POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS: ANÁLISE DA FUNÇÃO DE DESPESA ASSISTÊNCIA SOCIAL DOS MUNICÍPIOS DO CENTRO-SUL DE RONDÔNIA Tânia Cristina dos Santos 1 Alexandre de Freitas Carneiro 2
RESUMO Este estudo tem por objetivo geral analisar as políticas públicas sociais por meio da função de despesa assistência social dos municípios do centro-sul de Rondônia e, especificamente, responder às seguintes questões: qual o perfil de execução das políticas públicas na função de despesa Assistência Social nos municípios do centro-sul de Rondônia? Dos municípios pesquisados, quais deles são mais regulares na aplicação dos recursos nessa função de despesa? Qual a correlação dessa função com as receitas totais orçamentárias? A metodologia da pesquisa classifica-se como descritiva e aplicada quanto aos fins, e documental quanto aos meios. Visitou-se o Tribunal de Contas do Estado de Rondônia para a coleta de dados complementares, pois mediante análise das home pages dos municípios não constavam todas as informações. Predomina como perfil de políticas públicas sociais a subfunção Assistência à Criança e ao Adolescente. Cerejeiras e Pimenta Bueno foram os municípios mais regulares na aplicação de recursos em assistência social. Causou estranheza o fato de os maiores municípios aplicarem menos recursos sociais, em relação à receita total, do que os menores. Vilhena, Pimenta Bueno e Cerejeiras apresentaram alta correlação entre as variáveis receitas e despesas. A correlação de Cacoal foi negativa. PALAVRAS-CHAVE: Gestão municipal, Função assistência social, Políticas sociais. ABSTRACT This study aims at analyzing the social public policies through the function of expenditure social assistance of the municipalities in the center-south of Rondonia and, specifically, answer the following questions: what is the profile for the implementation of public policies in function of expenditure Social Assistance in municipalities in the center-south of Rondonia? Of the cities surveyed, which of them are more regular in the implementation of the features in this function of expenditure? What is the correlation of this function with the total revenue budget? The research methodology is classified as descriptive and applied for the purposes, and documentary about the means. Visited the Court of Accounts of the State of Rondonia for the collection of additional data, because through analysis of the home pages of the municipalities were not all information. Predominates as profile of public policies social Assistance sub-function to the Child and Adolescent. Cherry, and Pimenta Bueno were the municipalities more regular in the application of resources in social assistance. Caused surprise the largest cities apply less social resources, in relation to total revenue, than smaller ones. Vilhena, Pimenta Bueno 1
Bacharel em Ciências Contábeis. E-mail:
[email protected]. Professor do Departamento Acadêmico de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. Mestre em Administração. E-mail:
[email protected]. 2
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and cherry trees had a high correlation between the variables income and expenditure. The correlation of Cacoal was negative. KEYWORDS: Municipal management, Function social assistance, Social policies. 1.INTRODUÇÃO Esta pesquisa está inserida na área de gestão e contabilidade pública com foco em políticas públicas sociais e, especificamente, apresenta análises sobre a função de despesa pública assistência social, uma entre as vinte e oito funções de despesas de governo. O Estado precisa controlar gastos, não só para impor limites, mas para evitar o autoritarismo e diminuir a corrupção e desperdícios de recursos públicos, pois a forma de administração pública que deve predominar agora é a gerencial em vez da burocrática. Desse modo, o controle social precisa ser melhor discutido para a devida promoção do accountability. As Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (NBCASP) (CFC, 2008), especificamente na NBC T 16.1, expressam que uma das funções da Contabilidade Aplicada ao Setor Público é a instrumentalização do controle social, além do apoio à tomada de decisão e prestação de contas. Esse controle social, exercido diretamente pela sociedade, para que seja efetivo é necessária a devida transparência e accountability, bem como a promoção da participação cidadã na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas sociais. Segundo Oliveira (2012), o objetivo do controle social é atender às demandas da população com menor custo, no prazo mais curto, com qualidade e transparência e dentro da legalidade. Mais do que apresentar números e contas à sociedade, o governo precisa evidenciar tudo aquilo que traduz benefícios diretos e indiretos para a mesma. A portaria n° 42, de 14 de abril de 1999, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 15 de abril de 1999, atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1° do art. 2° e § 2° do art.8°, ambos da lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Essa portaria estabelece os conceitos de função, subfunção, programas, projeto, atividade, operações especiais e dá outras providências. O anexo que acompanha a portaria n° 42, de 14 de abril de 1999, em seu art.1°
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§1°, refere-se à função como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que compete o setor público. A portaria classifica a despesa pública em 28 funções, sendo algumas delas: Educação, Saúde, Administração, Gestão Ambiental, além da Assistência Social. As subfunções são 109. As Subfunções da Função Assistência
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Social são: Assistência ao Idoso; Assistência ao Portador de Deficiência; Assistência à Criança e ao Adolescente e Assistência Comunitária. Justificam-se novos estudos sobre políticas públicas, pois para Carvalho e Barbosa (2011) a literatura sobre o tema é bem escassa no Brasil, pois se concentra nos estudiosos dos Estados Unidos e na Europa. Ollaik e Medeiros (2011) concluíram que a questão dos usos de distintos instrumentos governamentais na gestão para implementação de políticas públicas parece ainda não ter sido devidamente estudada no Brasil. O objetivo deste estudo é analisar as políticas públicas sociais por meio da função de despesa assistência social nos municípios do centro-sul de Rondônia. Especificamente, visa responder às seguintes questões: qual o perfil de execução das políticas públicas na função de despesa Assistência Social, nos municípios do centro-sul de Rondônia? Dos municípios pesquisados, quais deles são mais regulares na aplicação dos recursos nessa função de despesa? Qual a correlação dessa função com as receitas totais orçamentárias? Além da introdução, o artigo está estruturado em quatro seções. A seção 2 apresenta a revisão teórica e conceitual, que subsidia a compreensão das políticas públicas sociais. Na seção 3 abordam-se os procedimentos metodológicos. Na seção 4 apresentam-se os resultados da pesquisa e a análise dos dados. As considerações finais é a última seção incluindo as limitações e sugestões de novos estudos.
2.INTRODUÇÃO 2.1 Políticas Públicas De acordo com Fonseca (2013) políticas públicas podem ser caracterizadas como um processo de decisão política que se materializa em objetivos com resultados esperáveis, normalmente vinculados à transformação de uma dada realidade. Tais objetivos são fundamentais à reversão de situações de desigualdade. Políticas públicas são desenvolvidas para resolver problemas e identificar oportunidades sociais. Secchi (2013) considera difícil ou arbitrário tentar definir política pública e apresenta três nós conceituais. Um deles se refere ao ator das políticas públicas. Secchi
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defende que o Estado não é o único a protagonizar a elaboração delas. É a abordagem multicêntrica. A essa visão estão relacionadas algumas teorias como governança pública, coprodução do bem público, e redes de políticas públicas e, ainda de acordo com Secchi, a teoria da elite. REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
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Política pública, segundo Dias e Matos (2012, p. 12), é “o conjunto de princípios, critérios e linhas de ação que garantem e permitem a gestão do Estado na solução dos problemas nacionais”. Esses autores citam as características ou aspectos-chave das políticas públicas descritas pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. A eficiência, uma delas, é um aspecto chave da boa formulação das políticas públicas. Esses autores também apresentam os tipos de políticas públicas, quais sejam: política social, política macroeconômica, política administrativa e política específica ou setorial. A função de uma política pública, segundo Procopiuck (2013, p. 140), “é prover orientações normativas, guiadas por valores e por finalidades, para elaboração de estratégias, programas e planos que procuram adequar meios para atingir determinados fins”. Esse autor complementa que a política pública se constitui num conjunto de diretrizes que delineiam a ação governamental. Para Oliveira (2012) o debate contemporâneo identifica dois tipos de políticas públicas: a) finalística (saúde, educação e assistência social); e b) de gestão (planejamento, controle, organização, orçamento, finanças, contabilidade, pessoal, tecnologia, logística, jurídica). Na literatura há registros de estágios comuns no ciclo de políticas públicas, segundo Dias e Matos (2012), que são: formulação, implementação e avaliação. Segundo Secchi (2013) há várias versões, no entanto, apresenta o seguinte modelo (Figura 1). Identificação do problema
Extinção
Formação da agenda
Avaliação
Formulação de alternativas
Implementação
Tomada de decisão
Figura 1: Ciclo de políticas públicas. Fonte: Secchi (2013, p. 43).
Conforme Secchi (2013) a fase de Avaliação é o momento-chave para a produção
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do feedback sobre as fases antecedentes e compreende a definição de critérios, indicadores e padrões. Os principais critérios usados para avaliações, segundo Secchi (2013, p. 63), são: economicidade: refere-se ao nível de utilização de recursos (inputs); REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
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produtividade: refere-se ao nível de saídas de um processo produtivo (outputs); eficiência econômica: trata da relação entre outputs (produtividade) e inputs (recursos utilizados); eficiência administrativa: trata do segmento de prescrições, ou seja, do nível de conformação da execução de métodos preestabelecidos; eficácia: corresponde ao nível de alcance de metas ou objetivos preestabelecidos; equidade: trata da homogeneidade de distribuição de benefícios (ou punições) entre os destinatários de uma política pública. Dias e Matos (2012) defendem que as políticas públicas são ações governamentais dirigidas a resolver determinadas necessidades públicas [...] e podem ser de diferentes tipos, como: a)
política social: saúde, educação, habitação, previdência social;
b)
política macroeconômica: fiscal, monetária, cambial, industrial;
c)
política administrativa: democracia, descentralização, participação social;
d)
política específica ou setorial: meio ambiente, cultura, agrária, direitos
humanos etc. Assim, o governo é obrigado, no contexto da lei, a atender, a resolver os problemas e a levar adiante o processo de planejamento, elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas que sejam necessárias ao cumprimento, de modo ordenado e permanente, dessa função que lhe foi dada pela sociedade (DIAS; MATOS, 2012). Baseado na responsabilidade que o gestor público assume perante a sociedade, a administração pública deve ser vista como promotora do bem-estar social. De acordo com Giacomoni (2007) a imagem prospectiva resulta da escolha de objetivos e metas substantivas a serem buscadas não simplesmente mediante coeficientes econômicos abstratos, mas a partir de projetos sociais básicos que possibilitem mudanças concretas no plano econômico-social. As políticas públicas sociais podem ser evidenciadas nas peças de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
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Essas peças orçamentárias constituem o processo de planejamento e orçamento e estão descritas no capítulo II, sobre finanças públicas, da Contituição Federal (CF). Giacomoni (2007) relata que a CF determina duas modalidades de planos. A primeira
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envolve os chamados planos de desenvolvimento econômico e social e está a serviço da concepção do Estado intervencionista. A outra modalidade é o Plano Plurianual, voltado à programação da administração pública e claramente idealizado como guia plurianual para autorização do orçamento anual. Ainda segundo esse autor, a integração entre o plano plurianual e o orçamento anual fica melhor bem explícita por meio do papel cumprido por outra modalidade de planejamento expresso na Constituição de 1988: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que, além de fornecer orientação para elaboração dos orçamentos anuais, tem por finalidade destacar, da programação plurianual, as prioridades e metas a serem executadas em cada orçamento anual.
2.2 Política Pública Social e Função Assistência Social Cuadra (2014) defende que, além dos problemas de gestão e de eficácia na aplicação dos recursos, se constata a ausência da dimensão política na aplicação da política social. Segundo esse autor muitos governos reconhecem a importância da participação cidadã nas políticas públicas sociais, mas, em alguns casos, ela é pouco estimulada. Disso resultam discussões sobre o tema. Cuadra conclui ainda que ao participar a população assume um papel ativo no processo de decisão das políticas públicas. Na década de 1980 a agenda política social centrava-se no debate sobre a reforma do Estado, a desregulamentação, a privatização, a abertura de mercados e, em nível político, sobre a transparência (accountability) da ação política. Surgiu nesse período o debate sobre a “proteção social” e as reformas foram difundidas pelas organizações como meios para enfrentar a vulnerabilidade das políticas universalistas. Assim, as políticas e instituições voltadas para os grupos mais vulneráveis podem promover tanto a eficiência quanto a equidade. Tratam-se dos investimentos em necessidades básicas humanas para melhorar a produtividade e acelerar o crescimento econômico (VAITSMAN, ANDRADE, FARIAS, 2009). A assistência social no Brasil assume maior relevância em meados da década 90 com a implantação das políticas públicas assistenciais, contudo, as prestações de
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serviços assistenciais sofreram poucas mudanças em seu modo de operação. A partir de 1995, estratégias desenvolvidas procuravam articular programas já existentes em diferentes ministérios para enfrentar a fome e a miséria.
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Novos programas encontrariam uma ampla clientela desprotegida ou distribuída entre os tradicionais programas assistenciais e benefícios assistenciais conquistados após a Constituição de 1988. Segundo Cavalcante e Ribeiro (2012) a Constituição de 1988 introduziu uma nova perspectiva em relação ao foco, objetivos e formas de implantação da política de assistência social no país, mas somente cinco anos depois, a Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), lei n° 8.742 de 07 de dezembro de 1993, regulamentou o texto constitucional. Essa mesma lei dispõe sobre a organização da assistência social e dá outras providências, e sua definição e objetivo são: Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. Parágrafo único. A assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.
O Beneficio de Prestação Continuada (BPC), principal benefício implementado nesse período, foi regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, 1993) com o seu início em 1996. Cavalcante e Ribeiro (2012) asseveram ainda que, embora a assistência social (AS) constituísse um direito e formalmente fosse parte da estrutura da Seguridade Social brasileira, a sua implementação era precariamente organizada. Entretanto, com a aprovação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em 2004, a área procurou introduzir um novo modelo de política mediante a instituição do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Ainda segundo esses autores, o sistema criou as bases do processo de descentralização determinado constitucionalmente à medida que definiu com mais clareza os princípios e as finalidades da assistência social bem como estabeleceu as responsabilidades da gestão compartilhada. A lei n° 12.435, de 6 de julho de 2011, publicada no Diário Oficial da União (DOU), alterou lei n° 8.742 de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da assistência social, sob a vigilância e fiscalização do Conselho Nacional de
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Assistência Social (CNAS). Mudanças significativas no direcionamento de assistência social brasileira foram observadas a partir da década de 2000. A proteção social se manifestou nas diretrizes do Plano Plurianual (PPA) de 2000/2003, na introdução dos programas de transferência de REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
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rendas federais ao unificar dois tipos de proteção para o sistema assistencial: a básica e a especial. Segundo Vaitsman, Andrade e Farias (2009), na década de 2000, mudanças significativas inauguram um novo ciclo da assistência social. Nessa década a assistência social muda seu patamar pela expansão nacional do Programa Bolsa Família (PBF) e pela sua convergência com o sistema de direitos sócio-assistenciais. Ainda para esses autores, uma nova etapa da assistência social é inaugurada com a deliberação de construção do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), pela IV Conferência Nacional de Assistência Social em 2003 e pela provação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004. A PNAS, por sua vez, estabelece primazia da responsabilidade em cada esfera de governo na condução da política social. As políticas sociais, segundo Mauriel (2010), por carregarem as contradições inerentes ao capitalismo, representam formas históricas resultantes de lutas sociais e pactuações contínuas e intermináveis que nem sempre são favoráveis aos interesses da maioria da população, particularmente se considerarmos a conformação histórica da proteção social brasileira. Mauriel (2010) defende que, por outro lado, só é possível pensar a assistência social no campo dos direitos, da universalização, do acesso e da responsabilidade estatal, quando considerada em sinergia com as políticas que conformam a Seguridade Social. A portaria n° 42 atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1° do art. 2° e § 2° do art.8°, ambos da lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programas, atividades, operações especiais e dá outras providências. Essa portaria, no artigo primeiro, conceitua função como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que compete ao setor público; a subfunção representa uma participação da função e visa agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. No anexo que acompanha a portaria n° 42 a Assistência Social abrange a oitava função e suas subfunções são quatro, o que se pode
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observar no Quadro 1.
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Quadro 1: Função e subfunções de governo. FUNÇÃO SUBFUNÇÕES 241- Assistência ao Idoso 08 Assistência Social
242- Assistência ao Portador de Deficiência 243- Assistência à Criança e ao Adolescente
244- Assistência Comunitária Fonte: Portaria n° 42, de 14/04/ 1999. MPOG.
A função da assistência social é um processo de institucionalização e universalização, portanto, ele se caracteriza por diferentes atividades de apoio técnicogovernamental. A forma de gestão, no sistema descentralizado, implica na participação popular, na autonomia da gestão municipal o que potencializa a divisão de responsabilidades entre as esferas de governo e a sociedade civil.
3 MÉTODO Vergara (2013) propôs dois critérios para a definição do tipo de pesquisa: quanto aos fins e quanto aos meios. O presente estudo classifica-se, quantos fins, como descritivo e aplicado e, quanto aos meios, como documental. A abordagem é mista, mas com predominância do tipo qualitativa. Justifica-se uma abordagem mais qualitativa pelo fato da preocupação ser a interpretação ao invés da medição (MARTINS e THEÓPHILO, 2007). Pelo critério de Gil (2011) o método é o estatístico e o delineamento é a pesquisa documental. A pesquisa documental emprega fontes primárias (MARTINS e THEÓPHILO, 2007) e se vale de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico (GIL, 2011). Para a coleta dos dados foram realizadas visitas ao Tribunal de Contas do Estado de Rondônia (TCE-RO), Secretaria Regional de Vilhena, onde se obteve os relatórios para a análise documental, pois na análise das home pages dos municípios não foi possível ober todas as informações para a pesquisa. O estado de Rondônia é composto por 52 municípios e, para este estudo, foram selecionados os quatro maiores municípios do cone-sul do estado: Vilhena, Pimenta Bueno, Colorado do Oeste e Cerejeiras. Foi incluído na análise o município de Cacoal
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que pertence à região central. Todos esses municípios apresentaram os demonstrativos por função de despesa da assistência social que constitui a unidade de análise, o orçamento por programas dos exercícios financeiros de 2009 a 2012 e a receita orçamentária arrecadada, ou seja, a execução orçamentária. A amostra foi por
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acessibilidade, conforme a teoria de Vergara (2013). Esses documentos, pelo fato de serem oficiais, são considerados como documentos de primeira mão (GIL, 2011). Após coletados os dados, foram utilizados recursos adequados para elaboração e apresentação dos dados em planilhas e tabelas. A análise dos resultados foi realizada por meio de ferramentas estatísticas do XLSTAT, suplemento do Microsoft Excel. Foi utilizada a estatística descritiva para apoiar uma interpretação subjetiva (VERGARA, 2013) e, ainda, a estatística inferencial. Foram utilizados a média, o desvio-padrão, a variância, o coeficiente de correlação e de determinação de Pearson (r e r2). A análise da correlação apresentou, entre as receitas totais orçamentárias, variáveis independentes, e as despesas da função Assistência Social, variáveis dependentes, pois, conforme Silva (2012, p.18), “arrecada-se para gastar” e “Espera-se que o governo ao arrecadar mais possa, também, investir mais no cumprimento de suas funções”. Para interpretar os coeficientes de correlação utilizaram-se as escalas conforme o Quadro 2. Se rxy = 0
Quadro 2: Escalas para análise da correlação. Não há correlação linear entre as variáveis
Se rxy = +/- 1 Se -1,0 < rxy < +1,0
Há correlação linear total entre as variáveis Correlação parcial entre as variáveis:
Se 0,9 < ou= rxy < 1,0
alta ou ótima correlação
Se 0,8 < ou= rxy < 0,9
boa correlação
Se 0,6 < ou= rxy < 0,8
média correlação
Se 0,4 < ou= rxy < 0,6
baixa correlação
Se 0,0 < ou= rxy < 0,4
péssima correlação
Fonte: Martins e Domingues (2011, p. 487).
O coeficiente de correlação de Pearson é um indicador da força de uma relação linear entre duas variáveis intervalares, explica Martins e Domingues (2011). Varia entre –1 ou +1 (ou -100% e +100%). Para esses autores “Quanto maior a qualidade do ajuste (ou associação linear), mais próximo de +1 ou -1 estará o valor do coeficiente r próximo de zero” (p. 484).
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4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS Segundo a análise e estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para 1° de julho de 2013, a classificação na lista por população, o total de habitantes corresponde conforme o apresentado na Tabela 1. REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
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Municípios
População 2013
%
Vilhena 87.727 35,41 Cacoal 85.863 34,65 Pimenta Bueno 36.939 14,91 Colorado D' Oeste 19.190 7,75 Cerejeiras 18.041 7,28 Total 247.760 100 Tabela 1: Municípios do Centro-Sul de Rondônia Fonte: IBGE – Anexo. Lista de municípios de Rondônia por população (2013).
Pela classificação Vilhena e Cacoal são os municípios com maior número de habitantes, pois juntos somam 173.590 habitantes o que corresponde a 70,06 %, do total. Pimenta Bueno, Colorado D' Oeste e Cerejeiras somam uma população de 74.167 habitantes, o que corresponde a 29,94%. Nas subseções seguintes serão analisados os valores relativos da despesa na função assistência social em relação à receita total arrecadada, ao total de despesa realizada, à análise da composição das subfunções sociais bem como à correlação do gasto com a receita.
4.1 Despesa da Função Assistência Social e Receita Total Arrecadada A participação da despesa empenhada na função assistência social sobre a receita total arrecadada no município de Vilhena mostra que no exercício de 2011, houve um maior comprometimento da receita, na ordem de 2,17%. No ano subsequente houve queda da despesa sobre a receita, conforme demonstra a Tabela 2.
ESPECIFICAÇÃO
Receita Total Arrecadada
2009
2010
2011
2012
VALOR (R$)
VALOR (R$)
VALOR (R$)
VALOR (R$)
96.319.780,67 115.952.821,97 144.214.570,49
161.242.752,77
Despesa Função Assistência Social
1.392.572,99
2.055.958,08
3.135.937,82
2.995.918,30
% DESPESA SOBRE A RECEITA
1,45%
1,78%
2,17%
1,86%
Tabela 2: Comparativo da Função Assistência Social e Receitas de Vilhena. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
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A Tabela 3 apresenta o comparativo do município de Cacoal que, no ano de 2010, teve a maior aplicação de recursos na função de despesa assistência social. Apesar do crescimento da receita total arrecadada no ano de 2011, a aplicação dos recursos sociais
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foram menores. O município também apresenta queda de arrecadação da receita em 2012 e, consequentemente, menor aplicação do recurso.
ESPECIFICAÇÃO
2009
2010
VALOR (R$) VALOR (R$) Receita Total Arrecadada Despesa Função Assistência Social
2011
2012
VALOR (R$)
VALOR (R$)
92.150.941,92
104.163.035,80
123.815.803,02
119.489.119,99
2.884.155,47
3.464.372,93
2.498.182,26
2.361.969,21
% DESPESA SOBRE A RECEITA 3,13% 2,02% 3,33% Tabela 3: Comparativo da Função Assistência Social e Receitas de Cacoal. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
1,98%
Na análise da Tabela 4 verifica-se que o município de Pimenta Bueno, no ano de 2010, apresentou maior acréscimo na participação percentual sobre o total da receita arrecadada. Todavia, deve-se destacar que, apesar do acréscimo na arrecadação da receita e gastos com a despesa de função de governo assistência social não foram aplicados, nos anos 2011 e 2012, os mesmos índices de recursos nessa função.
ESPECIFICAÇÃO
2009
2010
2011
VALOR (R$) VALOR (R$) VALOR (R$) Receita Total Arrecadada Despesa Função assistência Social
2012 VALOR (R$)
41.053.799,83
41.533.935,60
50.004.366,74
56.420.894,93
2.067.955,69
2.201.267,31
2.493.718,32
2.712.284,16
5,04%
5,30%
4,99%
4,81%
% DESPESA SOBRE A RECEITA Tabela 4: Comparativo da Função Assistência Social e Receitas de Pimenta Bueno. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
Na Tabela 5, ao comparar com a receita arrecadada total com a despesa empenhada da função assistência social, o município de Colorado do Oeste apresenta um aumento significativo de aplicação, com gasto de recursos sociais em 2012 equivalentes a 6 % da receita total arrecadada nesse exercício. Todavia, o maior acréscimo percentual dos gastos sobre o total da receita foi em 2010, na ordem de 6,83%. ESPECIFICAÇÃO
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Receita Total Arrecadada Despesa Função assistência Social
2009 2010 2011 VALOR (R$) VALOR (R$) VALOR (R$)
2012 VALOR (R$)
21.328.384,50
21.609.766,14
26.585.026,56
28.199.234,28
806.979,19
1.475.273,53
1.143.261,51
1.692.122,50
3,78%
6,83%
4,30%
6,00%
% DESPESA SOBRE A RECEITA Tabela 5: Função Assistência Social e Receitas de Colorado D' Oeste. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
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O município de Cerejeiras, demonstrado na Tabela 6, apesar de ter um aumento da despesa empenhada da função assistência social sobre a receita arrecadada total, apresentou uma queda percentual de aplicação dos recursos nos anos de 2010, 2011 e 2012 em comparação ao exercício de 2009, que foi na ordem de 4,74%.
ESPECIFICAÇÃO Receita Total Arrecadada Despesa Função Assistência Social
2009 VALOR (R$)
2010 VALOR (R$)
2011 VALOR (R$)
2012 VALOR (R$)
22.071.906,01
24.369.619,27
29.976.005,99
38.044.774,98
1.047.099,22
1.129.060,32
1.414.846,01
1.570.970,88
4,74%
4,63%
4,72%
4,13%
% DESPESA SOBRE A RECEITA Tabela 6: Função Assistência Social e Receitas de Cerejeiras. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
Na análise dos dados pode-se observar que, embora os municípios de Vilhena e Cacoal, os dois maiores em número de habitantes, seus maiores índices de aplicação de recursos de despesa na função de governo assistência social sobre a receita arrecadada total foram 2,74% e 3,33%, respectivamente. Com menor número de população, mas com maior índice de aplicação de recursos, estão os municípios de Colorado do Oeste com 6,83%, Pimenta Bueno com 5,30% e Cerejeiras com 4,74%. A análise demonstra que há maior interesse da administração pública desses municípios menores em aplicar recursos no atendimento às demandas sociais da população.
4.2 Despesa Empenhada na Função Social de Governo e Despesa Empenhada Total A tabela 7 mostra como se comportaram as despesas empenhadas dos municípios de Vilhena, Cacoal, Pimenta Bueno, Colorado do Oeste e Cerejeiras segundo a
Página
105
classificação funcional-programática, no exercício financeiro de 2009/2012.
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08-Assistência Social Vilhena Total Despesa Empenhada 08-Assistência Social Cacoal Total Despesa Empenhada 08-Assistência Social Pimenta Bueno Total Despesa Empenhada 08-Assistência Social Colorado D'Oeste Total Despesa Empenhada 08-Assistência Social Cerejeiras Total Despesa Empenhada
2009
2010
VALOR (R$)
%
1.392.572,99
1,51%
92.244.506,96 100 2.884.155,47
806.979,19
42.351.562,74
22.624.221,19
4,13% 1.129.060,32
25.351.429,22 100
23.138.943,26
VALOR (R$)
2012 %
VALOR (R$)
3.135.937,82
2,30% 2.995.918,30
136.197.492,69
100
3,37% 2.498.182,26
102.883.940,98 100
3,94% 1.475.273,53
20.463.738,94 100 1.047.099,22
108.148.519,94 100
5,12% 2.201.267,31
40.404.007,64 100
%
0,00
3,05% 3.464.372,93
94.482.783,09 100 2.067.955,69
VALOR (R$)
2011
119.578.750,63
5,06% 2.712.284,16
100
100
4,45% 1.692.122,50
100
100
4,56% 1.570.970,88
100
100
Tendo em vista a distribuição da despesa por função de governo, o município de Vilhena, em 2010, não foi apresentado no Relatório Técnico do Tribunal de Contas, TCE-RO, os demonstrativos da despesa por função de governo, conforme Anexo 9 da Lei. 4.320/64. Apenas obteve-se o valor total empenhado de todas as funções de despesas. Porém, destaca-se que, em 2011, esse município apresentou maior participação percentual sobre o total da despesa empenhada, com aplicação de recursos cujo índice foi de 2,30%. Observa-se que em termos quantitativos, a administração municipal efetuou o maior dispêndio de recurso nesse período. O município de Cacoal apresentou maior participação no total da despesa empenhada no ano de 2010, com índice de 3,37% do total. Já o município de Pimenta Bueno manteve os índices de forma regular e apresentou a maior participação no total da despesa empenhada no ano de 2010. Dentre os municípios analisados, o município de Colorado D’Oeste apresenta o maior índice de aplicação de recursos referente ao ano de 2010, com índice de 6,52% do total. Observa-se, desse modo, que foi o município que mais aplicou recursos para política pública assistencial. O município de Cerejeiras apresentou evolução na
106
aplicação de recursos sociais e, em 2012, o índice foi de 5,23% do total.
Página
5,23%
30.044.378,53 100
Tabela 7: Despesa Empenhada na Função Social de Governo. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
A análise demonstra que, em termos quantitativos, enquanto os municípios de Vilhena, Cacoal e Pimenta Bueno tiveram queda de aplicação de recursos da despesa por função de governo assistência social, na execução das políticas públicas sociais, nos períodos de 2009 a 2012, a administração do município de Colorado do Oeste efetuou REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
6,00%
28.203.383,36 100
4,88% 1.414.846,01 31.002.148,31
5,06%
53.635.921,06 100
6,52% 1.143.261,51 25.704.581,51
1,99%
118.686.473,16 100
5,20% 2.493.718,32 49.255.007,83
1,72%
174.614.067,69 100
2,09% 2.361.969,21 100
%
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maior dispêndio de recurso seguido do município de Cerejeiras, que apresenta índice significativo de aplicação dos recursos a cada período.
4.3 Despesas por Subfunção da Função Assistência Social Nas Tabelas 8 a 10 são apresentadas as despesas por subfunção da assistência social dos municípios de Vilhena, Cacoal e Pimenta Bueno. Não serão apresentadas as tabelas referentes aos municípios de Colorado do Oeste e Cerejeiras, pois os dados não foram obtidos devido à dificuldade da acessibilidade aos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária (RREO), dentro do Portal da Transparência desses municípios. Também não se foi possível obter os relatórios no Tribunal de Contas. Na tabela a seguir são analisadas as subfunções de Vilhena. Tabela 8 - Despesa por SubFunção da Assistência Social, Município de Vilhena DESPESA POR SUBFUNÇÃO DE GOVERNO
2009
2010
2011
2012
Valor (R$)
Valor (R$)
Valor (R$)
Valor (R$)
08.241 - Assistência ao Idoso
_
404.322,19
432.041,11
08.242 - Assistência Ao Port. Deficiência
_
147.368,42
10.645,54
539.846,67
08.243 - Assistência à Criança e ao Adolescente
_
1.584.816,75
1.739.582,30
1.227.901,90
08.244 - Assistência Comunitária
_
692.368,77
953.668,87
1.581.901,72
TOTAL FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL
_
2.828.876,13
3.135.937,82
3.349.650,29
_
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Na análise da despesa por subfunção na função assistência social do município de Vilhena pode-se observar que no ano do exercício de 2009, conforme o demonstrativo do relatório resumido da execução orçamentária, não se obteve nenhum dado em relação às subfunções nesse exercício devido à dificuldade de acessibilidade. No exercício de 2010 a 2012 observa-se que a administração de Vilhena totalizou gastos de dispêndios de subfunção Assistência ao Idoso, Assistência ao Portador de Deficiência, Assistência à Criança e ao Adolescente e Assistência Comunitária. No ano de 2010 e 2011 os maiores dispêndios foram nos gastos com a subfunção Assistência à Criança e ao Adolescente, na ordem de R$ 1.584.816,75, e R$ 1.739.582,30, respectivamente. Observamos ainda que, durante o exercício de 2012, os recursos aplicados na subfunção de Assistência ao Idoso continuam em crescimento; a Assistência ao
Assistência à Criança e ao Adolescente, porém, a subfunção Assistência Comunitária obteve a maior dispêndio de aplicação, na ordem de R$ 1.581.901,72, e também
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Portador de Deficiência não foi evidenciada, houve queda de aplicação na subfunção
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totalizou a maior aplicação de despesa da subfunção assistência social. Na sequência analisa-se Cacoal.
Tabela 9 - Despesa por SubFunção da Assistência Social, Município de Cacoal. DESPESA POR SUBFUNÇÃO DE GOVERNO
2009
2010
2011
2012
Valor (R$) _
Valor (R$) _
Valor (R$) _
Valor (R$) _
08.242 - Assistência Ao Port. Deficiência
_
_
_
27.966,25
08.243 - Assistência à Criança e ao Adolescente
_
_
_
400.449,47
08.244 - Assistência Comunitária
_
_
_
429.463,64
TOTAL FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL
_
_
_
857.879,36
08.241 - Assistência ao Idoso
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Do município de Cacoal obtiveram-se os dados dos dispêndios no exercício de 2012 nas subfunções de Assistência ao Portador de Deficiência, Assistência à Criança e ao Adolescente. Tais subfunções totalizaram um gasto na ordem de R$ 857.879,36. Observa-se também que na subfunção de Assistência ao Idoso, o município não apresenta nenhum dispêndio e que a sua maior aplicação de dispêndio foi na subfunção de Assistência Comunitária. Na Tabela 10 são evidenciados os dados de Pimenta Bueno.
Tabela 10 - Despesa por SubFunção da Assistência Social, Município de Pimenta Bueno. DESPESA POR SUBFUNÇÕES DE GOVERNO 08.241 - Assistência ao Idoso 08.242 - Assistência Ao Port. Deficiência
2009
2010
2011
2012
Valor (R$) _
Valor (R$)
Valor (R$)
Valor (R$)
_
24.067,35
9.195,92
1.817,66
29.188,80
12.162,00
4.864,80
08.243 - Assistência à Criança e ao Adolescente
502.050,00
297.800,75
89.555,85
44.048,05
08.244 - Assistência Comunitária
272.729,61
273.272,41
66.643,96
35.062,78
774.779,61
624.329,31
177.557,73
85.793,29
TOTAL FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Na análise da despesa por subfunção assistência social do município de Pimenta Bueno pode-se observar que no ano de 2009, conforme o demonstrativo do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, os gastos foram com as subfunções Assistência à Criança e ao Adolescente e Assistência Comunitária, com um total da função de R$ 774.779,61. Como se pode observar, nos exercícios seguintes, 2010, 2011 e 2012 que os
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108
maiores dispêndios de aplicação continuaram sendo as subfunções de Assistência à Criança e ao Adolescente e Assistência Comunitária. Observa-se ainda nesses exercícios que, apesar da administração ter apresentado dispêndios com as subfunções de Assistência ao Idoso, Assistência ao Portador de Deficiência, Assistência à Criança e ao Adolescente e Assistência Comunitária, os REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
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gastos totais com essas subfunções foram menores que os apresentados no exercício de 2009. Conforme demonstrado nas tabelas 8 e 9, não houve acessibilidade total dos dados da despesa por subfunção da função assistência social dos municípios de Vilhena e Cacoal, nos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária. O município de Vilhena apresentou a partir de 2010 acessibilidade e Cacoal só foi possível acessar a partir do ano de 2012. Na Tabela 10 observa-se que esse município apresentou um maior número de dados para a pesquisa, o que significa mais transparência e responsabilidade social, como determinam a Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2.000, Lei de Responsabilidade Fiscal bem como a Lei Complementar 131/09, que exige a transparência em tempo real.
4.4 Estatística Inferencial e Correlação da Função Assistência Social e Receita Nas tabelas 11 e 12 apresenta-se a estatística inferencial com as correlações. ANOS AVALIADOS MUNICÍPIOS DO CONE SUL DE RO
2009
2010
2011
2012
(R$)
(R$)
(R$)
(R$)
MÉDIA
DESVIOPADRÃO
VARIÂNCIA
Vilhena
1.392.572,99
2.055.958,08
3.135.937,82
2.995.918,30
2.395.096,80
822.577,44
676.633.650.932,35
Cacoal
2.884.155,47
3.464.372,93
2.498.182,26
2.361.969,21
2.802.169,97
493.767,70
243.806.539.792,88
Pimenta Bueno
2.067.955,69
2.201.267,31
2.493.718,32
2.712.284,16
2.368.806,37
289.919,79
84.053.485.252,74
806.979,19
1.475.273,53
1.143.261,51
1.692.122,50
1.279.409,18
387.479,64
150.140.470.534,73
1.047.099,22
1.129.060,32
1.414.846,01
1.570.970,88
1.290.494,11
244.562,57
59.810.851.525,04
Colorado D'Oeste Cerejeiras
Tabela 11: Estatística Descritiva da Função Assistência Social. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
A análise foi realizada por meio de ferramentas estatísticas do XLSTAT, ®
suplemento do Microsoft Excel . O intervalo de confiança aplicado é de 95%. Na análise feita por meio da estatística descritiva inferencial, apresentada na Tabela 11, pode-se observar que a maior média de aplicação em assistência social foi a do município de Cacoal, e a menor média de aplicação foi a do município de Colorado D’Oeste. Observa-se também que o município de Cerejeiras é o mais regular em suas aplicações com o menor desvio-padrão e variância e, em contra-partida, o município menos regular é Vilhena, com o maior desvio-padrão e variância apresentados.
Pearson.
Página
109
Na Tabela 12 são apresentados os índices de correlação e de determinação de
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MUNICÍPIOS
Coeficiente de Correlação r
Coeficiente de 2 Determinação r
Interpretação
Vilhena
0,9505
90,35%
Alta
Cacoal
-0,6366
40,53%
Negativa
Pimenta Bueno
0,9858
97,18%
Alta
Colorado D'Oeste
0,5370
28,84%
Baixa
Cerejeiras
0,9762
95,30%
Alta
Tabela 12: Coeficientes de correlação e determinação de Pearson. Fonte: Dados da pesquisa (2014).
Os municípios de Vilhena, Pimenta Bueno e Cerejeiras obtiveram coeficientes positivos com alta correlação entre as variáveis receita arrecada e despesa na função assistência social. Isso indica uma boa semelhança dos comportamentos das variáveis e no mesmo sentido, conforme ensina Martins e Domingues (2011). Pode-se entender que, à medida que as receitas executadas aumentam, há um aumento linear das despesas na função assistência social. No caso de Vilhena o r2 evidencia que 90% das variações das despesas podem ser explicadas pelas variações nas receitas, ao contrário de Colorado D'Oeste, que apresentou baixa correlação e apenas 29% das variações das despesas podem ser explicadas pelas variações nas receitas. Cacoal teve correlação negativa, o que pode indicar a ausência da boa semelhança dos comportamentos das variáveis e no mesmo sentido.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS O objetivo desse estudo foi analisar as políticas públicas sociais por meio da função de despesa assistência social dos municípios centro-sul de Rondônia. Considerase que as políticas públicas podem e devem se constituir uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público e também como um conjunto de princípios, critérios e linhas de ação que garantam e permitam a gestão do Estado na solução dos problemas nacionais. Verificou-se que há aplicação de recursos pelos municípios analisados no atendimento às demandas sociais da população, porém com pouca transparência dos
Página
110
mesmos. Verificou-se ainda que os dois maiores municípios da região centro-sul, Vilhena e Cacoal, aplicam menos recursos na função de despesa assistência social em relação à receita total arrecadada que os municípios menores, Pimenta Bueno, Colorado
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D’Oeste e Cerejeiras. Isso é explicado pelo maior aumento na variação da arrecadação naqueles do que nestes, no período de 2009 a 2012. A análise demonstrou que enquanto os municípios de Vilhena, Cacoal e Pimenta Bueno tiveram queda de aplicação de recursos da despesa na função de governo assistência social, na execução das políticas públicas sociais, nos períodos analisados, a administração do município de Colorado do Oeste efetuou maior dispêndio de recurso, seguidos do município de Cerejeiras. Este apresenta índice significativo de aplicação dos recursos a cada período, demonstrando assim que a administração pública promove uma responsabilidade pública de gestão social. A subfunção com maior predominância e, portanto a que reflete o real perfil de políticas públicas assistenciais, é a de Assistência à Criança e ao Adolescente. Para responde às questões da pesquisa sobre a regularidade dos municípios e sobre a correlação da função Assistência Social, pode-se afirmar que os municípios de Cerejeiras e o município de Pimenta Bueno foram os dois municípios mais regulares na aplicação de recursos de assistência social nos anos de 2009/2012, conforme demonstrado neste trabalho. As correlações dos municípios de Vilhena, Pimenta Bueno e Cerejeiras obtiveram coeficientes positivos e altos entre as variáveis receitas arrecada e despesa na função assistência social. Isso indica uma boa semelhança dos comportamentos das variáveis e no mesmo sentido. Pode-se entender que, à medida que as receitas executadas aumentam, há um consequente aumento linear das despesas na função assistência social, ao contrário de Colorado D'Oeste que apresentou baixa correlação das variações das despesas pode ser explicado pelas variações nas receitas. Cacoal teve correlação negativa, o que pode indicar que não há boa semelhança dos comportamentos das variáveis e no mesmo sentido. As limitações da pesquisa foram as relativas às dificuldades de obtenção de dados, ao difícil acesso aos documentos necessários para pesquisa. Entre os municípios pesquisados constatou-se que nem todos publicam as devidas informações nas home pages. Houve resistência quanto ao fornecimento de dados e informações e isso denota
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111
a falta de transparência para a devida instrumentalização do controle social por parte do cidadão. Como sugestões para novas pesquisas indica-se a realização de cálculos do resultado econômico, dos custos, bem como a elaboração da Demonstração do
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Resultado Econômico da função Assistência Social dos municípios, ao se considerar que esse demonstrativo ainda não é obrigatório. Recomenda-se ainda um estudo para medir a eficiência dos recursos públicos direcionados à assistência social com análises por meio de equações estruturais ou pelo método da Análise Envoltória de Dados.
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VAITSMAN, J.; ANDRADE, G. R. B. de; FARIAS, L. O. Proteção social no Brasil: o que mudou na assistência social após a Constituição de 1988. Ciência saúde coletiva [online], v.14, n.3, p. 731-741. 2009.
REVISTA GESTÃO E DESENVOLVIMENTO EM CONTEXTO- GEDECON VOL.3, Nº. 02, 2015.
