ESTATUTO DA METRÓPOLE: ENFIM, APROVADO! MAS O QUE OFERECE À METROPOLIZAÇÃO BRASILEIRA?

ESTATUTO DA METRÓPOLE: ENFIM, APROVADO! MAS O QUE OFERECE À METROPOLIZAÇÃO BRASILEIRA? Rosa Moura Observatório das Metrópoles-INCT/CNPq; IPEA-PNPD Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino Observatório das Metrópoles-INCT/CNPq; Fundação Escola do Ministério Público do Paraná

No dia 12/01/2015 foi sancionado o Estatuto da Metrópole, Lei Federal nº 13.089/2015. Passaram-se mais de 10 anos de tramitação, com uma série de solavancos, emendas, um substitutivo e, enfim, a aprovação pelo Congresso Nacional. Na Presidência da República, o texto sofreu, ainda, alguns vetos, até a versão final publicada. Nestas notas, resgata-se essa trajetória e analisa-se, sucintamente, o novo diploma, abrindo uma reflexão sobre em que medida seus dispositivos contribuem à metropolização brasileira.

Uma trajetória cheia de percalços Em 05/05/2004, o deputado Walter Feldman (PSDB/SP) submeteu à Câmara dos Deputados projeto de lei (PL 3.460/2004) com o fito de, nas palavras da própria ementa, instituir diretrizes para a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano, criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas e dar outras providências (quadro 1). Ainda nesse ano, o projeto foi analisado pelas comissões de Desenvolvimento Urbano, de Finanças e Tributação, de Constituição e Justiça e de Cidadania, da Câmara dos Deputados, porém, em 31/07/2007, sem emendas, foi arquivado pela primeira vez. O autor mesmo requereu seu desarquivamento, que ocorreu menos de um mês depois, retornando à apreciação da Comissão de Desenvolvimento Urbano. Reaberto a emendas, outra vez as mesmas não foram apresentadas. Em março de 2008 é formatada Comissão Especial composta, além das já citadas, pelas comissões do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, e de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio, na qual o debate tampouco avançou. A proposta é abandonada pela segunda vez, em janeiro de 2011. Dois meses mais tarde, o PL volta à pauta e o deputado Zezéu Ribeiro (PT-BA) é designado como seu relator. Nesta etapa, surgem 48 proposições de emendas. A partir daí, uma sequência de reuniões, seminários na Câmara dos Deputados e discussões regionais se desenrola, resultando num substitutivo bastante detalhado e 1

construído participativamente. Ao fim e ao cabo, outras 33 emendas foram agregadas a esse substitutivo que, em sua versão final, com o parecer do relator, foi aprovado por unanimidade. A seu turno, no Senado Federal, o trâmite foi muito mais célere. Remetido pela Câmara dos Deputados em 17/03/2014, já na data de 19/12/2014 é encaminhado pela Casa para a sanção presidencial, que ocorreu no último dia 12 de janeiro. Nessas idas e vindas, vale destacar o notável empenho com que o deputado Zezéu Ribeiro, conduziu o processo, em diversos momentos. Sua equipe esteve engajada para aproximar o conteúdo técnico das propostas às exigências constitucionais, buscando clareza e coerência legislativas, sem abrir mão da perspectiva de participação democrática.

Em busca de uma metrópole para o Estatuto Levantaram-se muitas críticas ao projeto original, de iniciativa do deputado Valter Feldman, gerando maior resistência às definições de “região metropolitana” (RM) e de “aglomeração urbana” (AU). Por essa versão, a primeira deveria ostentar um núcleo central com, no mínimo, 5% (cinco por cento) da população do País (9.537.789 habitantes em 2010) e, para a segunda, exigia-se, no mínimo, 2,5% da população (4.768.895 habitantes) (art. 6, I, a e b). Exceto a RM polarizada por São Paulo, não havia na época, nem existe atualmente, qualquer outra aglomeração com tal característica; da mesma forma, só a unidade polarizada pelo Rio de Janeiro poderia tornar-se uma AU. Essa definição superestimada destituiu de credibilidade o restante do conteúdo do projeto. Outras inadequações se somaram, como a diferenciação e identificação das unidades territoriais a serem criadas pautavam-se, exclusivamente, em critérios demográficos e de ocupação, quando a teoria demonstra que são as funções e as atividades, de fato, os elementos que distinguem sua natureza. Em vez de tratar especificamente da dimensão metropolitana, como deixava transparecer, o PL estabelecia as diretrizes para a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano (PNPRU) e desenhava o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas. Nesses aspectos, o projeto tornou-se extemporâneo, pois, enquanto dormitava em Brasília, lançaram-se as bases de inúmeras políticas setoriais, na área da habitação, da mobilidade, do saneamento, da defesa civil, etc. Além disso, o Estado brasileiro, ao longo dessa década, formulou políticas e programas em vários âmbitos que obtiveram adesão da sociedade.

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Ao assentar os fundamentos da PNPRU, o projeto considerava a dimensão “regionalurbana”, entendida como aquela afeta ao exercício das funções públicas de interesse comum (FPIC). No entanto, conceitual como pragmaticamente, a dinâmica urbanoregional não se esgota aí, mas contempla um conjunto de relações que se estendem sobre um espaço que transcende os limites da porção mais adensada da aglomeração, o que exige articulação com outros planos, políticas ou programas de alcance regional. Essa natureza (urbano-regional) é notória no processo de metropolização brasileiro, no qual a formação de grandes regiões urbanas, contínuas e descontínuas, é a principal característica. A começar pela macrometrópole de São Paulo, que abrange, em sua unidade, uma rede de aglomerações urbanas, muitas institucionalizadas como RMs e AUs. Essa realidade impõe que se vislumbrem outras morfologias de estatura urbano-regional – espacialidades mais complexas, arranjos espaciais, cidades em rede, configurações difusas, transfronteiriças, entre outras –, além das categorias essencialmente constitucionais. Tais inconsistências evidenciaram a necessidade de se rever cada artigo do projeto proposto. Ficou clara, igualmente, a urgência de regras que orientassem a instituição de “regiões metropolitanas” no país e que cobrassem o cumprimento do objetivo fundamental para o qual deveriam ser instituídas: o exercício das funções públicas de interesse comum. Desde a Constituição Federal de 1988, que franqueou aos estados a competência para a instituição de RMs, AUs e microrregiões (MRs), o número de RMs no país se elevou das 9 unidades instituídas por Lei Federal (14/1973 e 20/1974) para mais de 60, distribuídas entre os estados da federação, a grande maioria, seguramente, sem os predicados mínimos que lhes atribuam verdadeira natureza metropolitana. Essa proliferação casuística e o descaso reiterado, por parte dos estados, para com critérios que distingam aglomerações polarizadas por metrópoles daquelas que correspondem a simples aglomerações urbanas implicaram em grandes obstáculos à promoção de ações nesse setor, sobretudo por parte do governo federal. Ademais, entre as RMs institucionalizadas, poucas tiveram como motivação o efetivo exercício das FPIC, e um número menor ainda concretizou a composição de estruturas de governança democrática. Ou seja, criar RMs tornou-se uma ação meramente política nos estados, porém completamente ineficaz para assumir os desafios mais típicos das aglomerações – como o transporte público, o abastecimento de água, a coleta e o destino de resíduos, entre outros – que exigem a atuação coordenada entre municípios e entre instâncias de governo, com participação da sociedade. Sabidamente, muitos dos dilemas estruturais com quais as cidades brasileiras têm de lidar hoje, expressos nas crises da mobilidade, da habitação, da água, estão intrinsecamente associados às fragilidades do planejamento e da gestão

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metropolitanos. As Jornadas de Junho de 2013 trouxeram à baila parte dessas questões, embora os movimentos sociais e a academia, há muito, já viessem insistindo na urgência de repensá-las em nova escala e com novas ferramentas. A confecção do substitutivo ao PL teve como preocupação central enfrentar esses aspectos. Desde clarificar conceitos, definir instrumentos, apontar fontes de recursos, até buscar elementos que garantissem a construção de estruturas de gestão com mecanismos integradores e participativos, tornando a proposta mais refinada e precisa quanto ao objeto. A redação do substitutivo preliminar, mais ampla e minuciosa, fruto de intenso debate com representantes da sociedade civil, foi bastante modificada, mas seu arremate preservou a essência dos objetivos prenunciados: de dispor sobre a instituição de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas; de moldar a governança interfederativa dessas unidades; de fornecer os instrumentos de desenvolvimento urbano integrado; de garantir o apoio da União para sua implementação; e de consolidar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado – este, vetado no ato da sanção (quadro 2).

Destaques da nova Lei Já em suas primeiras linhas a Lei 13.089/2015 explicita a que veio: o

“Art. 1 Esta Lei, denominada Estatuto da Metrópole, estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano, com base nos incisos XX do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24, no § 3 do art. 25 e no art. 182 da Constituição Federal.”

No §1º, I do mesmo artigo, fica claro que, além das RMs e AUs, suas disposições se aplicam às microrregiões instituídas pelos Estados com fundamento em funções públicas de interesse comum com características predominantemente urbanas. O escopo do diploma é a regulamentação das unidades territoriais urbanas, ou seja, aglomerações urbanas de natureza metropolitana ou não metropolitana, e sua institucionalização como RMs ou AUs para o exercício das FPIC. E, para não dar margem a dúvidas, o art. 2º comporta um relevante arcabouço conceitual: aglomeração urbana, metrópole, região metropolitana, função pública de interesse comum, plano de desenvolvimento urbano integrado, gestão plena, governança interfederativa, todos recebem definição legal e passam a ser institutos jurídicos, além de categorias teóricas. De se salientar que, para angariar status de metrópole, o núcleo da unidade deve ter, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme classificação do IBGE. Essa exigência poderia ser mais restritiva, porém 4

está adequada à grande diversidade da rede urbana brasileira na qual, em determinadas regiões de menor densidade de ocupação, centros regionais detêm efetivamente a condição de metrópoles. Com base nessa definição, uma “região metropolitana” só poderá ser instituída em relação a uma aglomeração urbana que configure uma metrópole. Mais do que isso, a RM instituída mediante lei complementar estadual que não atenda a este requisito será enquadrada como aglomeração urbana para efeito das políticas públicas a cargo da União (art. 15). FPICs e governança interfederativa O Capítulo II trata dos requisitos para a formalização das RMs e AUs, determinando que Estado e Municípios inclusos nessas unidades promovam a governança interfederativa (art. 3, par. único). As leis complementares estaduais que instituirão essas unidades deverão prever, além dos municípios integrantes, as FPIC que justificam a medida, a estrutura de governança interfederativa, e os meios de controle social da organização, do planejamento e da execução das FIPC (art. 5º, I a IV). Nesse quesito, a exigência de embasar em critérios técnicos a delimitação territorial e o rol de funções comuns eleitas como prioritárias para cada unidade (art. 5º, §1º) representa um avanço nada desprezível, ao viabilizar o controle (da sociedade como dos órgãos de fiscalização externa) sobre a motivação dos atos das autoridades políticas, reduzindo o espaço da pura discricionariedade. Do ponto de vista jurídico, a exposição de motivos dos respectivos projetos de lei complementar seria o espaço ideal para sistematizar esse conjunto de estudos e diagnósticos em que a proposta se sustenta. É possível antever que, se levada a sério, a redistribuição das competências e titularidades para a consecução das FPIC consistirá num dos focos nevrálgicos das negociações políticas. Tomemos o exemplo do parcelamento, uso e ocupação do solo: se já é conflituosa sua normatização dentro de um único município, quem dirá o macrozoneamento que deverá compor o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado - PDUI (art. 12, §1º, II) das RMs e AUs. Até que ponto essa regulação supramunicipal colide com a autonomia constitucional dos municípios para o ordenamento territorial (art. 30, VIII da CF/88)? Qual o grau aceitável de direcionamento e detalhe de um macrozoneamento metropolitano, agora vinculante para os demais entes? Mesmo antes da edição de um marco específico, iniciativas como a da Região Metropolitana de Belo Horizonte já haviam seguido por este caminho. Certamente, os erros e acertos dessas experiências pioneiras deverão ser levados em conta na implementação do Estatuto.

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Controvérsias provavelmente emergirão também na prestação de determinados serviços públicos essenciais. Se é verdade que o transporte coletivo, o saneamento, entre outros, podem ser mais eficientes e inclusivos se planejados e geridos em nível regional ou metropolitano, o novo modelo, em certa medida, coloca em xeque o arraigado municipalismo nas políticas setoriais. Os municípios deverão, pelo art. 10, §3º da Lei 13.089/2015, a compatibilizar seus Planos Diretores com as novas diretrizes dos PDUI. Contudo, olvidou o legislador todos os demais planos (Planos de Saneamento Básico, Planos de Mobilidade Urbana, Planos de Gestão de Resíduos Sólidos, Planos Locais de Habitação de Interesse Social, etc.), os quais não restaram sujeitos à mesma obrigatoriedade. O cenário avulta ainda mais espinhoso nas hipóteses de prestação por delegação. Os serviços caracterizados como FPIC se submeterão a novo regime jurídico, não mais passível de concessão fragmentada, o que, espera-se, impactará na sua modelagem administrativo-financeira e se refletirá na abertura de novas licitações. O impasse atual em torno das responsabilidades sobre a Rede Integrada de Transportes de Curitiba (mormente no que tange ao Lote 4, justamente o do transporte metropolitano) é sintomático dessa lacuna de regulação. Na mesma esteira, outro precedente do qual não se pode afastar é a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842/RJ, julgada em março de 2013 pelo Supremo Tribunal Federal. Nela, a Corte reconheceu que para a execução das FPIC no contexto metropolitano ou de aglomerado urbano, o poder concedente e a titularidade do serviço (no caso, de saneamento) são do colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado, compartilhando seu planejamento e gestão. É ilustrativo transcrever o seguinte trecho da decisão: Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. (...) A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. (...) O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. (...) A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. (p. 2-3)

Atingir esse re-equilíbrio interfederativo é o escopo do Capítulo III da Lei 13.089/2015, que reitera princípios do Estatuto da Cidade enfatiza a prevalência do interesse 6

comum sobre o local, com respeito às peculiaridades e à autonomia dos entes, o compartilhamento de responsabilidades e a busca do desenvolvimento sustentável. Como diretrizes, reforça a implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de decisão, observado o imperativo de gestão democrática das cidades. Para tanto, estratégias como rateio de cursos e alinhamento orçamentário dos entes envolvidos na governança interfederativa podem ser empregados. Merece comentário à parte o parágrafo único do art. 7º, o qual prevê mecanismos de compensação por serviços ambientais prestados pelos municípios à unidade territorial como um todo. Por mais que seja notória a disparidade de funções cumpridas por cada ente numa aglomeração urbana, é recomendável cautela, nesse tópico, haja vista a variedade de críticas ao chamado PSA – Pagamento por Serviços Ambientais, matéria objeto do Projeto de Lei 792/2007, em trâmite na Câmara dos Deputados. A ausência

de

regulamentação

nacional

não

impede,

todavia,

a

pactuação

interfederativa voluntária por meio de acordos, consórcios ou convênios, nesta seara. Como estrutura básica da governança interfederativa de RMs e AUs, o texto alude a uma instância executiva, uma instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil, uma organização pública com funções técnico-consultivas e um sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas (art. 8). Conquanto a inovação seja bem-vinda, diante do flagrante sucateamento por que passam os órgãos de planejamento metropolitano, quando existem, a expressão “governança” nitidamente denuncia certo desconforto do legislador com o esquema por ele mesmo esboçado. Isso porque o descompasso entre a realidade do atual estágio da urbanização brasileira e o modelo de federação adotado na Constituição de 1988 (suas fronteiras político-administrativas) é tema de uma agenda maior e constantemente adiada de repactuação federativa. O Estatuto da Metrópole, nesse sentido, vem tensionar o velho pacto e reabrir uma chaga historicamente alimentada por rixas partidárias e desencontros entre mandatos vizinhos, que agora terão de ser superados ou, no mínimo, amenizados para atender ao comando legal.

Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado No Capitulo IV a lei trata dos instrumentos para sua efetivação, quais sejam: o plano de desenvolvimento urbano integrado (PDUI), planos setoriais interfederativos, fundos públicos, operações urbanas consorciadas interfederativas (com inclusão de novo dispositivo no Estatuto da Cidade), consórcios públicos, convênios de cooperação, contratos de gestão, parcerias público-privadas interfederativas (art. 9º). Dentre eles, o 7

principal destaque é o PDUI que deverá ser instituído por lei estadual revista, pelo menos, a cada 10 (dez) anos (arts. 10 e 11), passando previamente pela aprovação da instância colegiada deliberativa da RM ou AU. Requisitos de conteúdo e de procedimento do Plano também foram balizados, no art. 12: Art. 12. O plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou de aglomeração urbana deverá considerar o conjunto de Municípios que compõem a unidade territorial urbana e abranger áreas urbanas e rurais. o

§ 1 O plano previsto no caput deste artigo deverá contemplar, no mínimo: I – as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos; II – o macrozoneamento da unidade territorial urbana; III – as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no solo urbano; IV – as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade territorial urbana; V – a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem; e VI – o sistema de acompanhamento e controle de suas disposições. o

§ 2 No processo de elaboração do plano previsto no caput deste artigo e na fiscalização de sua aplicação, serão assegurados: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação de representantes da sociedade civil e da população, em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; e III – o acompanhamento pelo Ministério Público.

O §1º, III é tanto motivo de comemoração quanto de alívio: desde 1979, com o surgimento da Lei 6.766, o Estado é responsável por disciplinar o licenciamento de determinas tipologias de parcelamento do solo para fins urbanos (em áreas de interesse ambiental e histórico-cultural e limítrofes, por exemplo), cabendo à autoridade metropolitana o exame e anuência prévia de qualquer loteamento ou desmembramento em sua jurisdição territorial. De se imaginar que, doravante, esse órgão poderá contar com um rol de diretrizes mais robusto e de caráter não meramente orientativo. Adicionalmente, adotou-se, enfim, para os PDUI o mesmo paradigma de democracia deliberativa aplicável aos Planos Diretores. Com ainda maiores riscos e dificuldades, não há dúvida, para assegurar efetiva participação popular em escala regionalmetropolitana, sob a condução de entes diversos e, potencialmente, divergentes. O que não invalida a diretriz, ao contrário instiga a reflexão sobre os limites do modelo vigente de planejamento e sua inadiável refundação. De inaudito, o dispositivo insere expressamente o acompanhamento do Ministério Público na elaboração do Plano, aproveitando o protagonismo que a instituição tem provado, em inúmeras oportunidades. Ela seguirá desempenhando o papel de fiel da balança nesses 8

processos, mas tampouco poderá furtar-se a transitar do modelo tradicional de atribuição de competências por comarcas para algum nível de regionalização da atividade funcional ou, ao menos, para uma atuação coordenada de seus agentes nas RMs e AUs. Doutro modo, como fiscalizar, separadamente, cada fração da unidade territorial ou cada fatia da prestação dos serviços de interesse comum? Só assim planos de desenvolvimento integrado deixarão de ser documentos de gabinete ou inócuas peças de literatura ficcional, tornando-se produto de construção coletiva, participativa, pactuada e de observância obrigatória pelos estados (a assumirem sua missão no planejamento de unidades complexas, como as aglomerações urbanas) e pelos municípios (a se posicionarem como parcelas dessas grandes cidades contínuas mas alijadas político-administrativamente). A existência desse plano de desenvolvimento integrado configura condição sine qua non para o apoio da União às ações de desenvolvimento urbano integrado (Capítulo V), com realce para as iniciativas dos Estados e dos Municípios voltadas à governança interfederativa (art. 13). Nesse caso, será exigido que a unidade territorial urbana possua gestão plena, nos termos da lei, que pressupõe: a) formalização e delimitação mediante lei complementar estadual; b) estrutura de governança interfederativa própria; e c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado (art.2, III).

Gestão Plena Aliás, aqui reside um dos principais contributos que a nova lei oferece, pois a criação de RMs ou AUs não terá significado algum sem a instalação da gestão plena. Mais que isso, a norma é incisiva quanto à omissão ou mora na elaboração e aprovação do plano de desenvolvimento integrado. A esse respeito, salta aos olhos o ineditismo do art. 21, sobretudo no que toca às responsabilidades do governador estadual: Art. 21. Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992: I - o governador ou agente público que atue na estrutura de governança interfederativa que deixar de tomar as providências necessárias para: a) garantir o cumprimento do disposto no caput do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (três) anos da instituição da região metropolitana ou da aglomeração urbana mediante lei complementar estadual; b) elaborar e aprovar, no prazo de 3 (três) anos, o plano de desenvolvimento urbano integrado das regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas instituídas até a data de entrada em vigor desta Lei mediante lei complementar estadual; II - o prefeito que deixar de tomar as providências necessárias para garantir o cumprimento do disposto no § 3 do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (três) anos da aprovação do plano de desenvolvimento integrado mediante lei estadual.

Com efeito, é primeira vez que o governo estadual se acha tão profundamente implicado e legalmente comprometido com o planejamento urbano, sob pena de sofrer

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sanção direta na pessoa do chefe do Poder Executivo ou de quem este venha a designar para tal função. Um avanço significativo, posto que, até então, o peso das coerções recaía quase integralmente sobre os municípios, muitos dos quais extremamente débeis em termos de capacidade técnica e de arrecadação. Novamente aqui o Ministério Público comparece, ao lado da sociedade em mais uma frente de controle/fiscalização. É de se convir: o diploma poderia ter estabelecido a mesma penalidade para a hipótese de negligência na institucionalização da governança interfederativa e não só para a edição do PDUI como fez expressamente. Há espaço, a nosso sentir, para interpretação nesse sentido. Parece lógico que se o Plano deve ser elaborado no âmbito da estrutura de governança interfederativa da unidade territorial e aprovado por sua instância colegiada deliberativa, segundo dita o art. 10, §4º, estas deveriam precedê-lo. Não obstante, nem sempre as equações jurídicas são tão auto-evidentes e apenas

o

entendimento

da

jurisprudência

irá

assentar

esses

parâmetros,

progressivamente. De qualquer sorte, pecou o legislador ao não economizar embaraços e ao dar azo, mesmo involuntariamente, a teses mirabolantes que poderão surgir para preencher essas lacunas, num campo político já suficientemente minado. O que é indubitável é que está a largada de uma corrida contra o tempo cujo ponto de chegada é janeiro de 2018, prazo final para a aprovação dos PDUI das RMs e AUS já existentes. Repita-se: aprovação por lei estadual complementar, com publicação e entrada em vigor, e não apenas para sua elaboração e engavetamento, como amiúde ocorre. Digno de nota, por fim, o Capítulo VI, que identifica o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU) como coordenador da implementação da lei, assegurando-se a participação da sociedade civil (art. 20). Genericamente, alude-se a um subsistema de planejamento e informações metropolitanas que reunirá dados estatísticos, cartográficos, ambientais, geológicos e outros relevantes para o planejamento, a gestão e a execução das FPICs.

Os vetos ao substitutivo do PL Poucos foram os vetos ao texto do PL, sendo o de maior vulto o referente ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado (arts. 17 e 18). O rechaço apoia-se na opinião dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão: A criação de fundos cristaliza a vinculação a finalidades específicas, em detrimento da dinâmica intertemporal de prioridades políticas. Além disso, fundos não asseguram a eficiência, que deve pautar a gestão de recursos públicos. Por fim, as programações relativas ao apoio da União ao Desenvolvimento Urbano Integrado, presentes nas diretrizes que regem o processo orçamentário atual, podem ser executadas

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regularmente por meio de dotações orçamentárias consignadas no Orçamento Geral da 1 União.

A justificativa não é de todo desarrazoada, na medida em que cada RM ou AU deverá, no momento de sua instituição, concatenar mecanismos de financiamento próprios. Difícil mesmo imaginar que Estados e Municípios, com toda a frustração que a repartição de receitas já acarreta, deixariam de aplicar recursos diretamente em suas unidades territoriais para transferi-los a um fundo nacional (art. 18, II), ainda que com a esperança de que a elas retornassem posteriormente (art. 18, §4º). A despeito disso, no viés do governo federal, a supressão parece decorrer mais do afã de contingenciamento pelo qual passa o país do que do receio de “cristalizar” verbas. Se assim fosse, a ressalva poderia ser feita contra todos os inúmeros fundos especiais constituídos no bojo das políticas urbanas, como o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (o qual, diga-se de passagem, organizado para centralizar os investimentos no setor, sofreu forte abalo com a pulverização de ações e com o sistema paralelo do Programa Minha Casa, Minha Vida). Sob a ótica da transparência e do controle social, contudo, é inquestionável que o caminho dos fundos de finalidade específica é o mais recomendável. Pelo vetado art. 18, §1º, representantes da sociedade civil teriam assento no conselho deliberativo destinado a supervisionar o FNDUI. Além disso, a disputa é sempre mais feroz sobre o bolo integral do Orçamento Geral da União e a ingerência dos Ministérios em seu planejamento e execução, muito mais partidarizada. No que concerne aos demais vetos, o inciso II do § 1 do art. 1º (criação RM a partir de cidades que, não obstante se situarem no território de apenas um Município, configurem uma metrópole), não encontrará ressonância em território brasileiro, já que Manaus era o único exemplo de metrópole sem aglomeração, exprimindo característica comum de cidades em áreas de baixa densidade de ocupação. No entanto, essa metrópole já faz parte de uma RM, que reúne um conjunto de municípios com os quais é comprovada intensa interação. Sob manifestação da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da Republica, declarou-se como motivo do veto: Ao tratar de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, a Constituição faz referência, em seu art. 25, § 3 , a agrupamento de Municípios. Neste sentido, as inclusões no escopo do Estatuto da Metrópole de território de um único 1 Município isolado e do Distrito Federal não encontrariam amparo constitucional.

A mesma Secretaria orientou o veto ao art. 19, que tratava da possibilidade de o Distrito Federal integrar RM ou AU: Em relação ao Distrito Federal, o instrumento de cooperação federativa adequado é a Região Integrada de Desenvolvimento Econômico - RIDE, prevista no art. 43 da 1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Msg/VEP-13.htm

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Constituição. Está já foi, inclusive, criada pelo Decreto n 2.710, de 4 de agosto de 1998 substituído pelo Decreto n 7.469, de 4 de maio de 2011 - que regulamenta a Lei 1 Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998.

Nesse caso, discorda-se do entendimento, dado que o objetivo constitucional de uma RIDE (art. 43, II, CF/88), isto é, a alavancagem do desenvolvimento econômico-social de determinada região, não se sobrepõe nem dispensa a função das RMs ou AUs (art. 25, §3º), ou seja, o exercício das FPICs. É verdade que o art. 3º, par. único do Decreto 7.469/2011 elenca serviços públicos de interesse comum à RIDE, mas em concepção ainda limitada. Tanto é que há estudos contrários capitaneados pela Companhia de Desenvolvimento e Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN) e reivindicações deflagradas pela instituição da Área Metropolitana de Brasília (AMB), composta por municípios de Goiás e o Distrito Federal. O próprio Estatuto admite em seu art. 22, que suas

disposições

aplicam-se,

no

que

couber,

“às

regiões

integradas

de

desenvolvimento que tenham características de região metropolitana ou de aglomeração urbana”. Desconsidera, no entanto, que nem todo o conjunto territorial da RIDE apresenta as características de uma RM ou AU, complexificando a gestão dessas unidades. O veto, destarte, representa um retrocesso em termos de concepção e prejudica os ajustes e oxigenações que poderiam ser operacionalizados na RIDE do Distrito Federal.

Mas, afinal, o que a Lei oferece à metropolização brasileira? Talvez a nova Lei não contemple a diversidade de configurações espaciais que permeiam o processo de metropolização brasileiro, focando apenas RMs e Aus e incluindo entre elas aquelas situadas em regiões de fronteiras. Grandes arranjos espaciais descontínuos, que reúnem conjuntos de aglomerações e centros, por vezes mais de uma metrópole, ainda estão por ser pensados. Essas novas categorias já preocupam teóricos nacionais e internacionais, pois assumem papeis de comando regional e até nacional na divisão social do trabalho, reúnem massas expressivas de população, as condições contraditórias de poder político-econômico e a incidência concentrada de volumes de demandas desatendidas. Sua contínua expansão física dificulta a extensão de infraestruturas e a oferta suficiente de serviços, terminando por ampliar o número de entes carentes de novos modelos de governança interfederativa. Em suma, digamos que o desafio é colossal, mas que foi dado um primeiro passo adiante. O fato de a nova lei disciplinar a institucionalização e a governança de unidades territoriais urbanas nos estados, penalizando autoridades de diferentes escalões pelo descumprimento de seus dispositivos, significa, em si mesmo, um avanço. No entanto, quanto a alguns tópicos, o recém-nascido Estatuto da Metrópole perdeu a chance de ser mais incisivo: não seria o caso de não somente facultar, mas determinar aos Estados a oficialização de RMs e/ou AUs quando, comprovadamente, elas estivessem consolidadas? De estipular prazos também para a organização do arranjo interfederativo e a implantação da gestão plena dessas unidades? De ordenar a compatibilização, no que couber, dos demais planos setoriais ao seu Plano de 12

Desenvolvimento Urbano Integrado? De prever outras hipóteses de improbidade administrativa, por exemplo, em situações de inobservância ou retaliação à participação popular nessa instância? Trata-se de um diploma que chega tardiamente, é certo, para sanar defasagens históricas. Sem embargo, chega com estofo conceitual e um cabedal acumulado de discussão pública e de envolvimento de diversos segmentos em sua maturação. Esse processo foi árduo e teve de minar resistência em vários flancos, chegando ao resultado politicamente possível, por hora. Aperfeiçoá-lo e complementá-lo é tarefa que se impõe (não apenas em esfera nacional, como por meio da legislação dos estados), porém deve-se admitir que poucas normas, hoje, poderiam ser mais pertinentes e ansiadas. Estancar a ferida, exigindo critérios e cautelas para as novas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, é a medida profilática. Suprir de estrutura, de poderes e de instrumentos de planejamento e gestão aquelas já criadas é medida curativa. E o remédio, às vezes, amarga. Por via reflexa, o Estatuto da Metrópole joga lenha na fogueira da reforma política, que não poderá, independentemente do norte que encampar, fechar os olhos para os descompassos do pacto federativo brasileiro. Ademais, coloca RMs e AUs em destacado lugar na agenda das ações sobre o urbano, o que tende a desencadear o debate sobre configurações mais complexas da metropolização brasileira e abrir diálogo com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Afinal, muitas das RMs institucionalizadas decorrem de intenções que se lastreiam em estratégias de desenvolvimento regional. As leis não mudam o mundo, mas podem causar bastante problema aos que pretendem conservá-lo como está. Não resta dúvida de que a implementação do Estatuto da Metrópole será conflituosa e acordará antigas animosidades, tirando os atores políticos de suas posições de conforto. Mandonismos regionais, monopólios de serviços e chefaturas paroquianas poderão ser incomodados, levando a tentavas de impugnação, sabotagem ou neutralização das novas regras. Os tipos de composições e acordos multilaterais que surgirão nos próximos anos deverão ser objeto de atenção, de investigação e de intervenção do Estado, da academia e dos movimentos sociais. O que daí emergirá ninguém pode prever com exatidão. Uma vez mais, alea jacta est.

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QUADRO 1 – PRINCIPAIS MOMENTOS DA TRAMITAÇÃO DATA 05/05/2004 21/05/2004 23/06/2004 24/06/2004 31/01/2007 22/02/2007 13/03/2007 14/03/2007 19/03/2008 10/03/2009 02/04/2009

18/05/2009 08/04/2010 31/01/2011 22/03/2011 18/04/2012 25/09/2012 08/11/2013 11/11/2012 26/11/2013

04/12/2013 05/12/2013 17/03/2014 19/12/2014 12/01/2015 12/01/2015

ATO Apresentação do projeto ao Plenário pelo Deputado Valter Feldman (PSDB-SP) Mesa Diretora encaminha às Comissões de Desenvolvimento Urbano; Finanças e Tributação; Constituição e Justiça e Cidadania Designado o Deputado Zezéu Ribeiro (PT-BA) como relator, na Comissão de Desenvolvimento Urbano Abertura de Prazo para Emendas ao Projeto até 01/07/2004, sem nenhuma emenda apresentada. Arquivado pela Mesa Diretora Desarquivado em atenção a requerimento do Deputado Valter Feldman (PSDB-SP) Volta à Comissão de Desenvolvimento Urbano e é Designado Relator, Dep. Edson Santos (PT-RJ) Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões ordinárias a partir de 15/03/2007), encerrado sem nenhuma emenda apresentada Designado Relator, Dep. Fernando Chucre (PSDB-SP) Requerimentos ao Plenário para que outras comissões analisem o mérito do projeto Cria-se Comissão Especial, formada pelas Comissões: Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio; Desenvolvimento Urbano; Finanças e Tributação e Constituição e Justiça e de Cidadania Institui-se a Comissão Especial e é designado relator o Dep. Indio da Costa (DEM-RJ) Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões ordinárias a partir de 09/04/2010), sem nenhuma emenda apresentada Arquivado pela Mesa Diretora Outra vez desarquivado em atenção a requerimento do Deputado Valter Feldman (PSDB-SP) Reinstalada Comissão Especial e designado como relator o Dep. Zezéu Ribeiro (PT-BA) Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões ordinárias a partir de 26/09/2013); são apresentadas 48 emendas Apresentação do Parecer do Relator Prazo para Emendas ao Substitutivo (5 sessões ordinárias a partir de 12/11/2013), são apresentadas 33 emendas Apresentação do parecer do Relator. Aprovado por Unanimidade o Parecer. Discutiram a Matéria: Dep. Walter Feldman (PSB-SP), Dep. Flávia Morais (PDT-GO), Dep. Rosane Ferreira (PV-PR), Dep. Duarte Nogueira (PSDB-SP) e Dep. Luciana Santos (PCdoB-PE) Encaminhado para publicação Prazo para apresentação de recurso, (5 sessões ordinárias a partir de 06/12/2013); não houve recursos Remessa ao Senado Federal Senado Federal comunica remessa à sanção Sancionado pela Presidente da República, com vetos parciais Transformado na Lei Ordinária 13089/2015. DOU 13/01/15

FONTE: Câmara dos Deputados

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QUADRO 2 – COMPARATIVO DA ESTRUTURA DO PROJETO ORIGINAL, SUBSTITUTIVO E LEI PL ORIGINAL - 2004

SUBSTITUTIVO PÓS EMENDAS 2013

LEI FEDERAL 13089/2015

TÍTULO I: DA POLÍTICA NACIONAL DE PLANEJAMENTO REGIONAL URBANO

TÍTULO II: DO SISTEMA NACIONAL DE PLANEJAMENTO E INFORMAÇÕES REGIONAIS URBANAS

CAP. I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

CAP. I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

CAP. - DOS FUNDAMENTOS

CA. I - DOS FUNDAMENTOS E DOS OBJETIVOS GERAIS

CAP. II - DA INSTITUIÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES URBANAS

CAP. II - DA INSTITUIÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES URBANAS

CAP. III - DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES URBANAS

CAP. III - DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES URBANAS

CAP. II - DOS OBJETIVOS GERAIS CA. II - DA COMPOSIÇÃO

CAP. III - DA CONCEITUAÇÃO

CAP. IV - DOS INSTRUMENTOS DE Seção I: da unidade coordenadora e operadora – DESENVOLVIMENTO URBANO ministério das cidades INTEGRADO

CAP. IV - DOS INSTRUMENTOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO

CA. IV - DOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS DA POLÍTICA NACIONAL DE PLANEJAMENTO REGIONAL URBANO

Seção II: da unidade normativa e deliberativa – conselho das cidades

CAP. V - DA ATUAÇÃO DA UNIÃO

CAP. V - DA ATUAÇÃO DA UNIÃO

CAP. V - DAS DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA NACIONAL DE PLANEJAMENTO REGIONAL URBANO

Seção III: da unidade de assessoramento técnico – comitê técnico

Seção 1 - Do Apoio da União ao Desenvolvimento Urbano Integrado

Seção 1 - Do Apoio da União ao Desenvolvimento Urbano Integrado

CAP. VI - DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DE PLANEJAMENTO REGIONAL URBANO

SeçãoIV: da unidade de captação, investimento e financiamento – fundo nacional de planejamento e informações regionais urbanas

Seção 2 - Do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado

Seção 2 - Do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado (VETADO)

Seção I: dos planos da política nacional de planejamento regional urbano

TÍTULO III: DA GESTÃO DEMOCRÁTICA

CAP. VI - DISPOSIÇÕES FINAIS

CAP. VI - DISPOSIÇÕES FINAIS

subseção i: da natureza dos planos

TÍTULO IV: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

subseção ii: do conteúdo dos planos FONTE: Câmara dos Deputados

DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS

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