SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICAS PÚBLICAS atores e instituições no Brasil contemporâneo
Euzeneia Carlos Osmany Porto de Oliveira Wagner de Melo Romão (Orgs.)
Euzeneia Carlos Osmany Porto de Oliveira Wagner de Melo Romão (Orgs.)
sociedade civil e políticas públicas
atores e instituições no Brasil contemporâneo
Chapecó, 2014
Apoio:
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Reitor: Odilon Luiz Poli Vice-Reitora de Ensino, Pesquisa e Extensão: Maria Aparecida Lucca Caovilla Vice-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento: Claudio Alcides Jacoski Vice-Reitor de Administração: Antônio Zanin Diretora de Pesquisa e Pós-Graduação Stricto Sensu: Valéria Marcondes Este livro ou parte dele não podem ser reproduzidos por qualquer meio sem autorização escrita do Editor.
361.61 S678s
Sociedade civil e políticas públicas : atores e instituições no Brasil contemporâneo / Euzeneia Carlos, Osmany Porto de Oliveira, Wagner de Melo Romão (Orgs.) Chapecó : Argos, 2014. 446 p. ; 23 cm. - (Debates ; 14) Inclui bibliografias ISBN 987-85-7897-142-7
1. Política social. 2. Política pública. 3. Sociedade civil. 4. Movimentos Sociais. I Carlos, Euzeneia. II Oliviera, Osmany Porto. III. Romão, Wagner de Melo. IV. Título. V. Série. CDD 361.61
Catalogação elaborada por Joseana Foresti CRB 14/536 Biblioteca Central da Unochapecó
Todos os direitos reservados à Argos Editora da Unochapecó Av. Atílio Fontana, 591-E – Bairro Efapi – Chapecó (SC) – 89809-000 – Caixa Postal 1141 (49) 3321 8218 –
[email protected] – www.unochapeco.edu.br/argos Coordenador: Dirceu Luiz Hermes Conselho Editorial Titulares: Murilo Cesar Costelli (presidente), Clodoaldo Antônio de Sá (vice-presidente), Celso Francisco Tondin, Dirceu Luiz Hermes, Lilian Beatriz Schwinn Rodrigues, Maria Aparecida Lucca Caovilla, Ricardo Rezer, Rodrigo Barichello, Tania Mara Zancanaro Pieczkowski, Vagner Dalbosco, Valéria Marcondes Suplentes: Arlene Renk, Fátima Ferretti, Fernando Tosini, Hilário Junior dos Santos, Irme Salete Bonamigo, Maria Assunta Busato
Sumário
9 Prefácio Inovações analíticas para entender atores e instituições no Brasil contemporâneo Adrian Gurza Lavalle
15 Apresentação
Euzeneia Carlos Osmany Porto de Oliveira Wagner de Melo Romão
Parte I Atores e instituições em interação 29
Capítulo 1 Engajamento institucional, mudanças e continuidades na ação coletiva: o movimento popular e o ambientalista no Espírito Santo Euzeneia Carlos
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Capítulo 2 Ocupando o Estado: análise da atuação do Movimento Sanitário nas décadas de 1970 e 1980 Monika Dowbor
Capítulo 3 Dinâmicas políticas microterritoriais: organizações comunitárias e acesso às políticas públicas na periferia de São Paulo Júlia Moretto Amâncio
Capítulo 4 Os paradiplomatas e a difusão do Orçamento Participativo Osmany Porto de Oliveira
Parte II As relações nas instituições participativas 219
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Capítulo 5 O eclipse da sociedade política nos estudos sobre o Orçamento Participativo Wagner de Melo Romão
Capítulo 6 A disputa pela gestão e participação nas políticas de luta contra a pobreza nos primeiros anos Lula: o caso dos comitês gestores do Cartão Alimentação Carla Tomazini
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Capítulo 7 Práticas e desafios no exercício da representação política: as dinâmicas da representatividade em conselhos nacionais Paula Pompeu Fiuza Lima
Capítulo 8 As relações entre os atores políticos locais nas arenas eleitoral, governamental e legislativa na implementação, continuação e autorreprodução do Orçamento Participativo Luciana Andressa Martins de Souza
Circuitos de representação 383
Capítulo 9 Força, projeto, palavra e povo: circuitos de representação em conselhos de desenvolvimento municipal na América Latina (Nicarágua, Venezuela, México e Brasil)
Gisela Zaremberg Tradução: Wagner de Melo Romão e José Szwako
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Sobre os autores
Prefácio Inovações analíticas para entender atores e instituições no Brasil contemporâneo
Se o livro que o leitor tem em mãos tivesse sido intitulado há apenas uma década – ou antes –, as palavras utilizadas e as relações insinuadas entre elas seriam por certo diferentes. Com probabilidade razoável, o livro ostentaria no título o binômio “Sociedade Civil e Estado” ou “Movimentos sociais e Estado”, seguido, talvez, de um subtítulo composto por vocábulos grupáveis em dois polos simbolicamente investidos de carga positiva ou negativa – “participação” e “autonomia”, e “cooptação” e “clientelismo”, ou vocábulos alternativos semanticamente afins. A opção escolhida pelos organizadores, membros ativos de uma nova geração de pesquisadores, não é fortuita. Antes, Sociedade civil e políticas públicas: atores e instituições no Brasil contemporâneo sintetiza tanto as apostas analíticas de organizadores e colaboradores quanto as mudanças analíticas acumuladas ao longo das últimas décadas num campo de conhecimento em que, no Brasil, confluem estudiosos dos movimentos sociais, da sociedade civil e da participação. Trata-se de mudanças animadas pela interlocução entre diversas gerações, bem como pela exigência de entender o tempo presente, marcado por rica e complexa reconfiguração das formas de ação e interação entre atores políticos e sociais no Brasil pós-transição. As apostas, todavia, não 9
apenas guardam sintonia fina com as mudanças mais gerais do campo, mas contribuem para alargar seus horizontes, ensejando inovações analíticas, iluminando lacunas e submetendo as próprias ideias ao crivo do rigor analítico e do controle metodológico. No plano das inovações analíticas, o livro apresenta avanços em três flancos, com implicações cruciais para o debate. Não todos os capítulos, é claro, podem ou se propõem a avançar nos diferentes flancos. Primeiro, as páginas deste volume avançam para além da pluralização do Estado no plano das proposições abstratas, e mostram o funcionamento de diversas instituições políticas e seus agentes em relação aos e com os atores sociais. A concepção do Estado como uma entidade monolítica, com lógica interna unitária ou subordinada ao império de uma racionalidade única – independente de como tal racionalidade seja conceituada –, remete aos usos dessa categoria próprios dos séculos XVIII, XIX e primeiras décadas do século XX. Mas há mais de meio século que o estudo do funcionamento das burocracias e do ciclo das políticas públicas mostrou fartamente que o Estado é plural, coalhado de interesses conflitantes e estruturado por lógicas que obedecem ao modo como se organiza a diversidade institucional interna do Estado. Porém, as literaturas de movimentos sociais, sociedade civil e participação preservaram, até muito recentemente, a premissa de um Estado hermético, definido como sistema ou polo negativo e oposto às potencialidades democratizadoras da sociedade civil. Ao longo dos anos 2000, tais compreensões monolíticas do Estado também cederam passo a compreensões plurais desse, como um conjunto de instituições que obedecem a lógicas específicas – setoriais, organizacionais, burocráticas. Afirmar a pluralidade do Estado no nível dos pressupostos ou premissas analíticas não equivale a, efetivamente, abrir a “caixa preta” do Estado e examinar suas interações com os atores sociais. As literaturas em questão especializaram seus instrumentos analíticos no exame dos atores coletivos e, nesse sentido, não é de estranhar que os estudos com 10
capacidade de flagrar a operação interna do Estado nas suas relações com o mundo societal tenham aparecido apenas de modo recentíssimo. Na segunda parte do livro, o leitor encontrará esforços bem-sucedidos em que parte dessa operação é desvendada, quer olhando agentes estrategicamente posicionados, quer conflitos entre poderes, quer a racionalidade que explica as escolhas e comportamentos dos agentes das instituições estudadas. O livro também avança na caracterização da sociedade civil como ela é, extraindo consequências frutíferas para as estratégias de pesquisa do consenso recente sobre a pluralidade desta. A sociedade civil também foi concebida como imbuída em uma lógica unitária de caráter democratizador ou emancipatório. O pressuposto dessa unicidade não é herança da filosofia política dos séculos passados, pois, como categoria filosófica, ela foi cultivada em alguns registros em que sua diversidade aparece como traço distintivo. Neste caso, o entendimento da sociedade civil como polo virtuoso em relação à negatividade do Estado decorre dos contextos históricos de autoritarismo, guerra civil e autocratismo nos quais a categoria ganhou vida prática no último quartel do século XX. Seja como for, também neste caso, embora em registro de crítica interna, a literatura cedeu passo às compreensões plurais de sociedade civil. E também, neste caso, a assunção da premissa da pluralidade no plano dos pressupostos teórico-conceituais é insatisfatória, se não se desdobrar na caracterização de fato dessa pluralidade. Escolher atores aparentemente desimportantes, olhar para as motivações dos cidadãos e ativistas que se engajam em interações com as instituições políticas e, de modo mais geral, seguir os atores, em vez de deduzir suas motivações e comportamento da teoria, são algumas das escolhas presentes nos diversos capítulos do livro. Terceiro, avança-se no terreno analítico desvencilhando o estudo da interação entre instituições políticas e atores sociais de um dos obstáculos de pensamento mais arraigados e deletérios nas literaturas de movimentos
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sociais e sociedade civil: a incapacidade de pensar a institucionalização. Se a sociedade civil e o Estado são plurais e travam relações orientadas por interesses e conflitos diversos, parece plausível, em princípio, esperar variação nos arranjos formais e informais em que essas relações se materializam. No Brasil, todavia, a feição mais relevante, quando se trata de entender as relações entre instituições políticas e atores sociais no contexto de pós-transição, é o extraordinário nível de institucionalização atingido, não apenas por diferentes instituições participativas, mas pela inserção dos movimentos sociais e subconjuntos de atores da sociedade civil, seus interesses, agendas e categorias práticas no tecido do Estado e nas suas categorias jurídicas de operação. Sendo essa a feição mais relevante do cenário pós-transição, torna-se imperioso caracterizar a institucionalização e perscrutar suas implicações para os atores sociais e para a capacidade de operação do Estado. Contudo, na literatura de movimentos sociais, a institucionalização foi identificada com a dissolução dos movimentos – ora pelo sucesso das demandas ou por efeitos de cooptação, ora pela burocratização ou pela rotinização do repertório de contestação, ora pelo afastamento das bases ou por uma combinação desses e outros efeitos reputados com capacidade de dissolução. Por outro lado, a literatura da sociedade civil tradicionalmente associou a obtenção do chamado “poder burocrático” – institucionalização acompanhada da ocupação de cargos ou posições nas novas instituições – à corrupção da lógica constitutiva da sociedade civil. Assim, pensar a institucionalização sem predefinir seu registro como negativo, implica um exercício de crítica conceitual e inovação analítica que o leitor encontrará nas páginas de alguns dos capítulos do livro.
A combinação dos ganhos analíticos descritos nos parágrafos anteriores projeta luz sobre numerosas lacunas que até recentemente eram propriamente flancos cegos ou questões impensadas no campo de estudos em que confluem as literaturas de movimentos sociais, sociedade civil e participação. Para amostra bastam alguns exemplos: 12
quais as motivações que levam os atores que participam das instituições participativas a se engajar nelas, se renuncia-se a deduzir da teoria seu compromisso democratizador? Por que o orçamento participativo atingiu fama e presença além das fronteiras municipais de Porto Alegre e além das fronteiras nacionais do País, se abre-se mão de deduzir a expansão do engajamento e capacidade de mobilização da sociedade civil? Como se alinham atores da sociedade civil e burocracias públicas na definição dos rumos de uma política, se recusa-se a oposição automática e a priori entre sociedade civil e Estado? A ausência de respostas satisfatórias a essas e outras perguntas perseguidas no livro tornou-se evidente graças aos deslocamentos analíticos mais gerais abraçados pelos organizadores e colaboradores.
Por fim, a identificação de lacunas assinala questões que, outrora despercebidas, merecem atenção, mas carecem de categorias adequadas para se lidar com elas dentro da literatura tradicional. O rigor analítico assume uma de duas faces na maior parte dos capítulos: travar diálogo com a literatura pertinente que oferece proposições teóricas consistentes, mesmo que isso implique ampliar consideravelmente o escopo da literatura contemplada; desenvolver distinções analíticas de modo a corrigir as insuficiências da literatura tradicional ou a conferir estatuto analítico aos achados empíricos. Um dos traços mais instigantes do conjunto de trabalhos é a distância em relação à mera aplicação de teorias e ao compromisso com o desenvolvimento de teoria e a realização de diagnósticos que não se acomodam facilmente no mundo das proposições mais comuns no campo da literatura tradicional. Parece óbvio que as literaturas com maior especialização para lidar com certos tipos de problemas devem ser incorporadas, mesmo se elas não fazem parte do repertório de referências comuns no campo. Incorporar literatura especializada demanda esforço de assimilação considerável e, por outro lado, a especialização opera amiúde mediante a criação de uma linguagem própria. Assim, a literatura de sociedade civil, movimentos 13
sociais e participação tendeu a cultivar linguagem própria para lidar com efeitos da participação ou com o compromisso dos prefeitos com instituições de participação, por exemplo, sem travar interlocução com a literatura de políticas públicas, ou do poder executivo, respectivamente, que acumularam conhecimento sistemático durante décadas. Assim, por exemplo, em vez de atribuir à força da sociedade civil a criação e expansão de instituições participativas, procura-se, na literatura de difusão, as proposições pertinentes; em vez de imputar a continuidade do orçamento participativo à vontade política do prefeito, ou à força da sociedade civil, resgata-se o debate sobre processos decisórios e relação entre executivo e legislativo. Igualmente, distinções analíticas são desenvolvidas para permitir que os diagnósticos empíricos escapem das limitações impostas pelos conceitos disponíveis no campo tradicional. Como falar dos efeitos da institucionalização, por exemplo, sem especificar conceitualmente as dimensões dos padrões de ação coletiva que permitirão comparar os movimentos no tempo? Embora todos os capítulos, com exceção do último, examinem atores, instituições e experiências participativas no Brasil, o texto que encerra o livro contempla o País, e o coloca em perspectiva comparativa junto com outras nações da América Latina, de modo a avaliar a rivalidade ou complementaridade dos circuitos da representação e da participação. Trata-se de uma escolha feliz para encerrar o livro, pois o leitor pode corroborar o quanto as características diagnosticadas nos capítulos precedentes são distintivas do País. Adrian Gurza Lavalle
Professor do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo e coordenador do Núcleo Democracia e Ação Coletiva do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDAC-Cebrap).
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Sobre os autores
Carla Tomazini é doutoranda em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) em cotutela com a Université de la Sorbonne Nouvelle – IHEAL. Possui graduação em Relações Internacionais pela Universidade de São Paulo (USP) e mestrado em Estudos Latino-Americanos, na área de Ciência Política, pela Université de la Sorbonne Nouvelle – IHEAL. Tem experiência na área de Ciência Política e Políticas Públicas, atuando nos seguintes temas: políticas públicas, instituições políticas, relações internacionais e América Latina. Publicou artigos e o livro La construction des politiques de transferts monétaires conditionnels: entre consensus et dissentiments Une analyse cognitive de la lutte contre la pauvreté au Brésil et au Mexique (Éditions Universitaires Européennes, 2012). Euzeneia Carlos é doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (FFLCH/USP), mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e graduada em Ciências Sociais. É professora do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e pesquisadora do Núcleo Participação e Democracia (NUPAD-UFES) e do Núcleo Democracia e Ação Coletiva do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDAC-Cebrap). Atua na área de Ciência Política, desenvolvendo pesquisas nos seguintes temas: movimentos 443
sociais, sociedade civil, democracia participativa e políticas públicas. Publicou diversos artigos e o livro Controle Social e Política Redistributiva no Orçamento Participativo (Vitória: Edufes, 2007). Gisela Zaremberg é doutora em Ciência Política pela Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso, México) e mestre em Políticas Sociais pela Universidade de Buenos Aires, Argentina. Atualmente é professora, pesquisadora e secretária acadêmica na Flacso, México. É membro do Sistema Nacional de Investigadores (SIN) no México, nível II. Seus principais temas de investigação tratam sobre políticas públicas, redes de política, governança e gênero. Suas últimas publicações são: Utilidad, Distribución y Diseño Institucional. Rawls y Sen. Los dilemas de la libertad y la justicia en Puchet, Martín, Rabotnikoff Nora, Valdes Ugalde y Zaremberg Gisela: Libertad, Coordinación Social y Justicia: Debates entre liberalismo y colectivismo, IISUNAM y el libro Votos, mujeres y asistencia social en el México Priista y la Argentina peronista (1947-1964, pelo qual recebeu o prêmio Donna Lee Van Cott, ao “Mejor Libro sobre Instituciones Latinoamericanas”) (LAPIS, LASA). Júlia Moretto Amâncio é doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e professora de Sociologia e Ciência Política do Departamento de Ciências Humanas na Universidade Federal de Lavras, onde coordena o Grupo de Estudos Ciência Política, Administração Pública e Direito. Possui bacharelado em Ciência Política e Sociologia pela Unicamp (2005) e mestrado em Ciência Política (2008) pela mesma universidade. Faz parte do Núcleo de Pesquisa Democracia e Ação Coletiva do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDAC-Cebrap) e do Núcleo de Pesquisa Participação, Movimentos Sociais e Ação Coletiva da Unicamp.
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Luciana Andressa Martins de Souza é pesquisadora do Núcleo de Pesquisa Democracia e Ação Coletiva do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (NDAC-Cebrap) e do Laboratório de Pesquisa, Análise de Dados e Documentação – DataPol/UFSCar. Possui doutorado em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), mestrado em Sociologia pela Universidade Estadual Paulista (Unesp) e graduação em Ciências Sociais pela UFSCar. Realizou estágio de Doutorado Sanduíche no Department of Sociology da University of California em Berkeley e foi filiada ao Center For Latin American Studies (CLAS). Atua nas áreas de Sociologia Política e Ciência Política, trabalhando com os temas: associativismo, sociedade civil, instituições políticas municipais, processo de governo local e políticas públicas. Monika Dowbor é doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP) e pesquisadora do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). Possui mestrado em Sociologia pela USP e graduação em Ciências Sociais pela mesma universidade. Atua nos seguintes temas: associativismo, sociedade civil, movimentos sociais, políticas públicas, cooperativismo e economia solidária. Osmany Porto de Oliveira é doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP). Possui mestrado em Estudos Latino-Americanos pela Université de la Sorbonne Nouvelle/IHEAL (2008) e graduação em Relações Internacionais pela Università degli Studi di Bologna (2006). Recebeu, em 2013, o “Prêmio Jóven Investigador” do Conselho Europeu de Investigações Sociais sobre América Latina (CEISAL), por seu artigo “Do ‘tipping-point’ à difusão massiva: Mecanismos da internacionalização do Orçamento Participativo”. Sua pesquisa de mestrado foi reconhecida pelo prêmio “Chrysalides” do 445
IHEAL/Université de la Sorbonne Nouvelle, em 2009. Seu primeiro livro intitulado Le transfert d’un modèle de démocratie participative: Paradiplomatie entre Porto Alegre et Saint-Denis foi publicado pelas Éditions de l’IHEAL/CREDA. É pesquisador do Núcleo de Pesquisa Democracia e Ação Coletiva no Cebrap. Foi pesquisador afiliado do Instituto de Estudios Peruanos em Lima e professor substituto do curso de Relações Internacionais da Unesp, Câmpus de Franca. Paula Pompeu Fiuza Lima é mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília (UnB) e bacharel em Ciência Política pela mesma universidade. É pesquisadora da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (DIEST) do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Possui experiência de pesquisa em movimentos sociais, instituições participativas e representação política. Wagner de Melo Romão é doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo (USP). Possui mestrado em Sociologia e graduação em Ciências Sociais, também pela USP. Coordenou projetos de formulação e avaliação de políticas públicas nas áreas de participação, segurança pública e cultura. Desenvolve, atualmente, seu pós-doutorado junto ao Centro de Estudos da Metrópole (CEM-Cebrap). É professor do Departamento de Ciência Política do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Pesquisa e publicou sobre temas relacionados à democracia participativa e gestão de políticas públicas.
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Argos Editora da Unochapecó www.unochapeco.edu.br/argos Título
Sociedade civil e políticas públicas: atores e instituições no Brasil contemporâneo
Organizadores
Euzenia Carlos Osmany Porto de Oliveira Wagner de Melo Romão
Colaboradores
Carla Tomazini Gisela Zaremberg Júlia Moretto Amâncio Luciana Andressa Martins de Souza Monika Dowbor Paula Pompeu Fiuza Lima
Coleção Coordenador Assistente editorial Assistente de vendas Secretaria Divulgação
Debates, n. 14 Dirceu Luiz Hermes Alexsandro Stumpf Neli Ferrari Marcos Domingos Robal dos Santos Joice Juliana Godoi de Oliveira
Distribuição e vendas
Neli Ferrari Luana Cirelo
Projeto gráfico e capa
Alexsandro Stumpf
Diagramação
Caroline Kirschner Kamila Kirschner
Preparação dos originais
Bárbara Cristina Milioransa Michailoff
Revisão
Carlos Pace Dori Bárbara Cristina Milioransa Michailoff Emanuelle Pilger Mittmann Oneida Maria Ragnini Belusso
Formato Tipologia Papel
16 X 23 cm Adobe Caslon Pro entre 10 e 14 pontos Capa: Supremo 280 g/m2 Miolo: Pólen Soft 80 g/m2
Número de páginas
446
Tiragem
500
Publicação Impressão e acabamento
2014 Gráfica e Editora Pallotti – Santa Maria (RS)
Este livro está à venda:
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Esta obra explora o processo de formação de políticas públicas a partir de uma abordagem que integra sociedade civil e Estado, focando na interação entre atores sociais e instituições no Brasil contemporâneo. A partir de abordagens dos estudos dos movimentos sociais, da análise de políticas públicas e das teorias da democracia, os autores abandonam o entendimento das relações entre sociedade civil e Estado como um evento pontual e efêmero, passando para uma perspectiva mais abrangente. O argumento central é de que as interações entre atores sociais e governos constituem um processo relativamente estável, que define as políticas públicas nos dias atuais. Dividido em duas grandes partes, o livro trata diversos casos sobre movimentos sociais, orçamentos participativos e conselhos gestores. A obra inclui também um capítulo sobre a questão da representação nos espaços participativos, numa comparação entre Brasil, México, Nicarágua e Venezuela. A aposta deste livro é inovadora e abre espaço para uma ampla agenda de pesquisa no futuro. Cientistas sociais, ativistas, gestores públicos e jornalistas poderão se beneficiar de sua leitura.
Apoio:
ISBN 978-85-7897-142-7
