O Banco dos BRICS como Vetor de Mudança Paradigmática

5º ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Economia Política Internacional

O BANCO DOS BRICS COMO VETOR DE MUDANÇA PARADIGMÁTICA

Mauro Sérgio Figueira Universidade Federal de Santa Catarina

Belo Horizonte 29 a 31 de julho de 2015

RESUMO Este trabalho tem por objetivo responder à pergunta de como o Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS (NDB) pode se consolidar como alternativa efetiva à arquitetura financeira e ao arranjo de poder político-econômico tradicionais. O ponto de partida do trabalho é a caracterização das instituições internacionais como expressão da luta pelo poder nas relações econômicas e políticas transnacionais e de legitimação ideacional, para além do elemento de estabilização e ordenação de padrões de comportamento entre os atores. Tal caracterização é feita a partir da perspectiva histórica como proposta pela Teoria Crítica de Relações Internacionais e seu método de análise. Feito isso, procede-se a breve exposição do que já se sabe sobre os aspectos institucionais do Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS e do processo ativo das relações internacionais que levou os BRICS à iniciativa de uma instituição própria de financiamento, para melhor embasamento da hipótese ao final do trabalho. Por fim, apresenta-se as proposições normativas para o NDB, defendendo a hipótese de que uma mudança das relações de poder em favor dos BRICS deve engendrar também uma alteração no próprio paradigma ideacional de infraestrutura e desenvolvimento, alteração esta que pode ser potencializada pelo NDB.

Palavras-chave: Banco BRICS; Teoria Crítica; Desenvolvimento.

INTRODUÇÃO No dia 14 de julho de 2014, chefes de Estado dos cinco países dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) reuniram-se na cidade de Fortaleza para dar continuidade a uma agenda anual de encontros que teve início no ano de 2009, com a primeira reunião de chefes de Estado dos países do grupo, em Ecaterimburgo. Em Fortaleza, o grupo avançou a proposta de fundar instituições financeiras e assinou a criação do Arranjo Contingente de Reservas – com o objetivo de socorrer os membros que passarem por dificuldades no balanço de pagamentos – e o Novo Banco de Desenvolvimento – visando a cooperação financeira para investimentos em infraestrutura econômica nos países em desenvolvimento (Costas e Fellet, 2014). A criação das instituições dos BRICS foi, em grau considerável, tomada por vários analistas, e pela Presidente do Brasil na ocasião, como a proposição de uma alternativa complementar de financiamento internacional tendo como referência as instituições financeiras criadas em Bretton Woods, em 1944, e sediadas em Washington, D.C. – o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial (Cf. Stiglitz, 2013; Abdenur, 2014; Batista Júnior, 2015; Costas e Fallet, 2014). A criação das instituições de financiamento dos BRICS se dá em um contexto em que estas instituições de Bretton Woods passam por questionamentos importantes de efetividade e legitimidade perante os problemas econômicos contemporâneos. No quesito efetividade há dúvida quanto à capacidade dessas instituições de impulsionar um ciclo de crescimento sustentável nos países em desenvolvimento sem perturbar a autonomia desses países em termos de política macroeconômica. Quanto à legitimidade, encontra-se a dificuldade de promover um ambiente mais representativo das vozes e necessidades dos países emergentes, bem como de prover respostas satisfatórias à crise econômica desde 2009, especialmente em termos de ideias capazes solucionar esses problemas econômicos. Por outro lado, tem havido, neste contexto pós-crise de 2008, grande disparidade de crescimento entre os países dos BRICS, tendo o Brasil crescido entre 2009 e 2013 em média 3%, aproximadamente; a Rússia 5% aproximadamente; a África do Sul 1,5% aproximadamente; enquanto a Índia cresceu em média 7,4% e a China 8,8% no mesmo período1. Estes países passaram a reunir-se periodicamente sob a inspiração do famigerado artigo de Jim O’Neill (2001), que argumentava que seriam os BRIC (então sem a África do Sul) os atores de reforma da governança econômica e financeira global, confiando em suas capacidades e potencialidades de crescimento. Como discuti em oportunidade anterior (Figueira, 2014), a proposta que O’Neill tinha em mente é diferente da que os BRICS 1

Com dados do Banco Mundial disponíveis em , acessados em 10/05/15.

(articulação político-diplomática com a África do Sul) assumiram para si e que se manifesta na criação de instituições financeiras multilaterais. O contexto delineado acima evidencia a relevância de agendas de pesquisa como a de Robert Gilpin (1981), John Ruggie (1982), James Rosenau (2000), Robert Cox (1981), agendas que, cada uma à sua maneira, levam em consideração a frequente ocorrência de mudanças na ordem mundial e nos arranjos e entendimentos objetivos e intersubjetivos que constituem essas ordens, em contraposição a agendas de pesquisa que naturalizam as relações sociais e as instituições humanas e, consequentemente, as estruturas de poder. Este trabalho, portanto, tem como objetivo apresentar uma proposta de discussão sobre a inserção institucional dos BRICS na arquitetura financeira e monetária global, em específico, e na ordem mundial em geral. As instituições financeiras dos BRICS têm como referência, de um modo ou de outro, as instituições de Bretton Woods. Pretendemos especificamente realizar um exercício especulativo de como o Novo Banco de Desenvolvimento (ou simplesmente Banco dos BRICS) pode, de fato, apresentar-se como alternativa às instituições de Bretton Woods. Tentar-se-á avançar a hipótese de haver a necessidade de uma mudança paradigmática ensejada pelo Banco dos BRICS, de modo a concretizar seus objetivos de desenvolvimento sustentável, bem como o papel específico do Brasil para essa mudança paradigmática. Na segunda seção deste trabalho, após esta introdução, exporemos o quadro teórico baseado na Teoria Crítica Neogramsciana de Relações Internacionais, sobre a qual situamos a ideia de paradigmas como noções mentais concretizadas em regimes, regras, formas de Estado e mesmo organizações internacionais coerentes com os processos de produção, reprodução e acumulação de capital. A coerência entre as noções mentais, as instituições concretas e os processos materiais do capital formam uma estrutura sóciohistórica. Nessa perspectiva, as organizações internacionais são vistas como espaço de disputa de poder e barganha que podem resultar em concessões dos países com maiores capacidades materiais àqueles sobre os quais pretendem exercer liderança. A terceira seção tratará brevemente da estrutura sócio-histórica neoliberal. Veremos que o neoliberalismo estabeleceu como paradigma a noção de que o desenvolvimento e o crescimento devem estar atrelados ao setor bancário privado. Este paradigma deslegitimou em grande medida a ação de coordenação estratégica do Estado sobre o desenvolvimento econômico. Além disso, o paradigma neoliberal inclui um regime cambial e de fluxo de capitais que disciplina governos nacionais a submete projetos de desenvolvimento à estabilidade estrita moeda nacional. Na quarta seção daremos um breve histórico da formação do Banco dos BRICS, seus fundamentos e objetivos, bem como a exposição de algumas características institucionais do Banco de modo a avançar a hipótese aqui proposta. Também indicamos

elementos que devem ser incluídos em um paradigma de desenvolvimento sustentável coerente com os objetivos do Banco dos BRICS e do agrupamento. Por fim, algumas considerações finais acerca do caráter da proposta dos BRICS e das perspectivas dessa proposta para uma possível reorganização da ordem mundial. TEORIA NEOGRAMSCIANA – UM QUADRO DE ANÁLISE O quadro de análise proposto pela Teoria Crítica Neogramsciana em Relações Internacionais apoia-se em larga medida na recuperação feita por Robert Cox (1981; 2007) de conceitos extraídos de outros pensadores além de Antonio Gramsci. Tal quadro pode ser entendido, por exemplo, com a noção de historicismo que Cox (1981) deriva principalmente do filósofo italiano Giambattista Vico. É com esta premissa que Cox nega a assunção de uma natureza humana imutável e anterior à ação prática das pessoas, incluindo a possibilidade de mudança histórica da prática humana e das noções mentais e instituições que correspondem àquela ação. É central na agenda historicista a concepção de que a mudança institucional e ideacional está vinculada à interação das pessoas com a natureza e o processo pelo qual elas produzem, reproduzem e alteram suas necessidades (Leysens, 2008). Implícita na agenda historicista neogramsciana de Relações Internacionais está a concepção de sucessivas estruturas sócio-históricas no interior da qual a ação humana se dá. Isto significa que são os parâmetros dessas estruturas que delimitam a ação humana – para resistência, oposição ou reprodução das instituições – ao mesmo tempo em que traz embutida a possibilidade de sua transformação (Cox, 1981, p. 135). Os parâmetros são, segundo Cox (1981), as capacidades materiais, as ideias e as instituições, forças que, justapostas em configurações específicas no período histórico, compõem a estrutura sóciohistórica. Antes de nos determos em detalhes a cada um desses parâmetros, podemos ter em mente que essa divisão se dá no campo teórico analítico, mas que na realidade concreta os parâmetros da estrutura sócio-histórica são inseparáveis entre si, amparam sua própria reprodução e trazem em si as contradições que possibilitam as estruturas alternativas. As capacidades materiais referem-se ao potencial de criação e destruição, em termos de maior ou menor eficiência e rapidez, presente em uma estrutura sócio-histórica. O processo de produção é um elemento crítico, segundo Cox (1981, p. 134), de explicação da forma específica que assume uma determinada estrutura sócio-histórica, bem como do estado de poder relativo das forças sociais que compõem tal estrutura. Todavia, o processo de produção não produz apenas bens materiais ou capacidades destrutivas, mas produzem também um aparelho ideacional e um aparelho institucional que sustenta o poder de determinada força social no que Gramsci chamou de plano ético-político (Gill & Law, 2007, p. 157-8).

No plano ético-político, as ideias dão coesão social na dimensão dos significados intersubjetivos e das imagens coletivas. Os significados intersubjetivos são as “noções acerca da natureza das relações sociais que tendem a perpetuar hábitos e expectativas de comportamento” (Cox, 1981, p. 136, tradução livre). É nos significados intersubjetivos que estão arraigadas as noções de ordenação da sociedade em Estados soberanos, das relações entre os Estados via diplomatas, etc. As imagens coletivas são a perspectiva de classe, a interpretação do grupo social do mundo e das instituições e sua legitimação ou não quanto às relações de poder, ou seja, é um quadro mental que deriva da posição do grupo ou dos indivíduos nas relações de produção. Em determinado contexto histórico pode haver mais de uma perspectiva para imagens coletivas que podem ser mais ou menos coesas, trazendo em si o potencial de conflito que dá origem à mudança ou o potencial de legitimação que permite a sustentação (Cox, 1981, p. 136). As instituições devem ser percebidas como resultado das disputas de poder e da forma específica que as relações de classe assumem em cada período histórico, tal como acontece com as capacidades materiais e as ideias. No mesmo sentido, as instituições são também o ambiente em que se dão as disputas de poder entre as classes e intraclasses. Imaginemos as instituições como objetivação dos valores e das regras, nas palavras de Cox, “amálgamas de ideias e poder material” (1981, p. 137). Assim, podemos imaginar como exemplos de instituições a forma específica de Estado que surge das relações de produção no seio da sociedade civil, com as diferentes regulamentações econômicas, políticas, etc. Do mesmo jeito, podemos imaginar as instituições como a forma concreta que assumem as diferentes maneiras de organizar as relações entre os Estados, isto é, as ordens mundiais, no caso específico que temos em vista, que são as relações internacionais. O que vem à mente neste caso são as organizações multilaterais, as regras de comércio, regras de segurança, regras de comportamento diplomático, etc. As instituições estão completamente inseridas na lógica da hegemonia, seja da hegemonia consolidada ou da estrutura sócio-histórica rival, ou contra-hegemônica. O papel das instituições nas hegemonias é justamente servir de vetor de transmissão das ideias hegemônicas, isto é, facilitar o exercício da liderança e minimizar a necessidade de uso da força (Cox, 1981, p. 137). Para Gramsci, é a situação de liderança moral e intelectual que caracteriza a hegemonia de uma força social, que consegue emergir como representante dos interesses universais e em torno do que as forças sociais aliadas se organizam. Uma estrutura sócio-histórica nos marcos do capitalismo envolve o estabelecimento de regulações específicas das relações entre as classes e das relações intraclasses. “Essas relações englobam o modo de vida e a composição da força de trabalho, sua organização política, o processo de trabalho (em seus aspectos técnicos, organizacional e humano) e a regulamentação jurídica do trabalho” (Gill & Law, 2007, p. 160). Qualquer configuração

específica dessas relações foi o que Cox chamou de estrutura social de acumulação, partindo da premissa de que o capitalismo, como relação social, necessita de uma forma de Estado específica e um conjunto de noções ideacionais que legitimem e regulamentem a atividade de acumulação, bem como disciplinem a dimensão do trabalho. O conceito de estruturas sociais de acumulação se refere à forma de Estado erigida sobre leis específicas de ordenação das relações capital-trabalho e dos fluxos de comércio e investimento e abrange necessariamente o estabelecimento de percepções subjetivas da maioria das pessoas com o propósito de legitimar o arranjo institucional e a atividade de acumulação no modo específico que assume. “Portanto, um regime abrange as formas de reprodução socioeconômicas que, juntas, constituem as condições do desenvolvimento econômico numa determinada época ou período histórico” (Ibid.). As mudanças nos modos de sociabilidade não se dão sem conflitos. É nas organizações internacionais que estes conflitos são dirimidos, considerando que o apoio das forças sociais seguidoras deve ser assegurado especialmente durante o processo de construção da liderança hegemônica (Cox, 2007, p. 120). Nesse contexto, são discutidos os regulamentos e as noções mentais necessários para compor uma estrutura social de acumulação coesa, de acordo com os interesses das forças sociais dominantes, mas sem deixar de ter consideração pelos interesses das forças sociais aliadas (Ibid.). Para efeitos da proposta deste trabalho, é neste quadro que considero inserida a noção de paradigmas de desenvolvimento. Em suma, tem-se em mente a ideia de que à expansão do capital e da acumulação corresponde necessariamente a alteração de modos de sociabilidade, inclusive que se manifestam nas formas concretas da sociabilidade, isto é, nas leis, na forma de Estado e de organização das relações entre os Estados. Isto implica alterações produtivas e de fluxos de capitais, mas também legais e mesmo ideacionais.

PARADIGMA ATUAL – NEOLIBERALISMO FINANCEIRIZADO O surgimento do paradigma neoliberal de desenvolvimento deve ser totalmente entendido como resultado da retomada da hegemonia americana sobre a ordem mundial. É no neoliberalismo que o padrão econômico de taxas de câmbio flutuantes e desregulamentação financeira é consolidado. No padrão anterior, as moedas nacionais eram fixamente atreladas ao dólar, enquanto o dólar tinha seu preço denominado em ouro e por ele poderia ser trocado. No entanto, foi essa vinculação necessária da moeda ao ouro que permitiu a desconfiança dos aliados dos Estados Unidos com relação à sua capacidade de continuar provendo a base monetária necessária à estabilidade dos negócios capitalistas. Os Estados Unidos se viram, então, diante da necessidade de alterar a institucionalidade que regia as relações sociais capitalistas de modo a restaurar sua autonomia e liderança,

incorrendo no empoderamento especialmente do setor financeiro privado e sua legitimação como provedor do desenvolvimento (Helleiner, 1994; Belluzzo, 1999). A constituição de um mercado mundial capitalista e a contenção da ideologia comunista envolveram massivas transferências de recursos dos Estados Unidos para seus aliados estratégicos como parte da montagem da ordem pós-Segunda Guerra. Já ao fim da década de 1960, porém, o sucesso da estratégia estadunidense para apoiar a retomada da expansão material e fornecer a proteção armada aos aliados encontrou seus limites com uma crise sistêmica de lucratividade aliada a um excesso de liquidez que comprometeram a confiança no sistema cambial de Bretton Woods e as próprias bases desse regime. A recuperação econômica da Europa Ocidental e do Japão, oriunda daquela estratégia estadunidense, colocou no mercado um número grande de empresas multinacionais que inflaram a oferta de produtos concorrentes com os das corporações estadunidenses, comprimindo os retornos dos investimentos de forma sistêmica (Belluzzo, 1999, 2013; Brenner, 2006). A resposta das corporações americanas diante do cenário de alta concorrência na produção industrial e no comércio, porém, não foi a de diminuição dos investimentos, mas sim o redirecionamento cada vez maior de investimentos de capital fixo para canais financeiros – financeirização do capital – tanto como mecanismo de fuga da concorrência em direção a nichos de mercado menos povoados quanto como estratégia de sobrevivência capitalista (Arrighi, 2008, p. 152). Contribuiu para essa crise sistêmica de acumulação a política de inclusão dos trabalhadores aos círculos de consumo por meio da valorização salarial crescente na época e das políticas estatais de proteção trabalhista (Arrighi, 2008). O comprometimento quase incorrigível dos Estados Unidos com a guerra ao Vietnã já vinha sendo dimensão importante das dificuldades vividas pela economia nacional norteamericana no início da década de 1970. A necessidade crescente de financiar a presença militar no Vietnã obrigou os Estados Unidos a incorrerem na expansão monetária que deteriorou suas contas externas, aprofundou a tendência inflacionária decorrente da queda sistêmica da lucratividade e aumentou a base monetária mundial comprometendo a confiança no padrão cambial vinculado ao ouro (Arrighi, 2008, p. 165). Entre os anos de 1968 e 1973, portanto, o os países de capitalismo já avançado imergiram em dificuldades de lucratividade, o que para os Estados Unidos foi ainda mais grave, em cenário de baixo crescimento econômico e alta inflação – ambos decorrentes da alta concorrência industrial e da expansão monetária – que causou danos à sua imagem de liderança (Serrano, 2004). A manifestação mais evidente dessa crise de liderança foi a pressão sobre o padrão cambial da época. A manutenção, por parte dos Estados Unidos, das importações dos produtos Europeus e Japoneses e a guerra ao Vietnã exigiam financiamento por meio da expansão da base monetária, culminando em evidente

desproporcionalidade entre a circulação de dólares no mercado internacional e o volume de ouro possuído pelos Estados Unidos. Neste cenário, o risco de haver uma queda na confiança no dólar e uma consequente corrida pelo ouro aumentou, obrigando o então presidente Richard Nixon a desfazer a conversibilidade entre dólar e ouro no ano de 1971 (Gowan, 2003). A própria crise capitalista e de liderança indicava os caminhos de sua resolução para a retomada da lucratividade e da liderança dos Estados Unidos. A quebra da conversibilidade do dólar em ouro pelo Governo Nixon fazia parte de uma reação à deterioração da competitividade das empresas estadunidenses e às contestações à liderança americana sobre o regime monetário internacional (Belluzzo, 1999). A decisão de agosto de 1971 de ‘fechar a janela do ouro’ significava que os Estados Unidos não estavam mais sujeitos à disciplina de ter de tentar manter a paridade do dólar frente ao ouro ou nenhuma outra coisa: poderiam deixar o dólar se movimentar segundo os desejos do Tesouro dos Estados Unidos e apontavam na direção da remoção do ouro nos negócios monetários internacionais. A economia se virou dessa forma em direção a um padrão dólar puro (Gowan, 2003, p. 46).

A partir deste momento, portanto, a política monetária dos Estados Unidos não tinha mais as restrições do padrão de Bretton Woods. Nesse contexto, a Administração Nixon se viu forçada ainda a continuar a estratégia de expansão monetária, tanto para recuperar a competitividade das corporações estadunidenses, via desvalorização do dólar (Arrighi, 2008). O segundo motivo para a continuidade da expansão monetária tem a ver com a garantia do suprimento de energia para os Estados Unidos. A sustentação da importação de petróleo dependia daquela expansão monetária, tendo em vista o aumento dos preços dessa commodity por parte dos países da OPEP, o que, segundo Gowan (2003) aconteceu não devido à retaliação desse grupo de países aos americanos, mas sim como movimento coordenado da influência política dos Estados Unidos sobre os países produtores de petróleo. Essa massa de liquidez repelida encontrou utilidade na atividade dos bancos privados com filiais no sistema bancário desregulado de Londres, atividade que passou a envolver o aumento da concessão de empréstimos em dólar naquele mercado, aumentando ainda mais a massa de dólares em circulação (Belluzzo, 1999). Por isso, esta é também a época em que os bancos privados ocidentais passam a contar com um potencial financeiro que nas duas décadas pós-Segunda Guerra Mundial estava reprimido, graças às restrições de fluxos de capitais impostas pelo regime de Bretton Woods (Belluzzo, 1999). Richard Nixon percebeu que o retorno da lucratividade e da recuperação da hegemonia dos Estados Unidos seria possível com a “reciclagem” dos dólares recebidos pelos países produtores de petróleo, isto é, utilizar os depósitos e investimentos oriundos dos países árabes em bancos ocidentais para financiar a industrialização dos países da periferia (Gowan, 2003). A estratégia foi possibilitada por

alterações institucionais, em 1974, nos Estados Unidos, que aboliram o controle de entrada e saída de capitais daquele país, ao mesmo tempo em que prometeu amparo estatal ao setor se este entrasse em dificuldades nessas operações de “reciclagem”. O efeito dessa nova regulamentação foi o de trazer “as finanças privadas internacionais para o centro das atividades do novo sistema monetário internacional e permitiram que essa força funcionasse em uma escala qualitativamente diferente daquela sob o antigo regime” (Gowan, 2003, p. 49). Agora, portanto, o desenvolvimento econômico passaria a estar fortemente atrelado ao capital financeiro privado, com grande dependência deste, ao mesmo tempo em que as flutuações da circulação do dólar passam a ter maior impacto sobre as estratégias de desenvolvimento, com efeito, especialmente, para os países da América Latina. A crescente liquidez gerada pela expansão monetária da década de 1970 plantou as bases materiais da retomada do poder americano em sua belle époque com características financeiras (Arrighi, 2008). A partir deste momento, a política monetária dos Estados Unidos não tinha mais as restrições do padrão de Bretton Woods. A retomada da liderança estadunidense, portanto, trazia o desmonte do paradigma de desenvolvimento dominante no regime de Bretton Woods e a introdução de um novo paradigma com prioridade para a atividade financeira privada, em detrimento da coordenação estratégica por parte do Estado. Compõem este novo paradigma os padrões de câmbio flutuante de acordo com o livre movimento de capitais e a forte dependência do sistema bancário privado para o crescimento econômico, elementos que ampliam o poder do capital de disciplinamento do Estado e das tentativas de promover um projeto de desenvolvimento sustentável. BANCO DOS BRICS E A MUDANÇA PARADIGMÁTICA O início da articulação diplomática dos BRICS remete ao ano de 2007. À época, eram os chanceleres de cada país que se reuniam por ocasião da Assembleia Geral das Nações Unidas, ainda sem a presença da representação da África do Sul. A partir de 2007, os chanceleres aprofundaram a articulação interestatal, culminando na reunião de ministros dos BRIC, em 2008 na cidade de Ecaterimburgo (Jesus, 2013). No ano de 2009 o agrupamento ganhou contornos mais bem definidos com a primeira reunião de Chefes de Estado e de Governo, dando início a uma série de encontros oficiais sob a chancela do acrônimo BRIC, que em 2011 incluiu a África do Sul e acrescentou o S ao final (Jesus, 2013; Reis, 2013). Este movimento diplomático fora em grande medida influenciado pelo texto de O’Neill (2001), que propôs a ideia de que tais países deveriam ter maior espaço na governança econômica global e numa possível reforma dessa governança. Tal ideia se manifestou na iniciativa dos BRICS de buscar reformas nas próprias instituições de Bretton Woods, mas, diante dos obstáculos, foi reformulada e aprofundada, culminando na proposta

de criação de instituições financeiras próprias, entre elas o Arranjo Contingente de Reservas e o Novo Banco de Desenvolvimento (Figueira, 2014). O Novo Banco de Desenvolvimento traz como aspecto importante o fato de ser integralmente composto por países em desenvolvimento, sem a presença, por enquanto, de países de capitalismo avançado. Os elementos norteadores da fundação do banco apareceram já em 2013, na declaração de cúpula do encontro dos BRICS em Durban, África do Sul: [...] mobilização de recursos para projetos de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável nos BRICS e em outras economias emergentes e países em desenvolvimento, para complementar os esforços já existentes de instituições financeiras multilaterais e regionais para o crescimento global e o desenvolvimento. (BRICS, 2013, § 9).

Tal objetivo fora também expresso no próprio convênio constitutivo do Novo Banco de Desenvolvimento, referindo-se basicamente ao financiamento de projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável nos mercados emergentes2. Institucionalmente, alguns procedimentos estatutários propostos para o NDB se assemelham em alguma medida com aqueles do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial, especialmente os que concernem às regras de tomada das decisões. Segundo o artigo 6º do acordo constitutivo do banco, “[o] poder de voto de cada membro será igual à quantidade de ações no capital do Banco” (BRICS, 2014), o que significa que quanto maior o aporte de capital, maior capacidade de influência os países podem ter. No entanto, em meio aos BRICS esta capacidade de influência está equalizada, já que cada um dos cinco deverá aportar uma quantidade de US$10 bilhões para totalizar o capital inicial do banco de US$50 bilhões. Além disso, o acordo tem mecanismos para impedir que membros fundadores Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul deixem de ser acionistas majoritários3 O banco dos BRICS surge em momento de predomínio de noções e instituições que correspondem ao paradigma neoliberal de desenvolvimento. Como vimos, tal paradigma pressupõe uma grande volatilidade de capitais financeiros, com os impactos consequentes nas taxas de câmbio sob um regime flutuante e na balança de pagamentos especialmente dos países em desenvolvimento. Em relação a projetos de desenvolvimento sustentável, especialmente aqueles coordenados pelo Estado, aqueles elementos têm potencial desestabilizador ou, no melhor dos cenários, suprime a autonomia de gestão econômica. Neste cenário, dados os objetivos do NDB de financiar o desenvolvimento sustentável, o banco terá o desafio de encontrar uma solução para estabilizar as taxas de câmbio das 2

O artigo 3º do Acordo expressa algumas das funções do Novo Banco de Desenvolvimento: “Apoiar projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável [...]; fornecer assistência técnica para a preparação e implementação da infraestrutura e dos projetos de desenvolvimento sustentável a serem apoiados pelo Banco” (BRICS, 2014).

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Cf. Brics, 2014, artigo 6º.

moedas dos países em desenvolvimento que recebam financiamentos da instituição. No mínimo, tal desafio requer o estabelecimento de um regime cambial multilateral alternativo ao regime atual, que possa estar submetido às estratégias de desenvolvimento econômico sustentável levadas a cabo em cada país. Outro desafio do banco pode ser aquele perante os fluxos de capitais de curto prazo, que também podem comprometer a sustentabilidade de um projeto de desenvolvimento de longo prazo. Os efeitos desses fluxos no câmbio, na inflação e no nível de divisas deverão ser amenizados por novas regras concernentes a tal questão a serem colocadas como condicionalidades dos empréstimos do NDB. A fragilidade dos países em desenvolvimento perante esses fluxos é outro fator que atrapalha o estabelecimento de um projeto de desenvolvimento econômico sustentável, apesar de ser apenas um entre muitos. A proposta do NDB de promover o desenvolvimento sustentável envolve também o aporte

de

recursos para

projetos

de

infraestrutura

econômica

nos

países em

desenvolvimento (BRICS, 2014, artigo 2º). Dani Rodrik (2013), ao criticar o andamento dos BRICS em direção ao desenvolvimentismo em vez de assumir posições políticas de liderança na ordem mundial, afirmou ser esta uma mentalidade dos anos 1950, referindo-se especialmente à criação de um banco de desenvolvimento próprio. A crítica de Rodrik é pertinente para problematizarmos a noção de que obras de infraestrutura restringem-se a portos, ferrovias e outros, que foram os “alvos” dos bancos nacionais de desenvolvimento das décadas de 1950 e 1960, analisados por Amsden (2009). Também neste caso o NDB deverá responder de forma inovadora aos desafios atuais para concretizar seus objetivos desenvolvimento sustentável e infraestrutura. A infraestrutura que mais facilmente permitirá concretizar os objetivos e desafios dos BRICS é a infraestrutura de desenvolvimento científico e tecnológico, mais do que mera infraestrutura logística, de modo a potencializar as capacidades de criação de riqueza, mais do que a reprodução do crescimento subordinado e dependente. (Moreira Jr. & Figueira, 2014). Tais desafios implicarão em um último mas igualmente importante, que possibilitará a consolidação de uma institucionalidade alternativa, que se refere à própria legitimação de ideias que amparem as mudanças institucionais necessárias para sustentar projetos de desenvolvimento. Isso deverá ser feito através da publicação de relatórios técnicos coerentes com as propostas de controle de capitais de curto prazo e de câmbio, de regulações econômicas e também com incentivos à produção de conhecimento inovador e desafiador dos paradigmas neoliberais. O design institucional do NDB determina que o poder de voto será proporcional à participação de cada Estado no estoque de capital do banco. Além disso, como vimos, os membros fundadores não podem deixar de ter a maioria do poder de votos. Isto significa que todos os países terão, a princípio, igualdade de votos para as decisões do Banco,

podendo influenciar no estabelecimento das contrapartidas exigidas aos empréstimos. Isso coloca o Brasil em condições de ter um papel ativo nas negociações, pois poderá colocar suas necessidades em pé de igualdade com as outras nações dos BRICS, eventualmente demandando concessões da capacidade de financiamento da China. É claro que o conteúdo de tais concessões vai ser dado pelas forças sociais dominantes no Estado brasileiro e pela correlação de forças na definição da posição diplomática do Brasil. Para isso, é necessário que o Brasil assuma uma postura diante dos investimentos chineses e do NDB que beneficie um projeto de construção das capacidades materiais brasileiras, nas palavras dos próprios BRICS, um projeto de desenvolvimento sustentável. Isto implica a estruturação de um centro competitivo de acumulação de capital, com a articulação de produção de conhecimento e tecnologia autônomos e inovadores. Este deveria ser o paradigma de desenvolvimento sustentável, para além de questões que envolvam ferrovias e portos para movimentar com mais eficácia a reprodução da dependência. CONSIDERAÇÕES FINAIS Este trabalho buscou apresentar uma proposta de discussão dos desafios futuros para o estabelecimento do Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS em meio a um período histórico que contem elementos contrapostos aos objetivos da instituição. Tentou-se mostrar que a construção de projetos de desenvolvimento sustentável não pode se apoiar apenas no aporte de recursos financeiros, mas também requer uma alteração institucional e ideacional profunda nos paradigmas atuais de desenvolvimento econômico. A Teoria Crítica Neogramsciana utilizada neste caso nos é útil para problematizar o discurso da falta de alternativas e da inevitabilidade da submissão a certas relações de poder. Também não coloca a história como um processo pré-definido e pré-determinado, mas como produto essencialmente das relações sociais. Por isso, não há motivos para imaginar que o NDB assumirá de forma automática as posições aqui propostas. É claro que o sentido assumido pelo banco dependerá dos interesses de seu membro com maior capacidade financiadora – a China – e da posição dos outros membros perante aquele em extrair concessões para seus próprios projetos de desenvolvimento sustentável. Também não há motivos para considerar a instituição como redentora última dos problemas dos países em desenvolvimento ou, menos ainda, como propositora de uma alternativa revolucionária que extinguirá relações de hierarquia, exploração e apropriação de riqueza, dado seu caráter essencialmente capitalista. Não obstante, a instituição deve ser apropriada pelos países em desenvolvimento como espaço de operação de seus interesses, na medida em que permitirem as condições históricas.

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