Impeachment não é recall! Para além da lógica “amigo/inimigo” na história constitucional brasileira

01/10/2015

Impeachment não é recall! Para além da lógica “amigo/inimigo” na história constitucional brasileira |

Impeachment não é recall! Para além da lógica “amigo/inimigo” na história constitucional brasileira by Crítica Constitucional em 20 de setembro de 2015 em Estrutura institucional,Impeachment, Teoria constitucional

Mariana Prandini Assis (Doutoranda na New School for Social Research, Nova Iorque) e Pablo Holmes (Professor no Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília) Nas últimas semanas, aquilo que parecia apenas uma ameaça destemperada de grupos radicais se tornou uma proposta explícita da oposição congressual ao governo de Dilma Roussef. O impeachment passou à agenda pública como uma possibilidade real para uma das partes do jogo politico brasileiro. A estratégia pró-impeachment uniu a oposição parlamentar aos grupos de protesto que ganharam proeminência nos últimos meses e protagonizaram uma escalada de radicalização na disputa política nacional. Grupos que, desde o pleito de outubro, declararam não aceitar seu resultado e, ainda antes da posse para o segundo mandato, passaram a exigir a saída da presidenta, tornando-se assim protagonistas de uma situação que pode apenas ser vista com preocupação. Ao colocarem os termos da disputa política na forma de um confronto totalitário, em que os resultados homologados pela justiça eleitoral são questionados e a única solução possível é a destruição/destituição do adversário, esses grupos nos aproximam de um enquadramento extremamente arriscado do conflito político. A proliferação desse enquadramento, inclusive com certa banalização, tornou frequente a descrição do partido do governo como um inimigo a ser destruído, como se depreende de inúmeras intervenções públicas recentes.[i] De fato, o conflito político pode assumir a forma radical e um tanto messiânica de uma diferença inconciliável entre amigos e inimigos.[ii] A descrição da política a partir dessa díade, normalmente associada a Carl Schmitt, é, contudo, incompatível com os mecanismos democráticos, pois tende a eclodir na forma de uma guerra aberta entre unidades totalizantes. Tal fenômeno implica uma desdiferenciação social, com a submissão de diversas diferenças e particularidades – tão ricas e importantes como as presentes no amor, na ciência, na educação, na arte e na cultura – a uma única diferença, superpolitizante e destrutiva. Os riscos de qualquer radicalização antagonista da política se revelam, se tomadas até as últimas consequências, em um abandono da democracia como meio juridificado de resolução de conflitos políticos.[iii] Aliás, o próprio Schmitt o reconhece, defendendo que a radicalização seja evitada na política interna e transferida para a política externa[iv] (com todas consequências problemáticas dessa operação). Alguns insistem que o Brasil superou seu passado de instabilidade democrática e que o impeachment não significaria uma forma contemporânea de golpe ou, nos termos analíticos que data:text/html;charset=utf-8,%3Cheader%20style%3D%22color%3A%20rgb(85%2C%2085%2C%2085)%3B%20font-family%3A%20'Helvetica%20Neue'%2…

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estamos propondo, a eliminação do inimigo. Contudo, ao recorrer àquele mecanismo sem verificar as suas respectivas exigências jurídicas, ao se associar a uma escalada de radicalização que não aceita os resultados eleitorais do ano passado, a oposição parece, sim, ter passado a flertar com o golpismo. A representação de um indivíduo ou grupo de indivíduos como um mal em si, procedendo-se a um clamor moral por sua aniquilação, parece a encarnação entre nós dessa forma profundamente antidemocrática de politização. Democracias não são, aliás, projetos acabados. E em um continente e um país com longa tradição de rupturas democráticas, a responsabilidade com as regras institucionais exigiriam mais prudência de atores políticos tão centrais. Pois, em risco, está a própria democracia. Democracia e dependência de trajetória: a improbabilidade da ordem democrática constitucional É equivocada a interpretação, aparentemente difundida, de que somos uma democracia estabelecida e estável e, por isso, não sujeita a retrocessos e rupturas. Tomar mecanismos constitucionais como estabelecidos apenas porque foram inscritos em textos é, como se sabe desde as observações de Karl Lowenstein[v], um erro primário. Em realidade, nenhuma democracia está completamente segura por ter sido assegurada constitucionalmente. Mas, ao observarmos os precedentes históricos, é fácil perceber que, particularmente na América Latina, a definição textual de sistemas democráticos não costuma ter níveis muito altos de efetividade constitucional.[vi] Não faltam exemplos, no nosso continente, de como elites conservadoras têm dificuldades em aceitar os procedimentos democráticos como a única forma legítima de chegar ao poder., a maior parte das vezes, com clara influência das estruturas de dependência política e econômica transnacional, resultantes do processo de colonização. Tanto no passado mais remoto como no mais recente os casos abundam, como denunciam os casos do Paraguai (2012), Honduras (2009) e Venezuela (2002). O Brasil tem em comum com muitos de seus vizinhos não apenas o posto cativo entre os países mais desiguais do mundo. Sua história constitucional também pode ser descrita como um longo processo em que elites econômicas influentes toleraram ou não os mecanismos políticos institucionalizados de tomada de decisão, à medida em que eles coincidiam com seus interesses. Com efeito, o golpe militar de 1964, que tirou do poder um presidente com mais de 70% de apoio popular, não foi nem a primeira nem a última grave ruptura constitucional da história do país. Antes dele, tivemos rupturas parciais ou totais com a instituições políticas constitucionais em pelo menos outras quatro ocasiões (1930, 1937, 1954 e 1961). Sem contar a reduzida possibilidade de participação democrática e as distorções permanentes, por meio de manipulações, dos precários mecanismos democráticos durante a vigência da Constituição de 1891. E, depois do golpe de 1964, várias foram as ocasiões em que a ditadura militar impôs regras de exceção para aniquilar seus opositores (no caso dos primeiros atos institucionais) ou simplesmente por não aceitar resultados eleitorais desfavoráveis (como em 1965 e 1977). [vii]

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Há uma resiliente regularidade em quase todos esses momentos históricos de ruptura constitucional: setores da elite econômica reiteradamente recorreram a mecanismos “heterodoxos” de tomada do poder por “discordar” – ou simplesmente não aceitar – resultados eleitorais ou expectativas eleitorais desfavoráveis. Aliás, não é debalde lembrar: apenas há 13 anos assistimos pela primeira vez, em mais de 50 anos, um presidente eleito transferir a faixa presidencial para outro presidente eleito por um partido de oposição. Contar a nossa história constitucional como se ela houvesse começado em 1988 é um erro, tanto do ponto de vista político como científico, pois constituições democráticas não são apenas decisões políticas tomadas por um soberano infalível – seja ele o povo ou alguém que se vê autorizado por ele. Elas são o resultado de processos altamente improváveis e precários de estabilização de expectativas normativas[viii], segundo os quais populações inteiras aceitam de modo difuso e tácito alguns procedimentos juridicamente regulados para decidir sobre seus conflitos e discordâncias, mesmo que os resultados desses procedimentos sejam diversos dos que alguns esperam. [ix] Um olhar cuidadoso para a história constitucional brasileira deveria nos fazer extremamente cautelosos em relação a qualquer simplificação institucionalista que associe estabilidade democrática com textos escritos ou arranjos políticos temporários e não leve em conta uma longa história de insatisfação com resultados eleitorais seguidas de rupturas constitucionais. A crise é política, econômica ou constitucional? Quando Dilma Roussef foi eleita com pouco mais de 52% dos votos válidos há menos de um ano, os escândalos de corrupção envolvendo seu partido não eram uma novidade. Nos últimos 10 anos, tornou-se evidente que diversos membros importantes do PT haviam praticado atividades ilícitas, alguns tendo sido, inclusive, condenados na ação penal originária 470/STF. A operação Lava Jato tampouco era um segredo quando aconteceu o segundo turno das eleições, tendo tido ampla divulgação nos meios de comunicação. E, embora tenha havido uma série de novas revelações desde as eleições, nenhuma delas atingiu a presidenta pessoalmente, não restando qualquer evidência de que ela estivesse envolvida em pagamentos de propinas por empreiteiras associadas à Petrobrás. O esquema investigado no contexto da “Operação Lava jato”, conduzida pela Polícia Federal e “liderado” por um não tão inerte juiz de primeira instância da justiça federal do Paraná, tornou-se o mais novo “maior escândalo de corrupção da história republicana brasileira”. Assim, parece que voltamos a um outro velho padrão da nossa história constitucional republicana, qual seja: nenhum governo nos últimos 40 anos deixou de produzir o seu próprio “maior escândalo de corrupção da história”. A corrupção é algo que existe em todos os Estados. Mas, entre nós, ela parece assumir um caráter estrutural, sendo uma forma bastante resiliente, difusa e estabilizada de confusão entre as esferas econômica, jurídica e política. [x] Em grande medida, ela se torna também um instrumento da disputa política e um mecanismo por meio do qual a opinião púbica é entretida e desviada de problemas estruturais responsáveis pela confusão de esferas.[xi]

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Como padrão histórico, a escandalização da corrupção serviu em vários outros momentos para “justificar”, desde cima, a derrubada de governos e a ruptura com instituições constitucionais. Agora, mais uma vez, ela aparece como justificação de uma frágil peça jurídica, sem fundamento em evidências ou fatos, que atribui à presidenta Dilma Roussef responsabilidade pela corrupção estrutural entre interesses privados e públicos em nossa estrutura estatal. Se a corrupção não é nova, nem as acusações contra o partido do governo, ela se associa a um fator de risco mais explosivo politicamente: uma grave crise econômica que rompeu o ciclo de crescimento da década passada. Economistas do setor financeiro preveem uma recessão de mais 2,5% para 2015. O desemprego, embora ainda permaneça em patamares relativamente baixos, dificilmente resistirá à retração econômica. E a inflação acumulada de 2015 chega perto dos dois dígitos, levando a substancial perda de poder de compra da população de menor renda. Por fim, há uma pressão da oposição sobre o Tribunal de Contas da União para alterar as práticas decisórias da corte de modo um tanto casuísta e rejeitar, pela primeira vez, operações realizadas reiteradamente pelos últimos presidentes da república e até então consentidas pelo tribunal. Exige-se, assim, que o TCU realize uma brusca alteração jurisprudencial e ignore seus próprios precedentes: caminhando para um julgamento político das contas da presidenta, o que pode significar uma violação ao princípio da igualdade jurídica, que exige julgar igualmente casos iguais.[xii] Segundo jornal de grande circulação, um ministro da corte chegou a afirmar que o tribunal já havia aprovado contas muito piores, mas que, nesse momento, com uma presidenta impopular, a situação deveria ser outra. Em suas palavras: “essa decisão não seria tomada contra Lula no auge da popularidade.”[xiii] A perspectiva de reprovação das contas levou o Presidente da Câmara, em contradição ao art. 49, IX, e art 166, §1ºe §2º, da Constituição Federal[xiv], a uma manobra de aprovação em bloco das contas presidenciais desde a administração Itamar Franco pelo plenário da casa, com vistas a acelerar um possível processo de impeachment. A presidenta certamente deve ser responsabilizada por uma série de erros políticos econômicos de seu governo, que se somaram à recessão mundial e à queda na demanda por alguns dos produtos mais importantes da nossa pauta de exportação produzindo um sério desequilíbrio fiscal. Contudo, desde o ponto de vista jurídico e constitucional, essa não pode ser razão de sua retirada do poder. Qualquer passo na direção de um impeachment, que o faça funcionar como recall eleitoral ou mecanismo de troca de governo, sem base jurídica e fática, por pura conveniência política de setores derrotados nas eleições de 2014, configura-se como uma crise constitucional. De fato, essa não seria, porém, uma crise nova ou uma exceção histórica. Ao contrário, ela significaria apenas uma volta à nossa trajetória de alta seletividade constitucional, ou em outras palavras, seria expressão de continuidade da crise que funda nosso constitucionalismo. Impeachment não é recall: O processo de responsabilização da presidente e a seletividade da argumentação constitucional Agora, diante da queda de popularidade da presidenta eleita há alguns meses, tenta-se criar um data:text/html;charset=utf-8,%3Cheader%20style%3D%22color%3A%20rgb(85%2C%2085%2C%2085)%3B%20font-family%3A%20'Helvetica%20Neue'%2…

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movimento político pela sua derrubada por via de um processo de impeachment. Os arranjos que produziram a transição democrática e a estabilização política parecem não ser fortes o suficiente para resistir às pressões de setores derrotados que não se conformam com os resultados eleitorais. O processo de impeachment é previsto na nossa Constituição (arts. 85 e 86) e tem, de fato, uma forte dimensão política. Seus requisitos, porém, em nada se assemelham aos mecanismos normalmente conhecidos como orecall (recall election): um mecanismo político-eleitoral de remoção do poder de um mandatário eleito pelo voto direto dos eleitores. A dimensão política do impeachment, que se consubstancia em seu caráter de regime constitucional especial (exorbitante do regime comum) de responsabilização jurídica do Presidente da República, tem relação direta com as peculiaridades do poder presidencial.[xv] E, em face dele, a constituição estabelece uma série de garantias excepcionais ao mandatário (art. 86), fazendo-o inclusive imune à responsabilização por fatos alheios às suas funções enquanto no exercício do cargo (art. 86, §4º), estabelecendo como condição para sua responsabilização criminal a autorização por dois terços da Câmara de deputados, sendo excluída a possibilidade de prisão antes da existência de sentença condenatória (art. 86, §3º).[xvi] O regime especial de responsabilização do presidente da república não exclui, porém, a existência de exigentes requisitos jurídicos. A começar pelo fato de que a Constituição estabelece uma clara distinção entre o juízo político de abertura do processo de impeachment por dois terços da Câmara dos Deputados e o “julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, em infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidades”(art. 86, caput). Ao estabelecer que a denúncia por crime de responsabilidade deve ser processada perante o Senado Federal, a constituição de modo algum elimina seu caráter jurídico-penal ou exclui a aplicação de todas as garantias referentes ao devido processo legal em matéria criminal (Art. 5º, XL, LV, LVI, LVI etc), nem mesmo o controle pelo Supremo Tribunal Federal dos atos praticados no referido processo. Em acórdão relatado pelo Min. Carlos Velloso no Mandato de Segurança 21.564/92, o STF apontava na mesma direção: No  procedimento de admissibilidade da denúncia, a Câmara dos Deputados profere juízo político. Deve ser concedido ao acusado prazo para defesa, defesa que decorre do princípio inscrito no art.  5º, LV, da Constituição, observadas, entretanto, as limitações do fato de a acusação somente materializar-se com a instauração do processo, no Senado. Neste, é que a denúncia será recebida, ou não, dado que, na Câmara ocorre, apenas, a admissibilidade da acusação, a partir da edição de um juízo político, em que a Câmara verificará se a acusação é consistente, se tem ela base em alegações e fundamentos plausíveis, ou se a notícia do fato reprovável tem razoável procedência, não sendo a acusação simplesmente fruto de quizílias ou desavenças políticas. Por isso, será na esfera institucional do Senado, que processa e julga o presidente da República, nos crimes de responsabilidade, que este poderá promover as indagações probatórias admissíveis. A Lei 1.079/1950, que regulamenta o art. 85, parágrafo único, CF, e define os crimes de data:text/html;charset=utf-8,%3Cheader%20style%3D%22color%3A%20rgb(85%2C%2085%2C%2085)%3B%20font-family%3A%20'Helvetica%20Neue'%2…

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responsabilidade de agentes políticos, assim como os procedimentos para seu julgamento, ainda regula em pormenores a formação do juízo político de autorização pela Câmara Federal em processo de impeachment, estabelecendo forma jurídica bem definida para a formulação da denúncia (art. 14 a 18) e da acusação (art. 19 a 21), prazo de defesa (art. 22), formulação de parecer por comissão especial (Art. 22, §1º, §2º e §3º) e, só então, estabelecendo a possibilidade do juízo do plenário (art. 23). A partir daí, ter-se-á, então, um processo criminal, liderado pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, perante o Senado Federal. Por se tratar de crime, seria no mínimo contra-intuitivo entender que a ordem constitucional houvera estabelecido que o julgamento deveria se dar com base apenas em um juízo de oportunidade política. As garantias constitucionais do devido processo legal exigem a produção de provas suficientemente relevantes a conectar elementos subjetivos e objetivos do tipo penal, assim como um nexo de causalidade entre a ação do agente e as suas consequências antijurídicas Há não apenas que se demonstrar a prática do crime mas também a específica intenção de cometê-lo – o dolo, pois esses são os requisitos de qualquer crime, mesmo quando o tipo penal é definido de maneira tão vaga, como é o caso de crimes de responsabilidade. Aliás, ainda de acordo com a Lei 1.079/1950, o processo perante o Senado se orientará, subsidiariamente, pelos procedimentos do Código de Processo Penal (art. 38), o que fortalece a juridicidade dos procedimentos. Não há que se falar, portanto, como se repetiu nessas últimas semanas, que um possível processo de impeachment da Presidenta Dilma Roussef consista apenas em uma decisão política capaz de retirar do poder uma mandatária impopular. Diante das evidências produzidas até agora e da nossa história de rupturas seletivas com a ordem constitucional, a radicalização destrutiva das últimas semanas parece ser apenas o anúncio de que permanecemos, em grande medida, presos à nossa velha trajetória de fragilidade institucional. O casuísmo da crise: Os paradoxos de uma ordem constitucional seletiva Adotar o modelo do amigo/inimigo para compreender a disputa política tem sérias consequências. Para Schmitt, a unidade política jamais poderia ser oferecida por uma constituição jurídica liberal, pois essa eliminaria aquela dimensão ontológica da política. Desse modo, a única forma de produzir a unidade pacificada necessária para constituir uma ordem política seria atribuir a legitimidade última do sistema à uma decisão fundamental e unificadora que reuniria as diferenças políticas internas numa soberania que exteriorizaria o antagonismo (amigo/inimigo) para a política externa.[xvii] Isso implica, em última análise, conceder a um soberano político a disposição sobre todo e qualquer direito, sendo ele o único dotado do poder de decidir sobre o “estado de exceção”. Por fim, o imperativo de produzir a unidade do povo tornaria contingente o próprio sistema de direitos. Mesmo os autores que defendem, nos nossos dias, uma recepção do conceito de “política” schmittiano o fazem a partir de uma reformulação substancial. Com vistas a reduzir o caráter destrutivo, de negação dos adversários e supressão de sua posição e projeto políticos, autoras como Chantal Mouffe procuram reinterpretar o modelo antagonista de Schmitt, na forma de um modelo adversarial democrático. Para ela, mecanismos constitucionais deveriam produzir um consenso acerca de um conjunto de regras (jurídicas) mínimas fundadas em ideias como liberdade e igualdade políticas, articuladas em instituições democráticas. [xviii] O antagonismo unificante de Schmitt é, data:text/html;charset=utf-8,%3Cheader%20style%3D%22color%3A%20rgb(85%2C%2085%2C%2085)%3B%20font-family%3A%20'Helvetica%20Neue'%2…

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assim, substituído por um agonismo conflituoso[xix], fundado no pluralismo político, que em pouco se distancia de concepções democráticas baseadas na soberania popular. Diversos setores sociais poderosos, entre eles os militares, as oligarquias rurais, setores econômicos urbanos e outros recorreram, em diferentes momentos, a rupturas institucionais para garantir seus interesses. Constante é apenas o fato de que a defesa da legalidade sempre foi em grande medida submetida aos imperativos de uma realidade social extremamente complexa, em que a manutenção de privilégios e posições de poder se associam a tomadas de decisão táticas na luta pelo poder. Nesses momentos, o discurso e prática antagonista tomaram o lugar do agonismo garantido pelas instituições liberais para justificar estratégias que abertamente iam de encontro às regras do jogo democrático. Isso nos traz de volta à situação atual e à forma como, entre nós, a institucionalização de mecanismos formais e constitucionais para resolução de conflitos políticos é precária e instrumentalizável. E não se trata de defender o problemático governo Dilma Roussef, que em grande medida cometeu os erros que o colocaram na posição em que hoje se encontra. Ao contrário, o que se constata, no momento presente, é que a permanência no poder de um governo impopular e carente de bases de apoio políticas, mas democraticamente eleito, seria uma exceção em nossa história de rupturas institucionais orquestradas. O que deveria ser exceção – o impeachment – parece se tornar regra em nosso caso. A radicalização política a que chegamos, com ameaças de assassinato, agressões públicas e risco de abertura de um processo ainda manifestamente ilegal contra a presidenta parecem apenas confirmar a seletividade de nossas instituições constitucionais. Um triste sinal de que a nossa democracia não é apenas uma democracia “por vir”, como aponta Mouffe, mas uma democracia em grande parte “por fazer”.   [i] Para citar apenas alguns exemplos: Portal Terra, PF investiga ameaças a Dilma feitas em postagem no Facebook; Folha de São Paulo, Jô Soares é alvo de ameaça após entrevista com Dilma; Portal Terra, Governo faz denúncia ao MP de adesivo com ofensa a Dilma. [ii] Carl Schmitt. 1932. Der Begriff des Politischen. Duncker & Humblot, p. 13-15. [iii] E.-W. Böckenförde. 1991. Der Begriff des Politischen als Schlüssel zum staatsrechtlichen Werk Carl Schmitts, in: Recht, Staat, Freiheit. Suhrkamp, p. 344-366. [iv] Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, p. 20. [v] Karl Lowenstein. 1975. Verfassunslehre. Mohr, p. 62-66. [vi] Marcelo Neves. 2007. A constitucionalização simbólica. Martins Fontes, p. 90-95. [vii] Thomas Skidmore. 1988. The Politics of Military Rule in Brazil: 1964-85. Oxford University Press. [viii] Ver: Chris Thornhill. 2011. A Sociology of Constitutions: Constitutional and State Legitimacy in data:text/html;charset=utf-8,%3Cheader%20style%3D%22color%3A%20rgb(85%2C%2085%2C%2085)%3B%20font-family%3A%20'Helvetica%20Neue'%2…

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Historical-Sociological Perspective, London, Cambridge, p. 181-219; Marcelo Neves, A constitucionalização simbólica, p. 83-86; Niklas Luhmann. 1990. Verfassung als evolutionäre Errungenschaft, in: Rechtsgeschichte, p. 193-201. [ix] Pablo Holmes. 2013. Verfassungsevolution in der Weltgesellschaft. Nomos, p. 96-107, 120-9. [x] Alguns autores falam em corrupção estrutural: Marcelo Neves,Constitucionalização simbólica, p. 140-148. [xi] Pablo Holmes. 2013. Corrupção como instituição e como entretenimento: Entre ruptura e continuidade depois da ação penal 470. Disponível em: http://www.criticaconstitucional.com/corrupcao-como-instituicao-e-como-entretenimento-entreruptura-e-continuidade-depois-da-acao-penal-470-2/ [xii] Hans Kelsen. 1960. Reine Rechtslehre. Franz Diecke, p. 146. Para Niklas Luhmann, a igualdade jurídica se caracteriza como um „julgamento igual de casos iguais“, enquanto a igualdade política impõe o tratamento dos indivíduos como iguais. Ver: Niklas Luhmann. 1993. Das Recht der Gesellschaft. Suhrkamp, p. 113. [xiii] Folha de São Paulo, Painel, 31/05/2015. [xiv] Tal manobra foi contestada no STF por meio do Mandado de Segurança 33.729/DF (Rel. Min. Luis Roberto Barroso). [xv] Ver, nesse sentido, o voto do ministro Celso de Mello na ADI 1.021/1995: “A imunidade do chefe de Estado à persecução penal deriva de cláusula constitucional exorbitante do direito comum e, por traduzir consequência derrogatória do postulado republicano, só pode ser outorgada pela própria CF” (grifo meu). [xvi] Ver HC 83.154/2003, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. [xvii] E.-W. Böckenförde, Der Begriff des Politischen als Schlüssel zum staatsrechtlichen Werk Carl Schmitts, p. 350ss. [xviii] Chantal Mouffe. 2005. On the political. Routledge. p. 31. [xix] Chantal Mouffe. 2005. On the political. Routledge. p. 14.

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