Estratégias Socioambientais no Planejamento de Barragens

September 11, 2017 | Autor: Joseph Weiss | Categoria: Environmental Policy and Governance, Environmental Politics, Big Dams, Environmental Justice
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Estratégias Socioambientais no
Planejamento de Barragens
Joseph S. Weiss
Pesquisador Colaborador do CDS/UnB
Engº Agrº, ESALQ/USP, 1964; Ph. D., Cornell University, 1971
Resumo
Devido ao poder político e econômico do setor hidroelétrico, inúmeras
barragens serão construídas. Essa poderosa indústria tem obtido o
licenciamento das obras com atenção insuficiente aos direitos dos atingidos
e aos impactos socioambientais, eficácia e equidade dos benefícios. É
provável que todos os esforços dos movimentos sociais para evitar sua
execução sejam em vão. Como lidar com esse dilema?
Vários esforços reconhecem a necessidade de compatibilizar as visões e
objetivos dos planejadores e da sociedade civil sobre as conseqüências das
barragens tais como a Comissão Mundial de Barragens (CMB), cujo excelente
relatório foi apenas aprovado por alguns; o projeto de Barragens e
Desenvolvimento do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA),
os controvertidos Protocolos de Sustentabilidade da Associação
Internacional de Hidroenergia (IHA); e iniciativas do Ministério de Minas e
Energia (MME), como o novo manual para a elaboração de inventários
fluviais, ainda sem aplicação, incorporando aspectos socioambientais, e o
novo decreto de cadastro dos atingidos.
Poderá mudar o processo de planejamento de barragens?
Contexto
Foram construídas no Nordeste muitas barragens de combate à seca e no Sul,
especificamente com o objetivo de irrigação. Acabaram, freqüentemente,
beneficiando a poucos. No Sudeste, Centro-Oeste e hoje, especialmente no
Norte, têm tido o objetivo energético, acirrando-se as críticas às suas
conseqüências negativas e ampliando o leque dos seus opositores.
O Brasil tem cerca de 78.000 MW de potencia instalada em suas
hidrelétricas. O Plano Nacional de Energia (Brasil, 2007) trabalha com a
perspectiva de cerca de 250.000 MW instalados na matriz elétrica em 2030.
Nos próximos 20 anos, o planejamento do setor elétrico prevê que a bacia do
Rio Amazonas seja responsável por cerca de 77% da expansão da matriz
elétrica brasileira. No entanto, 62% do potencial da bacia têm restrições
socioambientais segundo critérios da EPE (Souza e Jacobi, 2010).
Há muito, governos, sociedade civil e empreiteiras têm debatido a questão
das barragens, seus impactos socioambientais, os custos e benefícios. A
história recente demonstra os empecilhos para sua eficácia e justiça
socioambiental.
Não há projeto de barragem sem conflito entre estratégias opostas. Por um
lado, na indústria hidroenergética, ainda prevalece uma cultura
tecnocrática "barrageira", adotando uma estratégia de construção a qualquer
preço. Enfatizam benefícios econômicos, atendendo a questões
socioambientais e à multiplicidade de usos apenas com afirmações
hipócritas. Lutam por licenciamentos sem mérito e, no geral, tentam
descumprir com os programas e as condicionantes ambientais previstos.
Por outro, a estratégia dos movimentos sociais é de luta contra a
realização dessas obras, pois sabem dos potenciais prejuízos. São apoiados
por funcionários encarregados de fazer cumprir as salvaguardas. As
populações atingidas, ONGs, Ministério Público e os acadêmicos têm apontado
problemas nos Estudos de Impacto Ambiental das UHEs. Entre as mais
corriqueiras, são a falta de espaço para diálogo, a destruição dos habitats
dos rios, a subestimação da população atingida e dos impactos
socioambientais adversos, a insuficiência nos programas compensatórios para
os atingidos e o desrespeito em relação às interações simbólicas entre o
ser humano e seu espaço (Souza e Jacobi, 2010, citando Magalhães e
Hernandez, 2009; Switkes, 2008).
Nas últimas décadas, tem havido várias iniciativas no sentido de achar
outras estratégias para o encaminhamento das questões socioambientais das
barragens.
O Movimento de Atingidos pelas Barragens (MAB) surgiu, no Brasil, da luta
em defesa dos seus direitos nos anos 1970, constituiu sua organização em
1991 e uma organização internacional em 1997. Também se destacam os
movimentos indígenas e outros movimentos sociais e ONGs que apóiam as lutas
dos atingidos.
Em 1996 nasceu o Projeto de Assessoria às Comunidades Atingidas por
Barragens, um projeto de Extensão da Universidade Federal de Viçosa, para
promover a formação e capacitação de lideranças dentre as comunidades e
comissões locais atingidas; divulgar aspectos da construção de barragens na
comunidade universitária e à sociedade em geral; acompanhar licenciamentos
ambientais e audiências públicas; e oferecer apoio técnico.
Segundo SOUZA (2010, 4), com a "Lei das Águas" (no. 9.433/97), "o setor
elétrico perdeu a exclusividade da gestão... dos grandes reservatórios
hidroelétricos," porque agora teria que observar a multiplicidade de usos,
mas na prática, pelo poder e a cultura institucional do setor, continuou
prevalecendo.
A Comissão Mundial de Barragens
Em resposta a essa problemática brasileira, repetida de forma similar em
outros países, foi criada em 1998 a Comissão Mundial de Barragens - CMB,
com o apoio do Banco Mundial (ou simplesmente Banco), da IUCN - União Para
Conservação Mundial e de mais 50 organizações públicas, privadas e da
sociedade civil. Participaram 39 indivíduos de governos, do setor privado,
de instituições financeiras internacionais, de organizações da sociedade
civil e de populações afetadas. Examinaram a eficácia da construção de
grandes barragens; estudaram alternativas para o desenvolvimento de
recursos hídricos e energéticos; e elaboraram critérios aceitáveis para o
planejamento, projeto, avaliação, construção, operação, monitoramento,
avaliação e descomissionamento de barragens.
Os membros da Comissão concluíram, no seu relatório (CMB, 2000), que as
barragens prestam uma importante contribuição ao desenvolvimento, mas, em
muitos casos, foi pago um preço social e ambiental inaceitável e
desnecessário pelas pessoas deslocadas, pelas comunidades à jusante, pelos
contribuintes e pelo meio ambiente natural.

As grandes barragens destruíram florestas e habitats selvagens, extinguiram
espécies, degradaram áreas de captação à montante dos reservatórios e
reduziram a biodiversidade aquática ao diminuir as áreas de desova à
montante e à jusante. Diminuíram os serviços ambientais prestados pelas
planícies aluviais e manguezais à jusante, os ecossistemas fluviais e
marinhos, reduziram a qualidade da água e emitiram gases de efeito estufa.
Os pobres arcaram com uma parcela desproporcional dos custos sociais e
ambientais, enquanto foram beneficiados por uma parcela muito pequena dos
seus benefícios, especialmente quando comparado com outros tipos de
investimentos. Milhões de pessoas que vivem à jusante de barragens sofreram
graves prejuízos em seus meios de subsistência e sua saúde. Muitas das
pessoas deslocadas não foram cadastradas, nem indenizadas, nem
reassentadas.

De estudos de caso de oito grandes barragens no mundo e levantamentos de
dados secundários sobre a realidade de mais 125 grandes barragens
concluíram que os esforços para amenizar esses impactos tiveram pouco
sucesso. Alem disso, verificaram que essas obras costumam exceder prazos e
orçamentos e que tenderá a aumentar a competição entre os principais
usuários de água: a agricultura, a indústria o abastecimento e a energia.

Concluíram no geral que as grandes barragens com objetivo hidroenergético
tendiam a operar num nível próximo das metas estabelecidas, com casos de
desempenho superior e inferior à média. Entenderam que, em todos os casos,
um planejamento integrado, de ações complementares às barragens não-
estruturais, pode trazer resultados melhores por meio do planejamento
integrado dos recursos hídricos. Isso consistiria de uma avaliação melhor
das opções o gerenciamento da demanda (redução do consumo, reciclagem, uso
mais eficiente da água e da eletricidade), aumento da eficiência da oferta
(na distribuição, transporte e transmissão, com tecnologias de controle) e
especialmente na gestão de bacias, para reduzir a sedimentação, regular
fluxos sazonais e recompor lençóis freáticos. Também era importante mais
participação e transparência nos processos de planejamento com aumento da
eficiência dos ativos existentes; antecipação e expansão da participação e
a avaliação dos impactos para minimizá-los; melhora dos meios de
subsistência das pessoas deslocadas e resolução de injustiças passadas; e
maior monitoramento e avaliação.

Os membros da Comissão indicaram que podem ser encontradas resoluções
positivas dos interesses conflitantes ao incluir todos no debate sobre as
diferentes opções. Negociações nos estágios iniciais podem encontrar outras
soluções para as necessidades identificadas, eliminar projetos
desfavoráveis e minimizar os seus impactos negativos.

Adotaram uma abordagem de direitos e riscos para identificar todos os
grupos de interesse legítimos, aonde sejam adotados critérios de
prioridades estratégicas quanto a fluxos ambientais e risco de
empobrecimento. Os meios de subsistência das populações atingidas devem ser
melhorados, resolvendo inclusive injustiças passadas.

Estabeleceram dez princípios que, se fossem plenamente adotados,
revolucionariam a hidroenergia, adotando projetos depois de uma avaliação
abrangente das opções, que atendessem as necessidades socioeconômicas e
ambientais regionais; com processos decisórios participativos por meio dos
quais se conquista da aceitação pública; evitando danos ambientais com a
preservação de rios; assegurando legalmente os direitos e meios de
subsistência dos atingidos; com revisões independentes para garantir
compromissos. Nove dos dez princípios são resumidos pelo autor na seguinte
tabela.

Consequências da Aplicação Plena
dos Princípios da Comissão Mundial de Barragens
"No. "Hidroenergia "Princípios da CMGB "Hidroenergia nova "
" "tradicional " " "
"1 e 2"Projeto do setor "Projeto para atender "Projeto de "
" "definido pelo setor"igualmente as "desenvolvimento "
" " "necessidades "regional amplo "
" " "econômicas e "definido por todos "
" " "socioambientais " "
" " "regionais " "
"3 e 4"Participação mínima"Participação ampla "Aceitação "
" "de outros atores "demonstrada nos "demonstrada com "
" " "processos decisórios "consentimento livre,"
" " " "prévia e informada "
"5 e 6"Reassentamento "Direitos legalmente "Inclusão plena e "
" "insuficiente "obrigatórios e maiores"melhoria de vida "
" " "que as perdas " "
"7 e 8"Danos ambientais "Avaliação ambiental da"Danos ambientais "
" "severos "bacia e manutenção de "evitadas/minimizadas"
" " "ecossistemas a jusante" "
"9 "Não cumpre "Cumprimento por "Compromissos "
" "compromissos "revisão independente "plenamente atendidos"


Fonte: síntese do autor a partir de CMB, 2000.

Durante a elaboração do relatório final, foram preparadas 18 revisões
temáticas. Apenas como ilustração, toma-se aquela sobre "deslocamento, re-
assentamento, reabilitação, reparação e desenvolvimento", sem tirar a
importância dos outros temas. Essa revisão levou em conta questões como
direitos humanos, governança, responsabilização, participação, auto-
determinação no desenvolvimento, metas, alternativas e estratégias de re-
assentamento, alem de instrumentos jurídicas e de política públicas. Essa
revisão encontrou que prevalecem condições legais para o deslocamento mas
não para a condução desse processo, cuja execução é raramente concluída
para todos os atingidos. Mesmo com financiamento internacional, variam os
critérios e diretrizes e os termos do monitoramento, com recursos
geralmente inadequados ou mesmo omitidos; os recursos podem ser adequados,
especialmente quando são negociados com base mais nas condições de vida das
pessoas do que seus ativos.

De modo geral, não é fácil executar bem os processos de re-assentamento
mesmo em países que adotam as melhores políticas, com capacidade
institucional e compromisso político. A participação das comunidades
atingidas tem sido superficial ou considerada sem importância; participação
real supõe a capacidade de influenciar as decisões, sendo que o relatório
CMB traz lições aprendidas importantes. Muitas das populações deslocadas,
indígenas ou não, ficaram sem terra nem emprego, endividadas e com fome,
com impactos fortes nas mulheres e crianças. Conclui-se que o re-
assentamento exitoso e o empoderamento da população são responsabilidades
fundamentais do Estado e dos empreendedores.

Goodland (2010), aposentado do Banco da função de Assessor Ambiental
Principal, expressa a opinião de muitos ambientalistas, no sentido de que
"o relatório da CMB foi, e permanece sendo, a avaliação mais global das
grandes barragens mundiais, holística, sistemática, abrangente,
participativa e cientificamente válida..." Sem recomendar o fim das grandes
barragens, "propôs que sejam construídas sob um conjunto de normas
internacionalmente aceitas e alinhadas com os princípios internacionais
sobre direitos humanos, meio ambiente e povos indígenas." Ele interpreta
que barragens com impactos importantes só deveriam ser financiadas com uma
qualidade de desenho de acordo com as melhores práticas.

Reações ao Relatório da CMB

Sintetizam-se as reações ao relatório da CMB, mais favoráveis por parte de
alguns governos doadores e da sociedade civil internacional. O MAB
contribuiu para a formulação da CMB e apoiou as suas ações desde seu
princípio (PNUMA, 2003). Foram favoráveis os empreendedores, o próprio
Banco Mundial e governos do Sul. O PNUMA sintetizou as reações e reportou
comentários específicos (PNUMA, 2003).
Muitas agências foram convencidas pelos resultados do relatório.
Organizações internacionais adotaram suas diretrizes para projetos de
barragens tais como PNUMA, OMS, Eximbank (EUA), Comissão Européia, os
bancos de desenvolvimento da Alemanha (KfW) e Japonês (JBIC). Por outro
lado, muitos membros, mesmo alguns inicialmente favoráveis, foram se
persuadindo que a história das barragens era inaceitável e que era
essencial melhorar a qualidade do seu desenho.
A Harza Engenharia ofereceu um dos primeiros comentários do setor ao CMB,
em carta ao Wall Street Journal. Em resposta à crítica do jornal, defendeu
o relatório como uma abordagem sólida ao desenvolvimento futuro de uma
antiga, porém importante, tecnologia hídrica. Apesar dessa defesa genérica
inicial, a indústria hidroelétrica reagiu negativamente ao tom
socioambiental do relatório. A opinião coletiva do grupo industrial, apesar
de elogiar a dedicação da comissão e de compartir os valores e princípios
implícitos nas suas prioridades estratégicas, criticou o tom negativo do
papel das barragens que subordina os pontos positivos do relatório; se
fossem aceitas as suas diretrizes, tirariam o poder de decisão do estado,
inviabilizando as perspectivas de projetos necessários.
Portanto, as empresas viram uma falta de equilíbrio no relatório, ao deixar
a impressão de que as barragens sejam a última solução. Um grupo maior de
representantes da Associação Internacional de Hidroenergia (International
Hydropower Association - IHA), já em 2001, enxergou que a comissão buscou
deslocar o poder decisório dos empreendedores e governos à população
atingida; aceitou que tivesse uma participação maior com critérios de
arbitragem, sem ter um direito de fato de veto.
As ONGs, como a International Rivers, usa a CMB como referência "padrão
ouro" para comparar com outras propostas inferiores. Apesar de que
esperavam mais, na prática, as sociedades civis do mundo tomaram as
conclusões e recomendações da CMB como base para discussão com governos e a
indústria. Interpretam o relatório da CMB no sentido de que "as grandes
barragens - exceto quando são elaboradas dentro das normas ambientais e
sociais mais estritas - resultam em grandes custos para as pessoas e para o
planeta (Bosshard, 2010)."
As ONGs consideram válidas as metas propostas pelo CMB de um sistema de
incentivos aos funcionários para a aplicação das salvaguardas propostas,
políticas obrigatórias em vez de recomendações, cumprimento das obrigações
de direitos humanos, indígenas, trabalhistas e ambientais, informação e
transparência plenas, participação efetiva, ajustes para aumentar a
observação dos compromissos e meios para recursos às decisões.
O Banco Mundial, que tenta ser visto como líder desbravador mundial dos
aspectos socioambientais, não as adotou. John Briscoe (2000) se
comprometeu, em nome do Banco Mundial, a dar um forte prosseguimento às
conclusões do relatório, com um plano de ação amplo com muitas parcerias,
incluindo trabalhos intensos com os órgãos públicos dos países-membros,
especialmente na sua estratégia para recursos hídricos e energéticos e nas
suas salvaguardas socioambientais. O Banco assumiu a responsabilidade de
trabalhar com parceiros para que as barragens sejam mais efetivas, porem se
recusou a adotar as 26 diretrizes do relatório exceto como orientações para
projetos específicos.
Formou-se um grupo de trabalho e se conversou longamente com o Conselho de
Administração do Banco, com o Governo do Brasil e de outros países, com
várias críticas ao conteúdo do relatório. Nessas conversas sobre barragens
houve palavras bonitas:
aceitação universal do seu papel no processo de desenvolvimento, da
importância dos seus impactos socioambientais e do compromisso em
melhorar suas práticas,
aceitação dos valores adotados no relatório (equidade, eficiência,
participação, sustentabilidade e responsabilização) e das suas
prioridades estratégicas (aceitação pública, avaliação prévia das
opções às barragens incluindo a melhoria das existentes, a
sustentabilidade dos rios e das condições de vida, o reconhecimento
dos direitos e o compartilhamento dos benefícios, além do cumprimento
dos compromissos).
De acordo com Robert Goodland (2010), após ter tomado em 1998 a iniciativa
da CMB, o Banco retrocedeu. Recusou a endossá-lo, desgostoso por ter se
tornado um padrão internacional de fato, especialmente na maior parte da
Europa e no Japão. Desobrigou-se da responsabilidade inicial de implementar
suas recomendações, em parte por pressões da indústria hidroenergética, que
durante esses dois anos, tentou controlar a comissão, sem muito sucesso.
Observei diretamente a influência empresarial no Banco Mundial em vários
momentos. Os governos também influenciaram a posição do Banco. Os ganhos da
sociedade civil mundial, expressos no relatório foram sendo diluídos.

Goodland, preocupado, redigiu uma política de salvaguardas estado-da-arte
para barragens que, por motivos nunca explicitados, não foi aprovada pelo
Banco (Scudder, 2005). Segundo Goodland (2010), altos funcionários do Banco
se espalharam pelo mundo criticando o relatório. O Banco não aceitou que os
padrões mais elevados, porém realísticos e prudentes, da CMB se tornassem a
norma, ou que os atingidos tivessem uma voz no planejamento e na execução.
O Banco discordou das políticas de re-assentamento e de povos indígenas da
CMB com as quais inicialmente havia concordado: o consentimento livre,
prévio e informado poderia ser interpretado como um direito a veto; e a
exigência proposta de aceitação publicamente demonstrável e acordos
negociados estabelecia um padrão superior àquela constante das políticas do
Banco.

A direção e os oficiais do Banco, promovidos pelo seu desempenho na
realização de empréstimos, enxergaram que as salvaguardas aumentariam seus
custos e reduziriam o fluxo de empréstimos. Assim, em vez de melhorar a
política de salvaguardas, rejeitaram recomendações de revisões
independentes que contrata em resposta a protestos comunitários. A
International Finance Corporation (IFC), do Grupo do Banco Mundial,
encontrou o eufemismo "conversão" para denominar esse enfraquecimento,
propondo que seus clientes do setor privado as tomam apenas como sugestões.
Assim, muitos brasileiros atingidos por barragens não receberam os cuidados
que lhes foram e são devidos (Lawrence et al, 2005).

Em vez de apoiar os princípios da CMB, O Banco elaborou um relatório para o
Brasil, de crítica aos procedimentos de licenciamento ambiental de
barragens (Banco Mundial, 2008). Nesse relatório unilateral, o Banco
examinou especialmente os problemas de licenciamento prévio quanto às
questões federativas, aos atrasos, às deficiências dos EIAs e do seu
processo de avaliação, com insuficientes especialistas sociais na área
ambiental, a falta de sistema de solução de conflitos e a ausência de
regras de compensação dos atingidos. Fala ainda da falta de um regime
regulatório mais transparente, que inclua a incorporação de fatores
socioambientais no planejamento do setor.

Muitas dessas críticas são acertadas, sendo que existem esforços para
solucioná-las. Mas o relatório deixa de analisar os prejuízos incorridos
com as pressões exercidas sobre as autoridades ambientais na aprovação de
EIAs/RIMAs diluídas, reduzir suas condicionalidades e na implementação
insuficiente das medidas mitigadoras. Sem fazer referência à legislação,
sugerem o licenciamento prévio no nível de bacia ao mesmo tempo em que
recomendam um melhor uso da avaliação ambiental estratégica.
Os Trabalhos da CMB passam ao PNUMA e à IHA
De lá para cá, primeiro PNUMA continuou a tarefa da CMB com o projeto de
Barragens e Desenvolvimento, concluído em 2007 (PNUMA, 2007). Assumiu a
tarefa de continuar a discussão. Depois; a IHA iniciou, no mesmo ano, um
esforço mais favorável às barragens por representar a indústria, para
desenvolver Protocolos de Sustentabilidade.
A pedido da CMB, o projeto de barragens e desenvolvimento (DDP) do PNUMA,
financiado pelos doadores de 2001 a 2007, foi um espaço neutro que deu
continuidade à comissão. O PNUMA e o projeto tiveram a orientação de um
comitê, representando um fórum que ampliou o diálogo, ao incluir múltiplos
atores sociais, nos níveis nacionais, regionais e globais, a partir dos
valores e das prioridades propostos pela CMB, com base em fatos, evitando
juízos de valor. Teve como meta considerar todas as opções no
desenvolvimento de recursos hídricos e energéticos por meio de decisões
institucionalizadas, participativas e transparentes que alcancem resultados
sustentáveis em beneficio de todos. Pretendia promover melhorias no
planejamento e gestão de barragens e suas alternativas com base em valores
fundamentais e prioridades estratégicas da CMB, por meio do diálogo dos
múltiplos atores sociais para produzir ferramentas práticas que ajudem aos
gestores. Numa segunda fase, promoveu melhorias nas decisões, no
planejamento e na gestão de barragens; como também, formulou ferramentas
práticas não prescritivas. Governos iniciaram diálogos nacionais em cerca
de 20 países, sem conseguir esse resultado no Brasil e outros países
grandes. Apesar da participação efetiva de atores sociais, não foram
beneficiários diretos do projeto. Concluiu-se que seja importante conhecer
bem os atores para conseguir passar, da retórica do sim ou não, ao debate
mais profícuo de como construí-las de forma sustentável.
O setor, através da sua International Hydropower Association (IHA),
estabelecida em 1995, decidiu levar adiante o movimento iniciado pela CMB,
por seu próprio processo de avaliação, sob seu controle, com poder limitado
para os outros atores. Criou, em 2007, o Fórum de Avaliação da
Sustentabilidade Hidroenergética (HSAF em inglês). O fórum consistia de 14
representantes da indústria, de governos e da sociedade civil, com
preponderância do primeiro. Desdobrou seus trabalhos em quatro: avaliação
estratégica, preparação, implementação e operação de projetos. Sua meta foi
tornar quatro protocolos de avaliação da sustentabilidade da IHA (um para
cada uma das fases mencionadas) num conjunto de novas diretrizes amplamente
endossadas.
A abordagem de componentes chaves (IHA, 2009) busca estabelecer uma nota
geral por um projeto, sem fixar uma nota mínima para aspectos
socioambientais. Segundo Bosshard (2009), da International Rivers, não
estão representados no HSAF os atingidos pelas barragens e as redes das
sociedades civis. Esse espaço de negociação é um retrocesso da base
proposta de direitos e riscos no padrão CMB. Prefere-se gerenciar problemas
que evitá-los. Nas raras vezes que se avaliam as opções às barragens, não
dá peso igual aos aspectos socioambientais e econômicos; não consideram
como evitar impactos e deslocamentos, nem considera a exclusão de áreas
protegidas. Falta obrigar os empreendedores em seguir padrões mínimos e
claros, dar acesso amplo à informação do projeto e a observar: (1) acordos
negociados legalmente exigíveis e executáveis com as comunidades atingidas;
(2) leis e regulamentos existentes; (3) normas de compensação justas das
comunidades deslocadas e à jusante; (4) direitos trabalhistas e das
populações tradicionais.

Toma-se, como exemplo, uma das poucas aplicações do Protocolo de
Sustentabilidade da IHA realizadas no Brasil, a feita para a UHE Jirau. Os
únicos comentários que os analistas receberam foram de Philip Fearnside. Os
analistas desprezaram todos os pontos que ele levantou, evitando qualquer
revisão do documento do protocolo. [1]

BOSSHARD (2009) conclui que esse método ignora importantes lições do debate
sobre grandes barragens e sobre políticas de desenvolvimento e meio
ambiente em geral. O HSAF considera que foi derivado dos padrões da CMB,
aprovados internacionalmente, quando de fato suas propostas foram aprovadas
com muitas limitações.
Iniciativas brasileiras
No Brasil, já se reconhece a necessidade da compatibilização da visão e dos
objetivos dos planejadores com os dos vários atores sobre as conseqüências
das barragens. O governo brasileiro aceita as diretrizes do CMB como
orientação para o início de conversas de boa fé, mas não como requisitos a
cumprir nem como condicionalidades adicionais. Porém, segundo SOUZA e
JACOBI (2010), a CMB repercutiu no Brasil apenas ao dar mais espaço para as
constantes críticas das populações atingidas, ONGs e do Ministério Público;
e incentivar os novos projetos hidrelétricos produzidos a partir do ano
2000 a incorporar preocupações socioambientais inexistentes nos projetos
anteriores, diminuindo áreas alagadas e reconhecendo os direitos das
populações atingidas.
No Ministério de Minas e Energia, avançou um pouco a regulamentação
hidroenergética com uma abordagem mais ampla dos inventários fluviais, a
exigência de avaliações ambientais integradas e, atendendo a antiga
reivindicação, o cadastro da população atingida por barragens.
A lei 10.847/2004 trouxe mudanças no setor incluindo a criação da Empresa
de Pesquisa Energética (EPE), incumbida, entre outras atribuições, da
realização da avaliação ambiental integrada (AAI) do conjunto dos
empreendimentos hidrelétricos previstos para as bacias hidrográficas.

Depois que foram concluídos os inventários para a maioria dos rios
brasileiros, sem participação social, geralmente identificando apenas
oportunidades hidroelétricas, com tratamento limitado aos aspectos
socioambientais, o MME emitiu a portaria No. 356 de 28/9/2009 aprovando um
novo manual para a elaboração de inventários hidroenergéticos de rios[2]
que, segundo a análise de SUGAI et al (2008), evoluiu com a incorporação do
conceito do uso múltiplo dos recursos hídricos, aspectos socioambientais e
gerenciais.

Porém o manual, elaborado sem representantes da sociedade civil, pouco
avança enquanto à participação. Prevê informar e envolver mais os técnicos
que a sociedade, ao longo dos estudos em três momentos: (1) no seu
planejamento, comunicar aos órgãos ambientais e de recursos hídricos,
comitês e associações; (2) no final dos estudos preliminares, uma reunião
técnica com os resultados; (3) no final dos estudos, um seminário público,
apresentando os resultados, diretrizes e recomendações. Ou seja, propõe
estudar a questão socioambiental de forma limitada e informar ao público as
conclusões do estudo, realizado sob o controle do setor elétrico.

Assim mesmo, o novo manual foi um dos primeiros argumentos legais
levantados contra a UHE Belo Monte. Reclamou-se da inadequação do Estudo de
Inventário da Bacia do Xingu, discutindo a necessidade da aplicação do novo
manual, que requereria, entre outros aspectos, uma Avaliação Ambiental
Integrada. Conclui-se que o atual manual avançou muito, por mais que não
alcança os objetivos da Comissão Mundial de Barragens. Porém, a exemplo do
processo quanto ao Xingu, fica claro que o setor não está disposto a
revisar, com base nessa nova orientação, os estudos concluídos. Quais são
as bacias que faltam inventários? Até que ponto e com que grau de seriedade
vão ser aplicadas essas novas normas?

Também, o MME atendeu a uma antiga reivindicação do Movimento dos Atingidos
por Barragens (MAB) com o Decreto 7.342, de 26.10.2010, que institui o
cadastro da população atingida por barragens e cria um Comitê
Interministerial de Cadastramento Socioeconômico. Como será aplicado?
Valerá para barragens concluídas ou já licenciadas (Borges, 2010)?

Quais estratégias?

Da premissa inicial de que será difícil, diante da força política do setor,
evitar o planejamento e a construção de barragens no futuro, o que podem
fazer os movimentos sociais? Com base na experiência histórica, continuará
a oposição às barragens com a estratégia de impedir sua construção e, só
perdida esta batalha, insistir na conquista dos seus direitos e na
prevenção dos seus riscos? Ou vale a pena partir direto para luta pelos
direitos e pela prevenção? Qual pode ser a estratégia dos movimentos
sociais para alcançar esse objetivo?

Fica claro que a aplicação do processo do Protocolo de Sustentabilidade da
IHA não atende aos requisitos socioambientais. Dado que os impedimentos
socioambientais às barragens continuarão encarecendo, atrasando e
dificultando as obras, como a indústria poderá modificar suas atitudes?
Seria possível reduzir a demora nos processos de planejamento e os custos
correspondentes, antecipando a operação das usinas e reduzir os impactos
socioambientais? Se sim, como convencer os proponentes das barragens de que
isso seja no seu interesse?
É importante antecipar o planejamento socioambiental. Seria possível,
depois de tanto tempo, ainda voltar à ter, como referência para negociação,
a aplicação integral dos princípios da CMB, especialmente mais participação
e justiça ambiental no processo de planejamento do desenvolvimento
regional?
Conclusões
Em contraste com a crítica construtiva de áreas do setor hidroelétrico,
poucos engenheiros "barrageiros" e outros profissionais brasileiros
incorporaram uma lógica socioambiental à sua cultura e análise. O setor
hidroelétrico brasileiro continua reforçando a visão retrógrada de
ridicularizar as idéias ambientalistas. Concebo que, mesmo pressionado para
atender aos aspectos socioambientais, não muda a cultura tecnocrata e
empresarial; mesmo com o Protocolo de Sustentabilidade, continua
escamoteando as questões socioambientais e minimizando o diálogo e a
compensação justa às populações atingidas.
Prevalece a desconfiança entre as partes, que geram conflitos continuados,
acirrados pelo não atendimento das reivindicações de justiça
socioambiental, mesmo que incluídas nas condicionantes. Os atrasos
resultantes elevam os custos e reduzem os benefícios econômicos.
Idéias para o futuro
Segundo Goodland (2010), em todo esse processo, não se aproximaram os
proponentes com os atingidos e a sociedade civil. A prudência sugere que
danos ambientais e riscos climáticos devem ser evitados, no máximo
possível, e que os atingidos sejam tratados com respeito e justamente
compensados. Ele faz sete propostas de avanço: 1) antecipar o pagamento
pelos prejuízos, especialmente dos atingidos, 2) evitar expulsões forçadas,
3) realizar estudos de impacto socioambiental, 4) reduzir riscos
climáticos, 5) preservar a biodiversidade, 6) fazer cumprir acordos,
especialmente quanto às condicionalidades e 7) adotar padrões de melhores
práticas (p. 395).


Adicionalmente, sugiro:

1) Capacitar técnicos nos setores públicos e privados sobre os resultados
da CMB e os aspectos socioambientais para que estejam abertos a
incorporá-los nas suas análises e receptivos à participação de
representantes de outras áreas nos seus estudos.


2) Realizar o planejamento da inserção e da sustentabilidade regional das
obras, adequando a obra ao planejamento do desenvolvimento regional e
não o contrário. Há casos de obras recentes em que isso tem sido
feito, oferecendo perspectivas para que as populações locais sejam
beneficiadas por investimentos e serviços públicos adicionais às
medidas mitigadoras previstas.


3) Abrir espaço para os movimentos sociais realizarem negociações prévias
de compensação justa em benefício dos atingidos. Definir de forma
antecipada parte das condicionalidades, junto com as autoridades
ambientais, para que apenas sejam referendadas na conclusão dos EIAs.


4) Estabelecer legislação que requeira a participação do setor de
recursos hídricos, dos movimentos sociais e da sociedade civil na
elaboração dos estudos, desde o início dos inventários de rios, e não
só serem informados, no final dos estudos, dos resultados em linguagem
técnica.

5) A partir da experiência brasileira de avaliação ambiental estratégica
(AAE) e da concepção do MME de avaliação ambiental integrada,
elaborar, com participação dos movimentos sociais e da sociedade
civil, uma regulamentação da AAE que requeira a efetiva participação
das organizações da sociedade civil na sua elaboração.

6) Incluir na legislação ambiental o requisito da contratação de
representantes de movimentos sociais e organizações não
governamentais, para o papel de monitoramento dos programas
socioambientais condicionados nos EIAs, empoderando essas entidades.
Não se deve poder avançar as obras sem a execução satisfatória dos
programas socioambientais.

7) Igualmente, prever que seja delegada a co-responsabilidade da execução
dos programas socioambientais aos movimentos sociais e organizações da
sociedade civil.


Como consequência dessas medidas, seria possível reduzir o grau de
desconfiança e aumentar a concepção e a aceitação de um desenvolvimento
realmente sustentável. Com o engajamento da sociedade civil nas AAEs e a
antecipação dos programas de sustentabilidade das obras, os EIAs
conseqüentes seriam meros aperfeiçoamentos e detalhamentos de programas de
sustentabilidade em execução, reduzindo o risco do embargo judicial das
obras.


Com essas medidas, os empreendedores também ganhariam. O Governo e os
empreendedores, inclusive os parceiros privados das PPP, reduziriam seus
riscos relativos à imprevisibilidade dos custos de programas
socioambientais e dos prazos de execução da obra. Seria antecipado o
processo de planejamento e licenciamento, reduzindo a judicialização,
permitindo a entrada antecipada das unidades em funcionamento.


Hoje, é utópico querer que a maioria das áreas empresariais e mesmo algumas
governamentais deixassem de enxergar o meio ambiente como um impedimento ao
desenvolvimento, passando a vê-lo como parceiro efetivo na busca da sua
sustentabilidade, econômica e socioambiental? Será viável essa expectativa
com a aplicação dessas sugestões? Seria possível, com isso, aumentar a
aceitação pública destas obras?

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[1] Locher, 2013a e b, Fearnside, 2013.
[2] Preparado em 2007 pelo Centro de Pesquisas de Energia Elétrica
(CEPEL), com apoio do Banco Mundial e orientado por Grupo de Trabalho com
técnicos de empresas com experiência de inventários.
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