OITO LIÇÕES DA PCSD PARA A ATUAÇÃO DO CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

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OITO LIÇÕES DA PCSD PARA A ATUAÇÃO DO CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO Vivian Finger Krause (PPGEST/INEST – UFF)

Resumo: Embora seja um equívoco comparar a União Europeia com Mercosul ou UNASUL com o intuito de reproduzir a integração europeia no continente americano, a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), criada no seio da União Europeia em 1999, pode contribuir com algumas lições para a futura atuação do Conselho de defesa sul-americano (CDS). Tanto CDS quanto PCSD, por tratarem de uma política de segurança comum, sofrem um mesmo constrangimento: a soberania dos seus membros que, embora saibam que enfrentam ameaças comuns, sabem também que não podem ser lenientes ao cooperar na área da segurança. As oito lições expostas recomendam, por meio da experiência em missões PCSD, o que os policy-makers do CDS poderiam levar em consideração para transformar a UNASUL em um provedor global de segurança. PALAVRAS-CHAVE: Conselho de defesa sul-americano; UNASUL; União Europeia; gestão de crises.

Introdução

Muitas comparações inúteis das trajetórias de consolidação da União Europeia (UE) e do Mercosul foram feitas, na expectativa de que o projeto de integração europeu inspirasse e acelerasse a integração latino-americana. O Mercosul, embora tenha uma função implicitamente política de manter unidos Brasil e Argentina, acabou por definirse como uma Organização Internacional de viés majoritariamente econômico e intergovernamental. O surgimento da UNASUL, em 2008, voltou a elevar as esperanças de uma integração política latino-americana, porém, os estudiosos dos processos de integração parecem agora mais cautelosos ao comparar Europa e América Latina. Em dezembro de 2008 foi criado na UNASUL o Conselho de Defesa Sulamericano (CDS). Um ano depois, em dezembro de 2009, foi ratificado o Tratado de Lisboa, o qual consolidou a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) da UE, criada em 1999 e conhecida antes como Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD). A diferença de poucos anos entre a criação do CDS e da PESD, porém, é enganadora, já que os debates e a cooperação em temas de Segurança entre os membros da UE e entre os da UNASUL são bastante diferentes: a Europa tem a experiência fundamental de cooperação por meio da atuação da OTAN, e o tema “Segurança

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europeia” é profundamente debatido e analisado desde 1950 (FERREIRA-PEREIRA, 2008, p. 37): o fracasso, em 1954, de uma Comunidade Europeia de Defesa reforça a ideia de que o tema era pensado desde cedo. Além disso, o continente europeu tem um passado de guerras mundiais recentes travadas em seu território, e a manutenção da paz no continente foi o objetivo original de se organizar uma “União Europeia”. Na América Latina, não há uma Organização Internacional voltada estritamente para o tema da Segurança, e não foram travadas grandes guerras mundiais. As Américas contavam apenas com o inefetivo TIAR (Tratado Interamericano de assistência recíproca) e com a “US-biased” OEA (Organização dos Estados Americanos) para tratar de ameaças comuns. Os resquícios mais relevantes na região são o passado comum de intervenções estadunidenses nas soberanias de países americanos e os problemas de segurança de origem intraestatal. A criação do CDS, portanto, abre uma nova possibilidade de debate sobre Segurança em um forum exclusivamente latinoamericano. Embora difiram bastante, a PCSD e a incipiente atuação do CDS compartilham uma dificuldade: a de desenvolver uma política de segurança comum sem atingir interesses soberanos dos próprios membros. Segundo defensores e críticos da PCSD, não há uma política de Defesa comum na União Europeia – e tampouco haverá no futuro. Em termos realistas, nenhum país estará disposto a ceder segredos militares, a especializar-se em apenas um setor de defesa ou a depender de outro país para protegerse de ameaças. Nesse sentido, os idealizadores da UNASUL também deveriam ser realistas e optar por ampliar a cooperação em relação a Segurança regional, e não em Defesa. Parece uma questão terminológica simples, mas carrega consigo inúmeros desdobramentos políticos. Seguindo essa lógica, o CDS deveria ser rebatizado de Conselho de Segurança Sul-americano. Em razão da simbólica “Política Comum de Defesa” da UE, muitos analistas descartam completamente a PCSD como vazia em conteúdo (GERBEAU, 2013). Em verdade, a PCSD é um grande êxito, uma vez que seus promotores souberam lidar com as limitações que lhes estavam impostas. É por esse motivo que a consolidação da PCSD pode oferecer algumas lições para o futuro desenvolvimento das ações do CDS, especificamente no eixo relativo a “Cooperação Militar, Ações Humanitárias e

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Operações de Paz”1. Se bem planejadas, as ações do CDS poderão aumentar significativamente a Segurança na região, ampliar a cooperação militar entre seus membros e alçar a UNASUL como uma organização provedora de segurança.

Primeira lição: missões flexíveis como eixo principal “The operations represent the most significant, if not defining, feature of the ESDP”. (KUROWSKA, 2008, p. 26) Uma vez que se admite que não existe uma Política de defesa comum europeia, o que destaca a PCSD como uma política ativa são suas missões, que ocorrem desde 2003. Até hoje, foram realizadas 34 missões, 7 delas militares. Uma análise do padrão de atuação nessas missões demonstra que a maioria delas têm como objetivo principal a gestão de crises com uso de componente civil (especialistas e policiais). As missões são geralmante bem-sucedidas (ou ocultam bem seus fracassos) e embora inicialmente estivessem concentradas na região dos Balcãs, Cáucaso e Leste Europeu, atualmente são mais frequentes na África e no Oriente Médio. O que significa concluir que as missões são o eixo fundamental da PCSD? Em resumo, essa realidade expõe a impossibilidade de uma integração de forças armadas em um “Exército comum europeu” e a impossibilidade de se criar uma indústria de defesa comum, entre outras ações que levariam a uma “defesa comum europeia”. Além disso, demonstra a disposição dos políticos europeístas, apesar de enfrentarem obstáculos, em serem pró-ativos, em vez de apenas aprovarem documentos conjuntos com pouca eficácia. A PCSD, portanto, tornou-se uma política realista e exitosa, pois foram realizadas diversas missões tanto pequenas e civis quanto de grandes dimensões com componente militar. O CDS também deveria focar-se na criação de capacidade para futuras missões. Isso implica treinar militares, policiais e especialistas civis para delinear essas operações e atuar nelas. Segundo o Plano de Ação 2013 do CDS, o eixo 4 demonstra a preocupação com a formação e capacitação de pessoal para esse tipo de tarefa. Ressaltese aqui o esforço para a criação de uma Escola sul-americana de defesa. As energias

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Plano de ação para 2013 mostra evolução do Conselho de Defesa sul-americano, diz Amorim. Defesanet, 5 DEZ 2012. Disponível em: . Acesso em dezembro de 2013.

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deveriam ser dirigidas a esse eixo e ao eixo 2, que trata especificamente da Cooperação Militar, de Ações Humanitárias e de Operações de Paz.

Segunda lição: respeito a princípios com liberdade de ação “A política comum de segurança e defesa faz parte integrante da política externa e de segurança comum. A política comum de segurança e defesa garante à União uma capacidade operacional apoiada em meios civis e militares. A União pode empregá-los em missões no exterior a fim de assegurar a manutenção da paz, a prevenção de conflitos e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas. A execução destas tarefas assenta nas capacidades fornecidas pelos Estados-Membros” (art. 42.1 do TUE, grifos da autora). O êxito das missões PCSD deriva de sua flexibilidade, a qual só é possível em razão da ambiguidade do artigo 42.1 do Tratado da União Europeia. Embora as missões devam respeitar os princípios da Carta da ONU, elas não dependem de uma autorização explícita dessa organização para que possam ser iniciadas. Além disso, a UE pode empregar seus componentes civis e militares em praticamente qualquer tipo de missão, uma vez que a finalidade das operações está definida no artigo de maneira propositalmente vaga. Em certa medida, o êxito das missões ocorre em detrimento de seu caráter democrático. Criar qualquer missão em qualquer lugar sem precisar da autorização da ONU é muito arriscado, embora garanta plena liberdade aos políticos europeus. O que garante a legitimidade dessas missões? Quem é responsável por seus fracassos? O que fazer em caso de abuso de poder? O CDS deve aprender com o que é bom e rechaçar o que é ruim. Assim como as operações de manutenção da paz do Brasil estão sempre autorizadas e apoiadas pela ONU, as futuras atuações conjuntas de países latino-americanos deveriam estar atreladas a uma prévia autorização da ONU, garantindo assim legitimidade a suas missões. A América Latina, em razão de sua história de colonialismo e intervenção estrangeira, deve manter firme sua posição contra ingerências indevidas disfarçadas de ações humanitárias e de missões de paz. Quanto ao escopo dessas missões, é possível defender que seja de fato amplo e ambíguo, no sentido de garantir a flexibilidade de atuação da UNASUL. Essa flexibilidade só pode ser positiva se necessariamente apoiada não só pelos princípios da Carta da ONU, mas também pela própria ONU, que analisa o caso de ameaça à

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segurança dentro de um contexto internacional, o que garante a correta aplicação dos princípios da Carta. Cabe ao CDS, entretanto, implementar um documento que explicite a Estratégia Comum de Segurança da UNASUL, para que esta guie a atuação nas missões. A UE, embora não necessite da autorização da ONU, conta com o Tratado de Lisboa (princípios da Política Externa e de Segurança comum - PESC e da PCSD), com a Estratégia europeia em matéria de Segurança (2003) e com o Relatório sobre a execução da Estratégia europeia de Segurança (2008) para guiar sua atuação nas missões da PCSD de maneira democrática. Além disso, a UE segue um dos princípios básicos do peacekeeping para iniciar suas missões: o consentimento do país que receberá a missão. O CDS deve, também, seguir esse princípio, já consagrado internacionalmente, que garante o respeito ao princípio da não-intervenção. Terceira lição: “Actorness” “ESDP missions serve the broader aim of positioning the EU on the international stage”. (KUROWSKA, 2008, p. 25) As missões PCSD, quando bem sucedidas, contribuem não só para o reestabelecimento da segurança em outros países, como também para fortalecer a União Europeia como um ator global. Segundo Gerbeau (2013, p. 11): cuando la Unión decidió crear un modelo de política de seguridad y defensa común no ocultó en ningún momento su intención de que ello diera un impulso a su presencia internacional o lo que es lo mismo, hiciera de la UE un actor cuyo poder obligara a considerarla como una potencia más. Nesse sentido, é fundamental que os tomadores de decisão europeus (e cada país em particular) optem por atuar em missões cujos mandatos sejam exequíveis, garantindo uma maior probabilidade de sucesso. O acúmulo de bons desempenhos em missões, tornando a UE um ator realmente capaz de prover segurança, é o que realmente promove esta organização como ator global respeitável. Além disso, os políticos que organizam a PCSD esforçam-se para tornar a UE uma organização especialista em gestão de crises, embora as missões PCSD não se limitem a esta função. Embora os críticos afirmem que estas missões “soft power-

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based” sejam incapazes de forjar uma imagem da UE como ator respeitável no sistema internacional (GERBEAU, 2013), outros defendem que a utilização de forças policiais se torna cada vez mais o foco das operações de paz atuais (voltadas para conflitos intraestatais). Soma-se à defesa dessa imagem da UE como gestora de crise o fato de que a “imagem” não precisa condizer com a realidade (em 10 anos, a PCSD conta com 7 operações militares), e que a opinião pública mundial apoia uma UE que se preocupa em evitar o uso da força. Segundo um dos próprios críticos da PCSD:

Ya sea por el trauma que provocaron las dos guerras mundiales en el continente, o por la primacía de la idea de que la UE debe ser una potencia normativa que abogue por el estado de derecho y no por la imposición de la fuerza, la narrativa dominante [entre la ciudadanía de la Unión] en materia de política exterior es cosmopolita en lugar de geopolítica (GERBEAU, 2013, p. 16). De maneira resumida, a UE tem se tornado aos poucos reconhecida como ator global provedor de segurança, em termos muito diferenciados dos da OTAN e dos EUA. Esse parece um objetivo que a UNASUL também almeja: diferenciar a atuação do CDS daquela da OTAN e dos EUA, ao mesmo tempo em que se garante, por meio dessa atuação, um status de ator global provedor de segurança à UNASUL.

Quarta lição: Autonomia com divisão de tarefas “Artemis demonstrated that the EU was capable of launching an autonomous, full-fledged military operation far away from its borders”. (KUROWSKA, 2008, p. 27) Os arquitetos da PCSD sabiam que, para fazer essa política funcionar, precisariam conciliar de alguma maneira atlanticistas (pró-atuação da OTAN) e europeístas. A solução criativa que serviria para evitar a duplicação de tarefas OTAN/PCSD e conflitos entre políticas externas foi o arranjo Berlin plus, de 1999. Segundo esse arranjo, a UE pode usar algumas das capacidades da OTAN, com a autorização desta, e a OTAN tem o direito à primeira escolha, sobre se quer ou não atuar na resolução de algum conflito. Na verdade, os estados membros da UE têm quatro opções: atuar em operações da UE, atuar em operações da OTAN, atuar em coalizões ad hoc, e atuar sozinhos. Para que a PCSD funcionasse eficazmente, foi preciso que os europeístas aceitassem que

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entrar em choque com concepções estadunidenses ou atlanticistas somente atrasaria o processo de cooperação na área de segurança. Ao desenvolver a PCSD aos poucos, aproveitando momentos propícios da conjuntura internacional, os elaboradores da PCDS conseguiram, por fim, lançar a operação Artemis em 2003 sem grandes constrangimentos. Essa operação militar foi a primeira sem o auxílio do mecanismo Berlin plus (FERREIRA-PEREIRA, 2008, p. 46) e a primeira fora do entorno europeu, o que significava, em termos geopolíticos, que a UE era capaz, a partir daquele momento, de criar suas próprias missões militares para resolver qualquer problema de segurança no mundo. É evidente que a UE não pode resolver “qualquer problema”, pois o orçamento das missões PCSD é limitado e a capacidade operacional ainda está aquém do desejado, mas a visibilidade política de Artemis foi fundamental para dar credibilidade à PCSD. Os europeus conseguiam, por meio de Artemis, passar a mensagem de que há cooperação OTAN-UE (e EUA-UE), mas que a UE é autônoma. O responsáveis pelo avanço das políticas do CDS devem estar atentos a esse equilíbrio entre complementaridade regional e autonomia, principalmente em razão dos conflitos ideológicos e do sentimento anti-EUA presentes na América Latina. Embora a UNASUL queira diferenciar-se da OEA/TIAR, os políticos devem evitar uma abordagem confrontacionista de modelos, a fim de evitar que esta mesma abordagem atrase os avanços do CDS e de suas políticas. O caminho para a autonomia é o da construção implícita de um caminho alternativo, e não de um discurso agressivo antiOEA.

Quinta lição: Planejamento “El proceso de creación de una PESD a partir de la cumbre de Colonia de UE de junio de 1999 puede dividirse en dos períodos: la fase de creación de capacidades (hasta mediados de 2002) y la definición posterior de la finalidad de esta capacidad militar”. (ORTEGA, 2004, p. 79) Muitos críticos do CDS afirmam que pouco se avançou desde a criação desse Conselho, em 2008. O processo de maturação da PCSD, ainda em andamento, comprova que ter cautela e planejar futuras ações é a melhor maneira de se atingir bons resultados: a PESC surgiu apenas em 1992, apesar de estar presente como ideia desde 1950. A PESD, por sua vez, aparece em 1999 (para mudar de nome em 2009 - PCSD).

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Apesar de ter surgido em 1999, foram necessários 5 anos para construir suas capacidades, mesmo com toda a experiência acumulada pela atuação dos estados membros dentro da OTAN. Apesar disso, é verdade que os policy-makers responsáveis por elaborar as políticas do CDS parecem ainda confusos quanto ao projeto a se seguir na consolidação de uma “Comunidade de segurança”2 sul-americana. Quanto mais os políticos latinoamericanos atrasarem a definição desse projeto, mais lento será o amadurecimento das ações do CDS, porque sem planejamento a prática torna-se randômica e seus resultados serão pouco duradouros. É preciso ressaltar que tampouco os formuladores da PCSD já superaram o desafio do planejamento. Uma vez definido um projeto, seus formuladores devem defendê-lo sempre, em cada revisão de estratégia, em cada lançamento de nova missão. A UE, por exemplo, precisa lidar com momentos de crise econômica em que o orçamento dos países membros para Defesa reduz-se significativamente. É preciso lutar pela manutenção de uma PCSD ativa nesses momentos de crise, assim como o CDS provavelmente terá que lutar para conseguir recursos no “continente mais pacífico do mundo”.

Sexta lição: Consenso com efetividade “The operations have frequently taken the form of a coalition between one of the EU’s big three (most often involving France) and groups of small and medium-sized countries that have found the EU to be a convenient framework for modernizing their forces and achieving synergies and savings”. (ENGBERG, 2013, p.1) A PCSD é um política intergovernamental, ou seja, para que uma missão seja criada, é necessário o consenso entre os Estados-membro da União Europeia. Além disso, após a criação da missão, cada país decide se enviará algum apoio material ou algum soldado. Esse mecanismo flexível, embora pudesse causar o esvaziamento da PCSD, tem demonstrado desde 2003 que as operações conseguem ser criadas com efetividade e com pessoal suficiente. O segredo para que a receita consenso/efetividade funcione é a atuação sempre presente de um dos “big three”: França, Alemanha e GrãBretanha.

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O termo “Comunidade de segurança” foi utilizado pela primeira vez por Karl Deutsch, em 1957.

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As potências da União Europeia são grandes aglutinadores de recursos, além de conseguirem atrair parcerias de países médios e pequenos para missões que, do contrário, poderiam ser pouco interessantes para esses atores. As missões servem para adestrar os militares a trabalharem em situações reais de conflito e em cooperação com outras Forças Armadas, experiência cara aos europeus. O CDS, ao elaborar futuramente suas operações, deve estimular que elas sejam guiadas por um dos três grandes latino-americanos em termos de peacekeeping: Argentina, Brasil e Chile. Estes países poderão, com diferentes perfis, organizar missões efetivas e aglutinar atores e recursos.

Sétima lição: atuar com critérios, mas sem delimitação geográfica “Balkans and Middle East operations confirmed the EU commitment to sensitive regions in its neighborhood”. (KUROWSKA, 2008, p. 27) A UE, desde que iniciou suas missões, havia definido que elas ocorreriam em qualquer região do mundo onde a segurança, do ponto de vista europeu, estivesse ameaçada. Essa amplitude irrestrita significou liberdade política para que os policymakers escolhessem onde seria interessante atuar de maneira bem-sucedida. Contudo, isso de forma alguma significou que as missões PCSD fossem realizadas sem quaisquer critérios geográficos. Primeiramente, uma PCSD somente seria crível internacionalmente se os europeus conseguissem resolver conflitos em seu entorno imediato, a saber, nos Balcãs. As tensões na ex-Iugoslávia tornaram-se um desafio para a UE, que conseguiu dar continuidade às atuações da OTAN e da ONU na região. Em segundo lugar, era preciso dar atenção especial às “vizinhanças”: Cáucaso, leste europeu e Mediterrâneo. As missões nessas regiões têm uma importância maior para os países membros da UE, que defendem a ideia de que nenhum bloco de países consegue manter estabilidade se seu entorno está instável. Mesmo admitindo que há zonas prioritárias, a atuação da PCSD demonstra, desde 2003, que os policy-makers europeístas não se limitam geograficamente, a fim de

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provarem que a UE é um ator global provedor de segurança. Missões PCSD estão atualmente presentes na Somália, no Mali, no Sudão e na Palestina, por exemplo3. O CDS, ao planejar sua futura atuação, não deve limitar-se a atuar somente na América, ou nos países geopoliticamente mais significativos para a região latinoamericana. Embora algumas regiões geográficas mereçam destaque, a UNASUL, para tornar-se um ator global provedor de segurança, precisa manter irrestrito seu campo de atuação.

Oitava lição: missões civis são mais vantajosas “Civilian missions have a number of advantages. To begin with, they are more ambiguous and hence are less likely to fail, or, more precisely, the shortcomings can be easier disguised as a partial or even full success” (KUROWSKA, 2008, p. 35) Essa talvez seja a lição mais importante da PCSD para o CDS: as missões civis importam, e são mais vantajosas que as militares. Segundo Kurowska (2008), isso ocorre por diversas razões: 

Missões civis são mais baratas.

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Missões civis divulgam a imagem da UE como ator global.



Missões civis não precisam defendem posicionamentos radicais, facilitando a adesão dos Estados membros a elas.



Missões civis têm mandatos ambíguos, e seus fracassos podem ser facilmente disfarçados, ou até mesmo considerados como êxitos.

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Missões civis criam uma imagem positiva da UE como bloco averso ao uso da força em qualquer ocasião. Nesse sentido, em momentos de crise institucional ou econômica, as missões

civis funcionam como mantenedoras da PCSD, para que essa não perca força nem coerência. Apesar das críticas de que essas missões seriam irrelevantes porque representam apenas o “soft power” europeu, e não seu poder duro, é inegável que realizam uma função importante. Além disso, o papel dos policiais nos conflitos pósGuerra Fria vem se tonando cada vez mais relevante, em razão do aumento dos conflitos intraestatais em relação ao número de conflitos interestatais.

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Lista de missões antigas e atuais disponível em: europe.eu/sites/default/files/publications-downloads/ISIS%20%20CSDP%20missions%20chart%20and%20table%20December%202013.pdf>