites que le impone al gobernante un determinado orden político e institucional, el modo de gobernar hace referencia al campo de acción que la aplicación particular de las técnicas y tácticas de gobierno le imprimen al gobernante para lograr sus propósitos de gobierno”. (Medellín Torres, 1997 en Rey: 2005) La “publificación” (López, 2005) de las administraciones públicas a partir de la mayoría de las iniciativas vinculadas a introducir en ellas “la era de la información” son parte de esta nueva dimensión de la administración pública. Si bien la comparación de países para la implantación de “mejores prácticas” resulta de interés y utilidad, cabe destacar que pertenecen a distintas lógicas institucionales, inmersas en la propia red cultural y de valores organizacionales que impregnan las agencias públicas. Cabe destacar en el caso de la DGI, el proceso de creación de valor propio, fundamentalmente desde la dimensión del gobierno electrónico, a partir de las iniciativas de acciones cuyos beneficiarios no son directamente los usuarios directos (como los programas de acción en las escuelas y en la opinión pública en general, ambos casos reflejados en la página actual, a pesar que aún no se comenzó con el proyecto específico del BID). El caso analizado es sólo una manifestación más de las posibilidades de creación y fortalecimiento de vínculos entre la administración pública, el Estado, y la ciudadanía a partir de estrategias de gobierno electrónico. Resta sobre todo la formulación de objetivos entre todos los sectores involucrados para identificar el potencial de estas estrategias.

BIBLIOGRAFIA ABAD, A., “El rol de la administración tributaria en la sociedad”, Conferencia Inaugural del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Buenos Aires, Abril 2005 AGUERRE, C., “El Estado en una pantalla: Internet y las posibilidades de e-gobierno en el Uruguay de los próximos cinco años”, ponencia presentada en III Congreso Panamericano de Comunicación “Integración comercial o diálogo cultural ante el desafío de la Sociedad de Informaciñon”, Buenos Aires, Julio 2005 ALTMAN, D., “Prospects for E-Government in Latin America: Satisfaction with Democracy, Social Accountability and Direct Democracy”, in International Review of Public Administration, Vol. 17, No 2, 2002 ALVAREZ TEIJEIRO, C., (2000), Comunicación, Democracia y ciudadanía, Buenos Aires, La Crujía AMADO SUAREZ, A., CASTRO ZUÑEDA, C., (1999), Comunicaciones Públicas, Buenos Aires, Temas

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A Internet exerce um crescente fascínio sobre as culturas humanas1. A academia e a indústria do entretenimento a descobriram há mais de duas décadas, em uma época na qual os militares já a utilizavam para preparar guerras. Enquanto cientistas de todo o mundo se maravilhavam com os novos recursos de pesquisa e comunicação acadêmica introduzidos pela rede mundial de computadores, Atari, Sony e outras empresas japonesas já utilizavamse dela para entreter um público jovem que permaneceria em casa à frente de uma tela jogando seus RPGs (Role-playing Games) prediletos. Os inimigos nesses novos jogos, entretanto, haviam mudado e eram outros seres humanos de localidades distantes. Ironicamente (ou não), o general Norman Schwarzkopf, líder das forças aliadas na primeira guerra do Iraque, então já anunciava para o mundo: “This is not a Nintendo game”. As grandes corporações do capitalismo internacional demoraram um pouco mais para atinar aos efeitos benéficos da Internet nas suas atividades de comércio. Enquanto elas estudavam maneiras de tornar suas transações financeiras seguras no novo ambiente eletrônico de comunicação, pequenos empreendores arriscaram e tornaram-se os pioneiros do e-commerce. Hoje, as ações de empresas como Google ou Yahoo! valem infinitas vezes mais que os investimentos feitos por seus jovens fundadores. Mas todos sabemos que é a economia financeira que hoje domina o capitalismo, e, na medida em que a informação é o principal bem comercializado, o e-commerce é apenas a superfície de uma profunda transformação nas formas de realizar transações. Navegantes e cowboys, aventureiros em geral, podem até ser os primeiros a chegar às novas fronteiras de uma expansão mercantil, como a ocasionada pela Internet, mas não nos iludamos sobre quem são os verdadeiros conquistadores. Enquanto isso, um número cada vez maior de pessoas comprava computadores pessoais. Foram 38 anos até que o rádio atingisse 50 milhões de usuários no mundo e 16 para que o computador atingisse o mesmo número. A televisão levou 13 anos, e a Internet somente quatro. Seja para a comunicação pessoal ou institucional, com fins lúdicos, profissionais ou estratégicos, seja para o comércio eletrônico, como atividade-fim ou atividade-meio, a Internet é um novo meio de comunicação, uma nova mídia, que com certeza está aí para ficar. Ela não substituirá a carta, o telefone, o rádio e nem mesmo a televisão. Ela junta-se a todos estes outros meios na escalada conjunta dos avanços tecnológicos do capitalismo e das formas de vida que acompanham o seu desenvolvimento. Mas se a consolidação do impacto da Internet sobre as interações privadas e sobre as atividades do mercado globalizado já é visível, menos claro é o impacto que ela terá sobre atividades e interações com fins públicos. Qual será o impacto da Internet sobre a vida política das sociedades contemporâneas? Como ela afetará a organização do Estado e da sociedade civil, e as atividades de representação e participação cívica associadas a estes espaços políticos? Pouco a pouco vão aparecendo novos experimentos sobre o uso da nova mídia para fins políticos - votações via Internet, propaganda política na rede, redes virtuais de movimentos sociais organizados etc. -, mas o quadro geral ainda permanece obscuro e indefinido. Se por um lado esta indefinição preocupa o cientista social ocupado com fatos empíricos, já que neste caso os contornos do objeto ainda não estão claros, é precisamente esse grau de incerteza que impõe a necessidade de uma reflexão pragmática e normativamente orientada para possíveis impactos da Internet, positivos e negativos, sobre a democratização das sociedades contemporâneas. Talvez ainda seja cedo demais para tentar formular uma teoria 1 Este texto é uma versão revisada do artigo “Internet, Democracia e República”, Dados, 2003, vol.46, no.3, p.491-511.

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política da Internet, mas se esperarmos mais um pouco, dada a velocidade dos desenvolvimentos nesse campo, talvez amanhã seja tarde demais. Antes de assentar a fundação e os primeiros blocos dessa reflexão, precisamos limpar o terreno das muitas ervas daninhas que nele cresceram. Boa parte da literatura produzida nas últimas duas décadas sobre a Internet está orientada (ou obcecada?) por uma reflexão filosófica que confere ao novo meio de comunicação o estatuto de agente revolucionário, capaz de transformar a própria condição humana. Herdeiras de um arcabouço conceitual obscurantista que mistura o jargão da cibercultura com o nominalismo pedante de certas vertentes da filosofia francesa contemporânea, estas reflexões pós-modernas pouco contribuem e em muito atrapalham a construção de um conhecimento fecundo sobre a Internet que possibilite a formulação de novos questionamentos teóricos e novas instituições sociais. Este artigo se orienta da premissa de que é preciso pensar como a Internet se insere no projeto inacabado da modernidade, e não como ela sinaliza ou cristaliza o inexorável fim daquele projeto. E antes que possamos fazer essa reflexão, precisamos questionar dois conceitos que ganharam ampla popularidade nos estudos sobre a Internet: o de ciberespaço e o de aldeia global.

CIBERESPAÇO? DA ONTOLOGIA DO VIRTUAL À FENOMENOLOGIA DA VIRTUALIZAÇÃO O ciberespaço não existe. O dataspace virtual de que falava William Gibson em Neuromancer, o livro que cunhou o termo, não guarda nenhuma semelhança com os espaços de interação social que se utilizam dos meios de comunicação eletrônica da Internet. O aparecimento de dados no dataspace - comparado por Gibson às luzes da cidade, às estrelas do céu - constituía uma gride regular de objetos virtuais em um espaço infinito, e, para acessar estes objetos, os usuários utilizavam a interface de seus computadores. Suas operações nesse mundo virtual, portanto, eram movimentos em um espaço infinito, e Gibson descreveos com os mesmos recursos lingüísticos utilizados pelas ficções científicas de navegação interespacial e pelos romances do faroeste americano (lembremos que os operadores do ciberespaço de Gibson são, afinal de contas, cowboys). Como toda boa ficção científica que cria um novo mundo, a persuasão do elemento fantástico de Neuromancer depende de uma hesitação permanente entre realismo e irrealismo da narrativa. O realismo, no caso do ciberespaço de Gibson, é construído através das metáforas do desbravamento por territórios desconhecidos. Os operadores da Internet, conhecidos hoje como internautas, não vão a lugar algum enquanto navegam na rede. Ainda que boa parte das metáforas utilizadas pelos próprios internautas para explicar suas interações via Internet guarde semelhanças com as metáforas espaciais de Gibson, a Internet não é um espaço. Visitar uma homepage não é visitar alguém em sua casa; afinal, ninguém está lá para recebê-lo. Participar de um chat também não é ir a um boteco, onde você jamais se senta à mesa de desconhecidos para discutir um tema qualquer. Em suma, parece haver algo de seriamente equivocado em conceber a Internet como um espaço. Pelo contrário, na medida em que interações humanas via Internet são completamente independentes de “onde” você está, devemos dizer que nela essas interações são desterritorializadas2. A definição de virtual tem sido tema de extenso debate na filosofia contemporânea francesa, destacando-se os trabalhos de Gilles Deleuze (1994), Jean Baudrillard (1995) e Pierre Lévy (1996). Estes autores convergem em sua preocupação em desmistificar a relação que haveria entre o virtual e o real. O virtual não se opõe ao real, pois ele também é real, ainda que não seja atual. Similar à definição oferecida por Pierre Lévy, o termo “virtual” é definido no Dicionário Aurélio como aquilo “que existe como faculdade, porém sem exercício ou efeito atual;

2 Algo que é verdade, diga-se de passagem, em interações humanas via telégrafo ou telefone.

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o que é suscetível de se realizar, potencial; [ou ainda, na filosofia, aquilo] que está predeterminado e contém todas as condições essenciais à sua realização“. De acordo com Lévy, ainda que o virtual seja algo que existe como faculdade mas que não é atual, devemos distinguir entre o virtual e o potencial, confundidos pela filosofia escolástica. Enquanto o potencial contém as condições de sua realização (logo o potencial se opõe ao real), o virtual é um complexo problemático indefinido cuja atualização depende de circunstâncias que lhe são exteriores. Se o potencial mantém uma relação lógica com o real, o virtual mantém uma relação histórica com o atual: “Por um lado, a entidade carrega e produz suas virtualidades […]. Por outro lado, o virtual constitui a entidade“ (Lévy, 1996:16). Lévy ilustra esse argumento com o exemplo da semente, que seria uma árvore virtual, mas não em potencial, pois sua atualização como árvore depende de contingências, externalidades que sua essência não contém. Do que consiste, então, um espaço virtual? Se seguirmos à risca a definição de Lévy, temos que um espaço virtual é aquele cuja atualização depende de circunstâncias que lhe são exteriores. Se existe algo chamado ciberespaço, pergunto, ele é a árvore virtual de que semente e de que externalidades da semente? Os defensores do ciberespaço caem muito facilmente nessa armadilha lógico-retórica, e é o próprio Lévy quem tenta uma solução para esse dilema. Além da atualização de entidades virtuais, existiriam processos inversos de “virtualização” do atual. Lévy cita o exemplo de uma empresa que se virtualiza ao abandonar a organização espacial de suas atividades para adotar estratégias de teletrabalho. Ainda que não possamos negar a transformação radical das rotinas de trabalho introduzidas por essa “virtualização”, deixaria a empresa de ser atual por não ter um espaço físico que define sua territorialidade? Em uma formulação convoluta, Lévy argumenta que o principal efeito da virtualização é “um deslocamento do centro de gravidade ontológico do objeto considerado” (idem:17-18). Não há dúvida que a posição geográfica da empresa que se torna virtual decresce muito, mas, do ponto de vista ontológico, não me parece que o centro de gravidade da empresa tenha mudado. Este centro nunca foi sua localização física no espaço, e o conjunto de departamentos, postos de trabalho, livros de ponto que constitui a sua sede. No capitalismo, o centro de gravidade ontológico da empresa sempre foi o lucro, que por sua vez pode ser descrito como a atualização de algo que pode ser legitimamente designado de virtual, qual seja, a posição da empresa no mercado. Assim, ainda que os conceitos de “virtual” e “virtualização” possam ser úteis para compreender alguns fenômenos associados à Internet, eles não devem ser tomados como vetores de uma transformação radical perpetrada pela rede nem como produtores de um novo espaço desterritorializado. O próprio significado da palavra espaço fica esvaziado quando adjetivado dessa maneira. A explicação para esse conjunto de equívocos associados ao termo ciberespaço se encontra em uma fixação ontológica que leva os seus defensores a buscar uma maneira de reificar e delimitar um objeto cuja existência e especificidade seriam, de alguma maneira, uma essência distinta dos objetos que compõem o mundo atual. Uma biblioteca virtual, por exemplo, não apresenta nenhuma diferença essencial, ontologicamente determinada, de uma biblioteca comum, já que continua sendo um lugar para encontrar livros. O que a torna uma biblioteca virtual é o fato de a sua atualização na forma de consulta depender de circunstâncias que lhe são exteriores, quais sejam, que o internauta encontre o site da biblioteca e faça o download do arquivo que contém o livro que procura. Depende também de o arquivo estar em um formato que os aplicativos possuídos pelo internauta saibam ler. Enquanto a biblioteca comum é atual pois os livros a serem consultados são atuais e se encontram na biblioteca, a biblioteca na Internet é virtual porque seus livros são virtuais. A diferença entre o virtual e o atual, portanto, é menos ontológica e mais fenomenológica, isto é, diz respeito à diferença entre a experiência concreta daquele que entra em uma biblioteca para consultar um livro e a experiência concreta daquele que entra em um site para o mesmo fim. O que muda é o fenômeno “consulta à biblioteca”. O mesmo pode ser dito com relação ao termo “virtualização”. A característica central do processo de virtualização é a desterritorialização, não a produção de um novo espaço. A virtualização da comunicação humana já estava presente, por exemplo, na comunicação telefônica, uma vez que a intera-

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ção nesse caso é desterritorializada. O que muda na comunicação virtual, portanto, é o fenômeno “interação”. O ciberespaço não existe, portanto. Do ponto de vista ontológico, a Internet não cria nada de novo que não existisse antes a não ser ela mesma, uma rede mundial de computadores conectados eletronicamente, com diversos instrumentos de comunicação humana, modificando as interações já existentes e abrindo um novo conjunto de interações antes impossíveis. Do ponto de vista fenomenológico, por outro lado, a Internet altera de inúmeras maneiras as experiências de interação humana, e muitas dessas transformações estão associadas ao processo de virtualização associado a este meio. No tênue limite que separa a realidade da ficção científica, é até possível conceber que, no futuro próximo, as tecnologias de realidade virtual [VR] desenvolvam-se a ponto de permitir que duas pessoas distantes uma da outra efetivamente se encontrem em uma sala virtual e tenham todo tipo de experiência associada à interação face a face. Mas esse é um problema para os cientistas da informática e não (pelo menos ainda não) para os cientistas sociais. Hoje, a virtualização operada pela Internet é mais bem compreendida se divorciada do esforço de constituir esse novo objeto georeferenciado chamado ciberespaço. Em particular, quando olharmos para a relação entre Internet e política, veremos que o interessante sobre esta relação é a virtualização e desterritorialização que ela implica e o fato de a política ser inerentemente um complexo de interações humanas necessariamente territorializada. Não existe uma política universal, mas somente uma política circunscrita a um determinado território. Ninguém pode pedir exílio no ciberespaço se ficar insatisfeito com a política de seu país. Como então pensar que a política possa se virtualizar, ou mesmo utilizar-se de recursos eletrônicos ou virtuais?

A “GLOBAL VILLAGE”? INTERNET, TERRITORIALIDADE E POLÍTICA Um termo comumente utilizado para analisar politicamente a Internet é a expressão global village (aldeia global). Os recursos interativos da Internet, ao aprofundar a interação cotidiana entre pessoas distantes umas das outras - um processo característico do desenvolvimento mais geral das telecomunicações neste século - diminuem a distância efetiva entre as pessoas, aproximando-as e dando a impressão de vivermos em uma enorme aldeia composta por todos os internautas do planeta. Por um lado, a agilidade, o custo reduzido e os novos recursos comunicativos das interações via Internet, quando aliados à impessoalidade característica da comunicação eletrônica, incentivam as pessoas a expandirem suas redes de interação cotidiana para além do círculo de pessoas com quem normalmente se comunicavam através de contatos ao vivo, por telefone ou por cartas. Por outro lado, essas novas interações via comunicação eletrônica tendem a ser mais horizontais em decorrência da ausência de enlaces institucionais as mediando. Dessa maneira, o globo terrestre parece tornar-se uma grande aldeia e, ao mesmo tempo, o círculo mais próximo de interações de cada pessoa se globaliza. A expressão global village é de certa forma hiperbólica, já que a “aldeia global” não é nem tão global assim, sendo restrita aos países desenvolvidos e às elites dos países em desenvolvimento, nem tão aldeia assim, uma vez que os recursos horizontais de interação que supostamente conferem o seu aspecto comunitário são efetivamente controlados por instituições públicas e privadas que imprimem sobre ela regras e hierarquias bastante similares àquelas que estruturam a complexidade da vida urbana no mundo contemporâneo. Ainda assim, a expressão aponta para dois aspectos importantes das transformações introduzidas pelos meios de comunicação eletrônica3. 3 Vale notar que este desenvolvimento da idéia de aldeia global já estava presente no contexto da mídia televisiva. (In)feliz coincidência que a TV Globo tenha usado tal slogan. Para uma análise da aldeia global introduzida pela TV ver Graham (1999:34).

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Por um lado, na medida em que interações humanas de uma determinada pessoa deixam de ter referência na sua localização geográfica no planeta, as redes de interação social expandem-se para fora das unidades políticas territorialmente definidas pela organização do Estado moderno. Mas é importante lembrar que esse processo de internacionalização das redes de interação social já se encontrava presente de forma germinal no desenvolvimento do epistolário político a partir do começo da era moderna, e foi amplamente expandido com o desenvolvimento do telégrafo e da telefonia a partir do século XIX (ver Winston, 1998). Por outro lado, a prolífera tematização dos debates públicos nas listas de discussão da rede parece simular a organização dos espaços públicos urbanos, onde as pessoas se encontram para discutir assuntos variados sem a mediação dos meios de comunicação de massa que marcam a nossa experiência urbana do pós-guerra. Em outras palavras, a Internet parece implantar mecanismos de debate que mantêm um certo grau de independência em relação às mediações impostas pela mídia, permitindo dessa maneira uma relativa recuperação de uma esfera pública nos moldes dos cafés e praças característicos do século XVIII, cujo declínio está vinculado ao desenvolvimento dos meios de comunicação de massa4. A pergunta mais interessante, no entanto, não diz respeito à combinação do “global” e do “local” na instituição da Internet, e sim qual efeito - o global ou o local - é preponderante na construção da experiência de interatividade ocasionada pela Internet. Em outras palavras, a Internet faz com que o mundo globalizado tome a feição de uma aldeia, ou são as interações pessoais de cada um que se globalizam através dela? A aparente natureza retórica dessa pergunta ofusca um problema real que surge quando a enfocamos sob a perspectiva da vida política das sociedades modernas. Dado que a política no mundo moderno tem necessariamente referência em certas unidades territoriais, qual é o impacto da Internet sobre as organizações e formas institucionais da atividade política no mundo contemporâneo?

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Partindo do pressuposto de que a sociedade não é meramente uma coleção de indivíduos nem uma coleção de instituições ou de estruturas (de que ela não é nem mesmo uma combinação ad hoc destas três coisas), podemos afirmar que ela é redutível somente a uma infinita coleção de práticas humanas cuja especificidade é determinada pelas significações atribuídas a estas práticas. Práticas sociais, portanto, são sempre e necessariamente eventos comunicativos. Enquanto um conjunto infinito de comunicações, definidas como a síntese de três processos de seleção de significação (uterâncias - ou proferimentos -, informação e compreensão), a sociedade é constituída pela totalidade infinita de proferimentos atuais e possíveis (ver Foucault, 1972). Falar de política significa falar de poder, e o primeiro fato fundamental nesse sentido é que o poder é um aspecto central de toda e qualquer comunicação social. O conceito de poder refere-se, por um lado, a um elemento negativo relacionado à prática de eliminação de alteridades na interação comunicativa. Ou seja, poder refere-se à prática unilateral de criação e/ou imposição de identidades. Mas poder também se refere, concomitantemente, a um elemento positivo gerador de novas alteridades. Ao impor identidades, o poder constrói novas alteridades entre aqueles que se comunicam. Seja do ponto de vista negativo ou positivo, o que importa é que o conceito de poder sempre se refere ao aspecto unilateral de interações comunicativas, e que esta unilateralidade é, ainda assim, sempre e necessariamente relacional, já que só pode consumar-se em práticas interativas de comunicação. Portanto, ao mesmo tempo que o poder elimina e/ou produz alteridade, ele é gerado e/ou 4 Este é o argumento, já clássico, elaborado por Jürgen Habermas (1984).

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eliminado pela mediação recíproca da alteridade entre os partícipes da interação. Em oposição à unilateralidade do poder, a alteridade refere-se à reciprocidade presente em toda comunicação social, ou seja, ao nível de compreensão mútua a que visa toda interação lingüística. Toda uterância necessariamente busca, em algum nível, ser compreendida, e, nessa busca por compreensão mútua, um sujeito nunca pode ser transformado em idêntico a outro, já que a identidade absoluta entre os sujeitos e a compreensão que eles têm um do outro eliminariam a necessidade da comunicação. A definição aqui apresentada recusa produzir uma dicotomia entre atividades cognitivas de compreensão e atividades normativas de buscar fins. Em última instância, toda ação comunicativa é estratégica, pois visa um fim (compreensão mútua), e toda ação estratégica é comunicativa (pois requer compreensão mútua para a realização do fim proposto, caso contrário se torna violência, e não ação social)5. No construtivismo epistemológico aqui proposto, portanto, os conceitos de poder e alteridade, enquanto os elementos centrais de toda comunicação, constituem o local da produção e reprodução de significações e, desta forma, aquilo que todo sujeito social processa, cognitiva e normativamente, nas suas interações sociais. Por um lado, o conceito de cognitividade descreve a habilidade que todo sujeito tem de apreender significações e de produzir construções internas (mentais) do mundo externo. O conceito de normatividade, por outro lado, refere-se ao fato de que esses sujeitos necessariamente “se recusam” a apreender certas significações nesse processo, pois a comunicação é não somente o ato de apreender a mensagem emitida, mas também o processo de determinar seletivamente aquilo que não precisa ou que não deve ser apreendido (Luhmann, 1988). Assim, sujeitos sociais são necessariamente sujeitos epistêmicos, já que o que os diferencia um dos outros são os processos de seleção de significações que eles realizam. O real é sempre imbuído de um “excesso de significações”; o que diferencia os sujeitos sociais em suas práticas são quais significações parciais eles escolhem apreender em suas interações com os outros (o reconhecimento da alteridade, portanto) e quais eles se recusam a apreender (o exercício do poder). Agora, do ponto de vista do problema teórico colocado neste artigo - entender o impacto da Internet sobre a vida política das sociedades contemporâneas -, precisamos resolver como essa interpretação do problema da comunicação se adequa a uma compreensão do problema de sua mediação técnica. Necessitamos saber como a comunicação é afetada pela introdução de uma tecnologia de produção, transmissão e recepção de mensagens? John B. Thompson oferece uma lista de atributos dos meios técnicos de comunicação que nos ajudarão a responder essa questão. O primeiro atributo da introdução da tecnicidade na interação comunicativa é a fixação das manifestações lingüísticas. O meio técnico permite que mensagens superem a efemeridade da uterância proferida oralmente. A fixação, portanto, é um atributo do meio técnico que substitui a memória, produzindo dessa forma um conjunto de registros da interação. Assim, do ponto de vista político, esta fixação inscreve a dialética entre poder e alteridade em uma luta pelos meios de fixação da mensagem, que podem agora ser manipulados politicamente por aqueles que detêm o acesso aos meios de fixação. Quando somente um dos interlocutores detém os meios de fixação de mensagens, o aspecto estratégico (ligado ao elemento de poder) da comunicação social expressa-se de maneira mais saliente, já que um dos interlocutores pode utilizar-se do registro da mensagem enquanto o outro não. A capacidade de determinados sujeitos sociais em fixar suas mensagens, portanto, sempre esteve relacionada a um exercício de poder, pois permite que eles lembrem de suas comunicações, utilizando-se delas como recurso que outros não detêm. Por outro lado, se os meios técnicos de 5 Percebam que essa definição de comunicação enquanto poder + alteridade aproxima-se da definição habermasiana por um lado, mas distancia-se em um importante aspecto. Habermas divide atos de fala em ação comunicativa e ação estratégia, referindo-as respectivamente a atos de fala que buscam entendimento mútuo e a atos de fala que buscam realizar objetivos (ver Habermas, 1987).

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fixação são socialmente difundidos, o aspecto de compreensão mútua da interação social (o elemento de alteridade) sobrepõe-se, já que a fixação permite que todos lembrem do conjunto de mensagens proferidas publicamente e o acessem. Por exemplo, pensem na escrita enquanto um meio de fixação. Em contextos nos quais somente determinados sujeitos sociais detêm o recurso da escrita, como no caso dos encontros do Novo Mundo, tal recurso rapidamente se converte em instrumento de poder, pois através dele os europeus podiam produzir um conhecimento etnográfico, dos povos que encontravam, que podia subseqüentemente ser transmitido aos novos colonos que chegavam à América. Já para as populações nativas, tal conhecimento do outro dependia da reprodução oral e, portanto, era mais efêmera e sujeita a reinterpretações, esquecimentos e perdas informacionais; para os europeus a escrita garantia a estabilidade das descrições do outro, que podiam assim ser mobilizadas para produzir estratégias de dominação. O segundo atributo do meio técnico de comunicação é a reprodução, ou seja, sua capacidade em produzir diversas cópias de uma mesma mensagem. A reprodutibilidade da mensagem proferida confere ao emissor uma maior capacidade de difundir sua mensagem, pois pode proferi-la simultaneamente a muitos receptores. Como mostra Thompson, é esse atributo da tecnicidade da comunicação que está mais diretamente relacionado à sua comodificação, pois tem-se, afinal de contas, um ganho de escala. É este mesmo atributo, como mostrou Benjamin, que valoriza o original no contexto da mensagem com fins estéticos. Ainda que a reprodução esteja indubitavelmente conectada à mercantilização da comunicação, do ponto de vista político, o que nos interessa nesse atributo é novamente o problema de quem controla a reprodução. Se somente o emissor a controla, o elemento estratégico da comunicação social sobrepõe-se não somente à medida que ele pode reproduzir sua mensagem e emiti-la em diversas direções e para diversos públicos, mas inclusive uma vez que elege não a reproduzir e dar acesso a ela para somente determinados sujeitos sociais. Mas se, por outro lado, é conferida ao receptor a capacidade de reprodução de mensagens, ela adquire um aspecto democratizante relacionado à denúncia, à disseminação de informação etc. Em suma, do ponto de vista político, a reprodução técnica da comunicação intervém no nível da difusão e coloca, portanto, questões relativas a quem a controla. A reprodução, desta perspectiva, é um instrumento que opera no nível do controle e da dispersão de mensagens. Os atributos da fixação e da reprodução estão intimamente ligados ao terceiro atributo - o do distanciamento espaço-temporal ocasionado pelo meio técnico. Este distanciamento é espacial na medida em que permite que proferimentos viajem pelo espaço sem o deslocamento do emissor (pensem na carta, no rádio, ou mesmo no megafone). Este distanciamento é temporal, por outro lado, tendo em vista que a mensagem pode ser fixada, emitida e recebida em momentos diferentes (pensem na impressão e na gravação, por exemplo). Do ponto de vista político, este distanciamento espaço-temporal amplia bidimensionalmente a comunidade comunicativa. Dele depende a própria formação do Estado nacional enquanto espaço político, assim como o estabelecimento de uma cultura política que possa ser temporal e historicamente definida como “nossa” nessa comunidade. O distanciamento espaçotemporal opera, portanto, no nível da ampliação e redução dos horizontes de identificação da comunidade política. Por fim, o meio técnico, na medida em que codifica mensagens em uma nova linguagem, requer dos receptores capacidades cognitivas diferentes daquelas associadas à compreensão da comunicação oral. Enquanto a compreensão oral de uma língua resulta do inexorável processo de socialização lingüística, a compreensão dos códigos do meio técnico requer uma socialização específica. Assim, a fixação opera no nível da inclusão ou exclusão de sujeitos dos processos comunicativos, tendo em vista que eles são ou não socializados na técnica em questão. Hoje mesmo, o que é o analfabetismo a não ser um mecanismo de exclusão social corroborado por uma apropriação privada dos mecanismos de fixação controlados em sua grande maioria por instituições privadas de ensino? Chegamos, dessa forma, ao Quadro 1:

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Quadro 1 - Técnica e Política Dinâmica Política Atributo do Meio Técnico

Poder/Estratégia

Alteridade/Comunicação

Fixação

Esquecimento

Memória

Reprodução

Controle

Dispersão

Distanciamento Espaço-temporal

Redução

Ampliação

Competências Cognitivas

Exclusão

Inclusão

Quando analisamos as diferentes mídias dessa perspectiva, descobrimos que é impossível julgar a politicidade delas com chaves binárias “progressista” ou “conservadora”. Todas contêm ambigüidades do ponto de vista de seu impacto democratizante. No Quadro 2 chama particularmente a atenção como a Internet apropria-se de atributos de fixação e de cognição similares à imprensa escrita, combinando-os à forma de lidar com a reprodutibilidade e o distanciamento espaço-temporal do rádio e da televisão:

Quadro 2 - Políticas e Mídias Atributo/Mídia

Imprensa escrita

Rádio e Televisão

Internet

Fixação

Alta/Memória

Baixa/Esquecimento

Alta/Memória

Reprodução

Lenta/Controle

Rápida/Dispersão

Rápida/Dispersão

Distanciamento Espaço-temporal

Pequeno/Controle

Grande/Ampliação

Grande/Ampliação

167 Competências Cognitivas

Alta/Exclusão

Baixa/Inclusão

Essa análise da relação entre a técnica e a política dos meios de comunicação ficaria incompleta, no entanto, se não introduzíssemos também o fato de a política no mundo contemporâneo ser, antes de tudo, um conjunto de interações sociais mediadas por instituições responsáveis pela produção e difusão da informação que é considerada pública. Em outras palavras, a mídia não é meramente uma técnica constituinte de um setor do mercado capitalista – ela é um conjunto de agentes político-estratégicos responsáveis pela produção e difusão de informação. Existem dois caminhos possíveis de investigação para o problema dessa relação social entre mídia e política. O primeiro é atentar para o modelo privatista de organização da indústria dos meios de comunicação de massa. Este caminho implica compreender os mecanismos pelos quais a atividade política se torna dependente desse mercado e como processos políticos são afetados, portanto, pelas escolhas e posições políticas tomadas pelos agentes que o controlam. Por causa de seu papel dentro da produção e difusão da informação pública, os agentes que controlam a mídia não são meros grupos de pressão comparáveis a outros setores de mercado. Sua posição estratégica implica em ela ter uma posição vis-à-vis o Estado que só é comparável a outros setores estratégicos privados como, por exemplo, a indústria bélica. Ainda assim, enquanto a posição estratégica da indús-

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tria bélica é definida por seu papel em eventos esporádicos, ainda que cruciais, da vida política - afinal não nos encontramos freqüentemente em guerra ou em situações de convulsão social que requerem o uso das forças armadas –, a posição estratégica da indústria de mídia é marcante no cotidiano da política. Esse caminho de investigação que atenta para a interação entre atores e instituições da mídia e atores e instituições políticas é crucial para uma compreensão do impacto da Internet sobre as democracias contemporâneas. Precisaríamos analisar os padrões econômicos de formação da indústria de Internet e o espaço que ela vem ocupar na miríade de meios de comunicação que compõem o campo midiático. Mas é possível trilhar ainda um segundo caminho. A apropriação social de um meio de comunicação é determinada não somente pela política feita por aqueles que controlam o meio, mas também por características técnicas das formas de comunicação permitidas por ele. Penso que a melhor forma de trilhar esse caminho da perspectiva da Internet é tomar como ponto de partida a relação entre tecnicidade e politicidade no caso daquele meio de comunicação que ocupa hoje o centro do campo midiático, qual seja, a televisão. O fato de a televisão ser a última inovação de impacto nas tecnologias de mídia antes da Internet não é meramente um problema de antecedência histórica em uma linha evolutiva de meios de comunicação. Enquanto o último grande veículo antes da Internet, a TV é o meio que formata e determina o que a comunicação eletrônica via Internet faz ou deixa de fazer. É em referência à televisão - imitando-a ou distanciando-se dela - que o modelo de comunicação da Internet se institui. O desenvolvimento do cinema, que, como todos sabem, nada mais é do que uma técnica de projeção de fotografias sucessivas exibidas em uma velocidade que simula movimento, dotava o homem na capacidade de produzir reproduções do mundo visível que combinava, na expressão de Gilles Deleuze, imagem e movimento. Podemos, portanto, dizer que o cinema foi a primeira mídia a realizar uma virtualização completa do mundo da luz. Os olhos, filtrados pela lente da câmera, têm acesso a uma projeção bidimensional de eventos reais captados pelo cinegrafista. A utilização desses novos recursos técnicos a princípio esteve vinculada à indústria do entretenimento, e rapidamente esta desenvolveu técnicas (movimentos de câmera, cortes, planos e contraplanos) que passavam à audiência a impressão de que ela testemunhava fatos verídicos. A indústria do jornalismo não demorou a descobrir a nova técnica, e o século XX ficou marcado, portanto, pelo jornalismo audiovisual. A televisão é hoje a lente do mundo. Ela nos dá acesso às imagens do que acontece em lugares em que não estamos. Como a fotografia, ela é reprodutível, suas imagens podem ser copiadas e mostradas inúmeras vezes. O jornalismo televisivo, portanto, é o principal instrumento de virtualização do mundo contemporâneo, pois nele todo evento captado por uma câmera em algum lugar do mundo é desterritorializado. A guerra contra Bin Laden ocorre dentro da nossa casa, diante dos nossos olhos, sem nenhum dos riscos associados a estar no campo de batalha. Candidatos a cargos públicos fazem comícios, sem qualquer necessidade de irmos à praça pública ouvir seu discurso. Em suma, na televisão, o mundo real da política, territorializado, torna-se virtual, desterritorializado. A desterritorialização da interação social perpetrada pela televisão tem características específicas associadas à tecnicidade do meio. É verdade que muitas delas originaram no rádio a primeira técnica de comunicação de massa, em que uma única mensagem produzida atingia muitos receptores simultaneamente. Mas erram aqueles que supõem que todas as grandes transformações da política perpetradas pelos meios de comunicação de massa ocorreram com o rádio, ainda que não seja possível retirar desse meio um papel central na produção de uma nova forma de interação social que alterou significativamente a relação entre discurso político e sua audiência (Graham, 1999:36-37). Existem outras transformações da política perpetradas pela televisão que são específicas ao meio audiovisual que, ou se originaram com o cinema, como a produção de um espaço físico interno à tela, o estúdio ou a locação, ou são originárias do próprio meio televisivo, na medida em que esse espaço

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cinematográfico é deslocado para o “território” da casa. Em suma, qual é a natureza da virtualização na comunicação televisiva? Como esta virtualização se relaciona àquela da Internet, e como a tecnicidade do meio televisivo determina a politicidade do campo midiático por ela dominado e do qual, devemos lembrar, a Internet é apenas, pelo menos ainda, um elemento periférico? John B. Thompson propõe o conceito de quase-interação mediada para descrever a politicidade da televisão enquanto meio de comunicação de massa (Thompson, 1995, cap. 3). Este conceito é produzido no contexto de uma tipologia tripartite de formas de interação, definida pelo tipo de mediação existente. Primeiro, temos interações que não são mediadas tecnicamente, o que Thompson denomina, seguindo E. Goffman, de interação face a face. Esta forma de interação é caracterizada pela co-presença dos interlocutores, pela dialogicidade de suas trocas lingüísticas, já que todos são, simultaneamente, produtores e receptores de mensagens, e pela multiplicidade de formas simbólicas que, combinando oralidade e teatralidade, operam na produção de significação. O segundo tipo de interação é aquela que é mediada por algum meio técnico, como no caso da carta ou do telefone. Essa mediação da interação implica três deslocamentos simultâneos em relação aos atributos da interação face a face. Em primeiro lugar, ocorre o que descrevemos acima como desterritorialização (ou virtualização) da interação, na medida em que a co-presença dos interlocutores é substituída pela comunicação a distância. Em segundo lugar, ainda que a interação continue sendo dialógica (todos os envolvidos são produtores e receptores de mensagens), ela deixa de ser sincrônica, havendo sempre um hiato entre o momento da produção e da recepção da mensagem, ainda que no caso da televisão este hiato seja reduzido quase a ponto de simular a simultaneidade da interação face a face. Por fim, na medida em que se introduz o meio técnico, perde-se a multiplicidade de formas simbólicas na produção da significação, já que toda a teatralidade desaparece da produção da significação. A quase-interação mediada é definida por Thompson a partir desses dois outros tipos de interação. Assim como a interação mediada, ela supõe desterritorialização e perda de sincronia. Diferente da interação mediada, no entanto, a quase-interação mediada permite a comunicação um a muitos, em oposição à comunicação um a um das duas outras formas de interação, e o conseqüente anonimato dos receptores da mensagem. A televisão, assim como o rádio, é uma forma de quase-interação mediada - ou seja, é um meio de comunicação de massa - tendo em vista que ela é um meio de difusão de informações produzidas por um sujeito político (um órgão de imprensa), que são dirigidas simultaneamente a uma enorme audiência. Esta interação um a muitos, em oposição à interação um a um da carta com destinatário definido, está associada ao surgimento do jornalismo de massa do século XIX. Com a formação e consolidação dos estados nacionais, com territórios englobando inúmeras localidades e populações que falam uma mesma língua, surgem os meios de comunicação de massa. Mas o jornal, pela própria dificuldade de difusão física do material impresso, tende a dirigir-se a públicos locais, e não nacionais, fato este evidenciado pelos poucos jornais mundo afora que conseguiram estabelecer-se como veículos nacionais de mídia (no Brasil, temos na melhor das hipóteses dois ou três jornais nacionais, não?). A comunicação de massa, portanto, consolida-se com o surgimento da radiodifusão, que pode prescindir de meios físicos para transmitir a mensagem. O fato de o produtor da informação comunicar sua mensagem a um enorme conjunto de destinatários implica que esta mensagem, para ser compreendida, precise ser dirigida a um destinatário médio, ou seja, o “um” que comunica simultaneamente aos “muitos” deve padronizar e adequar a informação para que o máximo de pessoas de seu público-alvo a compreenda. Este nivelamento tende a dar-se por baixo, isto é, a mensagem televisiva, assim como a mensagem radiofônica, utiliza-se de um vocabulário simples e direto, compreensível à maior parte da audiência. Mas a característica mais importante da quase-interação mediada que define a televisão é a separação radical que esta introduz entre a produção e a recepção da informação

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que ela circula. E o que a Internet faz é reintroduzir a possibilidade da interação mediada e proliferar a capacidade de produção. Entender o impacto da Internet (real, já existente, e potencial, normativamente orientado à democratização) é entender como essas duas características que a diferenciam da televisão definem o espaço que ela vem ocupar no campo midiático. As principais inovações da Internet em relação à televisão podem ser compreendidas a partir do Quadro 3. Quadro 3 - Interação na Internet

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Interação Mediada

Quase-Interação Mediada

Um a um

Programas de conversa on-line (Skype); Correio Eletrônico (Hotmail)

N/A

Um a muitos

Blogs

Sites

Muitos a muitos

Comunidades Virtuais (Orkut)

Televisão de Internet (Joost)

Enquanto forma de quase-interação mediada, a Internet representa uma importante inovação em relação à televisão pelo fato de permitir uma proliferação de produtores de mensagens. Enquanto os fatores da produção televisiva se agregam em um complexo financeiro e infra-estrutural que praticamente determina a natureza oligopolista da exploração econômica do meio, os fatores da produção de sites na Internet são infinitamente mais baratos e menos complexos, permitindo, portanto, uma ampliação estrondosa da capacidade de produção de mensagens na forma de sites por parte de indivíduos e pequenas corporações. Todavia, são os mecanismos de interação mediada que a Internet possibilita que têm (e podem vir a ter) um impacto mais profundo sobre a política. Por quê? Porque possibilitam a ampliação dos fóruns a públicos de debate e discussão, no sentido habermasiano da discussão da ampliação da esfera pública. O problema, no entanto, como aponta Cass Sunstein (2001) em seu livro Republic.com, é que os ideais de participação e deliberação que definem um conceito de esfera pública requerem, do ponto de vista da circulação de informação, que os cidadãos sejam expostos não somente à informação e a cidadãos com os quais eles escolhem interagir, mas também a informações e pessoas inesperadas. Parte do papel positivo exercido pelos meios de comunicação de massa consiste precisamente em produzir essas informações e permitir os encontros inesperados, gerando, dessa forma, um caldo de informações e argumentos que estão igualmente disponíveis a todos os cidadãos, independente de suas redes particulares de interação social. O problema da Internet, desta perspectiva, é que ela produz uma individualização excessivamente radical dos mecanismos de filtragem de informações, argumentos e encontros. Essa particularização dos filtros implica um potencial de “guetização” (fragmentação) social. Do ponto de vista republicano, talvez o aspecto mais grave da questão seja que esta fragmentação social é acompanhada de uma diminuição do estoque de debates políticos que são travados em termos de bens públicos, e de uma diminuição das liberdades cívicas, já que ser livre não é somente a possibilidade de formar e satisfazer preferências sem interferência, mas de formá-las e satisfazê-las depois de uma exposição pública satisfatória à informação e aos argumentos relevantes a tais escolhas. Enfim, para usar uma metáfora sugerida pelo próprio Sunstein, a Internet e os discursos de soberania do consumidor que acompanham o seu desenvolvimento podem eventualmente desembocar em um cenário no qual cada um de nós, em vez de ler um jornal ou assistir a um telenoticiário comum, leremos o nosso Daily Me na Internet, um diário de notícias

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totalmente costumizado às minhas preferências e que, do ponto de vista republicano, implicaria uma drástica redução do espaço público e de seu vigor enquanto lócus de convivência de diversidades e de produção de bens comuns. Como ocorreu com todos os outros meios de comunicação que antecederam à Internet, o que existe é uma batalha política em curso pela definição dos padrões de apropriação do meio. E ainda não sabemos se será a soberania do consumidor ou a soberania do cidadão que será privilegiada nesse processo. Nos casos do rádio e, particularmente, da televisão, nós sabemos o que aconteceu.

BIBLIOGRAFIA BAUDRILLARD, J., “The Virtual Illusion or the Automatic Writing of the World”, in Theory, Culture & Society, vol. 12, nº 4, 2005, pp. 97-107 DELEUZE, G., (1994), Difference and Repetition. London, Athlone FOUCAULT, M., (1972), The Archeology of Knowledge, New York, Pantheon Books GRAHAM, G., (1999), The Internet: A Philosophical Inquiry, London, Routledge HABERMAS, J., (1984), A Mudança Estrutural da Esfera Pública, Rio de Janeiro, Tempo Universitário HABERMAS, J. (1987), Theory of Communicative Action, vol. 2, Boston, Beacon Press LÉVY, P., (1996), O que é o Virtual?, Rio de Janeiro, Editora 34 LUHMANN, N., “The Unity of the Legal System”, in Teubner, G. (ed.), (1988), Autopoietic Law: A New Approach to Law and Society, Berlin/New York, Walter de Gruyter SUNSTEIN, C., (2001), Republic.com, Princeton, Princeton University Press THOMPSON, J., (1995), The Media and Modernity, Stanford, Stanford University Press WINSTON, B., (1998), Media, Technology and Society: A History from the Telegraph to the Internet, London, Routledge

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COMUNICAÇÃO E PARTICIPAÇÃO EM REDE: A PARTICIPAÇÃO EM SOCIEDADES EM TRANSIÇÃO Gustavo Cardoso, Pedro Pereira Neto

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Nas sociedades informacionais em transição a mudança constitui um fenómeno cuja totalidade, jogando-se a vários níveis, se traduz igualmente em mutações na Participação dos cidadãos, não apenas na sua caracterização mas também na sua amplitude (Mauss, 1968; Castells, 2004; Cardoso, 2006). Assumindo a dinâmica de mudança no campo específico da Comunicação, a Participação dos cidadãos no quadro das sociedades informacionais tem de ser analisada sob uma perspectiva de Comunicação em Rede e já não apenas segundo os paradigmas da Comunicação de Massa (Cardoso, 2008). Se reconhecemos nações como os Estados Unidos, a Finlândia e Singapura o epíteto enquanto “informacionais”, como podemos caracterizar aquelas consideradas “em transição”, isto é, sociedades nas quais a organização social em rede é já uma realidade em vários dos seus segmentos? Uma análise dos diversos modelos de sociedade informacional pode partir da identificação de quatro dimensões – tecnologia, economia, bem-estar social, e valores – através das quais é possível compreender a posição relativa de cada sociedade no panorama global neste domínio. Neste sentido, podemos considerar como informacional a sociedade que possua sólidas tecnologias de informação, ao nível infra-estrutural, produtivo, e de conhecimento (Castells, Himanen, 2002). As sociedades em transição são, por seu turno, caracterizadas por uma passagem de populações com reduzidos níveis de instrução para populações – sobretudo jovens – que revelam já competências educacionais consolidadas. Nesta categoria são ainda incluídas as sociedades que, apesar de desenvolverem esforços no campo do conhecimento, se encontram ainda perante grandes desafios nos campos infra-estrutural e de produção. Por outro lado, a transição aqui em debate assume igualmente uma natureza socio-política: de regimes ditatoriais para instituições democráticas e, mais tarde, para a rotinização da Democracia, num processo que combina um cepticismo crescente relativamente a partidos políticos e instituições governamentais com um aumento do empenho cívico, mediante a utilização de formas de expressão autónomas e, a espaços, individualizadas. É neste contexto que se verifica outra transição fundamental nestas sociedades: uma transição tecnológica, ilustrada pela difusão da Internet e pela emergência de estruturas e práticas sociais em rede (Cardoso, 2006). Neste sentido, argumenta-se neste artigo que a análise da Participação dos cidadãos na esfera pública em sociedades informacionais em transição tem, ao longo das últimas décadas, sofrido um viés para o qual concorrem três factores: 1) uma exclusão e desvalorização das possibilidades (e reais apropriações) das Tecnologias de Informação; uma visão redutora do âmbito da Participação, confinada às actividades de carácter associativo e partidário; e 3) uma percepção da Participação confinada, enquanto autonomia, à esfera da intervenção política, sem levar em conta que a mediação é, nas sociedades contemporâneas, tão importante como a Participação (Silverstone, 2006).

A CIDADANIA POLÍTICA, DO SÉC. XIX AO FINAL DO SÉC. XX Vivemos hoje num mundo no qual algumas das esferas tradicionais de pertença que serviam de cobertura ao activismo e à Participação Política se encontram, senão em declínio, pelo menos num estado de aparente estagnação, mercê da emergência concomitante de tabuleiros vários onde passaram a jogar-se as identidades e as trajectórias individuais e

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colectivas. Paralelamente, assistimos à intensificação da apropriação e utilização das TIC, quer na esfera do trabalho, quer na esfera do lazer. Ambos sinais de mutações sociais sobre cujo verdadeiro alcance apenas podemos especular, sendo no entanto seguro afirmar que as estratégias que lhes estão associadas resultam do necessário encontro entre um universo político, um universo social e um universo técnico, cada um com as suas lógicas estruturais e conjunturais. Com a Modernidade e a emergência dos Estados-nação emerge igualmente uma necessidade de legitimidade política e de sustentabilidade económica e social que se traduz na criação de uma Cidadania de base nacional. Esta, afirmando-se por contraste com vários tipos de identidade (religiosa, regional, étnica, aristocrática, entre outros), pretendeu conjugar direitos universais formais com o espaço territorial da nação, introduzindo os princípios da liberdade e da igualdade perante a lei. No entanto, somente com o desenvolvimento dos movimentos e dos grandes partidos de massas já no decorrer do século XX se completa e afirma a ideia de Cidadania activa e dos direitos que lhe estão associados, ou seja, o conjunto de direitos de que gozam os membros da comunidade (Della Porta, 2003: 59). Três tipos de direitos compõem, segundo T.H. Marshall, os direitos de Cidadania, elemento da definição moderna de Democracia: os direitos civis, necessários à liberdade individual; os direitos políticos, ou seja, o direito a participar como membro de um corpo investido de autoridade política ou como eleitor desse corpo; e os direitos sociais, isto é, o direito ao bem-estar e a participar da sociedade segundo os seus padrões (Marshall, citado em Della Porta, 2003: 61). Considerada um dos territórios por excelência da análise do funcionamento e da vitalidade dos regimes democráticos, e confundindo-se com a própria génese do Político enquanto intervenção na gestão da res publica, o exercício da Cidadania e da Participação Políticas conheceu nos últimos quarenta anos transformações significativas, quer ao nível da sua prática, quer ao nível do seu estudo. Definida como o envolvimento do cidadão em comportamentos orientados para influenciar o processo político, a análise neste domínio começou por centrar-se, em meados dos anos 60, nas denominadas formas convencionais de Participação Política, que compreendiam práticas tão díspares como a manutenção de uma discussão de natureza política com outros indivíduos, a presença em comícios de igual índole, a manifestação de uma preferência no âmbito de uma eleição, ou a própria ocupação de cargos de responsabilidade associativa ou partidária (Della Porta, 2003: 86-88). A partir dos anos 70, outras formas de Participação Política, consideradas não-convencionais, são postas em prática: emergindo no quadro de um novo paradigma político e situando-se para além daquelas que se manifestam, por exemplo, através do voto, rejeitam as práticas convencionais e assumem alternativas, remetendo para finalidades, objectivos e temáticas culturais e de bem-estar habitualmente associadas à chamada “pós-Modernidade”. O exercício da Participação Política, fluida, feita de trajectos e subjectividades que se jogam e recompõem em diversos tabuleiros, já não significa, hoje, acção na esfera exclusiva da política em sentido estrito: prescindindo da exigência dos vínculos comunitários tradicionais, não se reduz à pura afirmação da liberdade em face do Estado, apelando à Participação fora de contextos necessariamente comunitários e, porque, agindo na esfera da liberdade, supõe uma visão participada de cultura política. A ideia de comunidade presente na Cidadania moderna é antes de tipo ideal e temático, remetendo para um consenso mínimo em torno de valores. O conceito de Participação Política tem aqui um concreto campo de aplicação. Daí que no domínio da chamada crise da Democracia importe não ceder à tentação de a tomar na sua totalidade, sendo antes mais sensato perspectivá-la precisando a vertente a que essa crise deve, com efeito, ser apontada. Na realidade, existe um défice de apetência dos cidadãos pelos mecanismos tradicionalmente consagrados para a forma mais ortodoxa de Participação Política, aliado a um desencanto pela função de representação política tradicional, que se traduz no aumento da abstenção nos actos eleitorais e no alheamento dos cidadãos face à política em geral, entre outros. As sociedades e as democracias contempo-

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râneas, na sua complexidade e heterogeneidade, não apenas aparentam recusar ficar reféns de concepções totalizantes ou reproduzir mecanicamente princípios garantidos por via externa, como praticam, na realidade, uma relativização da política que provoca mutações radicais no próprio conceito de Cidadania.

O LUGAR DA INTERNET: CENTRAL OU PROMOTOR DE CENTRALIDADES?

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De há sessenta anos a esta parte, e com particular incidência nas duas últimas décadas, muito tem sido alegado relativamente ao papel desempenhado pelas Tecnologias de Informação e Comunicação nas nossas sociedades. Apesar da natureza total de que as TIC se revestem e de que, por essa razão, deve revestir-se igualmente a sua abordagem, a profusão bibliográfica sobre elas produzida até meados dos anos 70 revelava a persistência de alguns equívocos, avaliando incorrectamente o papel de variáveis como as condições de produção dos conteúdos transmitidos e os contextos de recepção (BRETON, PROULX, 2000; p.196). Ainda hoje subsistem - e prosperam - ecos desse hipodermismo em enunciados com preconceitos ideológicos, quer de sentido progressista quer de sentido apocalíptico, bem como posicionamentos que generalizam fenómenos a partir da desconsideração da sua especificidade contextual. Em comum entre uns e outros encontra-se o facto de assumirem, em grande medida, o redutor prisma do objecto, neutralizando o papel das características do sujeito que o opera e da pluralidade de dimensões de contexto nas quais se joga o quotidiano das práticas das populações e das instituições. Partindo de uma lógica de ruptura e descontinuidade social, as TIC são frequentemente concebidas como promotoras de uma nova sociedade (Atton, 2002: p.134/135). Em resumo, é estabelecido um nexo de causalidade entre a mudança e a acção das TIC, designadamente 1) ao nível da Economia, com ênfase em novas mercadorias e referência a uma nova Economia, 2) ao nível da Política, com uma tónica na emergência de novas formas de dominação e de exercício do poder, 3) ao nível da Sociedade, com alusão a novas formas de organização social, 4) ao nível da Comunicação, com menção a novas práticas comunicativas. Perpassa essas alegações o primado do canal sobre o conteúdo, do meio sobre a mensagem, associando-se uma simplificação da inteligibilidade do segundo à simplificação associada à utilização do primeiro. Mas não constituirão estes argumentos uma forma de descolagem da dimensão normativa do poder político e económico face aos valores e sentidos do mundo da vida habermasiano? Assim sendo, é imprescindível ter em consideração a provável prevalência de traços de continuidade social, nomeadamente a distribuição desigual de poder e de acesso à tecnologia (Atton, 2002: p.134/135). Neste sentido, quaisquer avaliações do papel desempenhado pelas TIC nas sociedades modernas necessitam de uma legitimidade analítica que só pode advir de uma abordagem que as contextualize política, económica, cultural e tecnicamente. Ao longo das próximas páginas procederemos à análise de um conjunto de dados referentes às práticas e representações dos portugueses sobre a Participação no início do século XXI. Com base nessa análise procuraremos dar corpo às interrogações inicialmente colocadas sobre as limitações a que a análise da Participação se tem remetido, bem como discutir até que ponto o facto de a sociedade portuguesa se encontrar, neste momento histórico, a viver uma transição para uma sociedade informacional promove também a necessidade de olhar a Participação em moldes diferentes dos tradicionais.

REPRESENTAÇÕES DO PAPEL DA INTERNET NO EMPOWERMENT DA CIDADANIA POLÍTICA A maioria dos cidadãos portugueses parece minimizar o impacto da Internet sobre a Política: apenas 12.6% das respostas dos inquiridos afirmam que a utilização desta TIC permite compreender melhor a segunda, descendo para 11.2% o contingente dos que afirmam

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que permite aos cidadãos ter outra palavra a dizer sobre a acção do Governo, e para 8.6% o parcial dos que acreditam conferir-lhes maior poder político. Verifica-se, aliás, não apenas uma redução paulatina dos valores de concordância geral com a tese do empowerment político por instrumentalização da Internet, mas igualmente um desaparecimento progressivo da concordância total com essa tese, de 3% no caso da compreensão para 1,7% no caso do exercício de poder.

Quadro 1 - Concordância com a tese do empowerment político suscitado pela instrumentalização da Internet Compreender melhor

Ter palavra a dizer

Ter maior poder

Discordo totalmente

30,8%

32,4%

39,9%

Discordo em parte

11,7%

11,7%

12,6%

Não concordo nem discordo

16,1%

15,3%

10,3%

Concordo em parte

9,6%

8,9%

6,9%

Concordo totalmente

3%

2,3%

1,7%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

A análise do perfil dos inquiridos revela, nestas três dimensões, um posicionamento menos negativo por parte do Género masculino face ao feminino: 13.9% para 11.2 % ao nível da compreensão da Política, 12.4% para 10.2% ao nível da palavra/opinião sobre Política, e 9.5% face a 8% ao nível do poder político. Já a Idade dos inquiridos revela que a tese do impacto positivo da Internet sobre as três dimensões consideradas colhe sobretudo entre os mais jovens, decrescendo à medida que aumenta a faixa etária do inquirido. Com o aumento da Escolaridade dos inquiridos aumenta igualmente a representação positiva do impacto da Internet sobre o empowerment da Cidadania nas três dimensões consideradas, ainda que com ênfase superior na dimensão da compreensão (23.8% entre os que possuem formação superior face a 9.1% entre os que não possuem qualquer formação) em comparação com o verificado para a dimensão do poder (11.1% face a 9.5%, respectivamente). Repartindo a amostra em função da utilização da Internet, os dados junto dos utilizadores apontam para uma representação menos inócua do contributo desta para as três dimensões de empowerment consideradas, que é bastante superior ao nível da compreensão (18.1% de concordância em utilizadores, face a 9.9% em não-utilizadores) e da opinião (15.4% para 9.3%) quando comparada com a dimensão do poder, na qual a diferença entre as duas populações é marginal (9.7% para 8.1%).

PRÁTICAS: O CONTACTO POLÍTICO DIRECTO Apenas uma minoria (3.6%) dos inquiridos afirma ter estabelecido contacto com representantes políticos nacionais ou membros do Governo durante o ano de 2006, dado para o qual talvez contribua a má representação dos políticos enquanto classe – apenas 0,2% a considerou como a mais estimada – e que não pode deixar de assinalar um grave e preocupante défice de relacionamento este eleitores e eleitos, com consequências previsíveis ao nível do progressivo alheamento dos cidadãos face à actividade político-partidária e legisla-

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tiva mais institucionalizada. Paralelamente, observa-se neste domínio alguma clivagem de Género: se entre os inquiridos ascende a 5.6% da amostra o parcial que reconhece o estabelecimento deste tipo de contacto, já entre as inquiridas o mesmo parcial se fica por 1.8%. Máxima no escalão 25-34 anos (5.4%) e nula entre os jovens com idade inferior a 17 anos, a incidência desta prática segue uma tendência de crescimento até ao escalão 55-64 anos, decrescendo a partir daí. O facto de os extremos desta escala constituírem os pontos de contacto mais débil assinalará, provavelmente, um efeito geracional no alheamento já referido dos cidadãos face à actividade político-partidária e legislativa mais institucionalizada. Quadro 2 – Contacto directo com representantes políticos nacionais, por Escalão Etário 8 a 17 anos

18 a 24 anos

25 a 34 anos

35 a 44 anos

45 a 54 anos

55 a 64 anos

65 a 74 anos

75 e mais anos

0%

1,8%

5,4%

2,6%

4,8%

4,3%

4,3%

2,7%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

No plano da instrução, os dados apontam para uma prática de contacto directo com representantes políticos que varia positivamente à medida que aumenta a Escolaridade dos inquiridos, inferior a 3% junto dos que possuem formação de nível Básico ou inexistente, e superior a 6% junto dos que possuem formação de nível Secundário, atingindo 10.2% junto dos que possuem formação superior. Torna-se, desta forma, mais claro que a acção conjunta do efeito geracional com a posse de formação superior mais frequente em determinadas faixas etárias a meio da escala contribui para a intensificação – ainda que relativa – deste tipo de acção política. Gráfico 1 - Contacto político directo, por Escolaridade

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Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

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Já o eixo de utilização da Internet permite caracterizar a população portuguesa neste capítulo, revelando uma incidência de contacto junto de 5.6% dos utilizadores desta TIC, face a 2.7% junto dos não-utilizadores. Assim sendo, e ainda que com valores absolutos relativamente baixos, a verdade é que a literacia, quer genérica quer informática, contribui para intensificar ligeiramente o contacto directo dos cidadãos com os seus representantes políticos. Gráfico 2 - Contacto político directo, por perfil de Utilização da Internet

177 Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

PRÁTICAS: A PARTICIPAÇÃO DIRECTA INTEGRADA Relativamente ao que podemos considerar formas de Cidadania Política directa, os dados recolhidos revelam uma Participação Política extremamente débil dos cidadãos portugueses. Com efeito, apenas 1.7% das respostas seguem no sentido da Participação em partidos políticos, face a 0.9% em grupos activistas e 2.2% em organizações de voluntariado. Assim sendo, sem prejuízo da razoabilidade dos posicionamentos teóricos que defendem uma análise da Participação e Cidadania Política não limitada à que diz respeito a organizações políticas cristalizadas – partidos e sindicatos, essencialmente – a verdade é que estes números indiciam que mesmo o associativismo em Portugal parece colher pouco entusiasmo junto dos cidadãos. Ainda neste domínio, assumem alguma expressão entre os inquiridos as diferenças de Género (2.4% de inquiridos para 1.1% de inquiridas ao nível dos partidos, 1% para 0.9% ao nível dos grupos, e 2.5% para 1.9% ao nível das organizações de voluntariado), de Idade (Participação crescente até ao escalão 45-54 anos), e de Escolaridade (Participação crescente à medida que aumenta a formação dos inquiridos).

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Quadro 3 – Participação política integrada em organizações, por Escolaridade Sem qualificações

Ensino Básico

Ensino Secundário

Ensino Superior

Partido

1,1%

1,5%

1,4%

7,3%

Grupo

1,1%

0,7%

0,7%

3,7%

Voluntariado

1,1%

1,8%

3,1%

7,3%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

No âmbito do eixo de utilização da Internet, verifica-se que os utilizadores apresentam valores de Participação superiores, quer em partidos (2.5% para 1.4%), quer em organizações de voluntariado (2.9% para 1.9%), apresentando incidência praticamente igual em grupos activistas (0.8% para 1%). Este dado vem, desta forma, alinhar-se com o já indiciado compromisso e empenho político ligeiramente superiores entre os utilizadores da Internet. Quadro 4 - Participação política integrada em organizações, por perfil de Utilização da Internet Utilizador

Não-utilizador

Partido

2,5%

1,4%

Grupo

0,8%

1%

Voluntariado

2,9%

1,9%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

PRÁTICAS: A PARTICIPAÇÃO DIRECTA NÃO-INTEGRADA

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Também o envolvimento em eventos de natureza política assume valores reduzidos, na ordem dos 2.1% em campanhas eleitorais (0.9% quando especificamente através da Internet), 3% em manifestações, 1.6% em greves, e 4.6% em petições (1.3% quando especificamente através da Internet). A preferência neste âmbito parece, pois, residir na adesão – ainda que com valores extremamente baixos – a manifestações de opinião (petições) que não constranjam a actividade regular dos cidadãos mas que podem sobre ela produzir efeitos. Novamente, resulta da observação dos dados alguma distinção entre os inquiridos ao nível do Género (3% para 1.4% em campanhas, 3.9% para 2.2% em manifestações, 1.9% para 1.3% em greves, e 6.3% para 3.1% em petições), da Idade (Participação crescente até aos 54 anos), e da Escolaridade (Participação consideravelmente crescente à medida que aumenta a instrução dos inquiridos). Quadro 5 - Participação política não-integrada, por Escolaridade Sem qualificações Ensino Básico Ensino Secundário

Ensino Superior

Campanhas eleitorais

1,1%

1,5%

3,8%

6,4%

Manifestações

1,1%

2,1%

6,3%

8,3%

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COMUNICAÇÃO E PARTICIPAÇÃO EM REDE: A PARTICIPAÇÃO EM SOCIEDADES EM TRANSIÇÃO

Petições

0,5%

3,2%

9,4%

14,7%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

No âmbito do eixo de utilização da Internet, os dados revelam mais uma vez um envolvimento superior por parte dos utilizadores, quer em campanhas eleitorais (2.5% para 2%), quer em manifestações (4.6% para 2.2%), quer em petições (7.3% para 3.3%). Não deixa, no entanto, de causa alguma perplexidade o facto de a incidência de Participação em petições por parte dos utilizadores de Internet ser superior fora dela (7.3% para 2.7%). Quadro 6 – Participação política não-integrada, por perfil de Utilização da Internet Utilizador

Não-utilizador

Campanhas eleitorais

2,5%

2%

Manifestações

4,6%

2,2%

Petições

7,3%

3,3%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

PRÁTICAS: A PARTICIPAÇÃO INDIRECTA Relativamente a formas de Participação indirecta, é possível constatar que os hábitos de consumo dos portugueses são apenas residualmente influenciados pelas suas posições políticas: o parcial de respostas que revelam um comportamento de compra por razões ideológicas reduz-se a 2%, e somente 1.6% da amostra afirmou ter optado pelo boicote de compra como manifestação de posicionamento ideológico. A análise do perfil dos inquiridos revela, em primeiro lugar, e ainda que por uma reduzida margem, serem sobretudo as inquiridas (2.3% face a 1.6% junto dos inquiridos) a adquirir produtos/serviços por razões ideológicas, invertendo-se esta dinâmica quando se trata de boicotar produtos/serviços por essas razões (1.1% para 2.2%). Em segundo lugar, se a compra com esta motivação decresce com a Idade, o mesmo não se verifica com o boicote – o qual aumenta até ao escalão 45-54 anos. Finalmente, e no que diz respeito à Escolaridade, a prática de compra e de boicote aumenta significativamente à medida que aumenta a instrução dos inquiridos. Quadro 7 – Participação indirecta, por Escolaridade Sem qualificações

Ensino Básico

Ensino Secundário

Ensino Superior

Compra

1,1%

1%

4,2%

8,3%

Boicote

1,1%

0,8%

2,4%

9,3%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

No âmbito do eixo de utilização da Internet, os dados revelam hábitos de compra (3.6% para 1.2%) e de boicote (2.9% para 1%) superiores entre os utilizadores, em consonância com os dados de Cidadania Política já apontados.

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Quadro 8 – Participação indirecta, por perfil de Utilização da Internet Utilizador

Não-utilizador

Compra

3,6%

1,2%

Boicote

2,9%

1%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

PRÁTICAS: A SOCIALIZAÇÃO POLÍTICA INTERACIONAL A prática de debate de natureza política com amigos, colegas ou familiares revela-se, entre os cidadãos portugueses, de expressão considerável quando comparada com as restantes práticas enunciadas até agora, apontando neste sentido 27.4% das respostas dos inquiridos. Analisando esta prática a partir do seu perfil verificamos ser superior entre os de Género masculino face ao feminino (33.6% face a 21.7%), crescente até ao escalão etário 35-44 anos (no qual atinge o seu valor máximo, 35.4%) e aumentando à medida que aumenta a Escolaridade dos inquiridos, a ponto de a maioria (55.6%) dos que possuem formação superior a praticar. No âmbito do eixo de utilização da Internet, os dados revelam novamente um empenho político diferente por parte dos utilizadores de Internet, com uma prática de debate significativamente superior à verificada entre os não-utilizadores (38% para 22.4%). Gráfico 3 - Socialização política interaccional, por perfil de Utilização da Internet

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Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

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PRÁTICAS: A SOCIALIZAÇÃO POLÍTICA MEDIADA Os dados relativos às fontes utilizadas pelos inquiridos para recolha de informação política ilustram, por um lado, a preponderância mantida pela Televisão enquanto veículo fundamental de informação e socialização política: 73% dos inquiridos apontam-na como fonte preferencial, a grande distância da preferência manifestada pela Imprensa (7.2%), pela Rádio (4.1%) ou a própria Internet (1.7%), surpreendendo a capacidade de penetração revelada pela Propaganda Eleitoral (8.5%). O contexto de socialização familiar/afectiva assume, por seu turno, um parcial de importância a ter em conta (11.1%). Gráfico 4 - Socialização política mediada

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Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

A partir do perfil dos inquiridos é possível constatar que apenas neste último contexto de socialização se verifica uma preferência do Género feminino face ao seu congénere masculino, predominante em todos os outros media considerados. Paralelamente, ao nível de uma distribuição por escalões etários, observa-se um crescendo de relevância da Televisão junto dos inquiridos com idades até 54 anos, o mesmo se verificando com a Imprensa e com a Propaganda Eleitoral. A Internet colhe sobretudo, neste particular, adeptos junto dos jovens, diminuindo o recurso a esta TIC à medida que aumenta a Idade do inquirido. Sem surpresa, é junto dos mais escolarizados que o recurso à Internet enquanto fonte para recolha de informação política surge mais frequente, mantendo-se no entanto apenas como quarto suporte mais utilizado. Junto dos inquiridos com formação mais débil é sobretudo a Televisão e o círculo de familiares e amigos a constituir esfera de referência política, diminuindo ambas com o aumento da Escolaridade.

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Gráfico 5 - Socialização política interaccional, por GéneroFonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C.

(2006), Sociedade em Rede, CIES

Quadro 10 – Socialização política Mediada, por Escolaridade Sem qualificações

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Ensino Básico Ensino Secundário Ensino Superior

Rádio

3,2%

4%

4%

6,5%

Jornais

1,1%

7,1%

9,2%

13,9%

Revistas

0%

0,5%

1,1%

2,8%

Internet

0%

1%

3,7%

8,3%

Propaganda Eleitoral

2,7%

8%

10,3%

19,4%

Comícios ou Reuniões

0%

1,3%

1,8%

0%

Pessoas próximas

18,2%

9,7%

14,7%

4,6%

Televisão

69,5%

75,6%

65,2%

70,4%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

Considerando a amostra dividida por utilização da Internet constatamos, em primeiro lugar, manter-se entre os utilizadores uma relativa desvalorização desta TIC enquanto supor-

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te de consulta de informação desta natureza: apenas 6% destes inquiridos responderam neste sentido. Paralelamente, esta população apresenta valores superiores à de não-utilizadores ao nível do recurso à Rádio (4.4% para 3.8%), Imprensa (10.7% para 5.2%), e Propaganda Eleitoral (13.2% para 6.7%), mas inferiores em termos do recurso à Televisão (69.7% para 74.3%) e família/amigos (9.8% para 11.9%). Quadro 11 - Socialização política Mediada, por perfil de Utilização da Internet Utilizador

Não-utilizador

Rádio

4,4%

3,8%

Jornais

10,7%

5,2%

Revistas

1,5%

0,3%

Internet

6%

0,1%

Propaganda Eleitoral

13,2%

6,7%

Comícios ou Reuniões

1,5%

1,1%

Pessoas próximas

9,8%

11,9%

Televisão

69,7%

74,3%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

PRÁTICAS: A INTERNET ENQUANTO ESFERA DE CONSULTA DE INFORMAÇÃO POLÍTICA PROGRAMÁTICA Apenas 5.7% dos portugueses consultaram sites sobre os programas eleitorais de todos os partidos políticos que se apresentaram a eleições em 2006, tendo o site do candidato preferido por cada inquirido sido visitado apenas em 6.8% dos casos. Significa este dado que uma significativa maioria da população – 70.7% – não visitou qualquer site desta natureza com vista a esse propósito. O perfil dos inquiridos permite perceber que a procura desta instância de disponibilização de informação se encontra com uma abrangência relativamente maior entre os do Género masculino: 7.7% visitaram sites de todas as candidaturas face a 4% das inquiridas, e 13.4% face 8.4% visitaram algumas, ao passo que as inquiridas apresentam valores superiores para consultas apenas do seu candidato (7.3% para 5.7% dos inquiridos) e de nenhuma candidatura (73.7% face a 67.4%). A distribuição por escalões etários revela, por seu turno, que a ausência de consulta destes espaços aumenta com a idade dos inquiridos, sendo a consulta daqueles relativos a todas ou meramente a algumas candidaturas apanágio dos mais jovens. Relativamente à Escolaridade dos inquiridos, os dados não revelam tendências claras quanto à consulta dos sites de todas as candidaturas, mas permitem constatar que a consulta dos espaços de pelo menos algumas ou menos exclusivamente do seu candidato aumenta com o aumento da formação. Inversamente, a ausência de consulta grassa sobretudo junto daqueles com Escolaridade mais débil.

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Gráfico 6 - Consulta de informação política programática na InternetFonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R.,

GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

Gráfico 7 - Consulta de informação política programática na Internet, por Escalão Etário

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Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

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COMUNICAÇÃO E PARTICIPAÇÃO EM REDE: A PARTICIPAÇÃO EM SOCIEDADES EM TRANSIÇÃO

Quadro 12 – Prática de consulta de sites de candidaturas, por Escolaridade Sem qualificações

Ensino Básico

Ensino Secundário

Ensino Superior

Todas as candidaturas

6,4%

6,4%

6,6%

5,5%

Algumas candidaturas

4,3%

9,8%

13,6%

24,8%

Seu candidato

7,5%

5,6%

8,8%

10,1%

Nenhuma candidatura

76,5%

72,6%

65,2%

55,0%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

REPRESENTAÇÕES: O VOTO ELECTRÓNICO A maioria dos inquiridos manifesta-se, por outro lado, céptica quanto à aplicabilidade de novas tecnologias ao exercício do seu direito de voto: 50.3% das suas respostas segue no sentido de não considerar o voto electrónico uma opção de confiança. Entre os restantes, um outro dado aponta para a subsistência de um mindset de voto tradicional, ilustrado pela preferência manifestada por mesas de voto electrónicas em cabinas tradicionais em cerca de 24.4% das respostas. Pouco mais de 20% das respostas afirma que optaria pelo voto à distância se tal fosse possível, 12.5% através de SMS e apenas 7.8% através da Internet. O perfil dos inquiridos nesta questão revela que a confiança na aplicação das novas tecnologias colhe sobretudo entre os do Género masculino, surgindo o feminino como o mais céptico quanto à segurança da sua utilização para este fim (53.4% para 47%). A análise da divisão dos inquiridos por escalões etários permite observar um aumento significativo desta desconfiança à medida que aumenta a sua Idade, de 31.6% entre os jovens até 24 anos (valor muito próximo da preferência por eles manifestada pelo voto por SMS – 29%) para 75% entre os inquiridos com 75 anos ou mais. 185

Quadro 13 – Confiança em tecnologias de voto, por Escalão Etário 18 a 24 anos

25 a 34 anos

35 a 44 anos

45 a 54 anos

55 a 64 anos 65 a 74 anos 75 e mais anos

SMS

29,0%

20,2%

15,0%

9,2%

5,5%

1,9%

0,7%

Site

18,2%

13,7%

8,3%

4,4%

4,3%

1,9%

0,7%

Mesa de voto electrónico

27,1%

26,5%

27,4%

26,9%

25,1%

18,7%

12,2%

Sem confiança

31,6%

38,2%

45,7%

53,1%

57,3%

64,6%

75,0%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

Com o aumento da Escolaridade aumenta igualmente a confiança depositada nestes novos métodos de exercício de voto, assumindo a urna electrónica entre os inquiridos com formação superior um valor de confiança muito próximo do observado para a desconsideração destes métodos (28.4% para 28.7%).

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Quadro 14 - Confiança em tecnologias de voto, por Escolaridade Sem qualificações

Ensino Básico

Ensino Secundário

Ensino Superior

SMS

1,1%

12,3%

17,6%

21,1%

Site

0%

4,8%

19,1%

25%

Mesa de voto electrónico

10,2%

24,9%

30,4%

28,4%

Sem confiança

70,1%

52,8%

35,2%

28,7%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

PRÁTICAS: SOLIDARIEDADE Ao nível das práticas de solidariedade, a população portuguesa apresenta uma marcada preferência pela adesão a causas relacionadas com os pobres e/ou indigentes, traduzida pelos valores revelados para o apoio ao Banco Alimentar Contra a Fome e à ajuda dada através de IPSS ou igrejas, com parciais respectivos de 16.5% e 7,5%. Já o apoio a vítimas de maus-tratos em Portugal – país no qual as estatísticas no domínio da violência familiar estão longe de evoluir positivamente – surge como uma realidade menor, revelada por apenas 1,8% da população. Por outro lado, não parece existir grande diferença no apoio dado a vitimas de catástrofes em função da língua da região afectada: a percentagem de inquiridos que revelaram ter apoiado vítimas de situações dessa natureza não se altera quando a região afectada se insere no contexto de um PALOP. Gráfico 8 – Práticas de Solidariedade

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Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

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À excepção do previsível apoio sob a forma de donativo de alimentos no caso do Banco Alimentar Contra a Fome, os portugueses optam pela ajuda monetária em detrimento da doação de vestuário, bens materiais ou alimentos. Vítimas de fogos, de maus-tratos, de catástrofes ou crianças sem lar são as causas nas quais esta preferência mais é visível – com valores superiores a 64% –, surgindo o apoio monetário a crianças de outros países e aos cidadãos portugueses mais pobres com valores na ordem dos 20%, ainda superiores aos das restantes causas. Na base desta preferência por apoio monetário pode encontrar-se a flexibilidade que permite às organizações responsáveis pela materialização, no terreno, dessa ajuda, podendo estar-lhe ainda associada a maior facilidade de concretização (em detrimento da recolha ou transporte dos restantes bens indicados) ou o facto de configurar um apoio mais distanciado e impessoal, cuja extensão os dados não permitem compreender. Gráfico 9 - Práticas de Solidariedade

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Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

Partindo da utilização da Internet como eixo de caracterização, os dados revelam ainda que a população portuguesa de utilizadores da Internet apresenta uma prática de solidariedade sempre superior à observada junto dos não-utilizadores, sobretudo o que se refere às vítimas de maus-tratos e a crianças de outros países. Por outro lado, acentua-se entre os utilizadores desta TIC a preferência pelo apoio a causas nacionais em detrimento de causas internacionais, mesmo considerando aquelas que linguisticamente se encontram mais próximas.

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Quadro 15 – Preferências por causas de solidariedade, por perfil de Utilização da Internet Utilizador

Não-utilizador

Vítimas de fogos

4,8%

4,8%

Vítimas de maus-tratos

3,1%

1,2%

Crianças sem lar

5,9%

4,4%

Vítimas de catástrofes em PALOP

4,2%

2,8%

Vítimas de catástrofes em outros países

4,1%

2,8%

Crianças de PALOP

5,8%

2,7%

Crianças de outros países

4,4%

2%

Banco Alimentar contra a Fome

21,9%

14%

Pessoas pobres

10,8%

5,9%

Fonte: CARDOSO, G., ESPANHA, R., GOMES, C. (2006), Sociedade em Rede, CIES

CONCLUSÃO: A PARTICIPAÇÃO NUM MUNDO MEDIADO

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A pergunta “São as minhas redes diferentes das vossas?” explicita de algum modo como a Participação deve ser analisada no quadro da Sociedade em Rede. Que desafios coloca a Comunicação em Rede à Participação e sua análise no quadro das Ciências Sociais? Estas questões passam a colocar-se uma vez que os Media deixaram de ser exclusivamente Mass Media, tornando-se Media em Rede (Cardoso, 2008). Num ambiente de Comunicação em Rede transformam-se a mediação (Silverstone, 2006), as dietas de Media (Colombo & Aroldi, 2003), as matrizes de Media (Meyrovitz, 1985) e o próprio sistema dos Media (Ortoleva, 2004). Estas transformações nas relações estabelecidas entre os diferentes Media, agora mais articulados em Rede do que convergentes, seja em hardware, serviço ou redes, tornam a mediação uma experiência integrada, combinando o uso de diferentes Media, do telefone à televisão, do jornal ao jogo de vídeo, da Internet à rádio, do cinema ao telemóvel, recolocando o utilizador, as suas práticas e as literacias de que necessita no centro da análise (Livingstone, 2006; Cardoso, 2006; Cardoso, 2008). A Comunicação no contexto das sociedades contemporâneas informacionais organizadas em rede possui, cada vez mais, contornos de Comunicação em Rede dado assistirmos 1) à disseminação de novas retóricas, 2) à emergência de novos modos de acesso à informação (da disponibilidade à mobilidade), 3) à valorização do conteúdo gerado pelo utilizador, 4) à coexistência de diferentes tipos de notícias, em termos do seu modelo e destinatários, e 5) a inovação nos modelos de entretenimento. Perante estes fenómenos, é possível afirmar que nos encontramos perante um novo sistema de Media, organizado em torno de duas redes e dos seus respectivos nós centrais, a Televisão e a Internet: a primeira destinada ao exercício de baixa interactividade, e a segunda destinada aos momentos de busca de alta interactividade (Kim, Shawney, 2002). Todas as restantes tecnologias se ligam a (e interagem com) essas redes. Ainda que essa relação seja, por vezes, estabelecida entre tecnologias que partilham os mesmos ambientes técnicos (como quando alguém estabelece um

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link entre duas páginas), o figurino que assume depende das escolhas dos utilizadores: quanto alguém vota através de SMS (para uma rádio ou para um jornal) e essa escolha é lida ou publicada em papel, estamos perante comunicação que se estabelece entre diferentes Media numa rede formada a partir das interacções entre utilizadores, companhias de Mass Media e, eventualmente, reguladores do sector Público. Este exemplo ilustra o que é a Comunicação em Rede: uma reformulação permanente das relações entre Media, articulando aqueles de comunicação interpessoais (como o SMS, telemóvel ou o e-mail) com aqueles de massa (como a TV, rádio, jornais online ou fora da Internet). Que desafios coloca, então, a Comunicação em Rede à Participação? Como pudemos verificar pelos dados atrás enunciados, entre 2004 e 2006 aproximadamente 81% dos portugueses não havia realizado qualquer actividade que possa ser considerada Cidadania Política, quer na sua acepção tradicional, quer na sua acepção contemporânea. Mas essa prática não pode deixar de ser lida à luz da mediação: a socialização política mediada, uma constante do dia-a-dia das sociedades (Castells, 2006), traduz-se em Portugal na definição clara de matrizes de Media por parte da população, com implicações ao nível das suas preferências de socialização mediatizável, surgindo a televisão em primeiro lugar das escolhas (73%, face a aproximadamente 2% da Internet). O papel central da informação continua a caber à Televisão, pelo que sem esta e sem os restantes Media o efeito da Internet é reduzido. No entanto, embora a Internet enquanto plataforma de socialização política não pudesse estar mais distante de destronar a televisão (que continua a ser a principal fonte de informação dos portugueses), a verdade é que o papel desempenhado por essa tecnologia nos últimos anos em contextos de ruptura ou intervenção social – como o encontro da OMC em Seattle em 1999 (Rodotà, 2000; Wieviorka, 2003; Castells, 2006), os eventos de 1999 em Timor Leste (Cardoso, Neto, 2003), e de 11 de Março de 2004 em Espanha (Eco, 2004; Castells, 2006) – conduz a considerar que contribuiu para condicionar as dinâmicas de Participação, demonstrando que a Internet não se reduz a uma fonte de informação. Ela é, para além disso, comunicação, organização, e acção directa. Analisar a Participação no contexto contemporâneo implica, pois, analisar a integração das suas possibilidades e reais apropriações, recusando visões redutoras da Participação enquanto autonomia confinada apenas à esfera da intervenção política sem levar em conta que, nas sociedades contemporâneas, tão importante quanto a Participação é a mediação (Silverstone, 2006). Nas sociedades contemporâneas, a informação mediada precede qualquer tipo de Participação, seja ela comunicar, organizar ou agir. Mas é fundamental compreender também que, ao falar de Comunicação em Rede, estamos a falar de todos nós enquanto indivíduos uma vez que quem cria a rede somos nós: nós somos o hipertexto que articula Media para atingir objectivos pessoais e/ou colectivos. O que é então participar na Sociedade em Rede? Participar é aderir a algo, partilhando uma ideia ou uma filiação (permanente ou episódica, de carácter formal ou informal). Como já analisamos, a Participação é tanto mediada quanto não mediada. E pode ser realizada de diferentes formas, seja por acção directa dos indivíduos envolvidos, seja através de um representante eleito a quem se solicita algo, ou um representante junto de uma qualquer organização com o qual se interage. Quanto à acção directa, ela tanto passa por transacções monetárias através de compras, pela oferta de bens com um qualquer fim destinado, ou prestar serviços (estar presente um evento, dar horas para um dado fim, etc.). Mas Participação é, como também já referimos, expressar opiniões. E expressar opinião pode tomar diferentes formas, pode tratar-se de opinião nos media, isto é, escrever num jornal ou num blogue, falar na TV ou no YouTube, enviar SMS, etc). A expressão de opiniões pode também ocorrer através do assinar de petições ou comunicar nas nossas redes sociais, isto é, família, emprego e Web 2.0. A Participação no quadro da Sociedade em Rede é assim o somatório de todas as formas de Participação enunciadas. Mas o contexto cultural das sociedades também pode determinar que dadas possibilidades no quadro da Participação se sobreponham a outras. Assim, a hipótese que aqui se levanta é a de que em sociedades em transição para sociedades infor-

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macionais, como a portuguesa, onde fenómenos como o “pós-lua-de-mel” participativo (INGLEHART & CATTERBERG, 2001; PUTNAM, 1993) se juntam a estruturas sociais de competências educacionais muito diferenciadas (Cardoso, 2006), baixa Participação associativa (Cardoso, 2005) e baixa cultura de confiança nos outros, devemos recusar uma visão redutora do âmbito da Participação, confinada apenas às actividades de carácter associativo e partidário. O que se privilegia em termos de cultura de Participação em Portugal? Em Portugal, a interpretação das tendências detectadas parece indicar que a Participação é essencialmente motivada pela solidariedade de grupo para com terceiros, a qual se encontra dependente da confiança neles depositada. Habitualmente, organizações cujos objectivos se jogam em torno da solidariedade para com grupos ou indivíduos necessitados, seja no campo da alimentação, habitação, auto-estima e reconhecimento, enquadramento familiar, agentes de protecção do ambiente, ou competências educacionais. Mais que um envolvimento directo através de uma militância permanente ou intermitente, o modelo central de Participação em Portugal parece ser delegar, ou seja, doar dinheiro, bens ou serviços a terceiros: fornecer os meios para representantes de intervenção solidária poderem agir, ou dar opinião, apostando nas suas redes sociais.

BIBLIOGRAFIA

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ÍNDICE DE QUADROS, POR CAPÍTULO

A ideia de Democracia electrónica: origens, visões, questões THIERRY VEDEL Quadro 1 As três idades da Democracia electrónica Quadro 2 Os eixos estruturantes da Democracia electrónica

23 28

A Internet e os conteúdos sobre Saúde: oferta, procura e qualidade de vida RITA ESPANHA Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3 Quadro 4 Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8 Quadro 9 Quadro 10 Quadro 11 Quadro 12 Quadro 13 Quadro 14

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Quadro 15 Quadro 16 Quadro 17 Quadro 18 Quadro 19

Resultados obtidos no Google Resultados obtidos no Sapo Resultados obtidos no Google com palavra de entrada em inglês Categorização dos Indicadores Categorização por Saúde Tipologia de análise de Blogues sobre saúde Tabela de frequência de abordagem por temática na Televisão Generalista (2002) Utilização da Internet para procurar informação médica/de saúde em Portugal Utilização da Internet para procurar informação médica/de saúde em Portugal, segundo escalões etários Frequência da utilização da Internet para procurar informação médica/de saúde em Portugal Destinatários da pesquisa de informação médica/de saúde em Portugal Motivos da pesquisa de informação médica/de saúde em Portugal Meios de pesquisa de informação médica/de Saúde em Portugal Características da pesquisa de informação médica/de saúde em Portugal Temas de informação médica/de saúde pesquisados na Internet em Portugal Informação médica/de saúde pesquisada na Internet em Portugal Opiniões sobre questões de saúde e televisão (%) Visionamento de episódios de séries televisivas sobre saúde (%) Opiniões sobre questões de saúde e telenovelas (%)

44 45 45 48 49 50 51 54 54 55 55 56 56 57 57 58 60 61 61

Brecha digital en Argentina BELÉN AMADEO Cuadro 1 Usuarios por luar de acceso Cuadro 2 Perfil del usuario de Internet argentino Cuadro 3 % de hogares conectados por área

72 72 75

Tecnologias da Informação e Políticas Públicas: novos canais de aproximação entre a sociedade e o Estado VICENTE RICCIO, MARCO AURÉLIO RUEDIGER Tabela 1

Estágios do serviço de e-government

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ÍNDICE DE QUADROS, POR CAPÍTULO

E-Government América Latina: de la evidencia macro-nacional a la evidencia micro-municipal en Chile? DAVID ALTMAN, JUAN PABLO LUNA Tabla 1 Tabla 2 Tabla 3 Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8

Tabla 9

Balances del la relación entre el E-Gobierno y el E-Readiness Uso relativo del E-Government en América Latina 2001-2005 y ubicación de los países entre los 198 analizados E-Mails enviados en América Latina y resultado de respuestas Tiempo promedio de respuestas e E-Mails con respuesta (2005) Solución factorial rotada generada a partir de indicadores de dotación informática municipal (SINIM) Cluster de Centroide (solución para 4 grupos) en función de tres factores de performance Factores Explicativos de la Performance en Términos de Dotación de Recursos e Integración de Procesos para E-Government Puntajes obtenidos por cada website municipal en función de 4 dimensiones construidas a partir de una observación sistemática de páginas de gobierno electrónico líderes a nivel mundial Factores Sociales y Políticos en la determinación del E-Gobierno municipal

97 97 99 100 102 103 105

106 106

Participación electrónica: hacia un gobierno abierto en América Latina MARÍA FRICK Cuadro 1 Herramientas de participación electrónica Cuadro 2 Evolución de la calidad y relevancia de la participación electrónica, líderes mundiales Cuadro 3 Calidad y relevancia de la participación electrónica en América Latina respecto a los líderes mundiales

119 128 129 193

As condições estruturais para uma política dos media em Itália: um modelo multidimensional FAUSTO COLOMBO, SIMONE CARLO Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5

Repartição do mercado por emissor (TV analógica) Quota de mercado sobre linha de ADSL (mercado de retail) Quota de mercado de telemóveis com base em cartões pré-pagos Repartição do mercado televisivo analógico, satélite, e via cabo por emissor Repartição dos recursos do mercado televisivo

139 139 140 141 141

E-government y Comunicación de instituciones públicas: un caso en Uruguay CAROLINA AGUERRE Cuadro 1 Indice de Oportunidad Digital, Uruguay (2004)

151

Internet e Democracia: considerações teóricas JOSÉ EISENBERG Quadro 1 Técnica e Política Quadro 2 Políticas e Mídias

167 167

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Quadro 3 Interação na Internet

170

Comunicação e Participação em rede: a participação em Sociedades em Transição GUSTAVO CARDOSO, PEDRO PEREIRA NETO Quadro 1 Concordância com a tese do empowerment político suscitado pela instrumentalização da Internet Quadro 2 Contacto directo com representantes políticos nacionais, por Escalão Etário Quadro 3 Participação política integrada em organizações, por Escolaridade Quadro 4 Participação política integrada em organizações, por perfil de Utilização da Internet Quadro 5 Participação política não-integrada, por Escolaridade Quadro 6 Participação política não-integrada, por perfil de Utilização da Internet Quadro 7 articipação indirecta, por Escolaridade Quadro 8 Participação indirecta, por perfil de Utilização da Internet Quadro 10 Socialização política Mediada, por Escolaridade Quadro 11 Socialização política Mediada, por perfil de Utilização da Internet Quadro 12 Prática de consulta de sites de candidaturas, por Escolaridade Quadro 13 Confiança em tecnologias de voto, por Escalão Etário Quadro 14 Confiança em tecnologias de voto, por Escolaridade Quadro 15 Preferências por causas de solidariedade, por perfil de Utilização da Internet

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175 176 178 178 178 179 179 180 182 183 185 185 186 188

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ÍNDICE DE FIGURAS, POR CAPÍTULO

ÍNDICE DE FIGURAS, POR CAPÍTULO

A Internet e os conteúdos sobre Saúde: oferta, procura e qualidade de vida RITA ESPANHA Figura 1 Figura 2

Relação dos critérios de análise Opções do directório saúde do Google

46 47

Tecnologias da Informação e Políticas Públicas: novos canais de aproximação entre a sociedade e o Estado VICENTE RICCIO, MARCO AURÉLIO RUEDIGER Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9

Dentre as opções a seguir, qual o fez procurar o disque-denúncia? Evolução Anual das Ligações Recebidas pelo Disque-Denúncia Escolaridade dos denunciantes Na sua opinião, o Disque-Denúncia é um órgão do governo ou não? Estágios de Desenvolvimento de Governo Electrónico por Países Evolução na Publicação de Editais de Leilões: 1999-2003 Evolução da Quantidade de Avisos de Licitações Publicados: 1997-2003 Evolução no Número de Fornecedores Registrados: 1997-2003 Número de Leilões Realizados: 2000-2003

85 86 86 87 88 91 91 91 92

E-Government América Latina: de la evidencia macro-nacional a la evidencia micro-municipal en Chile? DAVID ALTMAN, JUAN PABLO LUNA Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4

E-Readiness e E-Government en America Latina en 2004 E-Readiness y Satisfacción con la Democracia (2004) Índice de desarrollo humano como predictor de performance (2004) Tamaño de la comuna como predictor de performance (2004)

96 98 104 104 195

As condições estruturais para uma política dos media em Itália: um modelo multidimensional FAUSTO COLOMBO, SIMONE CARLO Figura 1

A TV enquanto equilíbrio entre uma multiplicidade de dimensões sociais

137

Comunicação e Participação em rede: a participação em Sociedades em Transição GUSTAVO CARDOSO, PEDRO PEREIRA NETO Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9

Contacto político directo, por Escolaridade Contacto político directo, por perfil de Utilização da Internet Socialização política interaccional, por perfil de Utilização da Internet Socialização política mediada Socialização política interaccional, por Género Consulta de informação política programática na Internet Consulta de informação política programática na Internet, por Escalão Etário Práticas de Solidariedade Práticas de Solidariedade

176 177 180 181 182 184 184 186 187

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