Imigração como Política Externa: Acolhimento e Integração de Imigrantes Laborais e Refugiados na Suécia

Imigração como política externa: Acolhimento e integração de imigrantes laborais e refugiados na Suécia Bruno Bernardes,1 Observatório Político, Portugal [email protected] Resumo: É conhecido que as instituições passam por períodos de transformação, ditados por factores exógenos e endógenos. No entanto, alguns elementos do passado mantêm-se em paralelo às mudanças. Este parece ser o caso do regime de acolhimento e integração de imigrantes laborais e refugiados na Suécia que se consolidou na década de 1960 através de dois argumentos defendidos pela Confederação Sueca de Sindicatos e apoiados pelos governos desde então. A entrada da Suécia em 2001 como membro efetivo do Acordo de Schengen acaba por reforçar estes argumentos ao incluir a política de imigração e de acolhimento de refugiados como reduto soberano.

Introdução O acolhimento e integração de imigrantes laborais e refugiados apresenta alterações significantes com a inclusão do regime de Schengen. Estas alterações estão relacionadas com a tentativa dos Estados europeus manterem alguns redutos de política soberana. A problemática da imigração e do acolhimento de refugiados na Suécia tornou-se motivo de política externa, com sinais de governamentalização e fragementação partidária. Seguindo o já clássico conceito de James Rosenau (1997), deu-se um reforço da fronteira internacionaldoméstica com a inclusão da política de imigração como política externa dos Estados membros da União Europeia (Geddes, 2009). A evolução dos regimes de imigração e de refugiados na Suécia é feita de forma paralela desde a segunda metade do século XIX e demonstra um aumento progressivo de layers que obstaculizam a integração. No entanto, esta evolução paralela acontece num caminho dependente, ou seja, na continuidade de determinados sistemas e discursos nacionais. Neste sentido, este artigo tenta perceber como é que evoluiu o regime de migração sueco, quais os fatores que condicionaram o projeto de acolhimento de imigrantes laborais e refugiados e quais as transformações ocorridas com a inclusão de Schengen. Finalmente, conclui-se que o caso sueco é um bom exemplo para se perceber o futuro da governança europeia sobre os regimes de migração e inclusão de cidadãos de Estados europeus e terceiros.

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Licenciado em Relações Internacionais pela Universidade de Lisboa e mestre em Ciência Política pela Universidade de Estocolmo, sendo investigador associado do Observatório Político e membro da Brazilian Studies Association da Universidade de Illinois. As áreas de interesse são partidos, parlamentos e processos de decisão política. Conta este ano com a publicação de “A Biografia do Poder: Carreiras Políticas no Parlamento Português”. É atualmente coordenador do projeto “Espólio e Arquivo Manuel Tito de Morais” da Associação Tito de Morais e do Observatório Político.

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Os cinco regimes Dividir e entender períodos históricos tem os seus erros e problemas, mas também seus méritos, especialmente quando se entendem as transformações que os suscitam ou os fazem declinar. Nos últimos anos, com a inclusão do institucionalismo histórico, o estudo da evolução das instituições, estruturas e regimes históricos ganhou uma nova ontologia e epistemologia. Para o institucionalismo histórico, os acontecimentos têm uma sequência reativa, ou seja, cada elo é directamente causado pelo elo anterior e será, consequentemente, fonte para o próximo (Mahoney, 2003). Desta forma, o institucionalismo histórico assume que os processos políticos contêm mecanismos que explicam padrões de mudança e estabilidade a partir da definição de períodos longos. Um desses mecanismos é o caminho dependente. Segundo Pierson (2000), a noção de caminho dependente é a de que certos tipos de estruturas institucionais reforçam-se a si mesmas, ou seja, não se alteram por completo após fatores de mudança e tenderão a reproduzir processos idênticos aos encontrados no passado. No caso dos regimes de imigração e de refugiados na Suécia, podemos identificar cinco períodos: o período de emigração de 1850 a 1930; o período de integração de cidadãos dos países nórdicos de 1930 a 1958; o período de integração da imigração laboral europeia de 1945 a 1970; o período de abertura ao acolhimento de refugiados de 1970 a 1995; e, finalmente, o período da europeização de 1995 até hoje. Esta definição de períodos segue, por um lado, a periodização feita para os movimentos globais por Alicea e Toro-Morn (2004: XVI-XXIV) e Mikael Spång (2009: 16-17) para a história das migrações na Suécia e, por outro, define-se pela aprovação e aplicação de novos regulamentos legais que acompanham a leitura dos governos e do parlamento sueco em resposta aos novos contextos nacionais e internacionais. Emigração: 1850-1930 A partir da segunda metade do século XIX, a Suécia tornou-se um país de emigração. Fruto de crises económicas, a população sueca teve necessidade de procurar outros mercados onde o capital e o trabalho abundavam. Como confirma Spång (2009), desde 1850 até ao início da I Guerra Mundial que a Suécia é maioritariamente um país de emigração, atraíndo pouca imigração pelas condições socioeconómicas do período. No entanto, a I Guerra Mundial e a Revolução Russa exigiram uma atenção dos governos perante o trânsito de refugiados e de primeiros imigrantes dos países vizinhos. No início do século XX a imigração passou a ser incluída na política externa para impedir a contaminação de conflitos europeus. A regulação de 1906 e 1914 são já sinais do receio dos governos suecos quanto à entrada e integração de refugiados russos e de países vizinhos que pudessem pôr em causa a integridade territorial e a neutralidade. Esta abordagem restritiva manteve-se para lá da I Guerra Mundial. Durante este período desenham-se já discursos sobre os riscos de competição no mercado laboral trazidos pelos imigrantes. Fruto também da altura são o uso de argumentos racistas e anti-semitas no discurso político governamental (Spång, 2009) Integração de cidadãos dos países vizinhos: 1930-1958 A experiência de inclusão de refugiados de guerra e de exilados políticos no período anterior e as primeiras vagas de imigração, levou a uma gradual integração de legislação específica para a harmonização dos sistemas de imigração nórdica. No entanto, a II Guerra Mundial 114

serviu de pretexto para a alteração do anterior sistema de refugiados (Ekberg, 2010), visto que a Suécia percebeu, pela sua posição geopolítica, que os Aliados saíriam vencedores. Outro argumento válido para a alteração deste esquema de integração é o facto de que a entrada de refugiados entre o início e o fim da guerra crescera dez vezes mais, obrigando a uma alteração do discurso político e da legislação sobre os países vizinhos. Após negociações entre os países nórdicos, é acordado entre a Suécia, Noruega, Islândia, Finlândia e Dinamarca a abolição do uso de passaportes nas suas fronteiras para cidadãos destes Estados. O regime é alargado em 1954 com a permissão de residência e trabalho e em 1958 com a remoção do policiamento de passaportes nas fronteiras. A integração do princípio de livre circulação dentro do espaço nórdico é lógico se pensarmos que a vaga de imigração era controlada pela regulação laboral sueca, o que obstaculizava a integração laboral. Integração da imigração laboral europeia: 1945-1970 A par do regime de integração de cidadãos dos países nórdicos, a Suécia experimentou um crescimento socioeconómico no pós-guerra, traduzível na consolidação do Estado de bemestar social – välfärdsstaten. Um contexto de atração de imigrantes laborais europeus. Neste período, a imigração da Europa do Sul acompanhou a dos países vizinhos. Dos cerca de 200,000 estrangeiros no início do período, passou-se para 550,000, sendo 220,000 oriundos dos países nórdicos (Ekberg, 2010: 18; Mayer e Spång, 2009: 16). A partir da década de 1960, com o aumento exponencial do fluxo de cidadãos da Europa do Sul, o regime de acordos entre os sindicatos, os partidos e o governo sofre uma alteração brusca entre 1966 e 1967 de forma a proteger o sistema social, dificultando a integração. Período de abertura ao acolhimento de refugiados: 1970-1995 Com a transformação do aparelho legal, administrativo e burocrático após os acordos de 1966 e 1967, o regime de refugiados manteve-se relativamente aberto. É neste período que a Suécia assume-se como o paradigma do acolhimento de refugiados de guerra e políticos, oriundos por exemplo das ditaduras latino-americanas ou dos regimes pós-coloniais africanos. Para o regime de imigração laboral, os problemas aumentam com a implosão das crises petrolíferas e os ajustamentos económicos que a Suécia sofreu na altura (Adahl e Murray, 2010). Ainda em 1984 com as novas guidelines da comissão parlamentar acentua-se um regime crescentemente governamental, decrescendo a negociação entre parceiros corporativos. Europeização desde 1995 Com a entrada da Dinamarca no sistema de Schengen, em 1994, iniciou-se um debate político na Suécia quanto à entrada. Depois de se ter tornado membro observador em 1995, é a 25 de março de 2001 que a Suécia se torna membro efetivo do Acordo de Schengen. Esta entrada levou a uma maior governamentalização, dinâmica que é aliás visível nas negociações para a entrada em Schengen. A par da governamentalização, a entrada no sistema de Schengen provocou uma fragmentação do discurso partidário (Spång, 2009).

Evolução e separação dos regimes: imigrantes laborais e refugiados A separação política e administrativa dos regimes de imigração e de refugiados acontece, grosso modo, com a chegada de emigrantes da Europa do Sul em busca de melhores condições de trabalho. Os acordos de 1966 e 1967 entre o governo, os sindicatos e a maioria 115

parlamentar são produto da contestação ao princípio da livre circulação até ali em vigor (Spång, 2009). O crescimento socioeconómico sueco em contraste com a massiva emigração da Europa do Sul tornou as intersindicais suecas mais sensíveis à integração de imigrantes laborais. A partir da década de 1960 observa-se a defesa cada vez mais convincente do argumento da reserva laboral feminina. Invés de se recorrer à integração gradual de imigrantes, os sindicatos, principalmente a Conferederação Sueca de Sindicatos (CSS), defendiam a integração de mulheres casadas no local de trabalho, argumentando que não eram necessários imigrantes para preencher vagas não qualificadas. Argumento que contrariava o que imperara uma década antes quando entrou em vigor o princípio de livre-circulação. A par do argumento da reserva laboral feminina, a CSS defendia também que a imigração causaria problemas de crescimento socioeconómico, pondo mesmo em causa a viabilidade do Estado social. Ambos os argumentos, também suportados pelo sindicato dos trabalhadores de colarinho branco e pelo conselho nacional do trabalho, convenceram o governo socialdemocrata que alterou a lei de imigração. Contrários a esta nova lei foram desde sempre as organizações patronais que continuavam a favor da imigração laboral, opondo-se ao facto de que cidadãos não nórdicos deveriam ter um contrato de trabalho antes de chegarem à Suécia. A regulação de 1966 acabou por não surtir efeito pois um ano depois a imigração espontânea continuou. É assim que em 1967 são introduzidas regras quanto à contratação de cidadãos não nórdicos, passando pelo departamento de trabalho, negando a possibilidade de contratação a imigrantes espontâneos. Ambas as leis foram unilateralmente decididas pelo governo, apesar da passagem constitucional pelo parlamento. O governo sueco preferiu negociar diretamente com os parceiros sociais corporativos, visto que mantinha uma maioria de apoio confortável no parlamento. Ao mesmo tempo, não se observava uma fragmentação partidária face à imigração. No entanto, e seguindo a tradição política sueca da comitologia, o parlamento apresentou em 1968 uma série de guidelines propondo um plano a longo prazo. Estas serviriam de base para a manutenção dos dois argumentos defendidos pela CSS e inteiramente suportados pelo governo: a integração de outros grupos sociais como força ou reserva laboral e o esforço de assegurar que os imigrantes mantivessem as mesma regalias e direitos que o resto da população, coisa que se pensava insustentável quando se refletia acerca do futuro do Estado social e das metas já definidas. Esta alteração legal nos finais da década de 1960, a introdução da reserva laboral e a crise petrolífera provocaram uma quebra na imigração espontânea em 1972, marcando o início de uma nova fase (Ekberg, 2010). Se na década de 1960 proliferaram as regulações do mercado laboral ligadas ao argumento de sustentação do Estado social através também da regulação da entrada de imigrantes laborais, as décadas de 1970, 1980 e 1990 concentram-se na regulação da entrada e integração de refugiados, tema até ali suscitado de forma pontual pois dependente da posição geográfica da Suécia. Na década de 1970 o designío da política externa altera-se. A Suécia procura tornar-se um modelo de acolhimento de refugiados, rejeitando a guerra e abraçando os direitos humanos. Adotado em 1975, o novo Aliens Act passou a incorporar legislação acerca de refugiados de guerra e refugiados de facto. E em 1980, um novo regulamento incluiu as regras da Convenção das Nações Unidas para o estatuto dos refugiados. No entanto, é também na década de 1980 que começam a surgir os primeiros sinais de fragmentação política e partidária face à legislação sobre imigração. Uma comissão parlamentar, fruto da fragmentação partidária no parlamento, assentou regras que de alguma forma repetem o discurso político do passado com algumas alterações significativas. A imigração laboral só seria permitida quando as reservas domésticas não pudessem satisfazer, a capacidade de integração do Estado deveria ser tido em conta e invés da imigração laboral a 116

Suécia deveria prestar um generoso acolhimento de refugiados. Por um lado, estas guidelines aprovadas em 1984 no parlamento demonstram de que forma os sistemas de integração de imigrantes laborais e de refugiados seriam entendidos como separáveis e pertencentes ao reduto soberano. É por essa razão que variadas organizações não-governamentais (ONGs) prestaram atenção ao segundo argumento da capacidade estadual de integração e também defenderam que o sistema de acolhimento de refugiados deveria estar dependente de uma perspetiva de inserção internacionalista. Por outro lado, o argumento do caminho dependente aplica-se aqui de forma explícita. Mesmo quando a quebra nos números de imigração espontânea decresceu imenso quando comparado com as décadas de 1950 e 1960, os governos suecos continuaram a defender os mesmos argumentos propostos na década de 1960 pelos sindicatos, argumentos que tinham um contexto próprio. Pensar-se-ia que a integração da Suécia nas Comunidades Europeias em 1995 e a entrada como membro do Acordo de Schengen em 2001 alteraria estes argumentos. Isso não é verdade. Com a europeização crescem as restrições tanto para imigrantes laborais como para refugiados, vendo-se uma clara politização e governamentalização do discurso interno, fruto por um lado da perda gradual de requisitos soberanos e por outro da fragemntação do discurso partidário e corporativo. Argumento no próximo ponto que a inclusão das políticas de acolhimento e integração na política externa impede imigrantes e refugiados de terem contacto com os seus direitos de cidadania. Ao não terem acesso ao que O’Donnell (2001) designou de institutionalized wager, ou seja, aos direitos de cidadania historicamente conquistados e institucionalmente enraizados, refugiados e imigrantes ficam cercados num limbo institucional. Este limbo recriado pela inclusão de Schengen e constituído como fronteira doméstica internacional (Rosenau, 1997) recria os discursos de diferenciação (nacionais/imigrantes e imigrantes/refugiados).

Schengen e sinais de governamentalização No caso sueco, os passos para a negociação dos Acordos de Schengen acontecem em paralelo com a fragmentação do discurso político e com um diálogo intergovernamental. A fragmentação política opunha social-democratas, moderados e centristas por um lado, verdes, democrata-cristãos, esquerdistas e liberais por outro, enquanto ONGs, suportadas pelos relatórios da Human Rights Watch, foram bastante críticas com o novo regime que se estava a desenhar. No entanto, os sinais de governamentalização saem reforçados com o facto que durante o período que a Suécia hesitou em tornar-se membro efetivo de Schengen, percebeu que o seu regime de imigração e integração de refugiados teria de sofrer alterações visto que países como Holanda, a Áustria e a França, países com fatores de atração de imigrantes laborais e refugiados parecidos com a Suécia, não estavam dispostos a ser condescendentes na integração de cidadãos de países terceiros. Neste sentido, a Suécia tornar-se-ia um centro de enorme atração de imigração caso não optasse por um regime parecido. Desta forma, Schengen acabaria por reforçar a fronteira internacional doméstica através da inclusão da política de imigração como política externa dos Estados membros. Se alguns Estados com fatores de atração socieoconómica como a Suécia acabaram por criar maiores restrições para cidadãos de países terceiros, isso levaria a uma governamentalização do discurso e ao reforço das restrições num país onde imperam desde a década de 1960 os argumentos da reserva laboral nacional e da preservação do Estado social. É por isso que as propostas apresentadas em dezembro de 2001 pelo governo são feitas pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros depois de recusadas as propostas da comissão parlamentar criada para o efeito.

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Na década de 1990, o debate sobre a imigração continuava ligado ao debate do Estado social, só que desta vez relacionado com o envelhecimento da população, debate esse que é europeu (Geddes, 2009; Spång, 2009). Neste contexto, apesar da governamentalização do debate, consequência da fragmentação parlamentar, os argumentos vencedores na década de 1960 são agora acompanhados por um reforço dos executivos e pela burocratização dos sistemas de acolhimento que passaram para as mãos do Migrationsverket uma agência governamental que decide a atribuição de cidadania, a permissão de trabalho e estudo e os processos de asilo. O que mudou em paralelo? O regime de Schengen acontece em paralelo com outras realidades que de alguma forma também alteram a forma como os parceiros sociais e o governo percebem as realidades. Uma delas e talvez aquela que assume maior preponderância é a alteração dos mercados de trabalho trazida pelo neo-liberalismo. Outra é o processo de de-industrialização da Europa seguido pelo monopólio do terceiro setor. Na Suécia, esta realidade é preponderante por causa do mercado informático que desde o início da década de 2000 tornou-se o mais dinâmico no país. Alterações tecnológicas e organizacionais nas empresas, com a criação de uma nova cultura de trabalho trouxe custos novos na contratação de imigrantes laborais, inclusive qualificados (Bask, 2005: 75). A proficiência cultural e linguística exigida pelo mercado de trabalho (Extra, Spotti e Van Avermaet, 2009) pressupõe dificuldades também para os cidadãos de outros Estados europeus que procuram servir-se do mercado comum para procurar regimes de trabalho diferentes e salários mais elevados. No entanto, consolidados os argumentos que desde a década de 1960 têm proliferado no debate acerca da imigração laboral, a politização tem-se feito em torno da problemática dos refugiados. Contrariamente ao sistema expetavelmente abertoque fez da Suécia o paradigma global de integração de refugiados, a partir da década de 1990 surgiram mais gatekeepers (Hammar, 1994), alterações na forma e no conteúdo da legislação e criação de mais um layer de integração: a receção até à primeira entrevista. Também nos campos de espera após a primeira entrevista, o governo diminuiu os recursos de uso de advogados enquanto cada vez mais refugiados são “integrados” em regiões da Suécia com altas taxas de desemprego (Bask, 2005; Korpi, 2009). A integração é ainda dificultada pela lenta integração no mercado de trabalho e o tempo em demasia gasto pelas formações em socialização cultural (Rooth, 1999; Spång, 2009).

Reflexão final A crise e sustentação do Estado social tem sido um debate presente na Europa desde a década de 1990. No entanto, na Suécia este debate tem sido constante desde a década de 1960. O debate político acerca da imigração laboral está completamente dependente do primeiro. Por outro lado, com a de-industrialização da Europa e o monopólio dos serviços, os Estados europeus passaram a interessar-se por atrair apenas trabalhadores altamente qualificados, política aliás seguida pela União Europeia (Geddes, 2009) e socializada pelos Estados membros. A atração de imigrantes na Suécia continua a ter um elemento económico, o que torna este tema um reduto de soberania, principalmente quando falamos de Estados membros da União Europeia que viram a perda de elementos de soberania como as fronteiras. Novas fronteiras desenham-se, assim, tanto dentro dos países como dentro da própria União 118

Europeia e que são agora exagerados pelo contexto de crise. Sinal disso tem sido a maior intergovernamentalização da política europeia e a perda de controlo dos centros de decisão europeia. Outra é o futuro do modelo social europeu e as suas implicações para os regimes de imigração. Com o agravamento da situação na Europa do Sul poderá reforçar-se a Europa a duas velocidades com o aparecimento de novos tipos de atrito e as consequentes dificuldades de integração. Também o regime de refugiados acabou por ter uma transformação após o aparecimento de conflitos étnicos na fronteira da União Europeia. Desta forma, o futuro das políticas de imigração e refugiados poderá passar pela maior integração na fronteira doméstica internacional, isolando atores nacionais como o parlamento e a sociedade civil da discussão sobre o tema. Mas também ignora o contributo de imigrantes e refugiados para a construção de sociedades cosmopolitas e plurais (Adahl e Murray, 2010). Novos estudos empíricos demonstram que grupos culturalmente plurais trazem maior capacidade económica e produzem mais integração social (Ekberg, 2010; Korpi, 2009). Elementos de grande importância no futuro da pilotagem europeia.

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