Planejamento intersetorial nos municípios: a experiência recente do município de Osasco/SP

Planejamento intersetorial nos municípios: a experiência recente do
município de Osasco/SP
Leandro Resende de Freitas
Rodrigo Pereyra de Sousa Coelho

1. Introdução

Desde o final dos anos 1980 o Brasil passa por profundas
modificações que acabaram tendo reflexos nas mudanças observadas na
administração pública nacional. Sem dúvida, a mudança mais relevante é a
conclusão do longo processo de transição política que conduziu o país de
uma ditadura à uma democracia recém instalada na metade da década. Este
processo de transição foi impulsionado por lutas da sociedade civil que se
organizou a partir de sindicatos de trabalhadores, ações setoriais (como o
Movimento Sanitarista da saúde), entidades profissionais (como ABI e OAB),
igreja, entre outros (WERNECK VIANNA, 1986).


Ao mesmo tempo em que a redemocratização se aprofundava no país,
o contexto político econômico internacional passa por uma guinada, com a
eleição de governos conservadores – especialmente na Inglaterra, nos EUA e
na Alemanha – que passaram a questionar as ações e o próprio sentido do
aparato estatal. O setor privado passa, gradualmente, a ser encarado como
paradigma de eficiência e boa alocação de recursos, em contraposição a um
Estado ineficiente e incapaz de produzir justiça social. No Brasil, assim
como em toda a América Latina, este novo ideário chega durante os anos 1990
(ANDERSON, 1995).


Ambos os processo tem impacto na administração pública
brasileira. Na década de 1990 é marcante devido ao processo de modernização
da administração pública, promovido por Luiz Carlos Bresser–Pereira à
frente do Ministério da Reforma e Modernização do Estado (MARE), com a
introdução do chamado Modelo Gerencial (ABRÚCIO, 1997). O modelo gerencial
de administração pública, baseando-se na experiência dos países anglo-
saxões, buscava incorporar à administração pública algumas das novas
ferramentas gerenciais do setor privado que tanto impulsionaram o
crescimento da economia internacional, então em processo incipiente de
globalização. Além da adoção de novas ferramentas tecnológicas,
aproveitando os avanços da informática, e de expedientes de Recursos
Humanos típicos das empresas, como maior flexibilidade dos cargos e
avaliação de desempenho, foi adotado todo um novo paradigma de legitimação
da ação do estado: o foco no resultado, ou – como anunciam seus defensores
– foco no cidadão (VAZ, 2008).


A pauta da reforma gerencialista foi efetivamente incorporada
pelo Estado brasileiro. Ela propunha a superação do modelo burocrático
(incompleto) introduzido na Era Vargas, com o DASP por exemplo. E, dentro
deste contexto, o planejamento estratégico surge como uma inovação no
âmbito da administração pública.


A renovação do papel do planejamento na administração pública,
dentro do contexto de democratização brasileira, acaba assumindo um papel
importante frente à demanda por maior participação social. Neste sentido,
Carlos Matus descreve que:






(...) planejar é tentar submeter o curso dos
acontecimentos à vontade humana, não deixar que nos levem
e devemos tratar de ser condutores de nosso próprio
futuro, trata-se de uma reflexão pela qual o administrador
público não pode planejar isoladamente, esta se referindo
a um processo social, no qual realiza um ato de reflexão,
que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar
como indutor do projeto (MATUS, 1993, p. 13).






Matus (1993) entende que o ator que planeja não tem assegurada
sua capacidade de controlar integralmente a realidade, pois isso dependerá
da ação de outros atores; o autor entende, ainda, que existe mais de uma
explicação para a realidade, em função das interpretações dadas pelos
vários atores; que vários atores sociais enfrentam-se, com objetivos
conflitantes; e que o poder é escasso e o planejamento deve sistematizar o
cálculo político e centrar sua atenção na conjuntura.


Assim, o planejamento brasileiro ganha um forte acento de
participação social, com construção intersetorial, buscando juntar atores
da sociedade civil e governamentais – incluindo as três esferas de governo.


No que tange ao planejamento estratégico municipal Pfeiffer
(2000) o considera um instrumento de gerenciamento que, como qualquer
outro, tem um único propósito: tornar a gestão de uma cidade mais
eficiente. Cabe ressaltar também Lopes (1998) apresenta o Planejamento
Estratégico Municipal com objetivo principal de coordenar os vários níveis
e funções estratégicas de uma cidade dentro de um projeto global,
considerando a missão, as estratégias, o orçamento e o controle dos
objetivos das ações municipais. Motta (2004), por sua vez, reitera que este
planejamento da cidade é uma forma de aprendizado sobre as demandas e
necessidades externas e sobre a capacidade de resposta da administração
municipal para revelar expectativas e referências de valor a um grupo de
trabalho.


Este texto busca discutir os dilemas do planejamento
intersetorial e perspectivas para seu sucesso a partir da experiência do
município de Osasco. No ano de 2014, o município elaborou dois planos
intersetoriais, a saber, o Juventude Viva (que tinha como objetivo o
combate à violência contra a juventude negra) e o Viver sem Limite (que
tinha como público-alvo as pessoas com deficiência). Esta elaboração
representou um grande desafio, seja pelos temas complexos e polêmicos
abordados, seja pela necessidade de articular diversos atores
governamentais e não governamentais.


Para esta discussão, este artigo esta estruturado em mais quatro
seções, além desta introdução. A primeira faz uma revisão teórica dos
motivos pelos quais um determinado tema deve ser, preferencialmente,
tratado de forma intersetorial, bem como os desafios que esta escolha
implica para a administração pública. A segunda seção apresenta os Planos
Municipais elaborados, a partir do estímulo do Governo Federal. Em seguida,
é narrado o processo osasquense de elaboração destes planos. Por fim,
algumas considerações finais pretendem sistematizar os principais pontos
desta experiência.





2. Novas demandas e o desafio da intersetorialidade: uma breve revisão
teórica

No ano de 1973, o estudo de políticas públicas ganhou novas
perspectivas a partir dos estudos seminais de Pressman e Wildavsky e de
Rittel e Weber. Pressman e Wildavsky (1973) lançaram um trabalho onde
analisaram porque as políticas públicas muitas vezes não atingem os
impactos planejados quando são executadas. Já Rittel e Weber (1973) lançam
o conceito de "wicked problem", analisando problemas que exigem saídas mais
complexas do que normalmente o setor público é capaz de articular. Os dois
trabalhos se deparam com o desafio de conseguir, por meio de políticas
públicas, atender a um conjunto de demandas fragmentadas e diversas.


Rittel e Weber (1973) concluíram que um conjunto crescente de
problemas compartilhavam algumas características comuns que dificultavam o
seu enfrentamento. Os "wicked problems" são aqueles que envolvem múltiplos
atores, cada um com conhecimento parcialmente relevante para o entendimento
da questão. Além disto, as causas do "wicked problem" não comportam
consenso, geralmente refletindo concepções subjetivas ligadas aos valores
e/ou interesses dos atores envolvidos. Sem mencionar que muitas vezes, um
problema pode ser entendido como um sintoma de outro problema mais
complexo.


Neste sentido, os "wicked problems" devem, necessariamente, ser
enfrentados em ações integradas e articuladas de múltiplos atores. São,
portanto, questões que devem ser tratadas de forma intersetorial. Porém,
como afirmou Reinach (2013: pág. 142), "lidar com problemas malditos que
envolvem múltiplos atores e diversas frentes de ação, exige dos gestores
flexibilidade e dinamismo, já que o grau de incertezas é grande".


A dificuldade de atuação intersetorial, porém, vai além do grau
de incerteza colocados pelos desafios a serem enfrentados. Na literatura
especializada, destacam-se os problemas de coordenação de agendas
governamentais, falta de consenso sobre a ação mais adequada, problemas de
estruturação do setor público e disputas de poder.


O problema de coordenação de agendas setoriais tem um aspecto
local, já que cada secretaria municipal tem prioridades e formas de ação
próprias e resiste a abrir mão de seus objetivos por demanda de outras
secretarias municipais. Entretanto, mesmo havendo esta disponibilidade para
a ação intersetorial na ação local, cada estrutura setorial precisa prestar
contas e fazer interlocução com estruturas setorializadas dos órgãos
estaduais e federais.


Ou seja, as estruturas municipais de saúde lutam para fortalecer
o SUS, enquanto as estruturas locais de assistência social batalham pelo
SUAS. Mesmo se houvesse disposição para uma ação intersetorial no plano
municipal, estas estruturas precisam fornecer informações aos respectivos
ministérios para sistemas de informação distintos, contam com regras para
financiamento e gastos diferentes, e prestam contas aos Tribunais de Contas
a partir de paradigmas diversos. Assim, a resistência das estruturas
setoriais já estabelecidas à ação intersetorial ocorre tanto no plano local
quanto na esfera federal (BORYSOW e FURTADO, 2013; VEIGA e BRONZO, 2014).


Dentro deste mesmo espírito, diversos estudos apontam que as
ações são executadas sem que tenha sido estabelecido um consenso entre as
áreas envolvidas sobre a melhor forma de atuar sobre um problema. Veiga e
Bronzo (2014) estudaram a experiência do programa BH Cidadania, da
Prefeitura de Belo Horizonte/MG, e, na sequência abaixo, exemplificam as
dificuldades advindas da falta de um consenso estabelecido entre todas as
partes:






Segundo a coordenação do BH Cidadania, o projeto teria
sido elaborado conjuntamente com a participação das outras
áreas. Contudo, essa percepção não é compartilhada,
conforme ficou evidente nas entrevistas com a Smaas, a
Coordenação de Transferência de Renda (SMPS) e com a
Gerência do Programa Família Escola (Smed). Para as
entrevistadas o projeto teria "atropelado" iniciativas em
curso, destinadas exatamente a definir melhor o que
caracterizaria o acompanhamento de famílias em cada
situação e de definir os papéis e as responsabilidades de
cada setor (página 611).






Warschauer e Carvalho (2014) observaram, na experiência do
programa Lazer e Saúde, da Prefeitura de Santo André/SP, que esta
divergência de visões pode ser solucionada pela segmentação destes
programas, entendendo como ação intersetorial "a realização de tarefas que
independem uns dos outros" (página 196).


Outro obstáculo às ações conjuntas citado na literatura é
decorrente da falta de recursos distribuídos entre os diversos setores do
poder público. A falta de recursos humanos ou financeiros em volume
suficiente pode dificultar que uma determinada área consiga responder pela
sua parte em uma ação conjunta. Além disto, há restrições ao uso de
recursos de alguns setores, especialmente quando há um co-financiamento.
Dependendo da forma como estas dificuldades são comunicadas entre todos os
atores envolvidos, a carência de recursos pode ser agravada por tensões
entre os pares (VEIGA e BRONZO, 2014; WARSCHAUER e CARVALHO, 2014).


Por fim, porém não menos importante, há uma constante disputa de
poder entre os diversos atores envolvidos. Borysow e Furtado (2013)
realizaram uma revisão narrativa de literatura sobre população em situação
de rua e distúrbios mentais, focalizando especialmente as relações entre
saúde e assistência social. A relação é difícil, segundo os autores,
porque:






Ao investirem em seu próprio fortalecimento, esses setores
acabam competindo entre si, na tentativa de divulgar
melhores resultados ao governo e à sociedade. Além disso,
a preocupação com as fontes financiadoras desses setores
impede a construção de um orçamento unificado (página 43).






No caso do programa Lazer e Saúde, de Santo André/SP, foi
percebida uma disputa pelo poder pela propriedade do programa, "com
destaque para o conflito que envolve o poder econômico, operacionalização e
gerenciamento das atividades (Borysow e Furtado, 2013, página 199)".
Segundo os autores, os acordos para uma ação integrada pressupõem que os
atores são iguais, isto é, têm igual poder de colaborar entre si. No
entanto, observa-se que, por diversos motivos, a capacidade e interesse de
intervenção varia entre os atores – alguns contam com mais recursos, outros
contam com maiores responsabilidades, outros com maior interesse no tema.


Mas, se há problemas, também abrem-se oportunidades. Conforme
apontam Veiga e Bronzo (2014: página 614) após entrevistar diversos atores
públicos, "em nenhum momento da pesquisa houve registros de que a diretriz
da intersetorialidade não fosse aceita. Todos concordam". Borysow e Furtado
(2013) alertam que o antagonismo entre intersetorialidade e setorialidade é
falso, pois ambas são formas de trabalho complementares. Os projetos ou
programas somente serão eficazes se complementarem políticas setoriais com
a intersetorialidade.


Westphal e Mendes (2000) identificam três modelos de
gerenciamento de ações intersetoriais. O primeiro é por recorte
territorial, o segundo é por meio de mudanças graduais e inovadoras no
aparato administrativo. E o terceiro "seria a articulação dos setores em
redes de parcerias entre órgãos governamentais, não governamentais e a
comunidade para a resolução de problemas de uma população que vive em
determinado território" (página 198).


Independente do modelo adotado, alguns autores definem critérios
para se tratar adequadamente a questão. O primeiro é a existência de uma
institucionalidade com a missão de coordenação ou supervisão das ações.
Outro critério é a instituição de objetivos compartilhados por todos os
autores envolvidos. O terceiro critério é o estabelecimento de um diálogo
horizontalizado, sem autoridade definida, que precisa ser travado com o
máximo de confiança e cooperação entre os vários atores envolvidos. Por
fim, uma liderança capaz de influenciar a agenda e mobilizar os recursos é
fundamental para o sucesso destes processos (BRUGUÉ; CANAL; PAYÁ, 2009,
apud, REINACH, 2013).






3. Juventude Viva e Viver sem Limite: novos planos nacionais e a agenda
local


Como decorrência da modernização da gestão pública, bem como da
maior democratização da sociedade brasileira, surgem novos temas na agenda
governamental, puxados pela sociedade civil e, em certos casos,
estruturados na própria máquina do Estado. Dentre os novos temas e novas
estruturas na administração pública nos níveis federais, estaduais e
municipais estão, por exemplo, as Secretarias de Promoção da Igualdade
Racial, para Mulheres e de Juventude. Estes órgãos incorporam ao Estado
problemas e questões historicamente levantadas pelos movimentos sociais,
tendo como estratégia o fomento à estruturação de planos municipais, com
ações detalhadas, prazos e formas de monitoramento e avaliação. Entre estes
planos, estão o Juventude Viva e o Viver sem Limite.


Contudo, devemos frisar, para a construção de uma efetiva
democracia no país, é necessário um comprometimento por parte do governo
federal, governos estaduais e, sobretudo, governos municipais para
efetivação das políticas públicos para esses grupos.


O Plano Nacional Juventude Viva foi criado pela Secretaria
Nacional de Juventude (SNJ), vinculada à Secretaria-geral da Presidência da
República (SGPR) e pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade
Racial (Seppir), e tem como objetivo reduzir a vulnerabilidade de jovens
negros a situações de violência física e simbólica, a partir da criação de
oportunidades de inclusão social e autonomia para cidadãos entre 15 e 29
anos. Como descreve a Secretaria Nacional de Juventude:






As ações do Plano Juventude Viva visam a ampliação dos
direitos da juventude, a desconstrução da cultura de
violência, a transformação de territórios atingidos por
altos índices de homicídios e o enfrentamento ao racismo
institucional, com sensibilização de agentes públicos para
o problema.






O Plano Juventude Viva está organizado a partir de quatro
diretrizes de ação, a saber, Desconstrução da Cultura de Violência;
Inclusão, Oportunidades e Garantia de Direitos; Transformação de
Territórios; e Aperfeiçoamento Institucional.


Com relação ao Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com
Deficiência - Viver sem Limite, este foi lançado no dia 17 de novembro de
2011 (Decreto nº 7.612) com o objetivo de implementar novas iniciativas e
intensificar ações que atualmente já são desenvolvidas pelo governo em
benefício das pessoas com deficiência. O Plano também está estruturado a
partir de quatro eixos. São eles: Acesso à educação; Inclusão social;
Acessibilidade; Acesso à saúde.


A partir do momento que cada município faz a adesão ao Plano
Nacional Juventude Viva ou ao Plano Nacional Viver sem Limite, o município
fica responsável por elaborar o seu respectivo plano municipal de cada
tema. Com os planos elaborados, o município amplia o olhar da formulação
das políticas públicas, tendo como foco a juventude negra e as pessoas com
deficiência nos casos aqui citados.


Além de ser uma diretriz para a formulação de políticas públicas
no âmbito local, podemos considerar que os planos municipais também são
instrumentos de articulação com o governo federal na captação de recursos
financeiros e de programas. Por exemplo, o Plano Viver sem Limite
disponibiliza, para o município que possui um plano municipal, um conjunto
de programas e recursos financeiros para a implementação das ações
propostas. O mesmo se observa com o Plano Juventude Viva: nas chamadas
públicas das Secretárias Nacionais de Direitos Humanos, Políticas de
Promoção da Igualdade Racial e de Políticas para as Mulheres, o município
que possui o Plano Municipal Juventude Viva inicia a disputa por recursos
com uma pontuação maior em relação a um município que ainda não tem um
plano, tendo maior facilidade no acesso aos recursos federais específicos
para implementação de ações que promovam políticas de promoção da igualdade
racial e de juventude.






4. Juventude Viva e Viver sem Limite em Osasco/SP: a elaboração dos
planos municipais


Em janeiro de 2013 iniciou uma nova gestão da prefeitura de
Osasco, município de quase 700 mil habitantes localizado na parte oeste da
Região Metropolitana de São Paulo. O governo que assumia mantinha a
continuidade do grupo político que, desde 2005, comandava a Prefeitura –
porém, como sempre ocorre, mesmo sendo um mandato sob o mesmo partido foram
realizadas algumas mudanças na condução político-administrativa da
Prefeitura.


Dentre as mudanças realizadas, houve a criação da Secretaria de
Planejamento e Gestão (SEPLAG). Esta secretaria teria a função de evitar
que, por entraves burocráticos, os projetos prioritários da Prefeitura
tivessem uma lenta implementação. Além disto, a SEPLAG deveria, entre
outros objetivos:





a) formular e articular a execução das políticas públicas
setoriais e multisetoriais, de acordo com os objetivos e
metas da administração municipal, acompanhar o cumprimento
das metas e os resultados, identificar as limitações e
dificuldades, e propor as medidas necessárias à
efetividade da implementação dessas políticas;


(...)


h) coordenar a elaboração e implantação das metodologias e
procedimentos de trabalho a serem utilizados no processo
de planejamento, prevendo estratégias de articulação e
mobilização das unidades administrativas (OSASCO, Lei
Municipal Complementar nº 261/2013).





Como se pode observar, entre os objetivos da SEPLAG está a
elaboração de planos municipais diversos. Isto constitui uma inovação na
forma de planejamento municipal, haja visto que usualmente os planos
municipais são tocados pelas respectivas secretarias municipais afins. O
objetivo de dar esta competência a uma única secretaria foi garantir a
coordenação e articulação entre todo o planejamento da Prefeitura. O apoio
prestado pela SEPLAG não excluía, evidentemente, a participação das
secretarias ligadas aos temas – não haveria sentido elaborar um plano
municipal de educação sem a ativa participação da secretaria municipal de
educação, o mesmo valendo para saúde, assistência social, segurança pública
e cultura, por exemplo. Porém, estes diversos planos deviam apontar para a
mesma direção e foi para garantir a unidade no planejamento do governo que
a SEPLAG foi criada.


A metodologia definida para a elaboração de planos municipais
previa a constituição de Grupos de Trabalho (GT) intersecretariais que
reuniam secretarias municipais cujas ações se relacionam com os temas em
tela. No caso do Viver sem Limite, foi editada a Portaria nº 756/2014, em
22 de julho daquele ano, que formou o GT com 12 secretarias municipais. Já
o Juventude Viva teve sua Portaria editada em março (Portaria nº 369/2014)
e previa um GT com 13 secretarias municipais e 3 representantes da
sociedade civil (os movimentos sociais contemplados foram a Marcha Mundial
das Mulheres, a Capoeira Municipal e o Fórum Municipal da Juventude). Deste
grupo de secretarias, nove estavam presentes nos dois GTs. A relação de
entidades governamentais listadas nas portarias está no quadro a seguir:






QUADRO 1 – Relação de secretarias municipais que integram os Grupos de
Trabalho dos Planos Municipais Juventude Viva e Viver sem Limite, Osasco,
2014.

"Juventude Viva "Viver sem Limite "
"Secretaria de Planejamento e "Secretaria de Planejamento e "
"Gestão (SEPLAG) "Gestão "
"Secretaria de Desenvolvimento, "Secretaria do Desenvolvimento, "
"Trabalho e Inclusão (SDTI) "Trabalho e Inclusão "
"Secretaria da Cultura (SC) "Secretaria de Cultura "
"Secretaria da Saúde (SS) "Secretaria de Saúde "
"Secretaria da Esportes, Recreação"Secretaria de Esporte, Recreação "
"e Lazer (SEREL) "e Lazer "
"Secretaria de Assistência e "Secretaria de Assistência e "
"Promoção Social (SAPS) "Promoção Social "
"Secretaria de Educação (SE) "Secretaria de Educação "
"Secretaria de Finanças (SF) "Secretaria de Finanças "
"Secretaria de Administração (SA) "Secretaria de Administração "
" "Secretaria de Relações "
" "Institucionais (por meio das "
" "Coordenadorias da Juventude e da "
" "Mulher e Igualdade Racial) "
" "Secretaria de Segurança e "
" "Controle Urbano (SECONTRU) "
" "Secretaria de Assuntos Jurídicos "
" "(SAJ) "
"Secretaria de Habitação e " "
"Desenvolvimento Urbano (SHDU) " "
"Secretaria de Transportes e " "
"Mobilidade Urbana (SETRAN) " "
"Secretaria de Serviços e Obras " "
"(SSO) " "



A SEPLAG ficou responsável pela coordenação de ambos os grupos.
No caso do Juventude Viva, a Portaria que constituiu o GT estabeleceu que a
coordenação do grupo seria compartilhada pela SEPLAG e SRI, por meio da
Coordenadoria da Juventude. Uma vez que os grupos foram formados, a SEPLAG
realizou um diagnóstico que serviu de base para o início dos debates. A
proposta da metodologia era que cada área contribuísse para o diagnóstico a
partir de sua experiência cotidiana.


Uma vez definido o diagnóstico, cada grupo discute suas
propostas a partir dos eixos ou diretrizes já definidos nos Planos
Nacionais. A única limitação imposta era que os projetos de curto prazo
(entendidos como os que seriam implantados até o ano de 2017) já estivessem
previstos no Plano Plurianual (PPA) orçamentário do município. Novas
propostas, novas obras ou serviços que não estivessem contemplados nos
instrumentos do ciclo orçamentário do município somente deveriam ser
propostos a partir de 2018 – com a recomendação de que fossem observados
durante a elaboração do PPA 2018-2021.


Cada reunião destinada a pensar o Plano de Ação começava com o
resgate do diagnóstico referente ao eixo ou diretriz, os projetos
estratégicos já definidos pela Prefeitura que se encaixavam na temática
discutida e o debate sobre novas propostas. De posse de uma minuta, a
metodologia previa uma reunião com a presença de todos os secretários
municipais com representação no GT, onde seria apresentado o resultado do
trabalho conjunto. Depois de validado pelos secretários municipais, a
minuta seria colocada na internet para ficar, por um mês, em consulta
pública. As sugestões apontadas na consulta pública seria validada em uma
audiência pública, com a presença da sociedade civil, que definiria a
versão final que seria encaminhada à Câmara Municipal para que o Plano
fosse transformado em lei.


Esta metodologia está sendo seguida, com algumas adaptações, no
caso dos dois planos.


1. A discussão sobre os temas dos Planos Municipais


O processo de elaboração dos planos municipais deixou claro,
desde o início, que a opção por uma construção intersetorial foi totalmente
adequada, já que os temas dos dois planos se encaixam na definição de
"wicked problem". Conforme mencionado acima, os "wicked problem" possuem
três características principais. A primeira é o fato de envolver múltiplos
atores, cada um com conhecimento parcialmente relevante para o entendimento
da questão. No caso do plano Juventude Viva, é evidente que o problema da
violência tem relação com aspectos educacionais, de renda, é ligado ao
contexto comunitário de certos bairros e com o funcionamento do sistema de
segurança pública no município, entre outros aspectos. Além disto, há os
recortes etário e racial, que exigem um debate específico e livre de
preconceitos. Já o plano Viver sem Limite tem a mesma dinâmica
intersetorial. Os eixos do programa já dão uma ideia de sua abrangência e
diversidade: Acesso à Educação; Inclusão social; Atenção à Saúde e
Acessibilidade, sendo que neste último entram discussões sobre habitação,
mobilidade urbana, entre outras.


Outra característica dos "wicked problem" apontada na nossa
revisão teórica é que as causas do problema não comportam consenso,
geralmente refletindo concepções subjetivas ligadas aos valores e/ou
interesses dos atores envolvidos. Esta característica foi evidenciada
principalmente no plano Juventude Viva, onde a questão racial mobilizou
opiniões. Primeiramente, houve um forte questionamento sobre o que
significa ser negro. A falta de parâmetros biológicos claros levou a
algumas discussões, ainda no âmbito da elaboração do diagnóstico, sobre a
possibilidade de adoção deste critério para a definição de um público-alvo
de política pública. Uma vez superada esta discussão, foi questionado a
pertinência de criar um plano especificamente voltado para jovens negros.
Diversos argumentos foram levantados para justificar esta dúvida.
Basicamente, a ideia que a violência atinge indistintamente os moradores
das áreas mais pobres da cidade – portanto, o critério mais justo seria o
de renda, e não o étnico. Mesmo com dados estatísticos apontando para uma
maior incidência de violência contra negros do que contra outras etnias,
esta argumentação nunca foi derrotada por consenso no grupo. Por fim,
alguns setores que são definidos na legislação como universais (educação e
saúde) questionaram a possibilidade de um programa específico para uma
faixa etária (além da questão racial). Em todas as reuniões do GT, de
alguma forma estas discussões voltavam, não sendo nunca verdadeiramente
superadas por todos. Esta não parece ser uma especificidade de Osasco, pois
o Plano Nacional não chegou nem mesmo a ser nomeado Juventude Negra Viva ou
de ter programas que priorizem este público alvo nas suas ações. Na
realidade, os programas federais incluídos no Plano Nacional são, em sua
maioria, voltados para jovens, sem recorte étnico. No caso do Viver sem
Limite não houve dúvidas quanto ao problema. Apenas dificuldade em
priorizar o tema na agenda dos setores.


Por fim, uma característica dos "wicked problem" é que os
problemas podem ser entendidos como um sintoma de outro problema mais
complexo. Mais uma vez, os dois temas dos planos são contemplados por esta
característica. No caso do Juventude Viva é entendido que a violência
contra a juventude negra é um reflexo do racismo nacional (apesar de não
ser um consenso). Além disto, é consenso que na nossa sociedade é dado
pouco valor à vida de jovens e de negros. Em relação ao Viver sem Limite, a
deficiência física ou mental não é, em si, entendido como um limitador. As
barreiras existentes na sociedade para uma vida plena é que são os
limitadores a serem superados. Assim, os problemas de saúde a serem
enfrentados não são os decorrentes de uma deficiência, mas os decorrentes
da falta de acessibilidade física nas unidades de saúde, da falta de
acessibilidade atitudinal dos atendentes e servidores, entre outros. O
mesmo ocorre na educação, na assistência social e nas demais áreas.


Portanto, tanto o enfrentamento da violência contra a juventude
negra quanto a ampliação da acessibilidade de pessoas com deficiência são
temas complexos, que somente poderão ser enfrentados de forma integrada e
articulada por um conjunto de atores governamentais e não governamentais.



2. O enfrentamento dos obstáculos ao planejamento intersetorial


A ação intersetorial, em qualquer etapa do ciclo de políticas
públicas, é extremamente difícil. Na revisão bibliográfica deste artigo,
destacamos quatro principais dificuldades. Para lidar com estas
dificuldades, também já apontamos que Westphal e Mendes (2000)
identificaram três modelos de gerenciamento de ações intersetoriais – e a
Prefeitura Municipal de Osasco optou pelo terceiro, de articulação de
parcerias entre setores governamentais e da sociedade civil. Também já foi
citado que alguns critérios facilitam uma condução adequada dos debates
intersetoriais. Alguns destes critérios foram seguidos em Osasco, não sem
resistências e dificuldades.


O primeiro desafio para a ação intersetorial é o problema de
coordenação de agendas governamentais. Desde o início, Osasco enfrentou
este desafio por meio de uma institucionalidade com a missão de coordenação
das ações, ou seja, por meio da criação formal de Grupos de Trabalhos
coordenados pela SEPLAG. E a Secretaria de planejamento se firmou como uma
liderança capaz de influenciar a agenda e mobilizar os recursos das
diversas secretarias, mesmo frente à dificuldade em se estabelecer
consensos.


Esta dificuldade, por sinal, é o segundo obstáculo destacado
neste texto para a ação conjunta de diversos atores diferentes. No caso do
plano Juventude Viva, ainda na fase de constituição do GT foi identificada
uma resistência por parte de um conjunto de secretarias municipais que
simplesmente não compareciam às reuniões com representantes qualificados. A
solução pensada pela SEPLAG foi realizar uma visita específica para cada
secretaria do GT para levantar informações. Além desta tarefa, que auxiliou
no diagnóstico, as visitas serviram para mobilizar as secretarias,
explicando a importância do tema e da participação de todas as secretarias
municipais para o sucesso da empreitada. Com isso, o GT se fortaleceu, com
a ativa participação de todos os representantes designados pela Portaria
que o instituiu.


Porém, observamos que o Juventude Viva foi o plano municipal que
reuniu maiores polêmicas sobre a sua validade. Alguns eixos enfrentavam
menos resistências em face aos debates ocorridos no GT. É o caso do eixo
Desconstrução da Cultura de Violência ou do eixo Transformação de
Territórios. Uma vez que os debates deixavam cada vez mais evidente as
dificuldades da Prefeitura em lidar com o tema, ficou necessário dar um
grande destaque ao eixo Aperfeiçoamento Institucional. Mas o eixo Inclusão,
Oportunidades e Garantia de Direitos somente poderia ser discutido no
modelo proposto pelo Governo Federal, isto é, sem priorizar jovens negros.
Na opinião dos coordenadores do plano, esta opção descaracterizaria o ponto
central do plano, que se aproximaria mais de um plano para toda juventude,
independente da questão étnica. Por isso – e dentro dos limites ao
estabelecimento de um consenso já apontados – a decisão da SEPLAG e da
Coordenadoria da Juventude foi de elaborar o plano municipal sem considerar
este eixo, que tinha grandes resistências especialmente dos setores com
políticas sociais universais definidas na Constituição Federal. Assim, o
Plano Municipal Juventude Viva de Osasco é formado apenas por três eixos,
ao invés dos quatro eixos do plano nacional.


Também o plano Viver sem Limite teve dificuldades em definir
consensos na ação integrada. Como solução, foi realizado um trabalho
segmentado. Ou seja, os responsáveis no nível municipal pelas ações
federais que constam no plano apresentavam suas propostas de ação para os
próximos dez anos (prazo previsto para o Plano Municipal). Em certos
momentos, foi uma decisão importante, pois – por exemplo – permitiu
contemplar os acordos e pactos regionais estabelecidos pela Secretaria
Municipal de Saúde com os municípios vizinhos da Região Metropolitana de
São Paulo. Da mesma forma, outras secretarias já contavam com um
planejamento expresso no PPA, ou em pactos regionais, ou em debates com
seus respectivos conselhos municipais ou mesmo com metas estabelecidas em
seus planos municipais setoriais. Esta opção da SEPLAG, se por um lado
promoveu um conjunto de ações segmentadas e pouco articuladas na sua
execução, por outro permitiu que se respeitasse as agendas setoriais já
estabelecidas. Porém, esta segmeentação teve limites, pois se cada setor
tinha que responder por suas ações individualmente, o fazia de forma
transparente para todo o grupo de trabalho – o que acabava abrindo espaço
para colaborações pontuais.


Um terceiro obstáculo à ação intersetorial são os problemas de
estruturação do setor público. Existem procedimentos, regras e padrões que
acabam por dificultar certa flexibilidade e agilidade na resolução de
problemas. Um exemplo deste desafio é a compatibilização de inúmeros
instrumentos de gestão pública existentes. Já foram citados os planos
municipais setoriais – em Osasco o GT iniciou seus trabalhos já havendo no
município um Plano Municipal de Educação, um Plano Municipal de Saúde, um
Plano Municipal de Assistência Social, um Plano Municipal de Convivência
Familiar e Comunitária e um Plano Diretor. A expectativa é que cada setor
propusesse suas ações buscando articular os planos em discussão com seus
planos setoriais específicos. Por isso, os GTs buscaram contemplar
representantes das secretarias. Outro exemplo são os instrumentos do ciclo
orçamentário: o Plano Plurianual (PPA), que estabelece as metas
orçamentárias para os quatro anos seguintes, e a Lei Orçamentária Anual
(LOA) que estabelece detalhadamente o orçamento do ano seguinte. A solução,
neste caso, foi estabelecer que ações que possam vir a exigir recursos para
sua execução e que não estejam contempladas nem no PPA nem na LOA deveriam
ser propostas apenas a partir de 2018,quando um novo PPA estivesse vigente.
Há ainda, instrumentos de planejamento, como o Planejamento estratégico da
Prefeitura realizado em 2013, com a coordenação da SEPLAG, e que resultou
num conjunto de acordos de resultados assinados pelo Prefeito e pelos
Secretários Municipais. Nestes casos, a SEPLAG já apresentava as ações
presentes nos acordos de resultados que se ligavam ao tema, para serem
incluídas nos planos municipais em discussão.


Outro problema é lidar com as limitações internas do setor
público. A consulta pública via internet do Plano Viver sem Limite ainda
não foi iniciada porque a Prefeitura está com dificuldade de reunir
recursos técnicos para criar um site acessível (com variações de tamanho de
fonte, de cores, com recursos escritos e de vídeo, entre outros). Para a
SEPLAG, o uso do site acessível é fundamental para permitir que o público-
alvo do plano possa ser um agente ativo e independente nas etapas de
discussão previstas.


O quarto obstáculo citado são as disputas de poder, de
paternidade, de mérito pela elaboração da ação conjunta. Um critério citado
na nossa revisão foi tentado: O estabelecimento de um diálogo
horizontalizado, sem autoridade definida, que precisa ser travado com o
máximo de confiança e cooperação entre os vários atores envolvidos. Dentro
do possível, o objetivo dos GTs era estabelecer este diálogo – e, dentro do
possível, a avaliação é que ele foi conseguido. Porém, isto não impediu que
alguns atritos sérios ocorressem. No caso do Juventude Viva, a
Coordenadoria da Juventude teve dificuldade em articular a sociedade civil
da forma esperada pela SEPLAG. Isto causou alguns estranhamentos na
condução do processo, que deveria ser coordenado em conjunto por ambos os
órgãos. O ápice do estranhamento se deu quando a Coordenadoria da Juventude
tentou acelerar o processo de discussão e enviou unilateralmente a minuta
do Plano para a Secretaria de Assuntos Jurídicos da Prefeitura, etapa que
antecede o envio de um projeto de lei à Câmara Municipal. No entendimento
da SEPLAG ainda haviam etapas a serem cumpridas e esta ação acabou gerando
novos atritos entre os órgãos.


No caso do plano Viver sem Limite, um exemplo mais concreto
acabou por evidenciar como a Prefeitura dirimia estas disputas. Dentro do
plano, havia a pretensão de progressivamente acabar com a escola especial
que ainda funciona no município. A Secretaria de Educação, responsável pelo
espaço, pretendia instalar um centro de formação que ocuparia toda a área
da escola. Outras secretarias pretendiam instalar novos equipamentos de
atendimento a este público, mas a limitação imposta (que as ações já
estivessem no PPA ou no planejamento estratégico da Prefeitura) dificultava
esta pretensão. Para a SEPLAG seria interessante articular serviços afins,
mesmo que de diversas secretarias em um único espaço, que certamente se
transformaria em referência para o público-alvo, mas havia restrição à
construção deste espaço não previsto. Neste contexto, a SEPLAG propôs que o
espaço utilizado pela escola especial fosse, quando da sua desativação,
ocupado em parte pela secretaria de educação, mas também pelas secretarias
de saúde (SS), de assistência e promoção social (SAPS) e de esporte,
recreação e lazer (SEREL). Esta proposta foi recusada pela Secretaria de
Educação, que demandava continuar dona do espaço físico. A forma encontrada
para solucionar a disputa foi a mediação do chefe do Poder Executivo – o
Prefeito arbitrou em favor da secretaria de educação e, assim, os demais
espaços não foram considerados no plano antes de 2018.






5. Considerações Finais


O município de Osasco ainda não concluiu a elaboração de seus
planos municipais Juventude Viva e Viver sem Limite, conforme a metodologia
proposta. O Juventude Viva foi finalizado pelo GT, passou por consulta
pública via internet e por audiência pública que contou com a presença de
mais de 70 membros da sociedade civil. Já foi feito o projeto de lei, mas a
virada do ano e as férias da Câmara Municipal impediram o envio, debate e
aprovação da mesma. Espera-se que logo no início de 2015 este processo seja
concluído.


Já o plano Viver sem Limite foi finalizado pelo GT. Conforme
citado acima, a dificuldade dos setores técnicos da Prefeitura em criar um
site acessível acabou atrasando o início da consulta pública on line.
Espera-se que até o meio do ano de 2015, todos os trâmites propostos tenham
sido cumpridos.


Mesmo sem uma conclusão nos processos, pode-se observar que a
articulação conjunta de ações num plano integrado é um profundo desafio
para os poderes municipais. Mas nada que não possa ser superado com
flexibilidade por parte dos envolvidos e determinação por parte dos
condutores da política municipal. Estas características serão ainda mais
necessárias nas etapas de implementação e execução dos planos – fonte
futura de desafios para a administração municipal de Osasco.






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