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Perspectivas de um acordo de céus abertos na América do Sul Ernesto Roessing Neto Mestrando em Direito, área Relações Internacionais, pela Universidade Federal de Santa Catarina; Especialista em Comércio Exterior pela Universidade Federal do Amazonas. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Amazonas. Bacharel em Ciências Econômicas pelo Centro Integrado de Ensino Superior do Amazonas.
[email protected] Resumo: O presente trabalho tem o objetivo de analisar as perspectivas para a criação de um acordo de céus abertos entre os países da América do Sul. Para tanto, inicia-se abordando a regulação tradicional do transporte aéreo. Posteriormente, passa-se à análise dos acordos de céus abertos, delimitando seu conceito e tecendo considerações a respeito do mercado interno europeu de transportes aéreos, do acordo de céus abertos entre Estados Unidos e União Européia e do acordo de céus abertos entre os países da Comunidade Andina de Nações. Em seguida, analisa-se a atual política brasileira de acordos bilaterais e as propostas do país para o incremento do tráfego aéreo no continente sulamericano. Por fim, conclui-se pela viabilidade de um eventual acordo e defende-se seu efeito benéfico para o Brasil e a região. Palavras-chave: céus abertos; transporte aéreo; América do Sul Sumário: 1 Introdução – 2 Regulação tradicional do transporte aéreo – 3 O que são acordos de céus abertos? - 4 Espaço aéreo na União Européia – 5 Acordo de céus abertos entre União Européia e Estados Unidos – 6 Cielos abiertos nos países da Comunidade Andina de Nações – 7 Mercosul e o Acordo de Fortaleza – 8 Atual política brasileira de acordos bilaterais e proposta da ANAC de revisão – 9 Conclusões e perspectivas – Referências 1 Introdução Tradicionalmente, os serviços de transporte aéreo internacionais submetem-se às disposições da Convenção de Chicago de 1944, as quais impõem restrições à livre prestação desse tipo de serviço. Deste modo, o transporte aéreo é uma atividade tradicionalmente sujeita à forte regulamentação e intervenção estatal. Contudo, a partir do fim da década de 1970, iniciou-se um movimento mundial rumo à desregulamentação dos serviços de transporte aéreo tanto no âmbito interno dos países como no âmbito internacional. Deste modo, acordos internacionais mais flexíveis, conhecidos como acordos de céus abertos, passaram a ser assinados, o que levou a uma ampliação do tráfego aéreo entre certos países. Atualmente, já existe o conceito de Área de Aviação Comum, defendido pela União Européia e aplicado em seu território. Na América do Sul, a regulação do transporte aéreo, tanto dentro do continente quanto entre países da região e outros continentes, segue, de modo geral, o regime tradicional. Algumas exceções podem ser listadas, como: o caso dos países da Comunidade Andina de Nações, que possuem um acordo de céus abertos intra-regional1; o caso do Chile, que possui acordos de céus abertos com vários países, tanto sul-americanos quanto de outros
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O acordo será abordado em uma seção deste artigo, tendo em vista que pode servir de modelo para um eventual acordo sul-americano.
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continentes2. O Brasil permanece um dos países mais fechados da região nesse sentido, mas já há indicações de que o pensamento político começa a mudar no país em relação ao tema. Nas seções seguintes, discorrer-se-á sobre a regulação tradicional dos serviços de transporte aéreo, sobre os acordos de céus abertos (incluindo-se uma breve análise dos acordos da União Européia, da União Européia com os Estados Unidos e da Comunidade Andina de Nações), sobre a atual política brasileira de acordos bilaterais e sobre a proposta do país para o estabelecimento de um acordo de céus abertos na América do Sul. Por fim, demonstra-se a viabilidade e o efeito benéfico de um eventual acordo do tipo para o Brasil e para a região. 2 Regulação tradicional do transporte aéreo Com a invenção do avião, no início do século XX, e o rápido desenvolvimento da tecnologia aeronáutica, logo se passou a discutir como se regularia a navegação aérea. Deste modo, duas correntes desenvolveram-se: uma “encarava a navegação aérea como destinada a expandir-se amplamente mediante a garantia de certas liberdades, as quais seriam asseguradas por uma Legislação Internacional”3; a outra era favorável à imposição de severas restrições à circulação de aeronaves4. Com a Primeira Guerra Mundial, e o uso em larga escala de aviões, incluindo o sobrevôo sobre países neutros, firmou-se a corrente que propugnava pela imposição de restrições à circulação. Desta forma, em 1919, a Convenção para a Regulamentação da Navegação Aérea consolidou o princípio da soberania do espaço aéreo5. Entretanto, em virtude do aumento do tráfego aéreo internacional, fez-se necessária uma regulamentação mais precisa dos serviços internacionais de transporte aéreo, o que ocorreu com a assinatura da Convenção de Chicago de 1944. Nela, consolidou-se o princípio da soberania dos Estados sobre os seus respectivos espaços aéreos. No âmbito da Convenção, foram adotados dois acordos multilaterais, o Acordo Internacional de Trânsito Aéreo (que estabeleceu as duas primeiras liberdades do ar) e o Acordo Internacional de Transporte Aéreo (que criou as terceira, quarta e quinta liberdades do ar). Do sistema da Convenção de Chicago, surgiram as chamadas liberdades do ar. As liberdades do ar são diferentes direitos, relativos ao transporte aéreo, que podem ser negociados bilateralmente ou multilateralmente entre os países. Como visto, os acordos assinados no âmbito da Convenção criaram cinco liberdades do ar. Posteriormente, embora não estejam listadas num tratado internacional, foram criadas mais quatro liberdades do ar, de modo que, atualmente, nove são as liberdades passíveis de negociação, quais sejam6:
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Primeira liberdade do ar – o direito de sobrevoar o território do Estado sem pousar;
Segunda liberdade do ar – o direito de pousar no território de um Estado por motivos técnicos, sem embarcar ou desembarcar passageiros ou carga;
DIRECCIÓN (Chile), 2001. Alguns países com os quais o Chile possui acordos de céus abertos de 3ª, 4ª e 5ª liberdades: Bélgica, Brunei, Coréia do Sul, Dinamarca, Holanda, Noruega, Nova Zelândia, Cingapura, Suécia, Suíça, Estados Unidos, Aruba, Costa Rica, Guatemala, Panamá, República Dominicana, Paraguai BATISTA, 2005, p. 151. Id., 2005, p. 152. Id., 2005, ibid. ORGANIZAÇÃO DA AVIAÇÃO CIVIL INTERNACIONAL (OACI). Vale ressaltar que a OACI faz distinção entre as cinco primeiras liberdades e as outras quatro. As outras quatro são chamadas, pela organização, em inglês, pelo termo so-called Freedoms of the Air, tendo em vista elas não fazerem parte de um acordo multilateral como os assinados no âmbito da Convenção de Chicago.
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Terceira liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga do território do Estado de origem a aeronave para o território de outro Estado;
Quarta liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga do território do outro Estado para o território do Estado de origem da aeronave;
Quinta liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga entre o território de outro Estado e um terceiro Estado, desde que na realização de um serviço aéreo entre o Estado de origem da aeronave e o terceiro Estado;
Sexta liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga, através do território de origem da aeronave, entre o território de um terceiro Estado e o território de outro Estado;
Sétima liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga entre o território do outro Estado e o território de um terceiro Estado sem realizar um serviço aéreo entre o Estado de origem da aeronave e o terceiro Estado;
Oitava liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga entre dois pontos no território do outro Estado, desde que na realização de um serviço aéreo proveniente do Estado de origem da aeronave (é conhecida como cabotagem, ou consecutive cabotage);
Nona liberdade do ar – o direito de transportar passageiros e carga entre dois pontos no território de outro Estado, sem qualquer vínculo com um serviço aéreo originado no Estado de origem da aeronave (é conhecida como cabotagem pura, ou standalone cabotage).
De modo geral, os acordos aéreos tradicionais, geralmente bilaterais, limitam-se às quatro primeiras liberdades e, às vezes, também abrangem a 5ª e 6ª liberdades7. Por muito tempo, os acordos bilaterais foram a base normativa do transporte aéreo internacional, e eram realizados de modo que os países realizavam entre si concessões recíprocas. Segundo Mario Umaña8, “durante os primeiros 35 anos do sistema de Chicago, o transporte aéreo internacional caracterizou-se por uma condução bilateral das negociações, com marcado protecionismo das companhias aéreas nacionais, a maioria de propriedade estatal”. Esses acordos, de modo geral, regulam questões como rotas, concessão de licenças, propriedade, número de freqüências a serem operadas entre os países, nacionalidade das companhias, controle das companhias aéreas (sobretudo enfocando a questão da nacionalidade do controle) e, em alguns casos, mesmo tarifas9. Em virtude da massificação do transporte aéreo, o modelo baseado em acordos bilaterais passou a mostrar-se insatisfatório para alguns países, de modo que reformas passaram a ser propostas e ações passaram a ser empreendidas nesse sentido. Os Estados Unidos, por exemplo, a partir de 1979, acompanhando a desregulamentação promovida internamente, passaram a defender um modelo baseado em acordos de céus abertos e passaram a assinar acordos do tipo com vários países (em sua maioria pequenos) ao redor do mundo.
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SILVA, p. 3 UMAÑA, 1998, p. 3. Embora, segundo Mario Umaña, a fixação das tarifas seja, em geral, delegada às companhias aéreas e à IATA (Associação Internacional de Transporte Aéreo). V. UMAÑA, 1998, p. 4. Ainda, interessante o exemplo trazido por Toh, que mostra como era realizada a fixação de preço entre Nova Iorque e Frankfurt, com base no acordo multilateral de 1984 entre os Estados Unidos e vários países europeus. V. TOH, 1998, p. 64
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Os acordos de céus abertos, embora possuam algumas das restrições inerentes aos acordos bilaterais, como a questão da nacionalidade e, de modo geral, restrições às sétima, oitava e nona liberdades, possuem regras mais flexíveis, sobretudo no âmbito da concorrência, o que resulta numa maior desregulamentação do transporte aéreo internacional. 3 O que são acordos de céus abertos? Acordos de céus abertos estabelecem normas mais flexíveis para o transporte aéreo internacional e minimizam a intervenção governamental. De um modo geral, esses acordos incluem disposições estabelecendo a livre concorrência de mercado, a livre determinação de preço pelo mercado, oportunidades justas e iguais de concorrência, acordos de marketing cooperativo e mecanismos de consultas e solução de controvérsias entre os Estados10. De um modo geral, os Acordos de Céus Abertos mantém algumas restrições dos acordos bilaterais, geralmente11:
restrições quanto à nacionalidade das companhias aéreas;
restrições quanto à nacionalidade do controle das companhias aéreas;
restrições à nona liberdade do ar (cabotagem pura)12;
restrições à oitava liberdade do ar (cabotagem).
Ainda, cabe adicionar que os acordos de céus abertos, ao estabelecerem restrições quanto à nacionalidade das companhias aéreas, geralmente proíbem o exercício da sexta e sétima liberdades do ar. Deste modo, pode-se dizer que um acordo de céus abertos, tradicionalmente, libera o exercício das cinco primeiras liberdades do ar, ou seja, limita-se à flexibilização do exercício das liberdades listadas nos acordos relacionados à Convenção de Chicago13. Os acordos de céus abertos passaram a substituir os acordos bilaterais tradicionais devido aos movimentos liberalizantes realizados pelos Estados Unidos no fim da década de 1970. Com a desregulamentação do mercado interno, em 1978, os Estados Unidos passaram a perseguir uma política para o transporte aéreo internacional que resultasse em maior liberdade de tráfego. Deste modo, já em 1979, os Estados Unidos lograram estabelecer acordos com Coréia do Sul, Cingapura, Tailândia, Finlândia, Bélgica e Nova Zelândia14. Com o tempo, outros países passaram a seguir o mesmo caminho, como o Canadá (a partir de 1987) e a Austrália (a partir de 1990); na América Latina, Chile, México, Equador e Panamá passaram a perseguir uma maior abertura no setor de transporte aéreo15. A maior parte da América Latina, nela incluída o Brasil, tem-se, tradicionalmente, oposto a uma maior flexibilização do transporte aéreo internacional. Segundo Mario Umaña, as principais razões para essa oposição tem sido, de um modo geral, políticas e econômicas, e podem ser sintetizadas da seguinte maneira16: 10 SILVA, p. 8 11 MOSELLE; REITZES; ROBYN, passim 12 Sobre o tema, interessante o posicionamento do ex-presidente da TAM, Rolim Amaro (apud Lima, 2000, p. 42), que afirmava ser “100% favorável a céus abertos no dia em que puder voar Nova Iorque-Washington”. 13 Neste sentido, Staniland (1999, p. 16), afirma que os acordos de céus abertos “are simply liberalized Chicagoregime bilaterals”. 14 TOH, 1998, p. 63. 15 Id., 1998, p. 67-68. 16 UMAÑA, 1998, p. 8
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a liberalização atenta contra a soberania nacional do espaço aéreo, consagrada na Convenção de Chicago de 1944 (posto que é necessário assegurar a estabilidade financeira, a segurança operacional, a regularidade e continuidade dos serviços);
não se pode deixar em mãos de companhias aéreas estrangeiras a realização de serviços essenciais;
uma indústria aérea bem estabelecida pode contribuir para a defesa nacional;
o prestígio do país aumenta com uma companhia de bandeira nacional;
os países grandes em termos de aviação continuam sendo protecionistas;
todo país tem direito a participar dos benefícios do transporte a partir de seu território;
geração de divisas;
geração de emprego em alta tecnologia;
indústria incipiente que requer proteção;
há concorrência desleal por dumping social ou subsídios.
Entretanto, muitos desses argumentos não fazem sentido num mundo que se move, cada vez mais, rumo a uma maior interdependência. Além disso, num mundo que se move rumo à consolidação de blocos econômicos, faria sentido o estabelecimento de um acordo multilateral regional de céus abertos na América do Sul. Mesmo se levando em conta o argumento protecionista contra a competição com as empresas dos países desenvolvidos, é provável que empresas regionais, atuantes num ambiente de céus abertos sul-americano, poderiam construir uma capacidade maior de competir com as empresas do mundo desenvolvido do que conseguiriam mantendo-se fechadas em seus próprios países. Como se demonstrará nas breves análises de alguns acordos de céus abertos (e, no caso da União Européia, do estabelecimento de um único mercado aéreo), um acordo sulamericano de céus abertos poderia trazer benefícios para todos os países signatários e poderia, mesmo, lançar as bases para a instalação de uma zona aérea comum, a exemplo do que já ocorre no âmbito da União Européia17. 4 Espaço aéreo na União Européia A União Européia adota, atualmente, um conceito que vai além da noção de céus abertos. Trata-se do mercado de aviação comum18, que se diferencia de um acordo normal de céus abertos ao abolir quaisquer restrições para o transporte aéreo realizado entre os países da União. Enquanto os acordos de céus abertos limitam-se a liberalizar o exercício das cinco primeiras liberdades do ar, o estabelecimento de um mercado de aviação comum resulta no
17 Como ilustração, um estudo aponta que a liberalização de 320 acordos bilaterais existentes (selecionados para o estudo), resultaria na criação de mais de 24 milhões de empregos e geraria um acréscimo de 490 bilhões de dólares ao PIB mundial. V. INTERVISTAS Consulting, 2006, p. 2. 18 Além da União Européia, a Austrália e a Nova Zelândia passaram, a partir de 1996, a tratar o mercado de aviação dos dois países como um mercado único, o que resultou num aumento do tráfego entre ambos. V. INTERVISTAS Consulting, 2006, p. 19.
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exercício irrestrito das nove liberdades do ar. Atualmente, portanto, um vôo entre dois países da União Européia não é mais considerado um vôo internacional, mas um vôo doméstico19. O caminho rumo ao atual mercado comum de aviação na União Européia foi percorrido em três etapas, cada uma delas contando com um pacote20 de medidas liberalizantes. A primeira etapa iniciou-se em dezembro de 1987, quando se começou a flexibilizar as regras existentes até então, diminuindo o poder de interferência dos governos dos países membros sobre as tarifas e conferindo alguma flexibilidade para a adoção de acordos de code-share entre as companhias aéreas. Em 1990, passou-se à segunda etapa de liberalização. As possibilidades de code-share foram ampliadas, e a fixação das tarifas passou a ser mais livre. Ainda, as restrições quanto ao número de passageiros e ao volume de carga a serem transportados entre os países membros da então Comunidade Econômica Européia foram revogadas. A partir de 1993, a liberalização passou a ser mais profunda, com a introdução de um terceiro pacote de medidas. Já a partir deste ano, foram liberados os serviços de transporte aéreo entre os países da União Européia, sem restrições. A partir de abril de 1997, foram também liberados os serviços de cabotagem a serem prestados dentro de qualquer país membro da União. Posteriormente, o mercado comum foi estendido à Noruega, Islândia e Suíça, três países que não fazem parte da União Européia. Ainda, outras medidas liberalizantes foram adotadas: foram harmonizados os requisitos para a obtenção de uma licença de operação para as companhias aéreas da União Européia; foi estabelecido que a licença concedida por um país membro do mercado comum de aviação é válida para todos os países; foi estabelecida a plena liberdade de fixação de preços. Essa liberalização trouxe benefícios para a União Européia, como o aumento do número de rotas servidas e a diminuição do preço das passagens aéreas. Segundo a Comissão Européia: Os resultados foram altamente positivos, com o número de rotas operadas quase dobrando desde 1992, e um número crescente de companhias aéreas voando dentro da União Européia. Graças ao aumento da concorrência entre as companhias aéreas, os consumidores foram beneficiados não só com uma maior escolha de rotas, mas com uma significativa redução das tarifas, graças, em particular, a novos tipos de serviços. Talvez a maior mudança, do ponto de vista do consumidor, seja o rápido crescimento das companhias aéreas de baixo custo, que 21 revolucionaram os as maneiras de viajar em vários países europeus nos últimos cinco anos .
Observa-se, atualmente, como o exposto, o surgimento de companhias aéreas de baixo custo que operam em todo o mercado europeu, com bases tanto dentro quanto fora de suas sedes. Um exemplo é o caso da companhia aérea SkyEurope22, uma companhia aérea privada, baseada em Bratislava (Eslováquia), que cresceu a ponto de tornar-se a maior companhia aérea de baixo custo da Europa Central. Atualmente, a empresa negocia ações na bolsa de Viena e vale tanto quanto a tradicional Austrian Airlines23. Ainda, dentro de uma lógica de mercado único, possui bases operacionais em várias cidades do continente europeu, entre elas Bratislava, Viena, Budapeste, Cracóvia, Varsóvia, Praga e Bucareste, de onde opera vôos para destinos em toda a Europa24. Há várias outras empresas que operam com sistema semelhante, como RyanAir, EasyJet e WizzAir25. 19 20 21 22 23 24 25
STANILAND, 1999, p. 17. O termo pacote é mesmo utilizado pela Comissão Européia. v. União Européia, Comissão Européia,____ UNIÃO EUROPÉIA. Comissão Européia, 2004, p. 2. MÜLLER-JENTSCH, 2007, p. 10. Id., 2007, ibid. Para mais informações, ver . Para mais informações, ver , e .
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Em relação às empresas tradicionais dos países membros, observou-se um movimento rumo à consolidação, como no caso da fusão entre Air France e KLM e no caso da compra da Swiss pela Lufthansa26. Contudo, essas empresas, de modo geral, ainda que pertencentes ao mesmo grupo, continuam mantendo operações separadas, devido ao fato de ainda estarem em vigor muitos acordos bilaterais com países não pertencentes à União Européia27. É provável que, com o novo acordo de céus abertos firmados com os Estados Unidos, muitas fusões se observem entre empresas européias, e também é provável que a noção de empresa européia, em vez de empresa francesa, holandesa, ou alemã, passe a consolidar-se28. Atualmente, a União Européia, calcada no sucesso da sua política de área de aviação comum, tem buscado expandir essa política para países de fora da União. Deste modo, os países da União Européia e alguns vizinhos (como a Islândia, a Noruega29 e todos os países dos Bálcãs, incluindo o território do Kosovo) firmaram um acordo para o estabelecimento de uma Área Européia de Aviação Comum até 2010. Da mesma forma, a União Européia tem como meta o estabelecimento de uma área de aviação aberta transatlântica com os Estados Unidos num futuro próximo, e procura realizar suas negociações nesse sentido. Observa-se que a desregulamentação ocorrida na União Européia gerou grandes benefícios para os consumidores e para as empresas. Entretanto, uma liberalização do tipo, que atinge todas as liberdades do ar, talvez não seja bem aceita, ao menos neste momento, entre os países da América do Sul, que ainda seguem, com algumas exceções, regulando os seus serviços internacionais de transporte aéreo com base em acordos bilaterais. Contudo, os benefícios advindos da abertura intra-européia devem servir como uma amostra dos benefícios que poderiam resultar de uma maior abertura entre os países sul-americanos (ainda que não compreendendo as nove liberdades do ar). 5 Acordo de céus abertos entre União Européia e Estados Unidos Os Estados Unidos, a partir do fim da década de 1970, passaram, como exposto, a defender, em suas negociações internacionais de acordos de tráfego aéreo, uma política de céus abertos restrita às cinco liberdades do ar do regime da Convenção de Chicago30. A União Européia, por sua vez, tendo em vista o sucesso de sua política interna de liberalização total do mercado, isto é, baseada na liberalização de todas as nove liberdades do ar, passou a defender, externamente, o estabelecimento de uma política de área de aviação comum. Deste modo, pode-se dizer que Estados Unidos e União Européia possuem pontos de vista conflitantes em relação à liberalização mútua do tráfego aéreo. Outro ponto de conflito é a questão da propriedade das companhias aéreas. A União Européia exige que uma empresa, para ser considerada da União, deve ter no mínimo 51% de capital controlado por empresas ou indivíduos de países-membros da União. Os Estados Unidos, por sua vez, exigem que 75% do capital de suas empresas esteja em mãos de companhias ou indivíduos estadunidenses31. Deste modo, as negociações entre Estados Unidos e União Européia caracterizaram-se por um impasse, de modo que a assinatura de um acordo de céus abertos entre ambos, em 30 26 MÜLLER-JENTSCH, 2007, p. 11. 27 No caso da Swiss, a Suíça não é parte da União Européia, o que restringe ainda mais as operações conjuntas com a Lufthansa. 28 The Economist, 2007. 29 Atualmente, Islândia e Noruega já fazem parte dessa área expandida do mercado comum de aviação europeu. Restam, portanto, somente os países dos Bálcãs ainda fora da área. 30 Ver seção 3 deste artigo. 31 OSHIOKPEKHAI, 2005, p. 16.
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de abril de 2007, foi uma surpresa para muitos32. Em termos gerais, o acordo, que deve entrar em vigor em março de 2008, prevê que companhias da União Européia poderão voar para qualquer ponto dos Estados Unidos partindo de qualquer ponto da União Européia (isto é, os acordos bilaterais entre os Estados Unidos e os países-membros da União serão revogados). As empresas dos Estados Unidos poderão, também, passar a voar para qualquer ponto da União Européia partindo de qualquer ponto dos Estados Unidos. Com relação à cabotagem, ela será permitida somente para as empresas estadunidenses dentro da União Européia33, e não será permitida para as empresas da União Européia dentro dos Estados Unidos. Com relação à propriedade das companhias aéreas, empresas e indivíduos europeus poderão deter 49,9% do capital total de companhias americanas, mas deverão ater-se a 25% de participação no capital votante. O acordo foi bem recebido pela França e pela Alemanha, mas não contou com o entusiasmo do Reino Unido, que restringe as operações no aeroporto londrino de Heathrow a algumas empresas, e deverá liberalizar as operações no aeroporto34. Deste modo, o acordo prevê que, caso não seja alcançado um acordo, até 2010, relativo à cabotagem nos Estados Unidos e ao controle estrangeiro das empresas estadunidenses, cada país da União Européia poderá impor restrições aos serviços de transporte aéreo realizados de ou para os Estados Unidos. Embora não tenha sido possível encontrar estudos específicos sobre um acordo de céus abertos entre a União Européia e os Estados Unidos, há um estudo35 realizado sobre a consolidação de uma área transatlântica de aviação que pode ser levado em consideração para estimar os impactos do novo acordo de céus abertos para o futuro do transporte aéreo entre os Estados Unidos e a União Européia. Entre os principais benefícios apontados pelo estudo36, estão:
aumento de número de passageiros transportados entre a União Européia e os Estados Unidos dos atuais (2006) 21,9 milhões para 37,5 milhões até 2011;
queda do preço das passagens aéreas;
aumento do número de empregos no setor aéreo, estimado em 72000 novos postos até 2011;
fusão de companhias aéreas e estabelecimento de novas alianças;
redução de custos para as companhias aéreas;
aumento do volume de carga transportada via aérea;
Deste modo, o novo acordo de céus abertos entre União Européia e Estados Unidos tenderá a ser benéfico para ambas as partes. Vale ressaltar que, no caso, trata-se de um acordo realizado entre duas partes com grau de desenvolvimento e políticas internas de mercado semelhantes. Deste modo, ainda que, talvez, não se possa pensar, no momento, num acordo semelhante entre União Européia e América do Sul, ou entre América do Sul e Estados Unidos, um acordo de céus abertos entre os países da América do Sul (e, talvez, no futuro, a consolidação de uma área de aviação comum entre esses países) poderia contribuir 32 FLINT, 2007, p. 5 33 Desde que operando um serviço proveniente dos Estados Unidos, ou seja, trata-se do exercício da oitava liberdade do ar. 34 Para mais informações, ver FLINT, 2007, p. 5 e Air Transport World, 2007, p. 9. 35 BOOZ ALLEN HAMILTON LTD., 2007 36 Id. 2007, passim
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para preparar a região para o novo paradigma de grandes acordos que começa a surgir no mundo.
6 Cielos abiertos nos países da Comunidade Andina de Nações Na América do Sul, cabe destacar a realidade dos países da Comunidade Andina de Nações, que possuem, no âmbito dos acordos do bloco, regulamentos relativos à prestação do serviço de transporte aéreo que instituem uma política de céus abertos. Na década de 1990, os países do então Pacto Andino envidaram esforços com o intuito de liberalizar os serviços de transporte em geral, especialmente transporte marítimo e aéreo. Como resultado, adotou-se uma política de céus abertos entre os países do bloco. Atualmente, a política é regulada pela Decisão n. 582 da Comissão da Comunidade Andina. A política da Comunidade Andina visa estritamente ao espaço aéreo dos países membros, e difere da política da União Européia, pois adota estritamente a visão de céus abertos, e não o conceito de área de aviação comum. O artigo 6º da decisão37 afirma: Os Países Membros concedem-se o livre exercício de direitos de terceira liberdade, quarta liberdade e quinta liberdade, em vôos regulares de passageiros, carga e correio, separadamente 38 ou em combinação, que se realizem dentro da Sub-região .
Além do artigo 6º, os artigos 7º e 8º também flexibilizam a prestação de serviços nãoregulares de transporte aéreo no âmbito da Comunidade Andina de Nações39. A decisão mantém, no entanto, exceto para os vôos não regulares de carga40, a necessidade de outros acordos entre os países membros da Comunidade para o caso de direitos de quinta liberdade para vôos com origem num dos países membros e com destino para terceiros países: Artigo 9º – Os Países Membros conceder-se-ão, sujeitando-se a negociações bilaterais ou multilaterais, mantendo o princípio da igualdade e sob fórmulas adequadas de compensação, direitos de tráfego aéreo de quinta liberdade em vôos regulares de passageiros, carga e correio,
37 COMUNIDADE ANDINA DE NAÇÕES. Comissão da Comunidade Andina, 2004. 38 Vale ressaltar que o termo “sub-região” é definido, no artigo 1º da Decisão n. 582, como o âmbito geográfico da Comunidade Andina. 39 Artículo 7.- Los Países Miembros se conceden el libre ejercicio de derechos de tercera libertad, cuarta libertad y quinta libertad, en los vuelos no regulares de pasajeros que se realicen dentro de la Subregión, cuando se observen las siguientes condiciones: a) Las solicitudes que se presenten ante la respectiva Autoridad Nacional Competente cumplan los requisitos establecidos en esta Decisión; y b) Los vuelos se autorizarán para ser realizados entre puntos en los que no existan servicios aéreos regulares establecidos. En los casos en que dichos servicios regulares existan, las autorizaciones se otorgarán siempre que la oferta de los vuelos no regulares no ponga en peligro la estabilidad económica de los servicios regulares existentes. Cuando se soliciten series de vuelos no regulares, los mismos deberán responder a la realización de “paquetes todo incluido” y se cumplirán necesariamente en una ruta de ida y vuelta, con salidas y retornos prefijados. El incumplimiento de esta condición ocasionará la aplicación de las respectivas sanciones, de acuerdo con la legislación de cada País Miembro. Artículo 8.- Los Países Miembros se conceden el libre ejercicio de derechos de tercera libertad, cuarta libertad y quinta libertad en los vuelos no regulares de carga y correo que se realicen dentro de la Subregión. 40 Artículo 10.- Los Países Miembros se conceden el libre ejercicio de derechos de trafico de quinta libertad para los vuelos no regulares de carga que se realicen entre Países Miembros y terceros países.
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separadamente ou em combinação, e estabelecerão as condições para a realização de vôos não 41 regulares de passageiros que se realizem entre Países Membros e terceiros países .
O regime da Comunidade Andina permitiu uma maior flexibilidade na operação de vôos entre os países da região. O resultado foi o surgimento de novas rotas, de novas companhias aéreas e a melhora no padrão de serviços prestados na região42. O regime da Comunidade Andina, tendo em vista ter sido elaborado entre países que enfrentam muitos dos problemas enfrentados pelos demais países sul-americanos, pode servir como uma base para um eventual acordo que abranja toda a América do Sul.
7 Mercosul e o Acordo de Fortaleza No Mercosul, não existe uma política única de regulamentação dos serviços de transporte aéreo entre os países membros, apesar da assinatura de um acordo, o Acordo de Fortaleza, em 1996, cujo artigo primeiro estabelece: O presente Acordo tem por objetivo permitir a realização de novos serviços aéreos sub-regionais regulares, em rotas diferentes das rotas regionais efetivamente operadas nos termos dos Acordos Bilaterais, a fim de promover e desenvolver novos mercados e atender devidamente à demanda 43 dos usuários.
O artigo primeiro estabelece, basicamente, um objetivo típico de um acordo de céus abertos. Entretanto, o próprio artigo, ao definir o escopo do acordo como as “rotas diferentes das rotas regionais efetivamente operadas nos termos dos Acordos Bilaterais”, torna claro que não se trata de um acordo de céus abertos, mas sim de um acordo que visa a complementar os acordos bilaterais já existentes. Ainda, a substância do acordo mostra que, na verdade, trata-se de um marco inicial no desenvolvimento ainda incipiente de um entendimento comum relativo à prestação de serviço de transporte aéreo entre os signatários do acordo44. Desta forma, os serviços de transporte aéreo no Mercosul são governados por uma verdadeira teia de acordos bilaterais, que tornam a situação do bloco semelhante a da União Européia antes da desregulamentação do transporte aéreo no âmbito da União. Para Silva, um mercado comum de transporte aéreo no Mercosul deveria:
41 42 43 44 45
liberar os direitos de tráfegos para as empresas aéreas dos Estados Partes;
adotar um conceito regional de propriedade substancial e controle efetivo;
uniformizar a normativa da Aviação Civil;
maximizar as conexões; estabelecer uma política externa comum;
compartilhar a infra-estrutura aeroportuária e de navegação aérea;
facilitar os procedimentos aduaneiros, priorizando uma saudável concorrência e preocupação com os usuários45.
COMUNIDADE ANDINA DE NAÇÕES.Comissão da Comunidade Andina, 2004. NOGUEIRA; TACONE, 2002, p. 21. BRASIL, 1999 Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai. SILVA, p. 11-12.
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Um Memorando de Entendimento, comumente conhecido como Memorando de Santiago46, foi adotado, no âmbito do Acordo de Fortaleza, pelas autoridades Aeronáuticas de Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai. Posteriormente, Bolívia e Peru também firmaram o instrumento. Apesar de prever uma maior liberalização do tráfego entre os países a partir de 2003, o Brasil somente passou a adotá-lo, plenamente, a partir de 2005. Embora não se trate de um verdadeiro acordo de céus abertos, o Memorando constitui um “marco inicial para um Acordo Aéreo Multilateral na América do Sul”47. Na atual União Européia, somente foi possível iniciar esforços de liberalização interna a partir de 1987, ou seja, 30 anos após a assinatura do Tratado de Roma (que criou a Comunidade Econômica Européia em 25 de março de 1957). Deste modo, seria talvez irreal esperar que os países do Mercosul, um bloco econômico criado pelo Tratado de Assunção (em 26 de março de 1991), já se mostrassem dispostos a avançar rumo a um mercado comum para os transportes aéreos. Entretanto, uma política de céus abertos entre os países do bloco poder-lhes-ia ser benéfica e servir como base para uma política sul-americana de liberalização do transporte aéreo. O Memorando de Entendimento de Santiago parece apontar para esse caminho. 8 Atual política brasileira de acordos bilaterais e proposta da ANAC de revisão Atualmente, o Brasil segue uma política de estabelecimento de acordos bilaterais para a regulação dos serviços de transporte aéreo internacionais. Segundo a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), o Brasil possui, na América do Sul, acordos bilaterais com os países listados na Tabela 148: Como exposto na tabela 1, os acordos de transporte aéreo do Brasil com outros países da América do Sul são, em geral, antigos, assinados há décadas. Ainda, essa política tem-se mostrado ineficiente. Já em 1998, o Brasil era apontado, em estudo sobre a flexibilização dos acordos de transporte aéreo da América Central, como um exemplo a não ser seguido: [O Brasil] Tem mantido políticas restritivas e protecionistas, ainda que contra os objetivos do Mercosul. O número de visitantes diminuiu 44% entre 1986 e 1990. Ainda que a situação de queda se tenha reduzido na década de 90, o Brasil mantém um número de ingresso de turistas internacionais muito baixo (só 2,1 milhões em 1996), menor que de países muito menores, como o Uruguai. No âmbito mundial, o Brasil encontrava-se em 35º lugar, caindo para o 52º em 1990 e 49 indo para 45º em 1996 .
Ainda, Araújo Júnior aponta que: um dos obstáculos às intenções de fortalecer os vínculos econômicos do Brasil com os demais países da América do Sul reside no círculo vicioso entre a precariadade [sic] do sistema de transporte na região e a escassez de demanda por vôos mais freqüentes entre as capitais destes países. Obstáculos similares ocorrem em polos [sic] potenciais de atração turística em localidades 50 remotas .
Acordos bilaterais de transporte aéreo entre Brasil e países sul-americanos País
Rubrica*
Assinatura
Promulgação
46 BRASIL, 2007b, Anexo G. 47 BRASIL, 2007b, Módulo IV, p. II.4 48 AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (Brasil), 2007a. As datas de rubrica, assinatura e promulgação devem ser tomadas apenas como indicativas, pois, infelizmente, não se pode confiar inteiramente na lista provida pela ANAC. Um exemplo de erro contido na lista original é o fato de indicar que não houve promulgação do acordo com os Estados Unidos, quando ela, na verdade, ocorreu em 1992 (v. Brasil, 1992). 49 UMAÑA, 1998, p. 13. 50 ARAÚJO JUNIOR, 2005, p. 9
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Argentina
02/06/1948
30/06/1967
Bolívia
02/06/1951
18/06/1954
Chile
04/07/1947
25/03/1952
Colômbia
28/05/1958
02/07/1975
29/10/1965
16/06/1967
Paraguai
26/06/1951
20/05/1954
Peru
28/08/1953
21/08/1957
Equador
19/10/2006
23/02/1996
França (inclui Guiana Francesa) Guiana
Suriname
09/09/2005
23/11/1979
Uruguai Venezuela
31/01/2007 (novo)
28/01/1980 28/12/1956
23/02/1972
11/11/1988
10/10/1991
*Rubrica não é o mesmo que assinatura, pois simboliza apenas um entendimento, e não a conclusão de um acordo. Tabela 1 – Acordos bilaterais de transporte aéreo entre Brasil e países sul-americanos. FONTE: ANAC
Deste modo, percebe-se que a política brasileira traz resultados negativos para o turismo no país e para a própria integração econômica do Mercosul e da América do Sul. Entretanto, algumas resistências persistem, devido aos motivos tradicionais de oposição a acordos de céus abertos, mas também devido, no caso do Brasil, a problemas internos que dificultam o funcionamento do mercado de aviação civil51. Para viajar entre várias cidades brasileiras e várias cidades de países sul-americanos, é necessário, muitas vezes, fazer um grande número de conexões e, às vezes, mesmo pernoitar em algum ponto intermediário52. É fácil ver como isto pode inibir o deslocamento de pessoas na região. A tabela 2, elaborada com base em consultas ao sistema Amadeus de reservas53, mostra alguns exemplos de deslocamentos dificultados em virtude da ausência de melhores ligações entre as cidades brasileiras e sul-americanas. Os exemplos da Tabela 2 não podem ser tomados como exaustivos, tendo em vista a escolha arbitrária de pares de cidades e as falhas do sistema Amadeus54. Todavia, esses exemplos ilustram como as ligações secundárias são prejudicadas pela ausência de vôos mais diretos entre cidades do Brasil e da América do Sul. Embora seja impossível haver vôos diretos partindo de todas as médias e grandes cidades brasileiras em direção a todas as médias e grandes cidades da América do Sul, uma política de céus abertos poderia 51 Rolim Amaro, ex-presidente da TAM, reclamava, já em 2000, da excessiva quantidade de tributos aos quais as empresas aéreas brasileiras estão sujeitas. Na época, 35% do valor dos bilhetes aéreos era composto por tributos. V. LIMA, 2000, p. 42. 52 Poder-se-ia dizer que um acordo de céus abertos não resolveria o problema, posto que o Brasil, internamente, apresenta distorções do tipo. Contudo, o mercado brasileiro ainda absorve o impacto da quase falência da VARIG. Ainda, iniciativas como a das companhias BRA e OceanAir de explorarem novos pontos de conexão mostram que o mercado desperta para uma reestruturação interna do transporte aéreo em direção a consolidação de novas rotas. V. G1, 2007. 53 AMADEUS.NET 54 O sistema Amadeus, apesar de exibir os principais vôos existentes, não mostra todos os vôos existentes, tendo em vista que as companhias aéreas devem pagar para ter seus vôos listados no sistema. Vôos da OceanAir e da BRA, por exemplo, não aparecem nas consultas ao Amadeus. Ainda, há o fato de que empresas podem preferir trabalhar com outros sistemas, como o SABRE. Deste modo, existe uma chance de que haja alternativas diferentes das expostas na tabela.
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contribuir para a formação de mais hubs55 e para o estabelecimento de algumas rotas mais diretas, operadas por empresas menores, que permitiriam uma maior interconexão. A ligação entre Rio Branco e Lima, por exemplo, tendo em vista a pequena distância (597km) e o provável pequeno número de passageiros, poderia ser feita por uma companhia aérea regional de algum dos dois países utilizando aeronaves menores. Rotas aéreas atuais entre pontos selecionados do Brasil e da América do Sul* Trecho
Distância em linha reta (aproximadamente)
Rotas atual mais rápida (duração estimada)
Manaus – Quito
2080km
Manaus – Panamá – Quito (6h26)
Brasília – Georgetown (Guiana)
2755km
Brasília – Belém – Paramaribo – Port of Spain – Georgetown (22h15)
Florianópolis – Assunção
942km
Florianópolis – São Paulo – Assunção (4h05)
Santiago do Chile – Foz do Iguaçu 1785km
Sem rota listada no sistema Amadeus.
Rio Branco – Lima
597km
Sem rota listada no sistema Amadeus.
Belo Horizonte – Mendoza
2858km
Belo Horizonte – São Paulo – Buenos Aires – Mendoza (9h30)
Campo Grande – La Paz
1561km
Campo Grande – Santa Cruz de la Sierra – La Paz (9h20, há pernoite).
Elaborada com base em consulta para vôos programados entre os dias 03 e 10 de Agosto de 2007 Tabela 2 – Rotas aérea entre pontos selecionados do Brasil e da América do Sul Fonte: AMADEUS.NET, GEOBYTES
Diante deste contexto, a Agência Nacional de Aviação Civil e o Ministério do Turismo elaboraram um estudo visando a efetuar um diagnóstico da realidade dos serviços de transporte aéreo na América do Sul e a propor soluções para os problemas encontrados. Trata-se de um estudo extenso, dividido em sete partes56, e que aborda não só o transporte aéreo dentro da América do Sul, mas também o transporte aéreo entre a América do Sul e outras regiões do mundo. No que tange, especificamente, à América do Sul, o diagnóstico obtido pode ser resumido da seguinte forma57:
Somente 28 cidades possuem pelo menos um vôo regular intra-regional (isto é, dentro da América do Sul) diário em todo o continente, o que evidencia a necessidade de aumento da oferta no âmbito sul-americano;
É necessário o acesso direto, ou por meio de hubs, de outras cidades que ainda não possuem vôos internacionais, como Foz do Iguaçu (um dos principais destinos turísticos do Brasil);
55 Aeroportos que funcionam como pontos de conexão entre diversos vôos, permitindo que um passageiro se desloque de uma cidade a outra sem a necessidade de um vôo direto entre ambas. 56 BRASIL, 2007b. 57 BRASIL, 2007b, Módulo I, p. 1.
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Há possibilidade de ampliação das ligações entre o Brasil e a Argentina, tanto no que tange à quantidade de vôos, como no que diz respeito à variedade de destinos;
É necessário que, além das 21 empresas que realizam vôos intra-regionais na América do Sul, outras empresas entrem no mercado, especialmente as que já operam vôos domésticos dentro de seus respectivos países;
Os atuais níveis de demanda aérea na região implicam uma necessidade de aumento da oferta, o que pressupõe o aumento e renovação das frotas das empresas que operam na região.
Com relação à aviação transfronteiriça, isto é, à ligação aérea entre cidades secundárias de países diferentes, o estudo58 concluiu que é necessário um maior desenvolvimento desta modalidade de ligação aérea, com o intuito de oferecer mais ligações diretas, sem necessidade de uso de um centro de distribuição. Tais ligações ocorreriam entre aeroportos que movimentariam entre 30 e 40 passageiros internacionais por dia. Neste caso, poder-seia imaginar ligações diretas, servidas por empresas regionais, entre, por exemplo, Rio Branco e Iquitos (Peru), ou entre Boa Vista e Ciudad Bolívar (Venezuela), por exemplo. Contudo, o estudo também aponta que, devido ao número reduzido de vôos internacionais nesses aeroportos secundários, seria inviável manter neles uma equipe de agentes da Polícia Federal e da Receita Federal sete dias por semana, 24 horas por dia. Para enfrentar a questão, o estudo aponta que seria necessária uma redução da burocracia de imigração, com a adoção de um critério de fiscalização por amostragem, e não de fiscalização de toda a bagagem e de todos os passageiros, como ocorre atualmente59. Segundo o estudo, com uma maior flexibilização do mercado sul-americano de aviação, a tendência seria o surgimento de alguns pontos de distribuição pelos quais passaria a maior parte do tráfego aéreo da região60, conforme demonstrado na Tabela 3. Efetuado o diagnóstico, o estudo propõe, com relação ao transporte aéreo, as seguintes medidas61:
designação automática de empresas de âmbito regional, de modo que qualquer empresa autorizada, pelo país de origem, a realizar vôos internacionais, estaria autorizada a realizar vôos para os países signatários do acordo62;
as rotas poderiam ser estabelecidas para qualquer ponto dos países signatários, limitando-se somente por motivos de ordem técnica e de infra-estrutura;
os direitos de tráfego intra-regional deveriam abranger as primeira, segunda, terceira, quarta, quinta e sexta liberdades do ar;
não deveria haver limitações de capacidade e freqüência;
a liberdade deveria ser estendida aos vôos não-regulares;
a política tarifária deveria basear-se na livre concorrência;
58 BRASIL, 2007b, Módulo II, p. IV1-IV2. 59 O estudo inclui uma proposta de acordo de simplificação dos procedimentos de imigração, que pode ser encontrada em Brasil, 2007b, Anexo E. 60 BRASIL, 2007b, Módulo III, p. III.37 61 BRASIL, 2007b, Módulo IV, p. II.10. 62 O estudo da ANAC baseia-se no Acordo de Fortaleza. Entretanto, poder-se tratar a palavra acordo como um eventual acordo sul-americano que venha a ser assinado.
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tarifas aeroportuárias deveriam ser as praticadas no mercado doméstico de cada país;
as medidas deveriam ser adotadas pela via administrativa, para maior agilidade enquanto não se firmasse um acordo;
a integração deveria ser feita com a participação de todos os países sul-americanos. Aeroportos com vocação para hub na América do Sul
Aeroportos
Justificativa
São Paulo - Guarulhos
Ponto de confluência de várias rotas aéreas. Ainda, é o principal pólo gerador de viagens no Brasil.
Buenos Aires
Ponto de confluência de várias rotas. Ainda, é o principal pólo gerador de viagens na Argentina.
Santiago do Chile
Ponto de confluência de várias rotas. É o principal pólo gerador de viagens no Chile, e também permite conexão entre o sul do Chile e as rotas de acesso ao país.
Santa Cruz de la Sierra Não é um centro gerador de viagens, mas está próximo ao cruzamento de várias rotas. Ainda, as condições do relevo são mais favoráveis que as do aeroporto de La Paz. Brasília
Está estrategicamente localizado na região central do Brasil. É, também, ponto extremo de novas rotas potenciais nacionais e internacionais.
Lima
É ponto extremo de várias rotas existentes, e possui posição privilegiada como pólo de distribuição do tráfego na região do Andes.
Bogotá
Ponto de confluência de várias rotas e possui localização estratégica para atuar como distribuidor de viagens ao norte do continente.
Caracas
Ponto de confluência de várias rotas e estrategicamente localizado para distribuir viagens ao norte do continente. Sua localização mais a leste favorece conexões para Manaus, para as Guianas e o Suriname.
Tabela 3 – Aeroportos com vocação para hub na América do Sul. Fonte: ANAC
Ainda, como medidas complementares, para apoiar os esforços de integração aérea da região, o estudo recomenda63: construção de hubs e de uma rede aeroportuária ligada a eles; expansão dos exploradores de infra-estrutura aeroportuária (por meio de concessões ou, por exemplo, Parcerias Público-Privadas); o tratamento do combustível como commodity, sem discriminação quanto à companhia aérea; desoneração tributária do transporte aéreo e de seus principais insumos; financiamento da atividade e da aquisição de seus componentes básicos; simplificação dos controles migratórios nos aeródromos; criação de centros de homologação e certificação de reconhecimento mútuo; formação de recursos humanos;
63 BRASIL, 2007b, Módulo IV, p. II.15.
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suporte e estímulo ao tráfego de raiz .
Por fim, o estudo estimou que a oferta de assentos, na região, passe dos atuais 30 bilhões para 350 bilhões com um acordo regional de céus abertos65. Com base nesse diagnóstico, a ANAC passou a defender uma política de maior abertura do Brasil em relação à prestação de serviços de transporte aéreo na América do Sul. No dia 18 de abril de 2007, foi noticiado66 que o presidente da ANAC, Milton Zuanazzi, defendeu publicamente o fim dos acordos bilaterais entre os países da América do Sul. Segundo o informe, as propostas de mudança já teriam sido apresentadas ao presidente do Brasil, Luís Inácio Lula da Silva, a ministros de Turismo e autoridades da aviação civil da América do Sul. Ainda, de acordo com a notícia veiculada, o país deve apresentar, oficialmente, uma proposta de acordo sul-americano de céus abertos em junho de 200767.
9 Conclusões e perspectivas Até o momento, como exposto neste trabalho, o transporte aéreo na América do Sul segue, salvo algumas exceções, sendo regulado por uma teia de acordos bilaterais. Neste contexto, o Brasil, maior país da região, tradicionalmente seguiu uma política de estabelecimento de acordos bilaterais, não assinando nenhum acordo de céus abertos com nenhum país do mundo, nem mesmo com os países fronteiriços. Em algumas partes do mundo, no entanto, já se verifica uma flexibilização dos acordos de transporte aéreo internacional. Neste caso, há duas vertentes: uma, capitaneada pelos Estados Unidos, defende uma liberalização baseada no exercício das cinco liberdades do ar do regime de Chicago; outra, liderada pela União Européia, defende uma liberalização mais profunda, fundada no exercício irrestrito das nove liberdades do ar. A análise dos acordos de liberalização demonstra que, de um modo geral, eles tendem a ser benéficos para os países signatários, tendo em vista, entre outros fatores, o aumento da oferta de rotas, a melhora no padrão dos serviços e a queda das tarifas. Os benefícios da liberalização podem mesmo ser verificados em partes da América do Sul. O Chile, por exemplo, já assinou acordos de céus abertos com vários países. Os países da Comunidade Andina de Nações, por sua vez, construíram um interessante acordo multilateral de céus abertos, que trouxe benefícios para todos os membros da Comunidade. Um estudo conduzido pelo Ministério do Turismo em conjunto com a ANAC, além de outros estudos realizados em outras regiões, demonstram que uma liberalização do transporte aéreo entre os países sul-americanos tenderá a trazer melhoras para o transporte aéreo na região, resultando numa diversificação das rotas, na consolidação de centros de distribuição regionais, no aumento da oferta, na melhora do padrão dos serviços e na queda das tarifas. Despertado pelos benefícios potenciais de uma política sul-americana de céus abertos, o Brasil passou, recentemente, de um defensor da política de acordos bilaterais a defensor de uma política sul-americana de céus abertos, de modo que o país já inicia negociações com os demais países sul-americanos na tentativa de estabelecer um acordo multilateral nestes 64 O tráfego de raiz pode ser entendido como o transporte aéreo proporcionado às cidades com baixo potencial de tráfego e que depende, portanto, de suplementação de tarifas para viabilizar a regularidade dos vôos. V. BRASIL, 2007b, Módulo IV, p. II.14. 65 LAGE, 2007. 66 LAGE, 2007. 67 Até a última revisão deste artigo, no dia 29 de junho de 2007, a proposta em questão ainda não havia sido apresentada.
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termos. Ainda, mesmo antes dessa postura mais direta adotada pelo Brasil, já se podia notar alguma insatisfação de vários países com a realidade atual nas negociações que levaram à assinatura do Acordo de Fortaleza e do Memorando de Santiago. Nesse contexto, pode-se afirmar que a América do Sul caminha rumo ao estabelecimento de uma política regional de céus abertos, semelhante a existentes nos países da Comunidade Andina de Nações. Está-se, no entanto, no início da caminhada, e é provável que se leve algum tempo para a implantação dessa política. Com a consolidação de seus benefícios, no entanto, é possível que, num futuro mais distante, pense-se no estabelecimento de um mercado aéreo comum, a exemplo do que já ocorre na União Européia e entre a Austrália e Nova Zelândia. A América do Sul está ainda no começo de um caminho já trilhado por outras nações, um caminho que, provavelmente, tornar-se-á a regra conforme for avançando a globalização.
Abstract: This work aims at analyzing the perspectives for the establishment of an open skies agreement among the South American countries. In order to achieve this goal, this work begins with an analysis of the traditional air transportation regulation. Subsequently, the open skies agreements are analyzed: the concept of open skies is clarified, and the European internal market, the open skies agreement between the United States and the European Union and the open skies agreement within the framework of the Andean Community of Nations are discussed. Afterwards, the current Brazilian policy of bilateral agreements, as well as the proposals for the growth of the air traffic in South America are analyzed. At last, it is concluded that an eventual open skies agreement is viable and will benefit Brazil and the region. Keywords: open skies; air transport; South America
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Revista Jurídica http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/revistajuridica/index.htm Artigo recebido em 31/07/2007 e aceito para publicação em 31/08/2007 A Revista Jurídica destina-se à divulgação de estudos e trabalhos jurídicos abrangendo todas as áreas do Direito. Os originais serão submetidos à avaliação dos especialistas, profissionais com reconhecida experiência nos temas tratados. Todos os artigos serão acompanhados de uma autorização expressa do autor, enviada pelo correio eletrônico, juntamente com o texto original.
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