Meio ambiente, “realpolitik”, reforma do Estado e ajuste fiscal

Meio Ambiente

Meio ambiente, “realpolitik”, reforma do Estado e ajuste fiscal 1. Introdução

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2. O primeiro mandato de FHC

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3. A dinâmica da execução orçamentária: do primeiro ao segundo mandato

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4. Segundo mandato: a reforma do Estado e os contingenciamentos

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5. Orçamento para conservar ou para mitigar?

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6. Conclusão

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Referências

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Meio ambiente, “realpolitik”, reforma do Estado e ajuste fiscal Henyo Trindade Barretto Filho Departamento de Antropologia da Universidade de Brasília - UnB

1. Introdução A análise do orçamento do Governo Fernando Henrique Cardoso destinado à área de meio ambiente enseja considerações preliminares, tanto de ordem metodológica quanto em termos das concepções aqui expressas. Em primeiro lugar, cumpre destacar a dificuldade de se tratar o meio ambiente como um “setor” de governo norteado por uma política pública sistemática, coerente, articulada internamente e às demais políticas setoriais governamentais, segundo entendimentos consensuais mínimos que estejam ancorados, por sua vez, numa apreciação crítica do quadro socioambiental do país e da(s) lógica(s) de aproveitamento do patrimônio e dos recursos naturais. É certo que essa consideração aplica-se a outras áreas de atuação do governo – como a política indigenista, tratada nesta publicação por Souza Lima e Barroso-Hoffman, mas não poderíamos dizer o mesmo, por exemplo, de políticas como a macroeconômica e a energética - ou seja, daquelas para as quais, efetivamente, destinam-se recursos vultosos e que se caracterizam por planejamento de longo prazo e avaliação constante da conjuntura.

Isso tem repercussões peculiares na área ambiental, devido ao caráter multicêntrico, multilocalizado e transversal dos problemas socioambientais, cujo reconhecimento deveria traduzir-se na internalização, no âmbito das decisões políticas, do princípio de consistência horizontal entre as políticas públicas1. E isso também repercute na própria composição do orçamento para o “setor” – ponto que focalizamos aqui. Em segundo lugar, há recursos que são investidos na área ambiental que, apesar de não serem incluídos - e, por conseguinte, não aparecerem - na Lei de Diretrizes Orçamentárias, têm influência direta sobre a política ambiental, tais como aqueles oriundos de multas e de compensações de empreendimentos de infra-estrutura. Dissertarei sobre esse ponto mais adiante. Some-se a isso o fato de que distintas fontes de informação consultadas sobre o orçamento da União apontam números diferentes para as mesmas linhas orçamentárias2. Isso pode ser parcialmente atribuído ao fato de que, apesar da estabilidade macroeconômica, verificou-se inflação no período de tempo considerado - 1995 a 2002. No caso desta publicação, para efeito de construção das tabelas que compõem o panorama do orçamento nos oito anos do Governo FHC os números foram deflacionados pelo Índice de Preços ao Consumidor Ampliado - IPCA - para 2002. Em terceiro lugar, em 1999, ao início do segundo mandato, e por ocasião da elaboração do Plano Plurianual 2000-2003, o Governo Federal promoveu alterações no modelo de planejamento de suas atividades, estabelecendo novas formas de distribuição dos recursos orçamentários que, supostamente, tenderiam a expressar o referido princípio de consistência horizontal das políticas públicas. Nas palavras do próprio governo, “os programas do Plano Plurianual – PPA - deixaram de ser uma simples forma de classificação de gastos e passaram a ser um conjunto integrado de ações que busca resultados.” (BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).

Não obstante a homilia da transversalidade ter obtido projeção junto à opinião pública com a investidura de Marina Silva no cargo de Ministra do Meio Ambiente do Governo Lula, há ainda sérios obstáculos de ordem epistemológica e política para operar essa noção – segundo a qual as políticas socioambientais deveriam perpassar o conjunto das políticas públicas capazes de influenciar a lógica e a dinâmica do aproveitamento do patrimônio e dos recursos naturais do país. Para um balanço dos primeiros sete meses de políticas socioambientais do Governo Lula e dos embates concretos entre interesses contraditórios igualmente representados em outros ministérios no governo, que não o do Meio Ambiente, consulte-se a análise efetuada pelo ISA em http: www.socioambiental.org. Parte desses conflitos de interesses intra-governamentais foi cultivada ao longo do periodo FHC, constituindo uma herança para o atual governo. 1

Embora os números absolutos difiram, os valores relativos tendem 2

Nota sobre os vetos ao PPA 2000-2003. 24.07.2000) Assim sendo, teria ocorrido uma mudança entre os programas desenvolvidos de 1995 a 1999 e os propostos para o período 2000 a 2003. Isso apenas em tese, pois, como busco mostrar, tal mudança não se verificou. Feitas essas observações, viso, neste texto, tornar evidentes aspectos relevantes do que se poderia chamar, com ressalvas, a “política ambiental” do Governo FHC, à luz das informações sistematizadas existentes sobre o orçamento federal, de tal forma que as restrições supramencionadas não tolham uma apreciação abrangente.

2. O primeiro mandato de FHC A dinâmica orçamentária do Governo Fernando Henrique Cardoso na área ambiental e o arranjo institucional configurado para o setor devem ser analisados a partir de uma breve retrospectiva da conjuntura política à época das eleições presidenciais de 1994 e no início do primeiro mandato.

A tipologia cronológica de Viola e Leis, não obstante útil para efeito de sistematizar a conjuntura do período, é problemática em virtude de sua definição mesma do ambientalismo como “movimento social” englobante e de sua orientação normativa face ao estabelecimento de um modelo de desenvolvimento sustentável. 3

Do lado da sociedade civil, a primeira metade dos anos 1990 é marcada pela institucionalização do movimento ambientalista em suas várias vertentes (Viola, 1992) e pela consolidação do “ambientalismo multissetorial” que emergiu na segunda metade dos anos 1980 (Viola, 1995a; VIOLA e LEIS, 1995b). De um movimento bissetorial, em seu “período formativo” - marcado pela atuação de associações ecológicas de base, de um lado, e por agências estatais de meio ambiente, de outro -, o ambientalismo se dissemina, se diversifica e se torna complexo, redefinindo suas formas de atuação. Sua problemática passa da denúncia e do esforço de conscientização pública sobre a poluição urbano-industrial e agrária, sobre a “preservação” dos ecossistemas naturais e a degradação ambiental, para a profissionalização do movimento em torno do desenvolvimento sustentável. Entre os múltiplos “setores” que Viola e Leis reconhecem nessa nova circunstância, encontra-se o que eles chamam de socioambientalismo3: vários movimentos sociais, ongs, sindicatos e associações que têm outros fins precípuos, mas que incorporam a variável ambiental como dimensão importante do seu ativismo.

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Refiro-me aqui, em especial, aos atores sociais diretamente afetados pelo desmatamento na Amazônia, cuja mobilização política enfocou os efeitos sociais das políticas públicas dirigidas para a região e tomou corpo nos embates contra a ação do Estado4. Esse “setor” - em particular os movimentos sociais que ganharam visibilidade em fins dos anos 1980 na Amazônia - interessa-nos especialmente aqui, pois dele emergiram lideranças, pautas e propostas - como a das reservas extrativistas - que contribuíram decisivamente para formatar a agenda e os programas da área ambiental nos anos 1990. Por meio de sua articulação transnacional com ongs de defesa dos direitos humanos e do meio ambiente – temáticas transversais, por excelência, da agenda positiva das relações internacionais no quadro da multipolaridade, eles conseguiram, à época, influenciar as orientações das agências multilaterais e, em conseqüência, a política externa dos Governos Sarney e Collor, a ponto de a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ter sido realizada no Brasil. O Governo FHC herdará os acordos e os programas internacionais concebidos e formatados nessa época, o que influenciará a morfologia da pasta do Meio ambiente, seu padrão de atuação e a definição de suas prioridades. Do lado do governo, verificam-se movimentos que correspondem à lógica da realpolitik. Eleito no primeiro turno na eleição de 1994, em uma coligação com o PFL e o PTB, Fernando Henrique iniciou seu mandato promovendo alterações no arranjo ministerial, com o objetivo de atender às demandas postas pela composição pluripartidária que constituía sua base de apoio no Parlamento. Por meio de duas medidas legislativas de força baixadas no primeiro dia de governo, a Medida Provisória nº 813 e o Decreto nº 1.361, de 1º de janeiro de 1995, o governo, de uma só tacada, converteu o Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal em Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA 5 e remanejou o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS - e a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco - Codevasf - para aquele Ministério.

Para um panorama do “tempo dos primeiros encontros” no final dos anos 1980 e do seu significado sociológico em relação aos padrões tradicionais de relação política na Amazônia, ver ALMEIDA, (1994). 4

No primeiro dia de governo do segundo mandato, o MMA passou a se chamar simplesmente Ministério do Meio Ambiente, por força da Medida Provisória nº. 1.795, de 1º de janeiro de 1999. 5

Da mesma forma, as obras atinentes a recursos hídricos, até então geridas pela Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste Sudene, passaram a estar subordinadas ao MMA. Tudo isso tornou o MMA uma pasta atrativa para os interesses paroquiais de um dos partidos da base aliada do governo, o PFL, especialmente em seu alicerce nordestino, representado pelo ministro originalmente escolhido, o economista Gustavo Krause (PFL/PE). Essa composição esdrúxula produziu certa incongruência na gestão das políticas relativas aos recursos hídricos, uma vez que o Ministério acumulou responsabilidades ambivalentes, tais como implementar e gerenciar projetos de irrigação, por um lado, e formular e aplicar normas ambientais referentes à irrigação, por outro. Isso repercutiu no perfil orçamentário do MMA. Os dados da execução orçamentária do primeiro mandato evidenciam a esquizofrenia causada pelas mudanças. A Codevasf, o DNOCS e os programas de irrigação e drenagem responderam, juntos, por 81% dos recursos do MMA nos primeiros quatro anos, como já observaram Souza e Siqueira (2001) em publicação anterior. Expressão clara do significado e da sensibilidade política da gestão dos recursos hídricos naquela conjuntura política é o fato de que os recursos para essa área entravam na rubrica Defesa Nacional e Segurança Pública. Outro efeito da incorporação de atribuições pelo MMA foi a inclusão, no orçamento de 1996, do componente Controle de Enchentes e Recuperação de Vales e Cidades, responsável por obras de canalização de córregos. Em 1996, o valor destinado a essa rubrica foi de R$ 74 milhões, representando 27,5% do valor total do orçamento do MMA, tendo chegado a 48,9% em 1998. Note-se que a maior parte desses recursos procede de emendas parlamentares, destinadas a obras nos municípios, não constituindo investimento planejado e sistemático.

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Esse arranjo orçamentário responde, antes, a uma estratégia de governo cujo sentido político foi sobejamente demonstrado por Bezerra (1999) em sua análise da atuação efetiva dos parlamentares e das relações de interdependência que entretecem, articulando redes de clientela e corrupção desde as instâncias municipais da “política local” até a “grande política” parlamentar. Ainda durante o primeiro mandato de FHC, outras mudanças impactaram o MMA de diversos modos. Em 8 de janeiro de 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e seu respectivo Conselho e regulamentou o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal. Em decorrência disso, em 2000, já no segundo mandato, foi criada a Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos vinculada ao MMA. Além dessa lógica “frankensteiniana” de composição do MMA, cumpre realçar outro elemento de destaque no orçamento da área ambiental desde o primeiro mandato de FHC: desde 1995, os programas ambientais com maior volume de recursos são aqueles desenvolvidos com apoio da cooperação internacional. São os casos específicos do Programa de Execução Descentralizada - PED, do Programa Nacional de Meio Ambiente - PNMA, com recursos oriundos tanto de empréstimo quanto de doação do Banco Mundial e do KfW 6, e do Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil - PP-G7, com recursos de doação dos países do G7, ambos com montantes acima de US$ 100 milhões. O PNMA foi desenvolvido em duas fases. A primeira estendeuse de dezembro de 1991, quando se tornou efetivo o Acordo de Empréstimo firmado pelo governo brasileiro junto ao Banco Mundial para financiamento do Programa, até abril de 1994, quando foi concluída a revisão de meio termo7. Nesse período, o PNMA teve como executor nacional o Ibama8.

O Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) - Instituto de Crédito para a Reconstrução - é o agente do Governo Federal alemão para cooperação financeira. 6

O PNMA também foi financiado pelo KfW 7 e contou com a contrapartida do governo brasileiro. Na fase de implementação, recebeu apoio do PNUD, ao qual coube, atendendo à disposição específica do Acordo de Empréstimo firmado com o Banco Mundial, assistir na montagem de uma Unidade de Coordenação Geral, com o fim de apoiar o executor nacional no desenvolvimento do PNMA. 7

Desenhado no período 1987-1989, o PNMA contemplou três metas de fortalecimento: (i) das instituições e da estrutura legal e normativa da área ambiental; (ii) da proteção às áreas ambientalmente mais importantes, e (iii) da proteção a ecossistemas sob risco iminente de degradação. Essas linhas de ação definiram os componentes que conformaram o PNMA em sua primeira fase: desenvolvimento institucional; unidades de conservação; e proteção de ecossistemas; com os subcomponentes Pantanal, Mata Atlântica e Zona Costeira. 8

Foi assim que, no componente Unidades de Conservação, cinco subcomponentes foram descontinuados na revisão de meio termo do Programa - o estabelecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, estudos para novas unidades de conservação, elaboração de planos de manejo e implantação de até 51 unidades de conservação -, permanecendo os de regularização e levantamento fundiário, co-gestão de unidades de conservação, monitoria, treinamento (“Escola Móvel”) e ações fundiárias, e mais os projetos específicos relativos a 18 parques nacionais, cinco estações ecológicas, cinco reservas biológicas e três áreas de proteção ambiental – todos com planos de manejo em elaboração ou implementação em parcerias com ongs. 9

A segunda fase, redesenhada a partir da referida revisão de meio termo, e cuja execução coincide com o início do primeiro mandato de FHC, foi configurada no formato Adaptable Program Loan - APL (Programa de Empréstimo Adaptável), modalidade de empréstimo oferecida pelo Banco Mundial que previa o desenvolvimento de um projeto ou programa em fases distintas, mas interdependentes. Na prática, o APL funcionou como uma seqüência de empréstimos menores para apoiar fases de implementação de um programa de desenvolvimento de longo prazo. No PNMA II, a responsabilidade de execução foi transferida ao MMA, e sua estrutura programática foi reorganizada: ações foram suprimidas ou descontinuadas, em face de insuficiente definição de resultados, de inviabilidade técnica para execução ou de relação custo/benefício elevada, e subcomponentes foram discriminados em projetos. A segunda fase do PNMA mobilizou US$ 124,4 milhões de saldo, sendo que a maior parte dos recursos foi executada de modo descentralizado por meio do PED, destinada ao apoio a projetos demonstrativos de desenvolvimento sustentável e ao componente Unidades de Conservação. A revisão de meio termo indicou a parceria administrativa na gestão de unidades de conservação – a chamada “co-gestão” - como alternativa para a execução desse componente do programa, com o objetivo de “buscar a melhoria e até mesmo a solução de alguns problemas estruturais e conjunturais de áreas protegidas federais, através da gestão participativa.” (Revisão de meio termo do PNMA, 1994). A rigor, a baixíssima execução da primeira fase do programa foi o principal motivo das modificações9. O Banco Mundial e o KfW convenceram-se, no processo, de que a parceria com organizações da sociedade civil organizada era o diferencial que assegurava uma execução orçamentária mais desembaraçada. O PP-G7, por sua vez, tem origens um pouco distintas. Abrangência do PNMA era nacional, sendo a expressão, no Brasil, de uma iniciativa de alcance global deflagrada pelo Bando Mundial em suas políticas de assistência a países ditos em desenvolvimento. O PP-G7, por sua vez, enfocava especificamente o domínio neotropical sul-americano – em especial as florestas tropicais situadas em território brasileiro.

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Remonta aos primeiros esforços para tornar as florestas tropicais objeto da política internacional, por meio dos fracassados Tropical Forestry Action Plans de 1986, e ao interesse continuado do governo alemão na questão, atestado no Relatório sobre a Floresta Tropical, de 1990. Na Conferência de Londres, em junho de 1990, decidiu-se criar um fundo multilateral para ajudar na proteção das florestas tropicais, mas foi só no mês seguinte, durante a reunião de cúpula do G7, em Houston, por sugestão do chanceler alemão Helmut Kohl, que se propôs um amplo programa piloto para esse fim. Embora a formulação original se referisse “às florestas tropicais brasileiras”, reconheceu-se, explicitamente, a necessidade de ajuda externa para preservar a Amazônia. (FATHEUER, 1994: 15 e ss.) Importa notar que a definição do objetivo geral do Programa revela uma concepção baseada em problemas ambientais globais: maximizar os benefícios das florestas tropicais brasileiras pela implementação de processos que permitissem o desenvolvimento sustentável e contribuíssem para a redução contínua da taxa de desmatamento. O PP-G7 foi oficialmente lançado no Brasil durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, sob críticas à limitada participação da sociedade civil na elaboração do programa e confrontando-se com as condições postas por organizações da sociedade civil para apoiá-lo - contexto esse que ensejou a formação da rede (de ongs, associações, cooperativas e sindicatos) Grupo de Trabalho Amazônico - GTA10. O PP-G7 estruturou-se a partir de vários subprogramas e projetos, cujos processos de preparação, contratação e execução ocorreram em momentos distintos. Os primeiros foram aprovados em 1994 e tiveram sua execução iniciada ainda em 1995, no primeiro ano do primeiro mandato de FHC. Alguns, contudo, só começaram no segundo mandato – tais como os projetos Corredores Ecológicos, de Controle de Desmatamento e Queimadas na Amazônia - Prodesque e de Manejo dos Recursos Naturais da Várzea - Provárzea.

Para o detalhamento inicial da fase de estruturação do PP-G7, inclusive a discussão sobre a limitada participação da sociedade civil na elaboração do programa, o contexto que levou à formação do Grupo de Trabalho Amazônico e as críticas e condições postas por organizações da sociedade civil para apoiar o Programa, ver FATHEUER (1994). 10

Coordenado pela Secretaria de Coordenação da Amazônia do MMA, o PP-G7, além das verbas internalizadas via orçamento da União, criou outros mecanismos para o emprego de recursos, tais como o repasse direto, via Banco do Brasil, das dotações destinadas aos Projetos Demonstrativos Tipo A - PD/A, executados por organizações da sociedade civil. Avaliações feitas tanto no âmbito do próprio Programa quanto por organizações da sociedade civil apontam que este componente, o PD/A, que apesar dos modestos recursos disponíveis, constitui um modelo bem sucedido de implementação de programa. Já o Subprograma de Políticas de Recursos Naturais - SPRN, por se tratar de projeto voltado à descentralização da gestão ambiental na Amazônia, era realizado pelos governos estaduais, nem sempre encontrando condições adequadas para uma execução financeira ideal. A fragmentação dos processos de elaboração e execução dos projetos e a existência de várias formas de internalização dos recursos dificultam uma análise integrada da execução orçamentária do Programa. No entanto, a avaliação preponderante sobre o PP-G7 é que, malgrado todas as dificuldades, a ampla participação e a representação que diversos setores da sociedade civil organizada conseguiram em seus subprogramas e projetos tiveram papel fundamental no avanço do reconhecimento da problemática da sustentabilidade socioambiental na região Amazônica. Além da Amazônia, o PP-G7 também previu ações na Mata Atlântica, mas, excetuando-se os projetos aprovados no âmbito do PD/A, as ações nesse bioma não avançaram muito durante o Governo FHC. Tendo iniciado suas atividades após o PNMA, o PP/G-7 projetase sobre as realizações promovidas por aquele e, em certo sentido, beneficia-se delas. Ambos contribuíram para redimensionar as estruturas do MMA e do Ibama, informatizar esse último - criando a Rede Associada de Sensoriamento Remoto e a Rede Nacional de Informação Ambiental - e qualificar seus recursos humanos.

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Essa situação criou, hoje, no Governo Lula, uma situação de impasse no MMA, em que os colaboradores contratados por meio da cooperação internacional estão sendo obrigados a fazer concurso, por força de determinação do Ministério Público, arriscando-se assim o MMA a perder o pouco de capacidade propositiva que logrou acumular nesse período. 11

Tais como coordenação e manutenção dos serviços administrativos, prestação de serviços ao servidor público, contribuição para a formação do patrimônio do servidor público, encargos previdenciários da União, assistência pré-escolar, etc. 12

Através de vários de seus componentes e pelos seus subprogramas de treinamento e capacitação de pessoal, o PNMA e o PP/G-7 foram canais privilegiados através dos quais chegaram à área ambiental do governo, e mesmo a alguns de seus parceiros não-governamentais, novas idéias e concepções a respeito da conservação da diversidade biológica nos trópicos - formulações e orientações essas que vicejavam nos fóruns internacionais de discussão. É assim que muito do que está posto hoje em termos da questão ambiental no país é definido pelo panorama das relações internacionais, em especial das propriedades de posição biosférica e das vantagens comparativas do Brasil nesse cenário - detentor de um rico patrimônio de recursos hídricos e de ecossistemas. Ao longo desse período de progressiva internacionalização do MMA, esse adquiriu um perfil distinto daquele do Ibama, no que concerne à sua estrutura administrativa e institucional, em particular quanto a recursos humanos, o que contribuiu ainda mais para a esquizofrenia da área ambiental. De um lado, o Ministério se constituiu progressivamente, sobretudo com quadros - ou melhor, colaboradores - contratados por meio de projetos e programas da cooperação internacional, ficando à disposição da pasta apenas enquanto durasse a execução desses projetos (cf. nota no 8)11. De outro, sua principal agência executiva já dispunha de um corpo de funcionários efetivos, com plano de carreira e de cargos e salários, distribuído por cerca de 450 unidades descentralizadas em todo o país. Assim, temos um ministério com limitada capacidade de resposta e formulação e uma agência executiva com pessoal e estrutura de ministério, e que, em tese, seria a operadora da política pública que aquele deveria formular. O gráfico 1 mostra como ambos – MMA e Ibama - equivaliam em termos orçamentários. Em parte, isso também explica por que os valores relativos às atividades meio e administrativas no Ibama12 chegam a 89% dos gastos totais conforme indica

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3. A dinâmica da execução orçamentária: do primeiro ao segundo mandato Observe-se, no gráfico 3, no primeiro ano de mandato, o volume de recursos de outras áreas e pastas do governo destinado para a área ambiental é bastante significativo, sendo quase quatro vezes maior que o orçamento do próprio Ministério. Aí estão incluídos programas que, com o tempo, durante o Governo FHC, acabaram sendo incorporados pelo MMA, tais como o Zoneamento Econômico Ecológico - ZEE, à época desenvolvido pela Secretaria de Assuntos Estratégicos - SAE. O Ministério do Planejamento, por sua vez, concentrou nesse período boa parte dos recursos destinados a atividades que hoje estão entre as atribuições do MMA, tais como ações de controle da poluição industrial, conservação, controle da qualidade e da poluição hídrica, e assistência técnica aos municípios em processos de licenciamento ambiental. A maior parte dos recursos para ações e obras de caráter ambiental no Ministério do Planejamento foi gasta em saneamento básico, em um volume de recursos três vezes maior que o orçamento do MMA, a maioria proveniente de financiamentos externos e executados pelos governos estaduais.

Análise feita pelo Partidos dos Trabalhadores mostrou que, nos três primeiros anos do primeiro mandato de FHC, os recursos relativos à área de meio ambiente tiveram sua participação progressivamente reduzida, em termos relativos, no orçamento total do MMA – como também o gráfico 3 dá a entender. Em 1996, eles representavam 14,2 % do total; em 1997, 11,3%; e, na proposta para 1998, 5,7% (cf. HACKBART, 1998). Em 1999, no primeiro ano do segundo mandato, verifica-se um equilíbrio na previsão orçamentária entre o MMA e os demais recursos destinados à área ambiental por outras pastas do governo. Ocorre que essa equação nivelou por baixo os orçamentos, pois foram os demais programas desenvolvidos por outras áreas do governo que tiveram uma queda considerável nos recursos previstos: de R$ 1,32 bilhão para R$ 428 milhões. Isso representou uma significativa redução de recursos, já refletindo o impacto na execução orçamentária dos compromissos de construção de superávit primário assumidos pelo governo junto ao FMI, na transição do primeiro mandato para o segundo. Por sua vez, nota-se, a partir de 1999, um aumento significativo no orçamento do MMA. Tal fato pode ser atribuído, em parte, às mudanças promovidas pelo Plano Plurianual, que, conforme já foi apontado, agregaram paulatinamente, sob programas alocados no MMA, ações que eram, até então, desenvolvidas por outros ministérios. Calculando o percentual da execução orçamentária total do MMA ao longo dos oito anos dos dois mandatos do Governo FHC, de 1995 a 2002, verificamos que foram executados 54% do orçamento geral do período. Entretanto, a dinâmica da execução não é regular, conquanto obedeça a uma lógica bastante óbvia, se pensarmos em termos das relações entre a “pequena” e a “grande” política governamental. No primeiro ano, a execução orçamentária foi baixíssima, em torno de 25%, o que pode ser considerado corriqueiro, tendo em vista a cautela que marca os primeiros momentos de qualquer governo e o fato de o Ministério ter passado pelas mudanças já mencionadas.

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Nos dois anos seguintes, a execução manteve-se em um patamar acima de 80%, embora valha a pena lembrar que, como já observado, o valor total do orçamento no período foi reduzido. Em 1998, apenas 43% do orçamento foi executado, acompanhando um movimento habitual em anos de eleição, quando as verbas governamentais tendem a ser redirecionadas para áreas de maior impacto e visibilidade, na busca de amealhar dividendos políticos na corrida eleitoral. Os costumeiros problemas de descontinuidade que caracterizam as transições de governo não chegaram a impactar tanto a execução orçamentária no primeiro ano do segundo mandato, que alcançou 68%. Nos dois anos seguintes, manteve-se no patamar de 60%, caindo para 33% em 2002, também ano eleitoral. No gráfico 4, vislumbramos a evolução do orçamento total e sua execução a cada ano.

4. Segundo mandato: a reforma do Estado e os contingenciamentos Em 17 de agosto de 1998, a Rússia declarou moratória no pagamento das suas dívidas interna e externa, e desvalorizou o rublo. Essas medidas, que visavam debelar o assustador crescimento de seu déficit fiscal, acabaram derrubando a bolsa de valores russa e repercutiram nos mercados financeiros mundiais, sobretudo no comportamento dos investidores internacionais, que tentaram liquidar suas posições em outros mercados para compensar as perdas na Rússia. 14

O Ibama foi criado em 1989, no Governo Sarney, e seu primeiro presidente, Fernando César Mesquita, era pessoa de confiança da família Sarney. É possível que, em função da continuada influência da família Sarney no Ibama, os cortes na área de meio ambiente, no segundo mandato de FHC, tenham atingido de modo diferencial o Ibama e o MMA. Sendo parte expressiva dos recursos do Ibama destinada a atividades-meio e à folha salarial, especula-se que, aí também, poderia ter ocorrido o uso político do orçamento para manter clientelas e bases de apoio político regional no âmbito das Superintendências Regionais do Ibama - cargos preenchidos, via de regra, por critérios políticos. 15

Na área ambiental, o segundo mandato foi marcado pelo aprofundamento de algumas tendências já observadas no primeiro e pelas repercussões internacionais da “crise da Rússia”14, cujas seqüelas no Brasil fizeramse sentir em meio à corrida eleitoral e no início da montagem do programa do segundo Governo de Fernando Henrique. Projeta-se, no segundo mandato, o atrelamento da definição da agenda ambiental brasileira ao imperativo das relações internacionais. Expressão disso foi o compromisso formal assumido pelo governo FHC junto à comunidade internacional, por ocasião de sua visita oficial à Inglaterra em 1997. Na ocasião, o governo brasileiro se comprometeu com o Banco Mundial e o Fundo Mundial para a Natureza - WWF a proteger 10% da Amazônia por meio de unidades de conservação de proteção integral, nos marcos da campanha internacional do WWF intitulada Forests for Life. Desse acordo resultou, anos mais tarde, um dos mais significativos empreendimentos do segundo mandato do Governo FHC na política ambiental, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia – Arpa. Conserva-se também, no segundo mandato, a integridade da base de apoio pluripartidária ao governo, com a indicação de José Sarney Filho - então do PFL do Maranhão - para a pasta do Meio ambiente. A nomeação de Sarney Filho respondia, ademais, a outra demanda do Governo FHC. Além de ser ministro duplamente político, por ser do PFL e filho de uma das mais expressivas lideranças do PMDB no Parlamento, o senador pelo Amapá e ex-presidente da República José Sarney - cuja família, por sua vez, sempre foi influente no Ibama,15 Sarney Filho gozou da reputação de ministro “técnico” por ter, quando deputado federal, exercido a presidência da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados - CDCMAM, na qual teve atuação destacada na aprovação do projeto da Mata Atlântica, em uma estratégia articulada com as organizações não-governamentais da Rede de ongs da Mata Atlântica.

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Em função dessa experiência anterior, Sarney Filho procurou cacifar-se junto às ongs e aos movimentos sociais para obter apoio e sustentar-se na pasta. Fez isso, entre outros gestos, nomeando conceituada e histórica ambientalista para a Secretaria de Coordenação da Amazônia - SCA, Mary Allegretti (que se mantém na função até hoje, no Governo Lula), e liberalizando ainda mais a execução da “política ambiental”, partilhando responsabilidades executivas com ongs e movimentos sociais em vários setores. Do primeiro movimento, resultou a SCA ter chamado para si o encargo das decisões políticas relativas ao PP-G7, entre outras atitudes, por meio da criação da Comissão de Coordenação Conjunta - CCC - do Programa, dinamizando o funcionamento desse e ampliando o protagonismo do governo brasileiro. Os países doadores criaram sua Comissão de Coordenação - CCD - simultaneamente à Comissão de Coordenação Brasileira - CCB, que teve sua estrutura incrementada. Outra importante mudança ocorrida naquele momento foi a definição de regras para uso dos recursos do Rain Forest Trust (Fundo Fiduciário de Florestas Tropicais), que incluiu a discussão de propostas de simplificação dos mecanismos financeiros do Programa. O segundo movimento representa a forma peculiar que a chamada “reforma do Estado” assumiu na área ambiental do Governo FHC. Malgrado o Plano Diretor da Reforma do Estado não ter avançado, permanecendo incompleto e inconcluso16 como concepção de Estado e formulação de política pública, tal como outros textos desta publicação também observam, pode-se dizer que, na área ambiental, obteve-se uma terceirização “branca” da execução de políticas. São um exemplo disso os editais para a contratação de consórcios para a definição de áreas prioritárias para a conservação da natureza nos principais biomas brasileiros. Do ponto de vista orçamentário, contudo, foram as repercussões da “crise da Rússia” e a resposta do governo a essa que pesaram sobre o orçamento da União em geral e, nesse, sobre a área de meio ambiente em particular.

Depois de muita discussão, apenas em 23 de março de 1999, foi sancionada a chamada “Nova Lei do Terceiro Setor” - Lei no 9790/99 – que institui a figura das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips. Mais uma lei a regulamentar as atividades do Terceiro Setor, que passa a abarcar as entidades regulamentadas pelos certificados de filantropia, as demais entidades sem fins lucrativos - tais como movimentos, clubes, partidos, etc - em que entram diversos novos segmentos sociais que, antes, não estavam previstos nas leis existentes (tais como os dedicados à defesa, preservação e conservação do meio ambiente). A lei, além de qualificar essas organizações, instituiu a figura do Termo de Parceira, no qual são negociados metas e produtos, exige-se avaliação constante dos resultados e se prevê dispositivos de fiscalização para exercer o controle da utilização dos recursos públicos. De lá para cá, contudo, não se registrou a instituição de nenhuma oscip ou formalização de termo de parceria na área ambiental. 16

Na tentativa de deter os ataques contra o Real e a crise cambial desencadeados pela moratória da Rússia, em agosto de 1998 (cf. nota no 16), o Banco Central aumentou as taxas de juros quase 50%, despendendo US$ 40 bilhões de reservas cambiais nos três meses que se seguiram à crise russa.

Desde dezembro de 1998, o Governo FHC recorreu quatro vezes ao FMI, tomando emprestados US$ 86,5 bilhões. 17

Para recompor essas perdas, em dezembro de 1998 o Brasil assinou acordo com o Fundo Monetário Internacional - FMI, comprometendose o governo com uma meta de superávit primário que o levou a promover um ajuste fiscal e a contingenciar o orçamento federal, prejudicando as políticas públicas sociais em geral, afetando igualmente a área ambiental. Apesar do acordo com o FMI, que possibilitou a liberação da primeira parcela dos recursos previstos, o ingresso destes novos recursos não impediu a fuga de capitais e o devastador ataque especulativo, diminuindo as reservas e deteriorando ainda mais as expectativas dos mercados e a sua confiança em relação à capacidade do governo de sustentar o Real sobrevalorizado. O crescimento da dívida e do déficit público, e a queda na arrecadação dos tributos aumentaram as desconfianças dos especuladores e levaram o governo a desvalorizar o real em janeiro de 1999. Ao fim do primeiro mandato, com a reeleição já definida e o acordo com o FMI firmado, organizações não-governamentais ambientalistas promoveram um protesto, em dezembro de 1998, lacrando a porta do MMA, indignadas com o volume de cortes no orçamento previsto para a área ambiental para o ano subseqüente. Isso significou cortes de mais de 80% nos principais programas existentes à época - caso do Programa Nacional da Diversidade Biológica - Pronabio - e do PP-G7. O orçamento previsto para esse Programa para o ano de 1999 seria de R$ 72,9 milhões, sendo que R$ 63,7 milhões proviriam da cooperação internacional e outros R$ 9,2 milhões do Tesouro Nacional, a título de contrapartida. Após os sucessivos cortes promovidos pelo Ministério do Planejamento, apenas R$ 7,6 milhões foram destinados ao PP-G7, sendo R$ 5,5 milhões oriundos da cooperação internacional e outros R$ 2,1 milhões da contrapartida do governo brasileiro. O corte total foi de 89,6% e, para espanto geral, atingiu os recursos de doação ainda mais profundamente que os de contrapartida.

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Isso significa dizer que, a pretexto de promover o superávit primário acordado com o FMI, e contrariando a alegada necessidade de atrair moeda forte para o Brasil, o governo simplesmente recusou 91,4% das doações oferecidas ao PP-G7 para 1999. O restante seria suficiente apenas para pagar funcionários e as despesas de administração dos projetos, que não poderiam, assim, ser continuados. O governo alegou, à época, tratar-se de equívoco dos técnicos da Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento e recuou, reconstituindo os valores de doações internacionais para o PP-G7 (CARTA-DENÚNCIA (1998), GONÇALVES (1998), SANTILLI (1998). Os cortes promovidos no orçamento de 1999 tiveram impacto no MMA muito superior ao verificado nos outros ministérios. Em 2000, as conseqüências dos cortes no orçamento do MMA, resultantes de novo acordo do governo brasileiro com o FMI17, foram maiores no Programa de Prevenção e Combate a Incêndios e Desmatamentos, que pôde gastar apenas 38,7% do originalmente previsto (Souza e Siqueira, 2001) - isso apenas dois anos após o megaincêndio de Roraima (ver gráfico 6). Outros programas que sofreram cortes foram os de Gestão da Política Ambiental e o de Proteção aos Parques do Brasil, que puderam gastar somente 24% e 27%, respectivamente, do previsto no orçamento original. Além disso, para cumprir as metas de superávit acertadas com o FMI, o governo muitas vezes atrasou a liberação dos recursos orçamentários, que só chegavam aos órgãos executores nos últimos meses do ano, ocasionando uma correria na tentativa de efetivar a aplicação dos recursos nos prazos restantes. Os resultados foram, de um lado, um enorme prejuízo no desenvolvimento dos programas e projetos e, de outro, a geração de um volume elevado de despesas alocadas nos “restos a pagar” – despesas autorizadas, mas que não são pagas no mesmo ano. Restos a pagar constituem um ônus do orçamento de um ano para o outro. A título de exemplo, o espólio do Governo FHC para o atual na área ambiental foi de, aproximadamente, R$ 36 milhões em restos a pagar, quase 10% do total executado no ano 2002.

5. Orçamento para conservar ou para mitigar?

Fonte: Ministério do Planejamento, Balanço Geral da União, 2002. 18

Lembrando o que se disse no início sobre o caráter transversal dos problemas socioambientais e o suposto princípio de consistência horizontal das políticas públicas, uma das questões que se coloca na análise global do orçamento é a relação entre aquilo efetivamente destinado à área do governo que tem por objetivo a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais e aquilo que é dirigido para atividades cujo fundamento é a transformação desses recursos e/ou a substituição da sua base. Elaborado e parcialmente executado no primeiro mandato do Governo FHC, o Plano Plurianual - PPA 1996/1999 introduziu conceitos pretensamente novos no planejamento federal, mas que correspondem às clássicas subestratégias de vinculação territorial dos planos de desenvolvimento: os chamados “eixos nacionais de integração e desenvolvimento”, como referência espacial do desenvolvimento, e os “projetos estruturantes”, tidos como essenciais para as transformações desejadas no ambiente econômico e social. Como de hábito, todos os documentos relativos aos programas de infra-estrutura - o Brasil em Ação e seu sucessor, o Avança Brasil - mencionavam a questão ambiental como “uma variável a ser incorporada”. O que se verificou na prática, na maior parte dos casos, foi a manutenção da conduta convencional das demais áreas do governo, que não manifestavam preocupação com o equacionamento dos direitos coletivos relativos ao meio ambiente. Assim, o Governo FHC ficou marcado por impasses como o do Código Florestal, em que o Ministério da Agricultura defendia mudanças radicais na legislação florestal, com o intuito de legalizar e legitimar atividades produtivas desenvolvidas de forma irregular e insustentável - como a ocupação de áreas de preservação permanente com atividades agropecuárias. Nesse campo, devido à particular articulação do MMA com certos setores organizados da sociedade civil – conforme padrão de atuação já sinalizado no item anterior - e à eficácia da pressão da opinião pública nesse contexto, a posição do governo seguiu a do MMA.

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Outro exemplo significativo de descaso pela questão socioambiental foi o de obras de infra-estrutura, como a Hidrovia Araguaia-Tocantins, cujo relatório de impacto ambiental desconheceu impactos básicos da obra sobre os rios e os povos indígenas e cuja elaboração está eivada de suspeitas. Apesar de a obra estar suspensa pelo Judiciário e não ter licença ambiental concedida pelo Ibama, o orçamento das empresas estatais para 2002 destinou R$ 7,56 milhões a obras no Corredor Araguaia-Tocantins, sendo que R$ 3,41 milhões foram executados18. Por sua vez, os projetos de implantação de gestão de recursos hídricos, recuperação e conservação ambiental da bacia Araguaia-Tocantins, no âmbito do Programa Nossos Rios, do MMA, tiveram R$ 2,16 milhões de dotação inicial, mas execução zero. Nem um real chegou a ser gasto com ações que deveriam, na pior das hipóteses, mitigar os impactos dos investimentos feitos no corredor. Isso significa dizer, ao fim e ao cabo, que os dois marcos conceituais do Avança Brasil - referência geográfica para a integração de políticas públicas e visão estratégica do desenvolvimento regional do país - não se concretizaram na ação dos demais ministérios.

Mais do que isso, revela como a dimensão ambiental permaneceu à margem dos processos - e do momento mesmo - de formulação e de tomada de decisões relativas às políticas públicas - óbice esse que permanece no atual governo (ver nota nº 1). Conquanto uma das dificuldades de apreciar o real impacto dos investimentos feitos pelos programas do MMA seja a falta de referências geográficas para biomas como a Mata Atlântica e o Cerrado - para os quais não houve lineamentos orçamentários específicos nos PPAs de 1996 e 2000, a comparação entre o orçamento do Ministério e os investimentos regionais em desenvolvimento de infra-estrutura ainda permanece elucidativa. Tomemos, a título de exemplo, o bioma Cerrado. As ações ambientais que poderiam, de algum modo, incidir no bioma estão diluídas nos programas mais gerais de conservação e uso sustentável de recursos naturais, ou aparecem como componentes de programas orientados para a Amazônia, tendo em vista que as áreas de Cerrado na Amazônia Legal representam aproximadamente 30% da região. Por sua vez, o Cerrado parece ser a região de maior interesse para o Ministério da Agricultura - e, pela mesmas razões, também para os Ministérios dos Transportes e de Minas e Energia - por se constituir, aos olhos desse, na principal fronteira agrícola do país. Na lógica do Avança Brasil, o Cerrado aparece como o bioma, por excelência, para a implantação dos “eixos estratégicos do desenvolvimento nacional”, posto que sua área de ocorrência favoreceria a integração das demais regiões do país. As obras de infra-estrutura previstas para o bioma viabilizariam o escoamento da produção de grãos para exportação - e saldo comercial positivo constitui importante variável na construção do superávit primário. Assim, além dos efeitos diretos sobre o ambiente biofísico causados pelas obras de engenharia civil, há inúmeros impactos socioambientais indiretos oriundos de programas que negligenciam a pequena produção e o desenvolvimento de alternativas econômicas sustentáveis para o bioma.

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Resumindo, além da inexistência de recursos para investir na conservação e no uso sustentável, o Cerrado ainda padece com processos crescentes de perda de biodiversidade, assoreamento dos cursos d’água, rebaixamento do lençol freático e perda de solo agricultável, tudo isso resultado das políticas governamentais na região (PIRES; NOGUEIRA, 2001). Daquilo que foi efetivamente destinado à conservação e ao uso sustentável dos recursos naturais no segundo mandato, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia - Arpa - destaca-se como um dos mais significativos empreendimentos do Governo Federal na área ambiental, ainda que restrito à concepção tradicional de instrumento regulador de controle. Criado oficialmente pelo Decreto no 4.326, de 8 de agosto de 2002, o Arpa é a materialização institucional do compromisso internacional assumido pelo governo brasileiro em 1997, referido no item anterior. Embora ainda não existisse formalmente no orçamento da União, o Arpa, ou melhor, o compromisso internacional que está na sua origem, influenciou positivamente a previsão orçamentária desde 2000 - como mostra o gráfico 5. Já em 2002 essa apresentou crescimento de 30% nos recursos destinados ao Programa Proteção Parques do Brasil, sendo a maior parte destinada à rubrica de ampliação do sistema nacional de áreas protegidas. Não obstante, como o gráfico também mostra e já foi observado, sua execução foi comprometida pelos compromissos firmados nos sucessivos acordos com o FMI. Cumpre observar que um dos alegados grandes obstáculos à implementação efetiva das unidades de conservação no Brasil, principalmente as de proteção integral, é a dificuldade de se fazer a regularização fundiária das suas áreas. No primeiro mandato do Governo FHC, quase não foram destinados recursos para essa atividade. Só em 1997 a rubrica veio a receber R$ 4,8 milhões, dos quais o Ibama executou apenas R$ 2 milhões. Já de 2000 a 2002, foi destinado um total de R$ 98 milhões, mas com uma execução inferior a 20%.

O contrato da doação dos US$ 30 milhões destinados ao Arpa, feita pelo Fundo para o Meio Ambiente Global (Global Environment Facility - GEF) para o Funbio, foi assinado em 27 de outubro de 2002, em Brasília. Além da doação do GEF, o Arpa contará com recursos do Governo Federal (US$ 18,1 milhões), do WWF (US$ 16,5 milhões), do KfW (US$ 14,4 milhões) e de outros doadores (US$ 2,5 milhões), entre eles a ong Brasil Connects (US$ 1,5 milhão). Quem aprovará o uso dos recursos será o Comitê Gestor do Programa, composto por representantes de ongs, estados, municípios, doadores, Funbio e MMA. A execução das atividades será feita pelo Ibama, junto com outros órgãos ambientais dos estados e municípios. 19

O Arpa veio introduzir uma inovação na política de financiamento das áreas protegidas no Brasil e, por conseguinte, na composição dos recursos destinados à conservação da biodiversidade no país: um esquema que arrecada e canaliza recursos para um fundo fiduciário que, por sua vez, garantirá custeio e manutenção de unidades de conservação. Esse fundo é gerido por uma instituição privada, o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio, e seus recursos não entram no orçamento da União. Trata-se, assim, de programa do Governo Federal em que uma instituição privada participa como gestora dos recursos. Tal arranjo foi acertado entre os doadores e o Governo a fim de garantir a agilidade na administração financeira do programa e também para evitar interferências na execução provenientes de mudanças de governos, além de proporcionar maior participação da sociedade e transparência na gestão19. Assim como o Funbio, há recursos aplicados diretamente em unidades de conservação que não passam pela composição do orçamento da União. Trata-se dos recursos advindos da compensação ambiental prevista na Lei nº 9.985, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC, que estabelece a obrigatoriedade de, nos casos de licenciamento ambiental, o empreendedor destinar, no mínimo, 0,5% dos custos diretos do empreendimento para aquelas unidades. Tais recursos são aplicados diretamente pelo empreendedor, sem passar pelo orçamento da União. Assim como o compromisso assumido pelo Governo FHC junto à comunidade internacional afetou o orçamento federal para unidades de conservação, antes mesmo da criação formal do Arpa, é digno de nota que o orçamento muitas vezes evidencie demandas emergenciais e conjunturais, embora nem sempre a execução acompanhe a urgência dessas. Foi o caso, por exemplo, dos projetos de controle de queimadas e desmatamento.

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Em março de 1998, ocorreu o primeiro megaincêndio florestal em Roraima, que levou o MMA a ampliar consideravelmente os recursos do Ibama previstos para Prevenção e Combate às Queimadas – Prevfogo - e a criar um Projeto de Prevenção e Controle de Queimadas e Incêndios na Amazônia, que, juntos, em 1999, concentraram mais de 30% da previsão orçamentária do órgão. Não obstante, a ampliação do orçamento programado foi prejudicada, mais uma vez, pelos cortes estabelecidos em função da meta de superávit acordada com o FMI. O exemplo dos recursos destinados ao Arpa e aos distintos projetos e/ou programas de prevenção, controle e combate a queimadas e incêndios na Amazônia e fora dessa, no segundo mandato de FHC, evidencia o caráter espasmódico e mitigador que a “política ambiental” assumiu durante seu governo, seja em resposta às pressões internacionais, seja em reação às situações emergenciais na arena doméstica – apesar dos esforços retóricos de integração da dimensão ambiental no arco das políticas públicas.

6. Conclusão Para concluir satisfatoriamente esta avaliação do Governo FHC na área ambiental, cumpre explicitar duas dimensões relacionadas que não necessariamente aparecem ao enfocarmos o orçamento: a primeira refere-se ao arcabouço jurídico da área ambiental, e a segunda à existência de outro importante locus de decisões políticas relevantes para o meio ambiente, fora do MMA e dos demais ministérios. Quanto ao arcabouço jurídico, destacam-se os avanços legais alcançados durante os dois mandatos de FHC. Embora não sendo todos de responsabilidade direta do Executivo, são importantes para compreender certos aspectos - alguns dos quais produzem efeito na destinação de recursos para a área ambiental. Esse foi o caso da aprovação pelo Congresso Nacional, em 12 de fevereiro de 1998, da Lei nº 9605/98, a “Lei de Crimes Ambientais”. Nascida de projeto do Poder Executivo federal durante o Governo Collor, com o objetivo de consolidar a legislação relativa ao meio ambiente na esfera penal, a lei foi sancionada com vetos por Fernando Henrique após sete anos de tramitação no Congresso Nacional, entrando em vigor, nos aspectos penais, a partir de 30 de março de 1998. Seis meses depois, contudo, o próprio Governo Federal debilitou a Lei, editando a Medida Provisória nº 1.710, de 10 de agosto de 1998. Assinada por Fernando Henrique e pelo então ministro do Meio Ambiente, Gustavo Krause, poucos menos de três meses antes das eleições, a MP concedeu a empreendimentos danosos ao meio ambiente a possibilidade de celebrarem “termo de compromisso” com os órgãos do Sisnama - secretarias e órgãos ambientais municipais, estaduais e federal, por meio do qual se comprometem a adequar-se à norma ambiental ao longo de períodos que podem variar de 90 dias a cinco anos.

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Durante a vigência do acordo, ficavam suspensas as sanções administrativas (penalidades) decorrentes dos procedimentos degradadores que geraram o acordo20. Paradoxalmente, a publicação da MP 1.710 não só entra para a história da legislação ambiental brasileira como um dos atos mais inconseqüentes do Poder Executivo dos quais se tem notícia (representando uma vitória dos setores empresarias que vinham se queixando dos “prejuízos” que a Lei nº 9605/98 lhes impunha), mas também é uma prova da eficácia da Lei de Crimes Ambientais, já que, antes de sua promulgação, degradar o meio ambiente era financeiramente compensador. Ademais, essa Lei pode contribuir para melhorar a capacidade de arrecadação, dando bases legais mais consistentes para o exercício do poder de polícia do Ibama, fixando multas de R$ 50,00 a R$ 50 milhões, potencialmente reversíveis para a melhoria da fiscalização efetuada pelo Instituto. Some-se a isso a aprovação, em 18 de julho de 2000, da Lei 9.985, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC. Considerada um marco para a gestão das áreas protegidas, essa lei também se originou de projeto enviado pelo Poder Executivo Federal durante o governo Sarney e teve vários de seus artigos regulamentados pelos Decretos nº 3.834, de 5 de junho de 2001, e 4.340, de 22 de agosto de 2002, em processo que se estendeu ao longo da segunda parte do segundo mandato de FHC e envolveu os diferentes setores da sociedade civil e do governo – em especial do MMA - responsáveis pela instituição mesma da Lei do SNUC. Por fim, registre-se todo o debate havido em torno do Código Florestal, que resultou na Medida Provisória nº 1.956/2000 e acarretou mudanças significativas nesse Código. Além das mudanças legais que a Medida Provisória estabeleceu, o processo pelo qual seu texto foi elaborado e assumido pelo governo também merece destaque, por ter se constituído em importante momento de fortalecimento da sociedade civil organizada.

Em 1996, o presidente Fernando Henrique Cardoso editou uma Medida Provisória que alterou o Código Florestal de 1965, em resposta aos altos índices de desmatamento registrados por meio de imagens de satélite para o ano anterior, quando se estima que a Amazônia teria perdido 29.000 km2 de florestas em um só ano. Na tentativa de estancar o desmatamento sem precedentes, a MP - como resposta meramente formal e emergencial - ampliou o percentual das reservas legais em cada propriedade rural: no caso da Amazônia, passou de 50% para 80% da propriedade; no restante do país, passou de 20% para 50%. A Comissão Mista do Congresso Nacional encarregada de converter a MP em lei promoveu muitas alterações no texto original, aprovando uma proposta que distorcia os objetivos fundamentais do Código Florestal e flexibilizava de forma drástica a legislação. As entidades ambientalistas mobilizaram a opinião pública contra a proposta e levaram ao Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama - o desafio de construir uma proposta alternativa à da Comissão Mista. O Conama promoveu cerca de 27 audiências públicas em mais de 20 estados, ao longo de quatro meses, entre dezembro e março de 1999, nas quais participaram mais de 7.000 pessoas representando 900 instituições, entre ongs ambientalistas, o setor produtivo agrícola e industrial, trabalhadores rurais, ministérios públicos estaduais, governos estaduais e municipais e o próprio Governo Federal. Com base nos subsídios oriundos dessas consultas, em março de 2000 o Conama aprovou um texto alternativo que foi encaminhado ao Congresso Nacional a título de sugestão. A Comissão Mista do Congresso ignorou a proposta e o presidente assumiu o texto em nova Medida Provisória – a de nº 1956 -50 - assinada em maio de 2000. Quanto à questão do locus das decisões políticas relevantes sobre o meio ambiente, os processos de tramitação de todas essas leis e dos dispositivos que as regulam deixaram claro de onde efetivamente emanavam as decisões de “política ambiental”, ou melhor, as decisões sobre o uso do patrimônio natural brasileiro e as políticas de desenvolvimento que o colocavam em risco: da Casa Civil da Presidência da República.

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Fosse no Congresso Nacional, fosse no Conama, a autonomia das assessorias dos diversos ministérios sempre foi relativa. No Congresso, todas as demandas ministeriais eram subordinadas à lógica das negociações políticas coordenadas pela Casa Civil da Presidência da República. Foi assim que a proposta do Código Florestal, relatada pelo deputado Moacir Micheletto (PMDB/PR), foi aprovada na Comissão Mista no mesmo dia em que o plenário do Congresso aprovava o salário mínimo de acordo com a proposta do governo. Da mesma forma, no Conama, a representante da Casa Civil declarava seu voto em plenário para orientar o voto dos demais representantes do Governo Federal no Conselho. Via de regra, os representantes dos ministérios participavam de reuniões coordenadas pela Casa Civil, onde as decisões de governo orientavam o voto da “bancada” naquele Conselho. Para concluir, não obstante se possam assinalar avanços em termos legais e na maior abertura dos canais de diálogo entre a área ambiental e as demais áreas de governo, a execução orçamentária ficou bastante prejudicada. Isso se deveu, por um lado, às diversas mudanças aqui assinaladas na composição do Ministério, resultantes tanto do cálculo político pragmático quanto da tendência esporádica - e teoricamente expressa - na direção da consistência horizontal das políticas públicas. Por outro lado, deveu-se às implicações dos ajustes estruturais impostos pelo FMI ao Brasil na gestão FHC. Disso resultou uma “política ambiental” reativa tanto ao panorama internacional quanto à cena doméstica, de caráter espasmódico e incidental, em face de situações críticas e emergenciais. É assim, também, que o Governo Lula herda um “setor” de meio ambiente fragilizado e vulnerável. Requer-se ainda a definição do sentido de uma efetiva articulação, capaz de garantir que a transversalidade ambiental perpasse o conjunto das políticas públicas, diante de uma Casa Civil com poderes hipertrofiados, barganhando apoios para a base de sustentação política ao novo governo às custas do patrimônio natural brasileiro. Esperamos, ansiosos, pelo segundo ano de mandato do novo governo e pela definição do orçamento para 2004, pois, em 2003, o quadro não mudou: a sustentabilidade socioambiental permanece subjugada aos imperativos da governabilidade.

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