Reabilitação Urbana: Oportunidades Económicas, Emprego e Competências

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

EQUIPA DE ESTUDO

Coordenador

Jorge Gonçalves

Investigadores

Andreia Magalhães Berta Rato Conceição Moreno Gisela Ferreira Isabel Marques Isabel Seabra Sara Sousa e Silva

Consultor

A. Oliveira das Neves

Estudo concluído em Julho de 2005

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

ÍNDICE Pág. APRESENTAÇÃO DO ESTUDO

1

Elementos de enquadramento

1

Percurso metodológico

7

1.

2.

REABILITAÇÃO URBANA: DO QUADRO CONCEPTUAL ÀS INTERVENÇÕES PÚBLICAS

15

1.1. Quadro conceptual de referência

15

1.2. A reabilitação urbana em Portugal: contextualização e prática

23

1.3. Panorama da reabilitação urbana na Europa

36

PERFIL DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS E TIPOLOGIA DE MODELOS DE INTERVENÇÃO

3.

55

2.1. Delimitação da fileira da reabilitação urbana

55

2.2. Modelos de intervenção da fileira da reabilitação urbana

60

2.3. Caracterização da fileira da reabilitação urbana

71

OPORTUNIDADES ECONÓMICAS ASSOCIADAS À FILEIRA DA REABILITAÇÃO URBANA

89

3.1. Oportunidades decorrentes do panorama actual da habitação e construção em Portugal 3.2. Oportunidades associadas a um novo quadro motor da reabilitação urbana

89 97

3.3. Oportunidades geradas por intervenções de política pública no domínio da reabilitação urbana 4.

110

MODELOS ORGANIZACIONAIS E IMPLICAÇÕES SOBRE O EMPREGO

119

4.1. Caracterização dos modelos organizacionais da fileira da reabilitação urbana

119

4.2. Caracterização do perfil de emprego e competências da fileira de reabilitação urbana

5.

133

4.3. Perspectivas de desenvolvimento económico/ organizacional

137

4.4. Necessidades de emprego e competências: visão prospectiva

142

FORMAÇÃO PROFISSIONAL : RECURSOS EXISTENTES VS. NECESSIDADES DE FORMAÇÃO

150

5.1. Capacidades e linhas de orientação da formação no contexto nacional

150

5.2. Capacidades e linhas de orientação da formação no contexto europeu

161

5.3. Necessidades de formação e modalidades de resposta: visão prospectiva

170

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES SIGLAS ÍNDICE DE QUADROS E FIGURAS

176

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

APRESENTAÇÃO DO ESTUDO ELEMENTOS DE ENQUADRAMENTO

Nota prévia

O presente Estudo foi realizado no âmbito da Medida Desenvolvimento e Modernização das Estruturas e Serviços de Apoio ao Emprego e Formação, inscrita no Eixo 4 - Promoção da Eficácia e da Equidade das Políticas de Emprego e Formação do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS). Esta referência de enquadramento foi indispensável quer à contextualização dos objectivos do Estudo nas finalidades deste instrumento de financiamento do III Quadro Comunitário de Apoio, quer à definição dos seguintes parâmetros que nortearam todo o trabalho realizado:


apoio a processos de concepção e monitorização das políticas de emprego;




utilidade para os beneficiários directos e indirectos do Estudo (p.e., Instituto do Emprego e Formação Profissional, Associações Empresariais, Centros de Formação, Câmaras Municipais, Associações Técnico-Profissionais).

Tendo a reabilitação urbana como campo estratégico, o Estudo centrou-se em torno de três vectores analíticos: iniciativa económica, emprego e formação profissional, aprofundados através da pesquisa das seguintes temáticas:


estrutura de actividades económicas implicadas no conceito de reabilitação urbana;




estratégias públicas municipais de organização/ promoção de reabilitação urbana;




estratégias empresariais de organização do trabalho e de mobilização/ recrutamento de recursos humanos;




estrutura e desenvolvimento das ofertas de formação profissional ajustadas às necessidades dos empregos das actividades de reabilitação urbana.

Reabilitação urbana: abordagem conceptual

O conceito de reabilitação urbana surge como um novo paradigma face às intervenções de renovação urbana que, depois da Segunda Grande Guerra, alteraram profundamente as áreas centrais de muitas cidades europeias, quer pela urgência de reconstrução devido ao conflito bélico

1

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

(p.e., Cidades Alemãs, Londres), quer pela manifestação da arquitectura moderna que, associada a uma ética de progresso, se opõe à ideia de clássico e tradição (p.e., Plano Voisin para Paris, de Le Corbusier). A “cidade nova” dos anos sessenta é criticada, em prol da preservação da herança arquitectónica e natural da cidade e do carácter histórico e vivencial dos seus lugares. A uma componente física da reabilitação, agrega-se-lhe a social que apela à manutenção dos residentes locais, como parte integrante da memória colectiva e simbólica do lugar, factores de identidade territorial. Nos anos noventa, multiplicam-se as intervenções públicas em espaços desqualificados do ponto de vista urbano, mas também com graves problemas socioeconómicos (p.e., desemprego, pobreza, fenómenos de marginalidade e exclusão social, insegurança e criminalidade). Com estas operações, pretende-se melhorar, por um lado, as condições físicas das áreas intervencionadas (edifícios, espaço público, infra-estruturas, equipamentos, ...) e, por outro lado, o seu tecido social e económico. É esta abordagem integradora dos programas dirigidos às cidades, concebidos na década de noventa, por iniciativa comunitária (p.e., PIC URBAN I e II) ou dos Estados-Membros (p.e., PRU, PROQUAL, em Portugal), que incute no conceito de reabilitação urbana uma forte dimensão económica e uma cada vez maior complexidade da sua esfera de intervenção, fazendo com que esta se aproxime, progressivamente, do de renovação urbana. Quadro 1. Reabilitação urbana vs. Renovação urbana Reabilitação Urbana • Processo de transformação do espaço urbano,

Renovação Urbana • Conjunto de operações urbanísticas que visam a

compreendendo a execução de obras de

reconstrução de áreas urbanas subocupadas ou

conservação, recuperação e readaptação de

degradadas, às quais não se reconhece valor

edifícios e de espaços urbanos, com o objectivo de

como património arquitectónico ou conjunto

melhorar as suas condições de uso e

urbano a preservar, com deficientes condições de

habitabilidade, conservando porém o seu carácter

habitabilidade, de salubridade, de estética ou de

fundamental.

segurança, implicando geralmente a substituição

• O conceito de reabilitação supõe o respeito pelo

carácter arquitectónico dos edifícios, não devendo

dos edifícios existentes. • Este conceito pode abranger acções de

no entanto confundir-se com o conceito mais

reabilitação, e é por vezes confundido com o de

estrito de restauro, o qual implica a reconstituição

reabilitação, o qual no entanto supõe o respeito

da traça primitiva de pelo menos fachadas e

pelo carácter arquitectónico dos edifícios em

coberturas.

questão. Fonte: DGOTDU, Vocabulário do Ordenamento do Território – 2000

2

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

De acordo com o Vocabulário do Ordenamento do Território (DGOTDU, 2000), o antagonismo entre reabilitação e renovação urbana assenta, essencialmente, no tipo de obras inerentes às operações respectivas: à reabilitação, alega-se o respeito pelo carácter arquitectónico dos edifícios enquanto que, à renovação, é-lhe permitido processos de demolição e reconstrução. Quadro 2. Obras de reabilitação entre outro tipo de obras Tipo de Obra

Conceito

Fonte

Obras de que resulte a modificação das características físicas de uma OBRAS DE ALTERAÇÃO

edificação existente ou sua fracção, designadamente a respectiva

DL 555/99,

estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a

de 16 de

natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da

Dezembro

área de pavimento ou de implantação ou da cércea. OBRAS DE

Obras que têm por fim a melhoria de desempenho de uma

IPPAR,

BENEFICIAÇÃO

construção, sem alterarem a estrutura e o desenho existente.

1999

OBRAS DE CONSERVAÇÃO

OBRAS DE CONSOLIDAÇÃO

Obras destinadas a manter uma edificação nas condições existentes à data da sua construção, reconstrução, ampliação ou alteração, designadamente as obras de restauro, reparação ou limpeza. Obras que visam o reforço dos elementos estruturais, com eventual substituição parcial de algum, sem alterar o esquema funcional e estrutural do edifício.

DL 555/99, de 16 de Dezembro IPPAR, 1999

Obras que visam adequar e melhorar as condições de desempenho OBRAS DE REABILITAÇÃO

funcional de um edifício, com eventual reorganização do espaço

IPPAR,

interior, mantendo o esquema estrutural básico e o aspecto exterior

1999

original. Obras de construção subsequentes à demolição total ou parcial de OBRAS DE RECONSTRUÇÃO

uma edificação existente, das quais resulte a manutenção ou a reconstituição da estrutura das fachadas, da cércea e do número de pisos.

DL 555/99, de 16 de Dezembro

Obras que visam adequar, melhorar ou eventualmente adaptar a OBRAS DE RECUPERAÇÃO

novos usos as condições de desempenho funcional de um edifício,

IPPAR,

admitindo a reorganização do espaço interior, mantendo o esquema

1999

estrutural básico e o aspecto exterior original. Fonte: DGOTDU, Vocabulário do Ordenamento do Território – 2000

Não desvalorizando a reabilitação material, pois ela surge, segundo Sarmento de Matos 1, como “a mais eficaz solução para manter em simultâneo a alma da cidade e o retrato real da sua evolução”, 1

SARMENTO DE MATOS, J. (2004) – Dossier “ Reabilitação. As Sociedades de Reabilitação Urbana da Baixa Pombalina e de Lisboa Ocidental”, Lisboa Futura – Revista da Associação para o Desenvolvimento de Lisboa, n.º 3, LIFT LISBOA FUTURA, Lisboa, p. 49.

3

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

importa antes, como refere Gaspar 2, “entrosar a herança mais valorizada com a produção de novo património, num diálogo que conduza à verdadeira reabilitação urbana”. Em Portugal, mas também noutros países, ainda é comum considerar a reabilitação urbana no seu sentido mais estreito, ou seja, como valorização e preservação do património edificado enquanto imagem, como se a reabilitação urbana se cinge-se tão só à reabilitação do edificado. A diversidade de definições do próprio vocábulo tem suscitado imprecisões de linguagem associáveis, por um lado, ao alargamento do seu âmbito e, por outro lado, à indefinição quanto à tipologia de obras compreendidas numa operação de reabilitação urbana. A este propósito, compare-se a definição apontada da DGOTDU com a expressa, recentemente, no diploma que regula o regime jurídico excepcional da reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (Artigo 1.º, D.L. n.º 104/2004, de 7 de Maio): “(…) entende-se por «reabilitação urbana» o processo de transformação do solo urbanizado, compreendendo a execução de obras de construção, reconstrução, alteração, ampliação, demolição e conservação de edifícios, tal como definidas no regime jurídico da urbanização e da edificação, com o objectivo de melhorar as suas condições de uso, conservando o seu carácter fundamental, bem como o conjunto de operações urbanísticas e de loteamento e obras de urbanização que visem a recuperação de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística.” O grande desafio que se coloca às cidades de hoje é o da reabilitação no seu sentido mais profundo, isto é, aquele que conduz à recuperação do património construído e natural da cidade e do seu tecido económico e social, numa visão integrada de cidade. Sarmento de Matos (op. cit.: 1) acrescenta que, o novo conceito de reabilitação não se resume a uma mera questão de imagem ou de respeito pelo prospecto urbano. Tem um sentido bastante mais vasto, que se alarga ao próprio conceito urbano, impondo um novo entendimento do espaço da cidade, das acessibilidades, das funcionalidades, dos parqueamentos, etc., numa atitude que procura pensar a cidade como um todo a valorizar, não só pela manutenção do seu prospecto e das suas unidades, mas também pelo enriquecimento e a distribuição dos necessários equipamentos para a viabilidade qualitativa dessa mesma recuperação.

2

GASPAR, J. (1998) - 2º Encontro dos Programas Urban e Reabilitação Urbana, Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, Lisboa, p. 54.

4

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

As operações de reabilitação compreendem um vasto campo de actuação que pode ir, desde a simples recuperação do edificado (p.e., a reabilitação de fachadas na Aldeia de Monsanto) e dos espaços públicos, à intervenção de carácter social e assistencial, face a problemas específicos de grupos marginalizados ou socialmente segregados (p.e., as operações enquadradas pelos programas URBAN e PROQUAL), até acções mais abrangentes de revitalização social e económica. Para concluir, em termos conceptuais, entende-se por Reabilitação Urbana: (i) operação integrada que pressupõe devolver ou dotar um determinado espaço urbano de atributos qualificadores nos aspectos arquitectónicos, urbanísticos, económicos, funcionais, simbólicos, vivificais; (ii) conceito que pressupõe a consideração e respeito pelo que existe, numa lógica de revalorização, inovação e pragmatismo do ponto de vista económico-funcional e sócio-cultural; (iii) intervenção que envolve procedimentos negociais complexos, contributos multidisciplinares, elevada participação e concertação dos actores urbanos; (iv) uma operação que, após o estudo específico da intervenção, pode integrar, de forma não sistemática, a renovação urbana. Natureza e âmbito da problemática

A reabilitação de património urbano-imobiliário das principais cidades portuguesas tem vindo a adquirir maior importância no passado recente, face à densidade de problemas existentes quer em matéria de degradação física, quer no tocante ao declínio económico no aproveitamento dos edifícios e na dinâmica de actividades. Todos os sinais disponíveis apontam para que, a médio/longo prazo, essa densidade de problemas venha a expandir-se em diversas direcções e segundo necessidades concretas: (i) conservação do parque imobiliário, uma função que decorre dos deveres de preservação associados ao direito de propriedade; (ii) renovação urbana, uma função que associa as exigências de reprodução, próprias do ciclo de vida dos edifícios e da sua função no tecido urbano, às exigências da própria remuneração do capital; (iii) modernização das infra-estruturas quer as enterradas, quer as de superfície, nos aspectos de conforto, mobilidade e segurança; (iv) revitalização social e urbana, uma função mais ligada à imagem das Cidades e às políticas públicas visando a competitividade dos recursos urbano-económicos. Justamente do ponto de vista das políticas públicas, no final da década de noventa, foram concebidos e lançados programas e intervenções, que reflectem uma preocupação de melhorar a imagem urbana, reconstruir funcionalidades e relançar elementos motores de dinamização económica. O fortalecimento da imagem das Cidades tem gerado, assim, um conjunto de

5

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

oportunidades económicas para as empresas de construção, que não pode ser negligenciado no horizonte de médio e longo prazo:


Revalorização da função habitacional através, entre outras intervenções, da reabilitação urbana, da readaptação do tecido urbano consolidado (mantendo ou incrementando o uso habitacional) e do alargamento da rede de equipamentos colectivos.




Valorização da qualidade ambiental e do património, abrangendo a valorização dos recursos patrimoniais edificados a qual, necessariamente, obriga à reabilitação de edifícios, de conjuntos, espaços e malhas urbanas, mediante a criação de adequados instrumentos jurídico-financeiros (p.e., RECRIA, REHABITA, SRU) e desenvolvendo acções de demonstração, recuperação e reafectação de usos.




Fixação da juventude nos núcleos urbanos consolidados, objectivo cuja concretização passa, nomeadamente, por implementar políticas de habitação acessíveis às camadas jovens da população, que atraiam, também, juventude originária dos subúrbios.

As condicionantes socioeconómicas da procura de habitação constituem matéria, igualmente, relevante a ter presente, dado que o previsível incremento na oferta de imóveis reabilitados pode ser potenciado ou inviabilizado consoante a evolução do ambiente socioeconómico. De um modo geral, a evolução da demografia, do emprego, do rendimento médio das famílias e da política macroeconómica, têm forte incidência no comportamento da procura de habitação. Em contextos/ conjunturas mais favoráveis, a procura de habitação será impelida pelo aumento do poder de compra quer através da recuperação económica (nomeadamente, dos centros urbanos das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto), quer através da distribuição de rendimentos, quer também pelo mais fácil acesso ao crédito, em função da estabilização em baixa das taxas de juro. As consequências da harmonização de políticas a nível comunitário acentuarão os aspectos facilitadores de um comportamento favorável das variáveis explicativas da expansão da procura de habitação, com reflexos positivos na atracção de jovens quadros e profissões de ponta para as áreas centrais, onde se localiza grande parte da oferta potencial de imóveis a reabilitar. Paralelamente, os investidores institucionais (fundos de pensões, fundos de investimento imobiliário, etc.) terão tendência a investir no imobiliário recuperado, sobretudo em zonas históricas, com densidade arquitectónica e envolvente urbano-ambiental atractiva, atributos que prestigiam o seu investimento e o tornam mais interessante para clientes da gama alta.

6

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Em síntese, as perspectivas associadas à reabilitação urbana, apresentam-se estimulantes para a generalidade dos operadores que intervêm no mercado da reabilitação urbana:


os promotores imobiliários que têm operado nos últimos anos, encontrarão melhores condições de financiamento do investimento e de colocação de mercado dos imóveis reabilitados;




os

proprietários

institucionais

(Câmaras

Municipais,

Misericórdias,

Seguradoras,...)

encontrarão maior abertura para a montagem de operações de financiamento que hão-de viabilizar acções de reabilitação de maior envergadura que, num cenário recessivo, teriam menor probabilidade de concretização;


os inquilinos dos imóveis a reabilitar, em situações de fogos não devolutos, estarão tendencialmente mais disponíveis para equacionar soluções de comparticipação (p.e., reajustamento das rendas no quadro da nova legislação).

PERCURSO METODOLÓGICO

Incidindo sobre as temáticas do emprego e formação, valorizadas numa óptica prospectiva, o presente Estudo pretendeu actuar a três níveis: (i) no conhecimento das estratégias económicas e organizacionais das actividades da reabilitação urbana, (ii) na análise da fileira de empregos das actividades da reabilitação urbana, e (iii) na formulação de um quadro de referência das competências básicas e técnicas especializadas para os empregos da fileira. A um nível mais operacional, surgem associados a este Estudo cinco grandes objectivos específicos:


A análise das perspectivas de desenvolvimento económico/organizacional decorrentes da evolução a médio/longo prazo das variáveis de contexto das actividades da reabilitação urbana.




O diagnóstico das oportunidades económicas das actividades da reabilitação urbana, na óptica das modalidades organizacionais (institucionais e de trabalho).




A análise das implicações sobre o emprego das diferentes modalidades de resposta àquelas oportunidades económicas.




A caracterização da fileira de emprego e competências da reabilitação urbana.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências




A sistematização das necessidades de formação associadas aos empregos das actividades da reabilitação urbana.

A metodologia do Estudo assenta na valorização da articulação entre um conjunto de vectores de diagnóstico (actividades, modelos de intervenção, emprego, formação e competências) e um conjunto de vectores de oportunidades, que se aprofundam a partir de uma leitura da prática, nacional e europeia, da reabilitação urbana e da auscultação de um conjunto de actores e entidades envolvidos, directa ou indirectamente, em processos de reabilitação urbana, tais como, entre outros, Câmaras Municipais, Empresas, Associações Empresariais, Entidades Formativas e observadores privilegiados. A trajectória metodológica adoptada para o desenvolvimento deste Estudo baseou-se, deste modo, num conjunto de componentes-chave apresentadas nas alíneas seguintes:


Pesquisa e análise de informação documental e estatística.




Processo de inquirição a uma amostra de empresas e câmaras municipais.




Realização de entrevistas a intervenientes na fileira (entidades e observadores privilegiados).




Elaboração de Estudos de Caso.

A pesquisa, leitura, sistematização e reflexão crítica de informação comportou um acervo documental diversificado que incluía:
Monografias dos Programas de Reabilitação Urbana, da Iniciativa Urban, dos Planos Estratégicos dos Programas POLIS e PROQUAL, bem como os Planos Estratégicos de Cidades Médias;
Estudos de Avaliação (intercalares e definitivos) dos programas públicos referidos;
Documentos estrangeiros e nacionais, de conferências a estudos de maior fôlego sobre as matérias em estudo, sobretudo na relação com o emprego e as competências;
Documentos sobre experiências estrangeiras inovadoras/consolidadas no que toca a processos de reabilitação urbana, nomeadamente francesas e alemãs;
Artigos diversos, nacionais e estrangeiros (sobretudo franceses) sobre a descrição e evolução das profissões do sector da construção e obras públicas, a conservação e

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

reabilitação de bairros históricos, os problemas de conservação e patologias que atingem os imóveis e, entre outros assuntos, a qualificação para a reabilitação;
Legislação nacional sobre recuperação e reconversão urbanística;
Documentos nacionais e comunitários orientadores da política urbana/ambiente urbano/cidades sustentáveis;
Documentação científica relacionada com a Gestão Estratégica de Cidades;
Documentação relativa aos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências informais e não formais de beneficiários, com origem nas profissões da construção;
Documentação relativa à oferta escolar e formativa e a formações desenvolvidas em matéria de educação e formação de adultos (cursos EFA), orientadas para o reforço de competências;
Documentação estatística, nomeadamente: Recenseamentos Gerais da População e Habitação (INE), Estatísticas da Construção e Obras Públicas (INE), Anuário Estatístico de Portugal (INE), Estatísticas da Construção Civil (Euroconstruct e AECOPS), Quadros de Pessoal (DEEP/MTSS). O processo de inquirição a empresas pretendeu dotar o Estudo de elementos fundamentais relativos às estratégias empresariais das construtoras com actividade na reabilitação urbana, os modos de organização do trabalho, os mecanismos de recrutamento por profissões, as modalidades de acesso a qualificações, etc. As unidades empresariais identificadas resultaram, maioritariamente, duma amostra a nível nacional de 200 empresas, extraídas da base de dados do DGEEP do MTSS, a qual foi enriquecida, por um lado, pela listagem de empresas participantes em concursos lançados pelas entidades gestoras do Programa POLIS e, por outro lado, pela identificação, por parte de responsáveis do GECoRPA, de membros associados com intervenção em processos de reabilitação urbana desta Associação Empresarial. O inquérito a Câmaras Municipais teve em vista conhecer as estratégias das Autarquias envolvidas na gestão e desenvolvimento de Intervenções (p.e., no âmbito dos Programas PRU, POLIS e PROQUAL), as estratégias relativas aos modelos de actuação municipal em matéria de soluções

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

organizacionais (departamentos internos, empresas municipais, …) e os respectivos efeitos sobre o emprego e as competências mobilizadas. Quanto ao apuramento do número de câmaras municipais a inquirir, entre um total de 308 existentes no território nacional, optou-se por aquelas que, no seu concelho, integravam uma ou mais cidades. Para tal, procedeu-se à consulta do Sistema Integrado de Nomenclaturas Estatísticas do INE, mais precisamente, do sistema de referência sobre classificações de âmbito nacional. A realização das entrevistas pretendeu valorizar o conhecimento em matéria de modelos de intervenção, de oportunidades económicas, de criação de emprego e de necessidades de formação, entendidas, estas últimas, como oportunidades para (re)alimentar a oferta e oportunidades, na perspectiva dos principais intervenientes na fileira da reabilitação urbana que constituem, simultaneamente, aqueles que mais poderão beneficiar dos resultados atingidos do Estudo. Foi neste sentido que a Equipa de Trabalho procurou promover uma dinâmica de envolvimento assente na colaboração por parte de Câmaras Municipais, Associações Empresariais, Entidades Formadoras e Certificadoras e empresas que intervêm nos processos de reabilitação. Do ponto de vista do processo de investigação empírica foram auscultados os seguintes privilegiados:
Realização de entrevista junto do Grémio das Empresas de Conservação e Restauro do Património Arquitectónico (GECoRPA) representativa dos interesses económicos das actividades da fileira, tendo em vista sistematizar informação relativa às dinâmicas económicas e empresariais; perspectivas de evolução dessas actividades e potencialidades do mercado urbano nacional.
Realização de entrevistas junto de Câmaras Municipais (Castelo Branco, Vila Franca de Xira e Almada) tendo em vista captar elementos relativos aos modelos de actuação municipal em matéria de programas públicos (POLIS, PROQUAL e PRU), respectivas soluções organizacionais, efeitos sobre o emprego e competências mobilizadas.
Realização de entrevistas junto de entidades formadoras (CENFIC) e certificadoras (CERTICON), com o objectivo de identificar, entre outros elementos, a oferta de formação profissional dirigida e/ou apropriável (por níveis de qualificação) pelas profissões de suporte às actividades da fileira e as iniciativas tomadas no âmbito da qualificação da fileira.
Realização de entrevistas a empresas de capitais públicos com diversos perfis institucionais, modelos organizativos e áreas de actuação (SRU da Baixa Pombalina, Fundação de

10

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Desenvolvimento para a Zona Histórica do Porto e Parque Expo), com vista a captar elementos de cenarização de modelos de intervenção de base empresarial.
Realização de entrevistas a agentes de intervenção urbana na óptica do planeamento, da regulação e da investigação, com vista a complementar a fundamentação da formulação de cenários de evolução das actividades da fileira da reabilitação urbana. Afigurou-se conveniente reforçar o esquema metodológico de abordagem com um conjunto limitado

de

casos

de estudo

que

transmitam

uma

visão

do

ciclo

“oportunidades

económicas/estratégias organizacionais/modelos de (re)organização de trabalho/estrutura de empregos/perfis de competências/soluções de formação profissional/papel dos intervenientes”. A escolha dos oito casos de estudo nacionais assentou nos seguintes critérios: (i) intervenções de três diferentes programas implementados entre nós (Polis, PRU e PROQUAL), (ii) três exemplos de actuação municipal na beneficiação urbanística e social de zonas históricas (Porto, Lisboa e Évora), (iii) uma actuação ligada a estratégias imobiliárias privadas em matéria de reabilitação de edifícios e habitação e (iv) um centro de formação profissional (CENFIC) no sector da construção. Os estudos de caso estrangeiros descrevem exemplos de boas práticas em projectos de reabilitação com componentes de criação de emprego e/ou de formação. São apresentados ao longo do Documento projectos inovadores no domínio da reabilitação da cidade e da criação de emprego/qualificação, incluídos na base de dados da Iniciativa alemã Werkstaat Stadt (CidadeOficina), o Projecto Integrative Sanierung – Trier, o Programa de Reabilitação Ecológica – Berlim, o Programa Espaços e Oportunidades contra a Exclusão Social – Diputació de Barcelona e o Projecto os ofícios da restauração e os circuitos de formação da Escola Atelier de Toledo.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Figura 1. Esquema Metodológico Global - Síntese -

Análise documental • • • • •

Programas e intervenções públicas Emprego Oferta escolar e formativa Validação e certificação de competências Experiências estrangeiras consolidadas

Análise estatística •

•

Tratamento dos Quadros de pessoal o componente estabelecimentos o componente pessoal ao serviço Desencadeamento da análise do desemprego

Entrevistas •

• • •

•

Consolidação do universo estatístico (c/ reforço) o Associações empresariais o Intervenções públicas o Actuação localista o Actuação ligada a estratégias imobiliárias privadas o Entidade formativa o Entidade certificadora o Observadores privilegiados Validação dos guiões de entrevista Lançamento das entrevistas Desenvolvimento do trabalho de campo o Lisboa o Vila Franca de Xira (PROQUAL) o Porto (p.e., SRU e FDZHP) o Castelo Branco (POLIS) o Almada (PRU) Sistematização dos inputs Estudos de Caso

Inquéritos •

• • • • • •

•

Consolidação dos Estudos de Caso

Gestão de Intervenções de Política

Consolidação do universo estatístico o empresas o câmaras municipais Validação dos modelos de inquérito Lançamento dos inquéritos Resposta a dúvidas colocadas Incentivo à participação das entidadesalvo Estruturação da base de dados Introdução da informação recebida

o o o

POLIS Castelo Branco PRU Almada-Velha PROQUAL Vila Franca de Xira

Actuação Localista – Intervenção Municipal o o o

SRU Baixa Pombalina FDZHP Departamento do Centro Histórico, Património e Cultura da Câmara Municipal de Évora

Actuação Ligada a Estratégias Imobiliárias Privadas o

TOTESER - Arquitectos

Entidade Formativa • • •

12

o CENFIC Lançamento das entrevistas Aprofundamento da análise documental Sistematização da informação recolhida

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

O trabalho empírico desenvolvido incluiu também a realização de um Workshop que contou com a participação de actores chave em processos de reabilitação urbana, emprego e qualificação. O debate aí realizado constituiu um importante contributo para as considerações finais, conclusões e recomendações do Relatório Final de Estudo. Foram objecto de discussão um conjunto chave de temas que, num quadro prospectivo, enunciasse (i) as principais tendências previsíveis para a reestruturação do sector da construção e a importância relativa das actividades da reabilitação urbana nessa reestruturação (ii) a evolução a médio/longo prazo das modalidades de intervenção municipal e de base empresarial nas actividades de reabilitação urbana; (iii) os principais instrumentos de relançamento das intervenções de reabilitação; (iv) as modalidades de incentivo e de dinamização do trabalho em parceria entre os diferentes actores da fileira, e; (v) as formas mais eficazes para o incentivo à participação de activos do sector em acções de formação profissional.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

1. REABILITAÇÃO URBANA: DO QUADRO CONCEPTUAL ÀS INTERVENÇÕES PÚBLICAS 1.1. QUADRO CONCEPTUAL DE REFERÊNCIA

O enquadramento da Reabilitação Urbana como uma fileira produtiva e a avaliação do seu potencial económico e de criação de emprego justificou uma leitura prévia do que se constitui hoje, na Europa, como o quadro conceptual de referência para a qualificação e sustentabilidade dos espaços urbanos. Essa leitura é antecedida de uma abordagem sintética das questões urbanas e dos grandes desafios que se colocam às instituições e à sociedade urbana em geral. As questões urbanas

O crescimento urbano tem vindo a aumentar na União Europeia e a percentagem de população que reside em cidades é, actualmente, da ordem dos 80%. Em Portugal esse valor é, ainda, da ordem dos 56% e estruturalmente muito diferente. Observe-se a forte concentração populacional nas áreas metropolitanas e o fraco peso das cidades intermédias, no nosso país, em clara divergência com o maior equilíbrio apresentado no conjunto da Europa. Quadro 3. População Urbana (%): Europa vs. Portugal Habitantes

Mais 250.000

Europa

20

Portugal

38

De 100.000 a 250.000

De 50.000 a De 10.000 a 100.000 50.000

20 3

1

Menos 10.000

Total

40

-

80

11

3

56

Fonte: UE (1997) e INE (2001)

Sublinhe-se a análise lúcida produzida pela União Europeia (CE, 1996) 5: “a evolução do sistema urbano europeu depois da 2ª Guerra Mundial põe em evidência um ciclo bem nítido onde a urbanização foi sucessivamente seguida por uma urbanização periférica, uma desurbanização (das cidades-centro tradicional) e, muito recentemente, uma reurbanização estreitamente ligada aos movimentos demográficos e às dificuldades económicas. Os movimentos demográficos muito intensos na 2ª metade do século XX, em particular nos anos oitenta, têm vindo a abrandar em resultado da recessão económica. Contudo, grande parte das mudanças nas cidades europeias têm estado muito ligadas aos movimentos demográficos de concentração urbana, aos fluxos migratórios provenientes de fora da União Europeia, numa 1ª fase, e do interior, mais recentemente”.

5

CE (1996) – Cidades Europeias Sustentáveis. Relatório do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano, Comissão Europeia - DG XI — Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil, Bruxelas, p. 10.

15

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Portugal não fugiu a esta lógica e o processo de urbanização, concentração da população nas cidades e abandono do espaço rural, acolhimento e absorção de fluxos migratórios - residentes portugueses nas ex-colónias, cidadãos dos PALOP, cidadãos europeus dos países do Leste – tem marcado também a evolução das cidades desde os anos sessenta, até hoje 6. No entanto, tanto as cidades portuguesas como as europeias têm-se revelado muito vulneráveis aos impactos destes movimentos na organização do tecido económico, social e urbano, cujos efeitos espaciais envolvem situações críticas para o desenvolvimento sustentável das aglomerações. Observa-se que as cidades, particularmente as grandes cidades, sofrem processos comuns de 7:


Descentralização – envolvendo uma perda de importância traduzida na difusão de actividades e população a favor do seu espaço de influência regional e de outras aglomerações, contíguas ou não - sub-centros urbanos aí existentes;




Desindustrialização – envolvendo uma transferência de emprego para a actividade de serviços e/ou a perda de emprego.

Estes dois processos contribuem significativamente para um certo declínio urbano e para a criação de novos problemas com ele associados – concentração de problemas económicos, sociais e ambientais, tais como altos níveis de desemprego e pobreza, degradação do parque habitacional, decadência da infra-estrutura urbana. Esta situação, dependendo em grande parte da estrutura e perfil produtivo das cidades e da sua localização no contexto europeu (não sendo, por isso, generalizável), atinge também as cidades portuguesas em particular as suas Áreas Metropolitanas. Reconhece-se nas cidades europeias, como nas portuguesas, um conjunto de problemas que, embora assumindo formas e graus de importância particulares, em função das diversidades e especificidade locais, à escala europeia, nacional e local - são hoje comuns às diversas realidades urbanas. Esses problemas são, em síntese, os seguintes:


o crescimento extensivo e fragmentado da urbanização, acompanhado da desestruturação espacial da cidade consolidada e das suas periferias;

6

“Em 2001, Portugal registava a 3ª taxa de saldo migratório positivo mais alta da UE-15, depois da Irlanda e do Luxemburgo, o que representa uma tendência recente que se tem vindo a afirmar no contexto da evolução demográfica nacional”, extraído de MOTA, I.A.; PINTO, M.; VASCONCELLOS E SÁ, J.; SOROMENHO MARQUES, V. e RIBEIRO, J.F. (2004), Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável (ENDS) - 2005-2015, p. 8. 7

Adaptado de MACLEOD, D. (2003) - Problems http://www3.sympatico.ca/david.macleod/URBECO.HTM.

16

Affecting

City

Economies,

para

consulta

em

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências




a separação de usos urbanos compatíveis e mesmo complementares, induzida pela terciarização

e

pelo

zonamento

mono-funcional,

contrário

aos

interesses

de

estabelecimentos humanos harmoniosos;


a degradação dos níveis de eficiência dos sistemas de transportes urbanos e, consequentemente, a redução da acessibilidade e a limitação à mobilidade para largos estratos da população;




a desqualificação ambiental e os impactos negativos na organização do espaço e vida urbanos, produzidos pelos transportes e, em particular, pela explosão do uso do automóvel;




o consumo e delapidação de recursos naturais; a acumulação de desperdícios e resíduos urbanos; a destruição dos ecossistemas;




o abandono e descaracterização de espaços significantes em termos de herança histórica e cultural (centros históricos, bairros antigos...); a perda de identidade colectiva;




o declínio, degradação e inércia das estruturas comerciais, culturais e físicas por desajustamento face à evolução das necessidades, aos novos padrões de vida urbana, à evolução dos mercados e à perda do sentido económico-funcional tradicional;




a segregação social e a desigualdade no acesso a bens e serviços inscrita nos vários espaços e tecidos urbanos;




a desumanização do quadro e modo de vida urbanos; a ausência de lugares e tempo para a convivialidade e lazer dos cidadãos.

As políticas urbanas e os conceitos de qualificação e sustentabilidade

Assumida hoje a importância das políticas urbanas como instrumento de política para a sustentabilidade ambiental, o grande desafio que se coloca às cidades e ao sistema urbano que elas configuram, é o de serem capazes de construir quadros de vida que valorizem, de uma forma sistémica, os seus recursos e dinamizem potencialidades de desenvolvimento. Responder a este desafio implica colocar, no centro da estratégia nacional para o desenvolvimento sustentável, as políticas urbanas, envolvendo os diversos níveis territoriais de governo e actuação institucional no compromisso calendarizado, da sua implementação, em parceria e colaboração com os agentes económicos e a sociedade civil.

17

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Nesse sentido, é indispensável que as políticas urbanas se ancorem na qualificação, importando reflectir quanto à forma, com que conceitos e conteúdos de intervenção, o devem fazer. Entre finais dos anos oitenta e início da década de noventa, em Portugal, termos como requalificação, reabilitação, renovação, revitalização e reestruturação começaram a ser recorrentemente utilizados a propósito de intervenções urbanísticas. De comum têm o prefixo re, o que significa que se pretende devolver à realidade a que se dirigem atributos que, tendo já existido, foram perdidos e que implicitamente, se reconhecem nessas áreas, aspectos negativos e carentes de intervenção corretora 8. Todos estes termos, quando aplicados a áreas urbanas, pretendem qualificar/caracterizar a natureza da intervenção urbanística pretendida. Traduzem, em si, conceitos e conteúdos diferentes de intervenção urbanística, não necessariamente antagónicos, embora nalguns casos contraditórios (como poderá ter sido na história urbanística recente de algumas cidades europeias, o caso da reabilitação versus renovação) 9, mas sobretudo, mais ou menos abrangentes ou complementares. O intenso processo de urbanização, associado a uma tardia consciência de planeamento e da necessidade de preservação/valorização dos recursos e valores patrimoniais (em sentido lato), provocou rupturas e desequilíbrios cuja inscrição no espaço urbano persiste, para além dos esforços de investimento e de planeamento, entretanto, empreendidos. Muito recentemente, no final dos anos oitenta e anos noventa, e depois de praticamente duas décadas de intenso crescimento urbano, começa a ganhar terreno uma consciência colectiva da sociedade e dos seus principais actores - agentes económicos e representantes políticos - acerca da necessidade de garantir níveis de qualidade elevados nas novas ocupações urbanas e de voltar a obter para as áreas consolidadas ou em vias de consolidação os mesmos níveis. Na definição de uma estratégia de qualificação urbanística/territorial é, por isso, importante introduzir a dupla vertente da sua aplicação a novas ocupações e ao espaço urbano existente, justificando-se, neste caso, o prefixo re, que, no que se refere a sectores/áreas urbanas, abrange as seguintes dimensões: renovação, reabilitação, requalificação e regeneração urbanas.

8

Cf. SEABRA, I. e GUIMARÃES, M. (1998) - Contributos para a Estruturação e Qualificação Urbana/Territorial do Algarve, CCRA. 9

Referimo-nos ao modelo altamente especulativo das grandes operações de renovação urbana, promovidas pelos poderes públicos nos anos 60 e 70, designadamente na Região de Paris e à crítica - suscitada nos planos urbanístico, económico e social - na origem das propostas alternativas de reabilitação por oposição a este modelo.

18

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Nas alíneas seguintes procede-se à enunciação destes conceitos

10

, reforçada através de alguns

exemplos da prática urbanística observada no nosso país, reconhecida ainda como muito incipiente face à dimensão crítica dos problemas que justificam a amplificação deste tipo de intervenções e, em particular, a difusão da reabilitação urbana. (a) Renovação Urbana

Em Portugal existem numerosos exemplos de operações de renovação “tout court”, datadas de uma época em que questões como integração urbana e, por vezes, social, embora presentes, não se constituíam como dados de projecto. Na segunda metade da década de 70, muitas das operações SAAL

11

, de iniciativa pública, foram, apenas, operações de renovação urbana,

originando novos conjuntos urbanos, tipológica e morfologicamente diferentes destinados à mesma população. Consistiram em operações urbanas fechadas e que vieram a dar origem, em muitos casos, a zonas segregadas do restante tecido urbano, muito embora as condições locais tivessem melhorado substancialmente. Os anos 60, 70 e 80 foram ainda pródigos na renovação pontual do parque edificado, demolindose desde edifícios de “época”, ainda em tempo de vida útil, a edifícios com valor arquitectónico e patrimonial, num processo, cujo somatório edifício a edifício, descaracterizou, de forma irremediável, ruas e avenidas das cidades. O exemplo da Av. da República, em Lisboa, é paradigmático desta forma de renovação urbana. Já nos anos 80 e 90, a renovação é novamente alargada a unidades urbanas – quarteirões e outras - frequentemente por iniciativa privada, mas num processo de planeamento/gestão com forte intervenção dos municípios. Estas situações acontecem, particularmente, em zonas com usos obsoletos e muito degradados nas quais se constrói um novo tecido urbano com novas funções e ocupantes. Este tipo de intervenções incorpora nos custos da operação urbanística a “limpeza” do local, isto é, a sua libertação de construções e ocupantes e dirige-se, quase sempre, a estratos médios altos de procura residencial e de escritórios. A intervenção na Zona de Alcântara é exemplo deste modelo. Em termos conceptuais, entende-se por Renovação Urbana: (i) operação de conjunto envolvendo todas ou parte das edificações de um sector urbano - demolição e substituição de edifícios e

10

Adaptado de MERLIN, P. e CHOAY, F. (1988) - Dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement, Paris : PUF, 1988. 723 p.

11

A 31 de Agosto de 1974 é criado, por despacho conjunto do Ministério da Administração Interna e do Ministério do Equipamento Social, o Serviço de Apoio Ambulatório Local (SAAL) integrado no extinto Fundo de Fomento para a Habitação e vocacionado para intervir na área da habitação social.

19

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

actividades por novas edificações, novos usos, novos utilizadores; (ii) a renovação de um sector ou área urbana acompanhada da alteração do tecido e/ou morfologia urbana anterior 12. Na origem de operações de renovação urbana podem estar motivos relacionados com:


a existência de áreas/ bairros insalubres cujas edificações não ofereçam condições de habitabilidade;




a existência de áreas em obsolescência de uso (p.e., áreas industriais abandonadas, zonas de

oficinas,

fábricas,

armazéns

em

decadência,

tecidos

urbanos

degradados/

/descaracterizados);


o funcionamento urbano - reestruturações viárias, intensificação do uso do solo.

(b) Reabilitação Urbana

Têm sido, normalmente, os centros históricos e áreas antigas das cidades, os espaços que são objecto de operações de reabilitação, abrangendo um leque vasto de intervenções que pode ir desde (i) a simples recuperação do edificado e dos espaços públicos, (ii) à intervenção de carácter social e assistencial, fazendo face a problemas específicos de grupos marginalizados ou socialmente segregados, (iii) até acções mais abrangentes de revitalização social e económica. Cite-se, a título de exemplo, a reabilitação de fachadas na Aldeia de Monsanto que se insere no primeiro tipo, as operações enquadradas pelos programas Urban e Proqual, nomeadamente em áreas degradadas periféricas dos grandes centros, que se inserem no segundo tipo e o caso paradigmático de Guimarães que, através de um processo de reabilitação de edifícios e espaços públicos acabou por ter efeitos positivos na renovação e modernização do tecido económico da área histórica da cidade. Em termos conceptuais, entende-se por Reabilitação Urbana: operação integrada que pressupõe devolver ou dotar um determinado espaço urbano de atributos qualificadores nos aspectos arquitectónicos, urbanísticos, económicos, funcionais, simbólicos e vivificais

13

; conceito que

pressupõe a consideração e respeito pelo que existe, em oposição a uma atitude conservacionista, uma perspectiva de revalorização, inovação e pragmatismo do ponto de vista económico-funcional

12

A renovação urbana pode-se definir como sendo: o processo de inversão do declínio económico, social e físico das nossas cidades logo que estas atingem um estado em que as forças do mercado não são capazes de actuar e resolver, por si só, a situação (Royal Institution of Chartered Surveyours, Royaume Uni). 13 “Au sens originel, action de rétablir quelqu’un dans ses droits. Ce terme de jurisprudence désigne, au figuré, l’action de faire recouvrer l’estime ou la considération”., extraído de op. cit. : 8.

20

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

e sócio-cultural; intervenção que envolve procedimentos negociais complexos, contributos multidisciplinares, elevada participação e concertação dos actores urbanos. A reabilitação urbana, e depois do estudo específico da intervenção, pode integrar, de forma não sistemática, a renovação urbana. (c) Requalificação Urbana

A requalificação tem sido, usualmente, aplicada a espaços públicos degradados ou disfuncionais como sejam as frentes de mar ou ribeirinhas ou os antigos terreiros de feiras e festas, tão comuns nas pequenas e médias cidades. Trata-se, sobretudo, de intervenções públicas na melhoria dos espaços, dotando-os de condições para novos usos colectivos de recreio e lazer. Este tipo de operações é comum no âmbito das intervenções urbanas ao abrigo do Programa Polis. (d) Regeneração Urbana

O melhor exemplo de uma operação de regeneração urbana realizada em Portugal é o processo levado a cabo para a construção da área da EXPO’ 98, actual Parque das Nações, que conduziu a uma transformação urbana profunda de uma parte da Zona Oriental da Cidade de Lisboa. O facto da área global do Parque das Nações ter sido totalmente liberta de todas as actividades que ali se encontravam, permitiu que o planeamento urbano fosse traçado em termos das necessidades da “cidade ideal”. As necessidades foram identificadas através de estudos de mercado dirigidos quer às empresas, quer aos potenciais habitantes, resultando uma parte de cidade completamente nova que integra as mais diversas funções urbanas, por forma a obter uma vivência equilibrada. O conceito urbano integra a revalorização da relação da cidade com o Rio, recuperação do ambiente e da paisagem, reconversão do uso, integração deste espaço no tecido da "cidade" e a participação na sua identidade, de forma a constituir uma nova centralidade na Área Metropolitana de Lisboa. Quer as operações de Renovação, quer as de Reabilitação Urbana, podem encerrar ou potenciar a Revitalização Urbana, entendida como um processo de dinamização da actividade económica e social. Podem, por fim, configurar uma visão culturalmente alargada, suportada por critérios de ecodesenvolvimento e sustentabilidade que impliquem uma verdadeira Regeneração urbana.

21

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Importa aqui referir que o que define a qualidade de um espaço/lugar reside na satisfação de padrões, hoje universais, cujos contornos, tratando-se da escala e realidade urbanas, percorrem um conjunto de condições materiais e imateriais relacionadas com:


A acessibilidade e mobilidade intra-urbana expressa através das condições oferecidas para a circulação de pessoas e bens e para o acesso aos equipamentos e serviços urbanos, ou seja, está-se na presença de problemas de:




-

cobertura e permeabilidade de infra-estruturas de transporte;

-

estruturação e articulação de redes e serviços de transporte;

-

organização das circulações e estacionamento.

O funcionamento, o ambiente e quadro de vida urbanos; as relações espaço edificado/espaço livre, espaço privado/espaço público – o espaço rua, a avenida, a marginal junto ao mar, ao rio, à barragem, o jardim, a praça o largo - a oferta de espaços de passeio, estadia, recreio e lazer, no bairro, na cidade, para as crianças, os jovens, os adultos os idosos, ou seja: -

a gestão dos usos e da intensidade do uso, da coexistência e conflitualidade de usos, nos vários sub-sectores urbanos;




-

a preservação de elementos naturais e o equilíbrio biofísico;

-

as infra-estruturas de abastecimento público e de saneamento básico;

-

os equipamentos colectivos;

-

o ordenamento e arranjo urbanístico do espaço público.

A imagem urbana, a identidade local, a presença e a memória histórico-cultural, ou seja, a paisagem urbana, a “arquitectura” da cidade e a arquitectura dos edifícios e espaços.




A noção de pertença e cidadania , ou seja, os projectos de animação sócio-cultural, os eventos culturais e desportivos mobilizadores da população e dos actores locais.




A coesão social entendida como uma dimensão central no processo de harmonização do quadro de vida local, ou seja: -

22

o espaço urbanístico e a segregação social;

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

-

as alternativas;

-

as bolsas de marginalização e exclusão social;

-

o tecido urbano degradado.

Como se pode observar, todas as dimensões descritas são necessárias e, neste contexto, são vários os desafios que se colocam: “no futuro, as aglomerações percebidas como sustentáveis, aparecerão como lugares atraentes para investimentos e como lugares onde é bom viver e trabalhar” (CE, 1996) 14.

1.2. A REABILITAÇÃO URBANA EM PORTUGAL: CONTEXTUALIZAÇÃO E PRÁTICA

Intervenções públicas urbanas: evolução recente

Ao longo de grande parte do Século XX, as intervenções públicas urbanas em Portugal foram essencialmente orientadas para a expansão urbana, procurando dar resposta às necessidades de um período de crescimento demográfico e económico com base nas cidades. Nessa medida, a actuação da Administração Central (em casos pontuais, também das Autarquias), bem como de alguns privados que participavam no processo de urbanização, abrangia sobretudo áreas desocupadas que, de modo progressivo, foram sendo absorvidas por aquele crescimento. Ocasionalmente, desenvolveram-se intervenções em áreas construídas através de operações de renovação. Estas consistiam, no fundamental, na destruição de áreas consolidadas que podiam constituir espaços suplementares de expansão. Nalguns casos, as intervenções foram suportadas por teorias higienistas, tendo por objectivo a melhoria das condições de vida em áreas mais antigas, consideradas insalubres. Intervenções deste tipo foram desenvolvidas em algumas cidades portuguesas mais importantes, como aconteceu com a destruição de parte significativa da antiga Alta de Coimbra ou do Martim Moniz, em Lisboa, mas também em pequenas cidades e vilas portuguesas 15. A reabilitação do património construído manteve-se, até aos anos setenta, circunscrita a monumentos nacionais ou outros edifícios com grande valor histórico. A política de salvaguarda de áreas histórico-monumentais, de iniciativa e sob o controlo do Estado, visava, essencialmente, reconstituir o estilo arquitectónico “original”. 14

Op. cit.: 3. Cf. AGUIAR, J.; REIS CABRITA, A. M. e APPLETON, J. (1997), Guião de Apoio à Reabilitação de Edifícios Habitacionais, Laboratório Nacional de Engenharia Civil, Lisboa.

15

23

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Na segunda metade dos anos setenta, como reflexo da reformulação conceptual que se manifestou um pouco por toda a Europa, mas também em consequência das alterações socioeconómicas e políticas verificadas em Portugal, assiste-se a uma alteração profunda na forma de abordagem às questões do património e da sua reabilitação. As novas concepções, que se baseiam no alargamento do próprio conceito de património, valorizam uma perspectiva urbana, onde se articula a reabilitação física dos edifícios, mas também de áreas urbanas mais extensas, com factores sociais, económicos, culturais e ambientais, sintetizada no conceito de reabilitação integrada. Assim, acompanhando timidamente as tendências europeias, a reabilitação urbana foi-se afirmando, em simultâneo, como uma alternativa à expansão da cidade através da ocupação de áreas envolventes, e como uma nova política de requalificação da cidade existente. Nos anos oitenta desenvolvem-se, em diversos pontos do País, sobretudo nas cidades e vilas com centro histórico, operações de reabilitação urbana que podem considerar-se integradas, embora a componente de intervenção física nos edifícios fosse ainda predominante. Nalguns casos desenvolveram-se também realizações ao nível da requalificação dos espaços públicos e dos equipamentos colectivos. No final dos anos oitenta, e sobretudo nos anos noventa, a intervenção em áreas urbanas consolidadas, nomeadamente através da reabilitação urbana, ganha um novo (e diferente) sentido em Portugal. É nesta altura que, como antes se expôs, começa a ser recorrente a utilização, no âmbito de intervenções urbanísticas, de diversos termos com prefixo “re” (reabilitação, renovação, revitalização, regeneração, entre outros), que envolvem uma noção de “regresso” e são demonstrativos de uma vontade de intervir na cidade existente, devolvendo-lhe atributos que outrora teve ou introduzindo novas qualidades. Estas intervenções urbanísticas, bem como os instrumentos que as apoiam, surgem, em grande medida, da consciencialização dos problemas que emergem nas áreas de expansão urbana mas também nas áreas urbanas mais consolidadas e da necessidade de qualificar esses espaços. Acompanhando os conceitos e perspectivas de intervenção dominantes ao nível das políticas europeias, a reabilitação urbana é, assim, valorizada como meio de intervenção integrada em territórios urbanos social e economicamente desfavorecidos, não surgindo, em exclusivo, em áreas urbanas antigas. Enquadradas por diversos instrumentos, designadamente de apoio comunitário, são desenvolvidas operações em áreas de habitação degradada, em bairros de arrendamento público, em periferias

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

desqualificadas e noutras áreas com problemas semelhantes (nalguns casos, abrangendo também zonas históricas). Estas iniciativas comportam uma componente de intervenção no edificado, mas centram-se, sobretudo, nos espaços envolventes e no ambiente socioeconómico. Mais recentemente, algumas iniciativas legislativas ao nível nacional, vêm reformular o quadro de intervenção no âmbito da reabilitação e, de certo modo, revalorizar a intervenção em áreas históricas (embora não em exclusivo). Para além do proposto novo quadro regulamentar para os instrumentos de apoio à reabilitação de edifícios, foi já publicado o diploma que estabelece o regime de reabilitação urbana para as zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística. Partindo do princípio que a responsabilidade da reabilitação cabe, em primeira análise, aos municípios, aquele regime vem dotar as autarquias de meios excepcionais de intervenção que permitirão actuar de forma mais célere e eficaz no sentido de inverter o processo de degradação das condições de habitabilidade, salubridade, estética e segurança que se verifica em vastas áreas urbanas. Da reabilitação do edificado à Reabilitação Urbana

As primeiras operações de reabilitação urbana em Portugal surgem nos anos setenta. Em termos legislativos importa assinalar a publicação de um diploma (Decreto-Lei n.º 8/73, de 8 de Janeiro) que procurou promover a realização de planos de renovação para áreas degradadas dos aglomerados urbanos, pelo então Fundo de Fomento da Habitação e câmaras municipais. Estes planos deviam prever o realojamento dos residentes durante as obras e o direito de reocupação após a intervenção, situações que não tinham sido ainda “objecto de adequada previsão normativa”. Este diploma regulamentava, também, o financiamento dessas operações e a possibilidade de os custos das obras se reflectirem nos contratos de arrendamento. Trata-se de uma nova filosofia de intervenção que, embora sob a designação de “renovação”, se traduziu, na prática, em operações de reabilitação (AGUIAR et al, 1997)

16

, como as desenvolvidas na área da Ribeira-Barredo, no

Porto, em Óbidos e pouco mais. Em paralelo, o quadro administrativo foi-se adaptando às necessidades de intervenção, designadamente no que respeita às questões de propriedade, que com frequência dificultavam a intervenção do Estado. Em 1976 foi publicada a Lei dos Solos (Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de 16

Op. cit.: 22.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Novembro) vindo a revelar-se um instrumento de enorme importância para a actuação nas chamadas “áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística”. A delimitação de áreas críticas acontece quando “a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade”, sejam de tal modo graves que justifiquem uma intervenção urgente. Nestas áreas, a Administração fica então com poderes de actuação expedita em operações urbanísticas, na medida em que a delimitação de “área crítica” possibilita: •

a declaração de utilidade pública da expropriação urgente de imóveis que a Administração necessite para a execução de trabalhos de recuperação ou reconversão da área;

•

a tomada de posse administrativa de quaisquer imóveis, tendo em vista: -

a ocupação temporária de terrenos para a instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou para a realização de outros trabalhos;

-

a demolição urgente de edifícios que, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, possam pôr em perigo os seus ocupantes ou o público em geral, não sendo economicamente viável a sua beneficiação ou recuperação;

-

a realização de obras de beneficiação ou recuperação urgentes em edifícios com aquelas carências, e;

-

a realização de obras de demolição, de beneficiação ou de reparação de edifícios por conta dos proprietários que as não façam. Este mecanismo é particularmente importante nos casos em que a intervenção é urgente e quando os proprietários, por falta de capacidade financeira ou por negligência, não efectuam as obras necessárias.

Em 1976 foi criado o primeiro instrumento de apoio financeiro à reabilitação de edifícios, PRID – Programa de Recuperação de Imóveis Degradados (Decreto-Lei 704/76, de 30 de Setembro), cujo relativo sucesso nos primeiros anos é revelador da lacuna que veio preencher. O PRID seria relançado em 1983, em novos moldes, prevendo a abertura de linhas de crédito para o financiamento das intervenções e permitindo o acesso aos apoios por parte de inquilinos de fogos arrendados cujos senhorios não procedessem à realização de obras (e não apenas autarquias e proprietários, como previsto na primeira versão). Ainda assim, o grau de realização do PRID manteve-se a níveis muito reduzidos e a maioria das intervenções foi realizada pelas autarquias e

26

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

por particulares nas habitações que ocupavam, o que deixou de fora o parque arrendado, onde existiam graves problemas (MAGALHÃES, 2000) 17. Em 1985 foi publicada a Lei-quadro do Património (Lei nº13/85, de 6 de Julho), estabelecendo que a “protecção, conservação, valorização e revitalização (…) deverão ser consideradas obrigatórias no ordenamento do território” e prevendo a elaboração de planos de salvaguarda dos imóveis classificados e a criação de regimes fiscais incentivadores da conservação 18. Os reflexos práticos da publicação desta Lei ficaram, contudo, muito aquém das expectativas, nomeadamente pelo facto de não ter sido objecto da respectiva regulamentação. Não obstante a falta de enquadramento jurídico, várias autarquias promoveram durante essa época a elaboração de planos incidindo sobre zonas históricas, classificadas ou não, inspiradas na figura dos planos de salvaguarda. Tendo em conta a importância de “actuar não só (…) sobre os edifícios mas ainda sobre as áreas urbanas em que estes se inserem”, foi criado, em 1985, o PRU – Programa de Reabilitação Urbana (Despacho 4/SEHU/85, de 4 de Fevereiro) 19. Este Programa traduzia-se no apoio técnico e financeiro às câmaras municipais, durante um período de dois anos, através da criação de um Gabinete Técnico Local (GTL) que funcionava na dependência da respectiva autarquia e geria todo o processo de reabilitação, actuando, não apenas, sobre a recuperação dos edifícios, mas também, sobre as áreas urbanas em que estes se inserem (nalguns casos desenvolveram-se realizações ao nível da requalificação dos espaços públicos e dos equipamentos colectivos). Os GTL criados ao abrigo deste Programa tinham como atribuições: •

Elaborar os projectos de reabilitação de espaços comuns e de recuperação de edifícios e promover e acompanhar as respectivas obras.

•

Propor ao município o realojamento temporário dos ocupantes dos fogos a recuperar e promover o seu realojamento definitivo.

17

MAGALHÃES, A. (2000), Reabilitação Urbana em Lisboa – Uma abordagem ao núcleo antigo da cidade, Dissertação para a obtenção do grau de Mestre em Planeamento Regional e Urbano, Universidade Técnica de Lisboa.

18

Dois anos mais tarde foi publicada a Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 de Abril), também com implicações no sector da reabilitação, na medida em que preconiza “o reforço das acções e medidas de defesa e recuperação do património construído” e a criação de legislação própria que “definirá as políticas de recuperação dos centros históricos de áreas urbanas e rurais” e “de edifícios e conjuntos monumentais”. 19 O PRU aqui identificado reveste-se de características muito distintas da iniciativa lançada, com idêntica designação, na década de noventa, no quadro do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu que tomou os mesmos objectivos do URBAN.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

•

Informar e apoiar os proprietários e moradores para dinamizar a sua participação na realização das obras nos edifícios e na obtenção de apoios financeiros.

•

Dar parecer sobre o licenciamento de obras na sua área de intervenção.

Ao abrigo do PRU foram criados 36 GTL, a maioria dos quais na Região Centro do país, embora a Região Norte se destaque também pelo volume de encargos (com o funcionamento dos Gabinetes e com obras). Em 1988 este Programa foi relançado através do PRAUD – Programa de Recuperação de Áreas Degradadas (Despacho SEALOT nº1/88, de 20 de Janeiro), permitindo o alargamento dos apoios à reconversão de bairros clandestinos e degradados ou de áreas industriais, embora tenha continuado a incidir, predominantemente, sobre áreas com uma componente patrimonial importante (MAGALHÃES, 2000) 20. Face à redução das comparticipações e do prazo para a concessão de apoios (de dois, para um ano), a dinâmica que se tinha verificado logo após o lançamento do PRU não voltou a registar-se. Os resultados positivos da actuação destes Gabinetes são, ainda assim, indiscutíveis. Para além da gradual afirmação da filosofia que tinha presidido ao lançamento do PRU (assente na perspectiva de actuação integrada, em vários domínios e em conjuntos urbanos mais ou menos vastos), os GTL permitiram a formação de técnicos e a sensibilização dos políticos e da opinião pública para as questões da reabilitação. Tal facto contribuiu para que, findo o período de apoio (e, frequentemente, com as tarefas por concluir), alguns municípios tenham integrado os técnicos dos Gabinetes nos seus quadros ou tenham promovido a criação de novas estruturas com um perfil de competências semelhante (frequentemente, com a designação de Gabinete do Centro Histórico). Nalguns casos, a actuação dos Gabinetes (ou das estruturas que os sucederam) passou pela elaboração de planos para as respectivas áreas de intervenção, geralmente baseados em figuras de planeamento não regulamentadas, como os chamados “planos de salvaguarda (ou recuperação) do centro histórico”. Também por isso, os Gabinetes encontraram alguns obstáculos à implementação das suas propostas, não obstante a reconhecida qualidade de muitos dos planos realizados nessa altura e um certo carácter inovador de todo o processo que lhes deu origem. As intervenções desenvolvidas pelos GTL tiveram ainda, em muitas situações, um importante efeito demonstrativo, motivando outras realizações, apoiadas ou não, dentro e foras das áreas de actuação dos Gabinetes.

20

Op. cit. : 24.

28

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Progressivamente, a par de uma crescente consciencialização política e institucional para a problemática da reabilitação urbana, foi-se assistindo à criação de um quadro administrativo, legal e financeiro mais ajustado àquelas necessidades, que se reflectiu na multiplicação das intervenções, sobretudo ao nível das autarquias locais, mas também, como veremos, ao nível da administração central. Em 1988, num contexto em que os resultados alcançados pelo PRID, sobretudo no que respeita ao parque habitacional arrendado, eram pouco satisfatórios, foi criado o RECRIA – Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (Decreto-Lei nº4/88, de 14 de Janeiro). O RECRIA materializava-se na concessão de comparticipações a fundo perdido (da Administração Central e Local) que podiam atingir os 75% do custo total das obras. Podiam beneficiar do RECRIA “os senhorios dos fogos cuja renda tenha sido objecto de correcção extraordinária” (ao abrigo da Lei das Rendas, de 1985) e “os inquilinos dos fogos nas mesmas condições” quando os respectivos proprietários não procedessem às obras necessárias. Também as câmaras municipais podiam ter acesso a estes apoios quando realizassem obras em substituição dos proprietários. Desde então, o regime do RECRIA foi por diversas vezes reformulado e complementado, procurando minimizar algumas dificuldades que foram sendo identificadas e melhorar a sua eficácia. Uma parte muito significativa das obras e investimento realizados ao abrigo do RECRIA, ao longo dos seus cerca de 15 anos de existência, foram-no no Município de Lisboa, que é também um dos concelhos que apresenta mais graves problemas de degradação do parque habitacional. O aparente desinteresse manifestado por outras autarquias deve-se à menor gravidade do estado de conservação dos seus edifícios, à falta de técnicos, em número e qualificação, para acompanhar um programa desta natureza e, ainda, às menores disponibilidades financeiras, dando prioridade a outro tipo de investimentos (MAGALHÃES, 2000) 21. Quase uma década depois da criação do RECRIA, foram lançados dois outros esquemas de apoio à reabilitação de edifícios, o REHABITA e o RECRIPH, o que corresponde a um alargamento do âmbito dos apoios à reabilitação, procurando colmatar duas situações não contempladas na legislação anterior: a escassez de fogos para realojamento provisório ou definitivo das populações e os edifícios constituídos em regime de propriedade horizontal, respectivamente. O REHABITA - Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (DecretoLei n.º 105/96, de 31 de Julho), destina-se a apoiar “a reconstrução de edifícios habitacionais cuja 21

Op. cit. : 24.

29

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

recuperação seja inviável e a aquisição ou construção pelos municípios de fogos destinados ao realojamento provisório ou definitivo de agregados familiares que tenham de ser desalojados no âmbito de uma operação municipal de reabilitação urbana”. Este apoio, sob a forma de comparticipações da Administração Central e da Câmara Municipal respectiva, destina-se apenas “aos núcleos urbanos históricos declarados áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (…) que possuam plano de urbanização, plano de pormenor ou regulamentos urbanísticos aprovados”. O RECRIPH - Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (Decreto-Lei n.º 106/96, de 31 de Julho), veio permitir a comparticipação a fundo perdido de obras de conservação e beneficiação realizadas em edifícios em regime de propriedade horizontal. Têm acesso a este regime “as administrações de condomínio que procedam a obras nas partes comuns e os condóminos que (…) procedam a obras nas fracções autónomas de prédios urbanos (…) construídos até à data de entrada em vigor do RGEU”

22

ou “cuja licença de utilização tenha sido emitida até 1 de Janeiro de 1970”. Os

financiamentos são concedidos pelo Instituto Nacional de Habitação (ou outra instituição de crédito autorizada para tal) e as comparticipações (que podem ir até 20% do montante total das obras a realizar), são atribuídas pela Administração Central e pelo Município respectivo, na proporção de 60% e 40%, respectivamente. Em 2001 foi criado o programa SOLARH – Programa de apoio financeiro especial (Decreto-Lei n.º 39/2001, de 9 de Fevereiro) que tem como objectivo, para além da reabilitação do parque habitacional, estimular a colocação no mercado de inúmeros fogos devolutos que, até à publicação deste diploma, não beneficiavam de qualquer regime de apoio financeiro. O SOLARH destina-se a financiar, sob a forma de empréstimo sem juros (a conceder pelo INH), a realização de obras de conservação em habitação própria permanente de indivíduos ou agregados familiares que preencham determinadas condições, nomeadamente, em termos de limite de rendimento (nestes casos, os fogos abrangidos só podem destinar-se a habitação própria e permanente dos beneficiários) e em habitações devolutas de que sejam proprietários pessoas singulares, municípios, instituições particulares de solidariedade social, pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que prosseguem fins assistenciais e cooperativas de habitação e construção (os fogos abrangidos só podem destinar-se a arrendamento em regime de renda apoiada ou condicionada).

22

Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU), D.L. n.º 38382, de 7 de Agosto de 1951.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

O custo das obras, bem como o montante dos empréstimos, não podem ultrapassar um valor próximo dos 12 mil euros, o que limita o acesso a este apoio apenas a obras de dimensão relativamente modesta. Reabilitação Urbana em territórios social e economicamente desfavorecidos

Nos anos noventa, multiplicam-se as intervenções públicas em espaços desqualificados do ponto de vista urbano, mas também com graves problemas socioeconómicos (p.e., desemprego, pobreza, fenómenos de marginalidade e exclusão social, insegurança e criminalidade). Com estas operações, pretende-se melhorar, por um lado, as condições físicas das áreas intervencionadas (edifícios, espaço público, infra-estruturas, equipamentos, ...) e, por outro lado, o seu tecido social e económico. É esta abordagem integradora dos programas dirigidos às cidades, concebidos na década de noventa, por iniciativa comunitária (p.e., PIC URBAN I e II) ou dos Estados-Membros (p.e., PRU, PROQUAL, em Portugal), que incute no conceito de reabilitação urbana uma forte dimensão económica e uma cada vez maior complexidade da sua esfera de intervenção, fazendo com que esta se aproxime, progressivamente, do de renovação urbana. Em diversos casos, os programas de intervenção incluem uma tipologia enriquecida de acções: (i) reestruturação das redes de infra-estruturas (viárias, de saneamento, etc.) e de equipamentos; (ii) renovação, através da demolição e/ou construção de novos edifícios; e

(iii) de revitalização

económico-funcional e social. Outras iniciativas (p.e., Programa POLIS) privilegiam uma perspectiva de (re)valorização urbana e ambiental, através da requalificação de espaços públicos, designadamente de zonas ribeirinhas ou de outros espaços com uma componente ambiental relevante, em casos pontuais associadas à realização de eventos específicos (p.e., EXPO’ 98). O Programa de Iniciativa Comunitária URBAN II (que sucede ao PIC URBAN I) assenta numa abordagem territorial integrada, que combina a recuperação de infra-estruturas com acções nos sectores económico e do mercado de trabalho, complementadas ainda por medidas destinadas a combater a exclusão social e a melhorar a qualidade ambiental. Concretizando-se em operações territorialmente definidas e envolvendo parcerias locais (entre administração pública, organizações não governamentais, parceiros sociais e sector empresarial), o URBAN tem como objectivos essenciais, por um lado, promover a melhoria da qualidade de vida das populações de centros urbanos ou de subúrbios em crise das grandes cidades, através da

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

formulação e da aplicação de estratégias inovadoras de revitalização socioeconómica sustentável e, por outro lado, fomentar o desenvolvimento e o intercâmbio de conhecimentos sobre a revitalização e o desenvolvimento urbano sustentável. As áreas de intervenção (3 no URBAN II) foram seleccionadas com base em critérios definidos pela União Europeia e que contemplam: desemprego de longa duração, escassa actividade económica, pobreza e exclusão social, necessidade de reconversão, presença de imigrantes e minorias, baixo nível de instrução e abandono escolar, criminalidade e delinquência, evolução demográfica desfavorável, ambiente degradado. O PRU - Programa de Reabilitação Urbana - tem como objectivo principal apoiar a revitalização e a requalificação de áreas urbanas com fortes sinais de depressão e degradação, com problemas graves de declínio económico e urbano, desemprego e deterioração da qualidade de vida e acumulação de fenómenos de exclusão social e insegurança. Tem, portanto, um perfil de intervenção semelhante ao URBAN. Este Programa, financiado através do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu (EEE), era dirigido aos municípios das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, ou outros onde se localizassem cidades com cerca de 100 mil habitantes. As intervenções, incidindo sobre territórios delimitados (11 no total, em áreas urbanas tanto centrais como periféricas), tiveram como objectivo eliminar as carências físicas, sociais e económicas mediante investimentos na melhoria das infra-estruturas e do ambiente físico, na instalação de equipamentos sociais, no apoio à criação de empresas, no desenvolvimento de acções de formação profissional e na dinamização sócio-local. À semelhança da Iniciativa Comunitária URBAN (lançada em 1994), o PRU (1996-2003) incentivou a preparação e implementação das acções em concertação entre autoridades nacionais e municipais e reforçou o papel das parcerias locais (Entidades Parceiras/ Organizações da Sociedade Civil). Com o Programa POLIS – Programa Nacional de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental, criado em 1999, pretendia-se mobilizar e potenciar iniciativas que tivessem por objectivo global a qualificação dos meios urbanos, aproveitando as disponibilidades financeiras do III Quadro Comunitário de Apoio. No âmbito do POLIS têm vindo a ser desenvolvidas intervenções nas vertentes urbanística e ambiental, procurando melhorar a actividade e a competitividade de aglomerados urbanos que se

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

considerou terem um papel relevante no sistema urbano nacional (numa primeira fase, 18 cidades; numa segunda, outras 10). Procura-se que as operações de requalificação urbana tenham uma forte componente ambiental, valorizando elementos naturais estruturantes, como rios e frentes de costa, expandindo as zonas verdes e restringindo a circulação automóvel em favor da mobilidade pedonal. Resolver os problemas destas cidades através do reordenamento de áreas degradadas, da requalificação de edifícios e reabilitação de áreas urbanas e da estruturação de acessibilidades, são alguns dos objectivos do POLIS. Pretende-se que estas intervenções, baseadas em parcerias, designadamente entre o Governo e as Câmaras Municipais, sejam exemplares, servindo de referência a outras acções a desenvolver pelas autarquias. O PROQUAL – Programa Integrado de Requalificação das Áreas Suburbanas da Área Metropolitana de Lisboa - tem como objectivo central reorganizar territorial e funcionalmente a AML, contrariando e combatendo as assimetrias e desequilíbrios sociais, urbanos e funcionais resultantes do rápido e desordenado crescimento deste território. A requalificação das áreas suburbanas degradadas seleccionadas (7 operações em 7 concelhos) e, nessa medida, o reforço da coesão social e espacial, são promovidos através da reabilitação do espaço público, do apoio à educação, formação e inserção profissional, da acção social, do aumento da rede de equipamentos sociais e da dinamização de iniciativas económicas locais. Em todos os programas referidos verifica-se uma focalização em territórios delimitados, considerados áreas prioritárias de actuação das políticas públicas, onde se desenvolve um conjunto integrado de intervenções, físicas e outras, em domínios diversos, que concorrem para a requalificação urbana. O quadro seguinte apresenta a distribuição geográfica, à escala do concelho, das principais intervenções de política de reabilitação urbana.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 4. Distribuição geográfica das principais intervenções de reabilitação urbana Programas URBAN

PRU

POLIS

PROQUAL

Concelhos Norte

Braga Bragança Chaves Espinho Gondomar Guimarães Matosinhos Porto Valongo Viana do Castelo Vila do Conde Vila Nova de Gaia Vila Real

1ª Fase 1ª Fase 2ª Fase 1ª Fase

(b)

1ª Fase 2ª Fase 1ª Fase

1ª Fase

(b)

1ª Fase

(a)

1ª Fase 1ª Fase 2ª Fase (a) 1ª Fase 1ª Fase (a) 1ª Fase 1ª Fase

Centro

Águeda Aveiro Castelo Branco Coimbra Covilhã Guarda Leiria Marinha Grande Tomar Viseu

1ª Fase

1ª Fase (a) 1ª Fase (a) 1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase (a) 1ª Fase 2ª Fase 2ª Fase (a) 1ª Fase

LVT

Amadora Alcobaça Almada Cascais Lisboa Loures Moita Odivelas Oeiras Setúbal Sintra Torres Vedras Vila Franca de Xira

1ª Fase

(b)

1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase

1ª Fase

(a)

1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase

2ª Fase (a) 1ª Fase 2ª Fase

1ª Fase

2ª Fase

1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase 1ª Fase

1ª Fase

Alentejo

Beja Portalegre

1ª Fase 2ª Fase

Algarve

Albufeira Silves

(a)

1ª Fase 2ª Fase

(a) Sociedade Gestora - Parque Expo (b) Estes concelhos beneficiaram de intervenções do Programa na 1ª geração (1994/99) e na 2ª geração (2001/2006)

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Para além dos programas enunciados (URBAN, PRU, PROQUAL e POLIS), podem referir-se outros instrumentos (p.e., o regime excepcional para a reconversão urbanística das áreas urbanas de génese ilegal – AUGI, os programas de urbanismo comercial PROCOM e URBCOM e o Programa Especial de Realojamento – PER) que, embora mais indirectamente, têm promovido a intervenção em áreas existentes, em perspectivas diversas mas que incluem, não raras vezes, o conceito de reabilitação urbana. Resultados das intervenções públicas – Breves notas de avaliação

No que diz respeito à reabilitação de edifícios, não obstante a multiplicidade de instrumentos de apoio financeiro disponíveis para este tipo de intervenção, a fraca capacidade financeira e mesmo técnica e humana das autarquias, sobre quem recai, em muitos casos, a iniciativa ou a responsabilidade da intervenção, traduz-se numa débil mobilização destes apoios (que exigem um investimento complementar da autarquia), na incapacidade de concluir nos prazos previstos as realizações programadas ou, ainda, na impossibilidade de cumprir os objectivos previamente definidos. Por seu lado, a falta de interesse e/ou de meios financeiros de alguns proprietários dos edifícios habitacionais, ou dos seus ocupantes, bem como o peso burocrático de todo o processo, são impeditivos de uma maior participação dos proprietários privados nestes processos. Quanto aos programas que, desde os anos noventa, se têm traduzido na intervenção pública em áreas fisicamente degradadas, mas também, social e economicamente desfavorecidas, a avaliação não é consensual. Não obstante os resultados positivos que têm sido obtidos com algumas destas intervenções, estas podem ser consideradas quase como “demonstrativas”, na medida em que têm uma dimensão relativamente reduzida face à amplitude dos problemas identificados. O facto de assentarem, em grande medida, sobre a iniciativa e os recursos públicos explica a pouca expressão destas intervenções. A evolução da intervenção pública e da criação de instrumentos de apoio às operações de reabilitação, ao longo das últimas décadas, permite verificar que, geralmente, as políticas públicas não decorrem de dinâmicas já instaladas mas, pelo contrário, são, sobretudo, os instrumentos criados que promovem as intervenções quer ao nível central, quer, sobretudo, ao nível local. Acredita-se que esta capacidade de mobilização das políticas públicas, embora com variações sensíveis no tempo e no modo, se mantenha até porque constituem um meio importante para gerar sinergias nos processo de qualificação e dignificação dos ambiente socioeconómicos urbanos.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

1.3. PANORAMA DA REABILITAÇÃO URBANA NA EUROPA

Afirmação da Reabilitação Urbana na Europa

A realização de um Estudo que cruze as questões da reabilitação urbana, do emprego e das competências revela-se de grande oportunidade e pertinência, tendo em atenção o contexto europeu neste domínio. Em primeiro lugar, refira-se que a nível europeu se tem vindo a reconhecer o contributo das intervenções de reabilitação urbana para o crescimento ou, pelo menos, estabilidade, do emprego no sector da construção civil. Este contributo é reforçado quando os países avançam com programas de promoção da reabilitação urbana. Por exemplo, em França, de acordo com estimativas do Ministério da Habitação

23

, o actual

Programa de Renovação Urbana contribuirá para a criação de 50.000 empregos directos na construção. Paralelamente, serão criados novos postos de trabalho na gestão dos equipamentos a instalar, bem como os resultantes da redinamização económica dos bairros. Na Alemanha, país em que o sector da construção enfrenta uma grave crise (em 2001, trabalhavam no sector cerca de 1 milhão de trabalhadores, em 2004, apenas 800.000), a reabilitação urbana, associada à melhoria da eficiência energética dos edifícios, é considerada como uma solução para a atenuação desta tendência. Segundo instituições do sector, com a aplicação, em 2006, de uma nova lei europeia que obriga à criação de um “bilhete de identidade energético” do imóvel, prevê-se a criação de 388.000 novos postos de trabalho no sub-sector da reabilitação de edifícios (a estimativa é que, por cada mil milhões de Euro aplicados na reabilitação de edifícios, sejam criados 26.000 postos trabalho). As mesmas fontes, citam um estudo

24

que salienta o contributo de projectos de reabilitação

(associada a aspectos de eficiência energética) para a criação de emprego vs. projectos de novas construções. O estudo aponta que, por cada 3 Euros gastos numa obra: i) em reabilitação - por cada 2 Euros pagos em salários é pago 1 Euro em material; ii) na construção de novos edifícios – por cada Euro em salários são dispendidos 2 Euros em material. A principal explicação para estes resultados prende-se com o facto de as actividades ligadas a uma maior eficiência energética (p.e., medidas de isolamento, manutenção de sistemas de aquecimento, 23

Informação consultada em http://www.logement.gouv.fr/.

24

Bartelmus, P. (1999) - Economic Growth and Patterns of Sustainability, Wuppertal Institute, para consulta em http://www.wupperinst.org/.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

procura de soluções individualizadas, serviços especializados) serem comparativamente mais intensivas em trabalho. Mas a oportunidade deste Estudo revela-se também à luz dos temas em discussão em matéria de política urbana no âmbito da actual Presidência Luxemburguesa da União Europeia e na continuação da Presidência Holandesa. Um dos grandes temas em debate é o estímulo à actividade económica em zonas urbanas em dificuldade como elemento no combate à exclusão social. Para tal, propõe-se um novo conceito de intervenção as “Zonas de Oportunidade Económica” (ZOE)

25

, zonas onde se considera que

existem falhas no mercado e, portanto, o Estado pode ser chamado a intervir. No contexto do presente Estudo, este instrumento revelou-se interessante na medida em que contempla, entre outras medidas, o apoio a intervenções de reabilitação, bem como o apoio à criação de emprego. Finalmente, a inclusão de um ponto, no presente Documento, sobre a experiência de outros países tem por objectivos dar resposta às seguintes questões: (i) mostrar como outros países europeus organizam e implementam as suas políticas de reabilitação urbana, nomeadamente, quem são os principais actores e quais os instrumentos utilizados (programas e conceitos operacionais)?; (ii) quais as últimas tendências em matéria de políticas e de programas de reabilitação – quais as novas áreas de intervenção consideradas?; (iii) quais as competências necessárias para garantir a boa execução dos novos programas?; (iv) qual a resposta da oferta formativa, inicial e contínua, ao crescente interesse pela reabilitação?; (v) qual a relação entre emprego e reabilitação? A resposta a estas questões através de pesquisa de informação a nível europeu não é fácil, dada a falta de informação sistematizada e a multiplicidade de actores, programas de apoio, oferta formativa, existentes por país. A análise centrou-se, essencialmente, na apresentação de eventuais programas/iniciativas de âmbito europeu e, com mais detalhe, dos casos francês e alemão. A França é um dos países europeus com maior tradição em matéria de reabilitação urbana. Os impactes socioeconómicos da crise petrolífera dos anos 70 (aumento do desemprego e agravamento de conflitos urbanos) levariam à necessidade de pensar uma política de cidade que fosse além da “política de betão”, surgem assim as primeiras iniciativas de actuação ao nível do bairro. Desde então, o Estado Francês tem vindo a promover várias iniciativas de intervenção em meio urbano. Paralelamente, a França é o país europeu com um maior número de blocos de habitação social, o que determina uma política de reabilitação da habitação social particularmente

25

Novo como iniciativa de âmbito europeu, pois vários países possuem já há muitos anos instrumentos de cariz semelhante.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

exigente. As políticas actuais são, pois, o resultado de três décadas de experiência de intervenção em meio urbano, merecendo, por isso, especial atenção. A Alemanha foi escolhida pelo interesse suscitado, por um lado, pelo intenso esforço de reabilitação urbana nos novos Laender; por outro lado, pela “modernidade” das suas políticas de reabilitação, designadamente pela constante interligação entre reabilitação de imóveis e considerações ambientais, aspecto que, nos próximos anos, deverá ser também pensado em Portugal, face à necessidade de cumprimento dos objectivos do Protocolo de Quioto e da sua eventual tradução em normas europeias. Pontualmente, serão referidas experiências de outros países, que se afigurem como exemplos de “boas práticas”. Perfil dos actores da Reabilitação Urbana na Europa

Na maior parte dos países europeus o Estado continua a ser o principal responsável pelas acções de reabilitação urbana quer como facilitador da reabilitação (organização de programas de apoio e/ou disponibilização de apoios financeiros, motivação e mobilização dos privados para a reabilitação, etc.), quer como executor da reabilitação (em edifícios próprios e/ou de particulares), quer, ainda, como agente regulamentador (publicação de legislação que obrigue os proprietários a realizar obras e fiscalização). A França é um dos países europeus com maior tradição na reabilitação/renovação da cidade, estando esta função muito concentrada no Estado, de acordo com a hierarquia de administrações territoriais 26: •

A Administração Central assegura a protecção do património construído e a definição das grandes linhas em matéria de habitação (financiamento da reabilitação, regime de alojamentos sociais, etc.). Os principais actores são o Ministério Delegado para a Cidade e a Renovação Urbana, a Delegação Interministerial para a Cidade e a Direcção Geral de Urbanismo, do Habitat e da Construção. Estes trabalham em parceria com outros ministérios relevantes no âmbito da política de cidade, com destaque para o Ministério da Habitação.

•

As Regiões não possuem competências jurídicas no campo da gestão das cidades, mas intervêm nas grandes políticas de gestão do território no quadro de contratos

26

Informação consultada em http://www.urbamet.com/sitesplus/rehabilitation/pages/finstit/org2.htm.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

financeiros negociados com o Estado e no financiamento de equipamentos estruturantes (transportes, escolas, universidades,...). •

Os Departamentos têm por competências o financiamento do sector de acção social (construção de habitação social) e a organização do mesmo.

•

Os municípios, ou agrupamentos de municípios, são responsáveis pela elaboração e gestão de planos de urbanismo, operações de ordenamento, acções de reabilitação urbana e implementação local das políticas de habitat.

Tanto os departamentos como os municípios podem criar e possuir gabinetes públicos de habitação de aluguer moderado, que têm por objectivos construir e gerir alojamentos sociais públicos para aluguer. Apesar do carácter centralizado das intervenções, é prática corrente a procura de parcerias com todos os actores que beneficiarão das intervenções. Caso não seja possível um trabalho conjunto, procura-se, pelo menos, a consulta dos habitantes ou a sua informação permanente. Para a concretização da política de habitação/reabilitação de âmbito nacional, o Estado francês tem vindo a criar instrumentos específicos facilitadores das intervenções, de acordo com o surgimento de novas necessidades. Um dos principais agentes com funções no domínio da reabilitação de imóveis é a Agência Nacional para a Melhoria da Habitabilidade (ANAH)

27

. A ANAH, constituída em 1971, tem por

missão a melhoria do conforto do parque habitacional privado. Os objectivos secundários são a produção de habitações com rendas controladas, o retorno de imóveis devolutos ao mercado e a luta contra a insalubridade. A ANAH assenta as suas intervenções em dois instrumentos: OPAH Operação Programada de Melhoria do Habitat e os PST - Programas Sociais Temáticos (cf. Quadro 5. Matriz síntese dos principais programas de apoio à reabilitação urbana em França). Um outro actor também importante é a Agência Nacional de Renovação Urbana (ANRU)

28

,

constituída em 2004, tendo por missão a implementação do Programa Nacional de Regeneração Urbana (2004-2011). Possui estatuto de estabelecimento público, de carácter industrial e comercial, o que lhe permite a simplificação dos procedimentos, a externalização do financiamento da política de cidade; em suma, uma maior celeridade na requalificação e na renovação dos bairros. A

27

Informação consultada em http://www.anah.fr./.

28

Informação consultada em http://www.logement.gouv.fr/.

39

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Agência intervém ainda como guichet único de apoio aos municípios na selecção e na obtenção de financiamento para os projectos. Na Alemanha, o Estado assume, igualmente, um papel de destaque no âmbito da política de reabilitação. Mas, contrariamente à França, em que grandes instituições centrais detém importantes funções no domínio da política de cidade, na Alemanha, reflectindo a estrutura federal, os Laender são as entidades com maior responsabilidade. Em termos de enquadramento geral, o fomento da reabilitação das cidades assenta num documento que determina as regras da construção (Livro da Legislação da Construção -

Baugesetzbuch). Neste documento são apontados como objectivos da política de construção - a consolidação dos centros urbanos, a protecção e a conservação de monumentos e a intervenção visando contrariar problemas sociais, nomeadamente, através de medidas de reabilitação urbana. São, ainda, definidas as condições gerais para o apoio financeiro aos Laender e às comunidades locais. No caso específico da reabilitação, são clarificadas as regras para a realização de concursos públicos e para o apoio aos municípios na implementação da política de reabilitação 29. Em 1998, é introduzido, no referido documento, o princípio do desenvolvimento sustentável, não apenas do ponto de vista ambiental, mas, também, tendo subjacentes aspectos sociais e económicos. Ao mesmo tempo, outras entidades, que não as comunidades locais, vêem reconhecida a sua importância, passando a poder assumir um papel activo em projectos de construção/reabilitação de cidade. No que respeita à distribuição de competências, de acordo com a Legislação da Construção, o Ministério Nacional para o Trânsito, Construção e Habitação decide as linhas estratégicas de orientação da política de cidade e os programas nacionais para a promoção da construção/reabilitação urbana (que incluem critérios de elegibilidade a respeitar pelas várias administrações). Actualmente, existem três programas nacionais: “Reconstrução de Cidades no Leste”, “Reconstrução de Cidades no Oeste” e “Cidade Social” (cf. Ponto Exemplos de políticas de Reabilitação Urbana - O

Caso Alemão). Os Laender são responsáveis pela execução destes programas, recebendo para tal apoios financeiros, sujeitos a uma comparticipação de dois terços dos custos pelo land. De acordo com as necessidades específicas do seu território, podem modificar os critérios de elegibilidade e o públicoalvo. 29

Informação consultada em http://www.baurecht.de/baugesetzbuch.html.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Os municípios têm, normalmente, que se candidatar aos programas existentes, nacionais ou dos

Laender, para a obtenção de verbas destinadas a projectos de reabilitação. Proprietários ou investidores privados podem obter empréstimos ou subsídios junto dos municípios, quando as suas propriedades se situem em zonas de intervenção. Não têm, contudo, direito a apoios a fundo perdido. Tanto os Laender como os municípios podem ainda avançar com os seus próprios programas de apoio, sobretudo em situações de maior necessidade, nomeadamente, através do incentivo e apoio aos privados sob a forme de empréstimos ou subsídios (cf. Ponto Exemplos de políticas de

Reabilitação Urbana - O Caso Alemão). Na Alemanha, são ainda de referir, como actores da reabilitação urbana, o Instituto de Crédito para a Reconstrução (Kreditanstalt fuer Wiederaufbau) ou outros institutos de crédito/bancos a nível regional. Estas instituições possuem, igualmente, programas de apoio a acções específicas de reabilitação, através de empréstimos com juros mais baixos, direccionados para o sector privado. Exemplos de políticas de Reabilitação Urbana

Este sub-ponto apresenta uma síntese da exploração de programas ligados à reabilitação urbana, na Europa, em França e na Alemanha. a)

O programa de Iniciativa Comunitária URBACT

Para além do já referenciado URBAN, existem outros programas de âmbito europeu com fortes potencialidades de acolhimento de iniciativas que promovam o emprego, através de acções de reabilitação urbana. O mais conhecido é, talvez, o programa de Iniciativa Comunitária URBACT. De acordo com a descrição do Programa 30, os projectos URBACT envolvem prioritariamente as cidades e os bairros caracterizados por uma taxa elevada de desemprego, de delinquência e de pobreza, bem como por lacunas ao nível dos serviços públicos. O URBACT tem por objectivos, através do estabelecimento de redes entre cidades dos Estados Membros:

30

Informação consultada em http://www.urbact.org/srt/urbact/home.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

•

Desenvolver a troca de experiências entre as cidades apoiadas pelos programas URBAN I e URBAN II, as cidades beneficiárias de um Projecto Piloto Urbano 31, e as cidades com mais de 20.000 habitantes dos novos Estados Membros da UE.

•

Retirar lições da análise destas experiências e de políticas empreendidas localmente e propor soluções inovadoras, tendo em vista contrariar as dificuldades encontradas.

•

Divulgar aos actores das cidades europeias as experiências nos diferentes domínios, as lições e as propostas.

O Programa identificou treze temas, base para a constituição das redes. Das quinze redes já estabelecidas, três centram-se precisamente sobre as questões da reabilitação urbana e do emprego: •

C.H.O.R.U.S – Cultural Heritage Operations for the Regeneration of Urban Sites (Operações de recuperação do património cultural para a regeneração de áreas urbanas); objectivos: troca de experiências em relação a problemáticas económicas, sociais e culturais ligadas à valorização do património; criação de um pólo de observação das políticas do património.

•

REGENERA - objectivos: discussão da interligação entre regeneração urbana, acessibilidades e social-mix.

•

REGENERANDO - objectivos: proposta de metodologias para lidar com aspectoschave das políticas urbanas, nomeadamente, a criação de emprego, o capital humano e a prosperidade económica.

No decorrer das reuniões destas redes foram apresentados e discutidos alguns projectos que cruzam as seguintes dimensões: reabilitação urbana, formação e emprego. Contudo, dado o Programa se encontrar a meio do seu período de execução, não foi possível fazer uma leitura transversal das várias redes ou projectos, até porque não existe, ainda, informação de síntese relativa a resultados concretos (p.e., eficácia dos projectos de reabilitação na criação de emprego ou na redução de problemas de exclusão social).

31

O Programa Projectos Piloto Urbanos surgiu em 1990, tendo por objectivo apoiar a inovação na regeneração urbana e no planeamento, no âmbito das políticas comunitárias de promoção da coesão económica e social. O primeiro Programa apoiou, entre 1990 e 1993, 33 projectos; o segundo, de 1997 a 1999, 26 projectos (informação recolhida em http://europa.eu.int/comm/regional_policy/urban2/urban/upp/frames.htm).

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

b) O Caso Francês

Em França, como se referiu, os programas de reabilitação urbana têm já uma longa história. O primeiro programa, intitulado “Desenvolvimento Social dos Bairros”, surgiu já no início da década de oitenta. Desde então, assistiu-se ao aparecimento de muitos outros programas e projectos de intervenção, não só em grandes cidades, como também em centros urbanos de menor dimensão. Este ponto irá centrar-se nos programas em vigor. Para uma melhor compreensão dos programas importa explicitar a definição de três tipos de zonas de intervenção prioritária 32: •

as Zonas Urbanas Sensíveis (ZUS) “caracterizadas pela presença de grandes conjuntos ou de bairros residenciais degradados e por um desequilíbrio acentuado entre a componente residencial e a económica”. Incluem as ZRU e as ZFU;

•

as Zonas de Redinamização Urbana (ZRU) “correspondem a ZUS confrontadas com dificuldades particulares, apreciadas de acordo com a sua situação na aglomeração, características económicas e comerciais e um índice sintético (número de residentes, taxa de desemprego, proporção de jovens com menos de 25 anos, proporção de jovens saídos do ensino e potencial fiscal do município”;

•

as Zonas Francas Urbanas (ZFU) tem por objectivo a promoção da actividade económica em bairros desfavorecidos, através do apoio à instalação de novos estabelecimentos, sujeitos à obrigação de recrutamento de 30% do pessoal na zona de intervenção.

De acordo com a Associação Villes en France (Cidades de França), os resultados de duas décadas de intervenções encontram-se aquém das expectativas: muitas operações de requalificação não foram bem sucedidas, persistindo os problemas sociais identificados. A mesma instituição aponta como principais causas de um relativo insucesso: a falta de know-how no âmbito da componente de intervenção social; as mudanças políticas a nível ministerial e local e a persistência da principal causa na origem da instabilidade social - o desemprego. Os novos programas e as novas directivas políticas procuram dar resposta a estas limitações, sobretudo, através de políticas mais activas em matéria da inserção social e económica de grupos em risco.

32

Informação consultada em http://www.villes-en-france.org/urbanisme/lexique.htm.

43

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Na actividade do Ministério da Cidade e da Renovação Urbana 33, em 2003, as acções conducentes a uma maior “equidade social e territorial” assumiram um lugar de destaque, organizando-se em torno de quatro grandes domínios: •

os recursos humanos – formação de técnicos, capitalização de experiências, criação de um centro de recursos e de redes de troca de conhecimentos, estudos de avaliação, cooperação internacional;

•

a prevenção da delinquência – apoio à prevenção da delinquência, definição de eixos de intervenção orientados para os grupos-alvo mais frágeis, colaboração com as famílias;

•

desenvolvimento de uma ligação social ao bairro – afirmação do papel das mulheres na vida do bairro, projectos sociais de território, reconhecimento do direito à língua, melhoria dos serviços sociais, encorajamento ao sucesso dos jovens;

•

revitalização económica e emprego – fortalecimento do tecido económico, melhoria da atractividade dos bairros, melhoria do acesso ao emprego e apoio à inserção.

O Programa Nacional de Renovação Urbana, apresentando idênticas preocupações, apoia acções que contribuam para a criação de novos postos de trabalho. O quadro da página seguinte procura fazer uma síntese dos programas de reabilitação urbana mais recentes e/ou de maior importância. Da sua leitura importa destacar: •

O papel fundamental do Estado como promotor e financiador da reabilitação urbana. Este papel decorre, em grande medida, do facto do Estado Francês ser proprietário de um número elevado de imóveis, sobretudo de habitações sociais.

•

A importância das verbas disponíveis para a realização de intervenções de reabilitação urbana, resulta, por um lado, da necessidade do Estado fazer obras nos seus imóveis e, por outro lado, da necessidade de implementar uma política de cidade mais “agressiva”, face aos sérios problemas sociais das cidades francesas (incluindo pequenos centros urbanos), em muitos casos, verdadeiros “barris de pólvora”.

•

33

O peso dos apoios a imóveis de aluguer e, em particular, de aluguer a preços moderados.

Cf. DIV (2004) - Rapport d’activité ministériel 2003 – Ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine (novembre 2004), Les Editions de la DIV - Service communication de la Délégation interministérielle à la Ville, Saint-Denis La Plaine.

44

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

•

A existência de diversos instrumentos de apoio à reabilitação, com finalidades distintas, mas complementares: -

as OPAH e os PST destinados a obras de melhoria da habitabilidade dos imóveis, sem intervenções externas ao imóvel;

-

o Programa Nacional de Renovação Urbana assente em dois instrumentos – os Grandes Projectos de Cidade (projectos integrados que combinam acções de reabilitação com acções de criação de emprego) e as Operações de Renovação Urbana (projectos de menor dimensão, centrados na componente física);

-

o Programa Nacional de Regeneração Urbana vocacionado para acções de vulto em bairros de habitação social (construção, demolição, reabilitação);

-

os PALULOS destinados à melhoria das condições das habitações de aluguer com rendas moderadas.

•

Os Grandes Projectos de Cidade pretendem ser o principal instrumento de intervenção em zonas particularmente críticas, para tal, propõe-se a combinação de actividades de reabilitação física com actividades que visem o desenvolvimento económico da área e a constituição de parcerias efectivas entre todos os actores locais;

•

Referência, no âmbito dos prémios PALULOS, ao apoio a obras contributivas para a eficiência energética.

45

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 5. Matriz síntese dos principais programas de apoio à reabilitação urbana em França Programa

Instrumentos da ANAH: 1) OPAH - Operação Programada de Melhoria do Habitat (Opérations

Programmées d´Amélioration de l´Habitat) (criação em 1977)

Objectivos / tipo de actividade

Beneficiários

Financiamento

Reabilitar o património construído num bairro e melhorar o conforto das habitações, integrando famílias de menores recursos.

Actividades apoiadas: (i) melhoria da habitabilidade em matéria de segurança, conforto, salubridade, acessibilidades e adaptação às necessidades de pessoas com deficiências; (ii) economia de energia e melhoria do isolamento acústico.

(www.anah.fr)

Subvenções. Proprietários; Municípios.

Subvenção maior se a habitação for destinada a um aluguer regulamentado (limite máximo definido pelo Estado).

Gestão - Município.

Programa de Renovação (renouvellement) Urbana

(2000-2006), apoia-se em dois tipos de intervenção os Grandes Projectos de Cidade (GPV) e as Outras Operações de Renovação Urbana (ORU) As ORU e os GPV complementam os contratos de cidade em termos de investimento urbano. http://i.ville.gouv.fr/

Observações

Resultados, em 2004:

Entidade: Convenção assinada entre municipio ou associação intermunicipal, Estado e a ANAH.

2) Programas Sociais Temáticos (PST - Programmes Sociaux Thématiques)

Resultados

- Subvenção de 143.400 habitações, das quais 84.800 para aluguer e 58.600 para habitação própria; - Execução de 1861 obras de combate à insalubridade vs. um objectivo inicial de 1200 obras.

O município é apoiado por uma equipa de monitorização/ animação tendo em vista: prospecção de habitações, estudos, apoio à preparação de dossiers.

Nº de OPAH em vigor: 487;

Duração da OPAH–3 anos.

Subvenções para OPAH: 198,5 milhões Euro.

Reabilitação de habitações pertencentes a proprietários privados destinadas a pessoas ou famílias desfavorecidas. Este programa destina-se as áreas urbanas particularmente degradadas, procurando melhorar a vida quotidiana e a igualdade de oportunidades dos residentes, através da requalificação urbana. Os GPV são projectos globais de desenvolvimento social e urbano que visam regenerar um ou mais bairros. Permitem a implementação de operações pesadas de requalificação urbana. Pretende-se, ainda, através de acções de revitalização e de revalorização social, voltar a dar valor económico a estes territórios. As actividades apoiadas compreendem: (i) reestruturação do construído (requalificação, diversificação da oferta, melhoria da rede de equipamentos públicos, recuperação de centros comerciais); (ii) implantação de serviços públicos e colectivos; (iii) reintegração dos bairros na aglomeração (melhoria dos transportes, melhor repartição das diferentes categorias de alojamento); (iv) formação e acesso ao emprego.

Aglomerações de municípios, Municípios de pequena e média dimensão, Bairros de oferta de habitação a custos controlados,...

Subvenções. 6 mil milhões de créditos +Fundos dos Conselhos Regionais + dos Conselhos Gerais + Fundos Europeus

50 GPV 30 ORU

As ORU apoiam os bairros ou os projectos de menor dimensão, não apoiáveis pelos GPV. Centram-se na reabilitação urbana física. (cont.)

46

.

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 5. Matriz síntese dos principais programas de apoio à reabilitação urbana em França (continuação) Programa Programa Nacional de Regeneração (Renovation) Urbana (2004-2011)

Objectivos / tipo de actividade

O PNRU tem por objectivo a intervenção nas ZUS através de operações de reabilitação, de residencialização, de demolição, de produção de novas habitações sociais, instalação de equipamentos e reorganização de espaços comerciais. Metas:

Entidade: ANRU

www.logement.gouv.fr

600.000 reabilitações, 250.000 construções, 200.000 “residentializações” e 250.000 demolições, todas as intervenções são em edifícios de habitação social. Renovação de 900 bairros (dos quais 751 ZUS), cerca de 2,2 milhões de habitantes

Beneficiários

Investimento de 35 mil milhões de Euro. Municípios. Entidades proprietárias de habitação social.

www.anru.fr Edifícios HLM (Habitações de rendas moderadas) com mais de 15 anos: PALULOS - Prémios para a Melhoria

das Habitações de Aluguer e de Ocupação Social (Prime à l'Amélioration des Logements à Usage Locatifs et à Occupation Sociale) Entidade: Governo

www.logement.gouv.fr/logt/parl ement/2005/pdf/qL41.pdf

Obras de requalificação, tendo em vista condições mínimas de habitabilidade; Realização de trabalhos para a obtenção de economias de energia; Reforço da segurança de bens e de pessoas (instalação de interfones..); Obras para a adaptação de habitações às necessidades de pessoas com deficiências. Património municipal:

Colocação de imóveis de qualidade no mercado de aluguer;

Financiamento

Financiamento por várias entidades. A 15/2/05 a repartição era a seguinte: proprietários sociais – 41%; ANRU – 31%; Municípios – 8%; Regiões/Departamento s – 9%; UE – 2%; outros – 9%.

Resultados

A 15/2/2005: 83 projectos globais apoiados – reabilitação de 83.000 habitações sociais (nº significativo recolocado no mercado), 6 mil milhões de Euro de investimento.

Subvenções (2002): - Centros públicos de acção social - Proprietários de habitações de rendas moderadas - Municípios

Valorização do património construído;

estatal (13,1%), colectividades locais (11,1%), outras (3,8%). Empréstimo a juros bonificados da Caisse des dêpots et consignations, (46,5%), outros empréstimos (6,5%)

Custo médio por fogo: 1506€.

Fundos próprios (19%).

Melhor utilização de edifícios municipais. Fonte: http://www.villes-en-france.org/urbanisme/politiqvil.htm.

47

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

c)

O Caso Alemão

Na Alemanha existem três grandes programas de âmbito nacional - “Reconstrução de Cidades no Leste”, “Reconstrução de Cidades no Oeste” e “Cidade Social”. A execução dos mesmos é delegada nos Laender. Os Laender, como se sublinhou anteriormente, podem concorrer a estes programas, mas podem, também, possuir os seus próprios programas. A abordagem seguinte pretende ser ilustrativa da tipologia de programas e de instrumentos de apoio à reabilitação, em sentido lato. Dado o leque amplo de programas, ao nível dos Laender, orientados para a melhoria da habitabilidade dos imóveis, como objectivo primário ou secundário, optou-se por incluir apenas alguns exemplos. Os programas de âmbito nacional estruturam-se em torno de quatro tipos: a) Um programa centrado numa nova visão da política de cidade, em que a reabilitação urbana é apenas um dos diversos vectores a contribuir para um objectivo global de desenvolvimento: O Programa “Cidade Social”, contrariamente aos programas anteriores, centrados na reconstrução da cidade de um ponto de vista físico, procura a reabilitação da cidade de um ponto de vista socioeconómico, assente na actuação em bairros com problemas de desintegração social. Para além da melhoria das condições de habitabilidade, o Programa apoia, igualmente, a criação de novos estabelecimentos e de postos de trabalho e a sua sustentabilidade (incluindo acções de qualificação profissional), e todo o tipo de medidas que contribuam para a reintegração da área de intervenção no tecido urbano (p.e., melhoria dos transportes públicos, valorização da envolvente, etc.). A participação de todos os grupos sociais presentes é fundamental para o seu sucesso. Vários projectos apoiados por este Programa utilizam as acções de reabilitação urbana como instrumento para a reintegração social de residentes da área, através de acções de formação e posterior apoio à sua inserção laboral. b) Um programa de reabilitação de carácter mais tradicional – o Programa “Reconstrução de Cidades no Leste”, em que, dada a urgência da sua implementação face ao estado de degradação dos imóveis, se avançou com uma tipologia de acções com resultados mais céleres: os projectos materiais. Estes combinam acções de reabilitação e de renovação urbana, pontualmente com acções mais abrangentes (reabilitação ambiental), mas sem uma clara vertente social.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

c) Diversos programas de carácter experimental, com destaque para o programa - “Reconstrução de Cidades no Oeste”. Este Programa pretende dar resposta ao novo contexto socioeconómico, de carácter estrutural, na parte ocidental da Alemanha – estagnação, ou mesmo retrocesso, dos níveis de desenvolvimento, elevadas taxas de desemprego, problemas demográficos diversos (p.e., desertificação do meio rural, envelhecimento populacional, baixa taxa de natalidade), aumento do número de fogos devolutos em zonas rurais, num contexto de crescente limitação dos recursos disponíveis para a intervenção estatal. As actividades apoiadas são: (i) projectos piloto de investigação que contribuam para a elaboração de propostas que contribuam para fazer face aos problemas apontados; (ii) projectos de avaliação das actuais políticas de reabilitação e os respectivos instrumentos para a sua operacionalização. A nível nacional, existem ainda outros três programas de investigação, que contribuem, em traços gerais, para o aumento de qualidade das habitações e dos espaços urbanos. A investigação no domínio da reciclagem de materiais de construção, com tradução em projectos concretos (p.e., em Berlim), é particularmente interessante dado o seu cariz inovador e sua ligação directa a projectos de reabilitação de imóveis. Esta actividade contribui para a redução da produção de resíduos da construção, para o desenvolvimento de acções de reabilitação de imóveis antigo (disponibilidade de materiais tradicionais), mas, também, para a criação de postos de trabalho, numa nova área da fileira da construção. d) Um programa centrado na reabilitação ecológica, vocacionado para todo o tipo de obras conducentes à eficiência energética e ambiental dos edifícios. A reabilitação ecológica é um conceito-chave no contexto das intervenções de reabilitação na Alemanha, encontrando tradução não só neste programa nacional, como na maioria dos programas de reabilitação dos Laender. Pretende-se reduzir os consumos energéticos, através da combinação de diversas acções, desde o melhor isolamento dos imóveis à instalação de equipamentos mais eficientes. A motivação para estas intervenções não é meramente ecológica, pretendendo-se, sobretudo, a redução dos crescentes custos energéticos, e respeitar a legislação neste domínio, actual e em discussão. Em projectos mais ambiciosos, a vertente ecológica pode ir muito além dos aspectos energéticos, sendo possível avançar com obras que visam também a poupança de água e/ou de outros recursos.

49

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Ao nível dos Laender, os programas-tipo de gestão própria (ou seja, não enquadrados nos programas nacionais), além de proporem as habituais medidas de apoio à modernização de edifícios, revelam elementos diferenciadores face a programas similares em Portugal, nomeadamente: •

o apoio, na maior parte dos casos, a iniciativas visando a eficiência energética, isto é, nos programas de reabilitação urbana a nível dos Laender a componente energética é quase sempre indissociável da componente reabilitação;

•

a importância do apoio a imóveis para aluguer ou em regime de cooperativa de habitação, com vários programas a dirigirem-se, exclusivamente, para este segmento do mercado imobiliário;

•

a elegibilidade (e a motivação para a execução) de acções destinadas à melhoria do conforto de pessoas idosas ou com deficiências.

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 6. Programas de apoio à melhoria das condições de vida nas cidades (Alemanha) Designação do programa e área territorial

Objectivos

Domínio

Beneficiários

O Programa Cidade Social (1999-2004) (País)

Conceito: Conceito integrativo de desenvolvimento da Cidade: participação activa dos habitantes e outros actores locais. Criação de estruturas locais sustentáveis e autónomas. Objectivos: Participação dos habitantes na reabilitação urbana; Promoção da economia local e do emprego; Promoção dos centros urbanos, através de infra-estruturas sociais, de lazer, culturais e educativas. Melhoria das condições habitacionais e ambientais.

Desenvolvimento da Cidade.

Municípios

Stadtumbau Ost 2002 – 2009 (Ex-RDA)

Redução do nº de apartamentos devolutos (demolição); Valorização dos bairros onde se procede às demolições; Revalorização ambiental das áreas de demolição – conceito de desenvolvimento integrado da Cidade; Reabilitação nos centros urbanos de habitações antigas e/ou de bairros/habitações com valor arquitectónico/patrimonial.

Desenvolvimento da Cidade.

Municípios

Financiamento

Instituição financiadora

Subsídios

Programa Nacional e para os Länder

Subsídios

Programa Nacional e para os Länder

Subsídios

Programa Nacional e para os Länder

Programas de investigação

Stadtumbau West 2004 – 2007 (Ex-RFA)

Projectos-piloto para a resolução de problemas socioeconómicos específicos da parte ocidental da Alemanha. Avaliação das políticas e instrumentos de reabilitação.

Construir e habitar, 2000 – 2010 Ministério para a Educação e Investigação (País)

Habitar na Cidade com sustentabilidade; Promover a I&D no domínio da construção, tendo em vista o desenvolvimento territorial e a sustentabilidade; Transferir conhecimentos e qualificar.

Investigação e técnicas no domínio da construção para um desenvolvimento sustentável da cidade e do espaço Ministério para a Educação e Investigação, 2000–2010 (País)

Investigar novas técnicas de construção poupadoras de espaço urbano; Investigar novos materiais, tendo em vista aumentar a qualidade e a durabilidade dos trabalhos de construção (edifícios e infra-estruturas); Investigar novas técnicas contributivas para a reutilização, reciclagem ou redução das matérias-primas empregues na construção e reabilitação; Transferir conhecimentos e qualificar.

Desenvolvimento da Cidade. Investigação e inovação no domínio da habitação

Investigação e inovação domínio da habitação

Municípios

Infraestruturas de I&D, Instituições de Ensino Superior, Empresas.

Infraestruturas de I&D, Instituições de Ensino Superior, Empresas.

Subsídios mín. 50 % Eigenbeteiligung

Ministério para a mobilidade, tráfego, construção e habitação

Subsídios 50 – 100%

Ministério para a mobilidade, tráfego, construção e habitação

(cont.)

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 6. Programas de apoio à melhoria das condições de vida nas cidades (Alemanha) - continuação Designação do programa e área territorial

Objectivos

Domínio

Promoção da protecção Entre outros domínios, destaque para: ambiental Associação Nacional para o • Domínio 3: Arquitectura e construção civil Ambiente (País)

Investigação ambiental

Beneficiários

Financiamento

Instituição financiadora

Associação Nacional para o Ambiente

Empresas, privados, equipamentos de I&D

Subsídios, Bolsas

Municípios, privados, empresas.

Financiamento a taxas moderadas

Instituto de Crédito para a Reconstrução

Empréstimo

Banco do Estado de Bad.Württemberg

Programas de reabilitação ecológica

Programa de Reabilitação de edifícios do Instituto de Crédito para a Reconstrução (KfW) (País)

Redução de emissões de CO2; Poupanças energéticas em edifícios antigos; Actividades: Isolamentos, alterações dos sistemas de aquecimento, substituição de janelas, outras medidas conducentes à redução do consumo energético (incluindo modernização dos imóveis).

Energia, ambiente, reabilitação.

Programas de reabilitação (ecológica) dos Länder (exemplos)

Programa de modernização de edifícios antigos (Baden-Württemberg)

Programa de modernização de edifícios da Baviera (Baviera)

Modernização e reabilitação de fogos de aluguer 2002 – 2005 (Brandenburg)

Saneamento energético de edifícios antigos

Modernização de fogos para aluguer ou cooperativa de habitação, tendo em vista poupanças energéticas: renovação de técnicas de aquecimento, caldeiras e janelas; Melhoria da habitabilidade, poupança de energia e de água, redução das emissões de CO2; Reposição ou manutenção das funções tradicionais dos centros históricos. Modernização e reabilitação de edifícios, com pelo menos três fogos para aluguer. Reposição e sustentabilidade do aumento do valor dos fogos para aluguer; Contrariar situações urbanas inconvenientes ao nível dos edifícios (fogos devolutos, etc.); Diminuição do consumo de água e das necessidades energéticas, redução das emissões de CO2.

Energia, edifícios

Energia. Habitação.

Energia. Habitação, Ambiente.

Empresas, privados.

Empresas, privados, municípios.

Empresas, privados, municípios, equipamentos públicos, associações.

Empréstimo

Empréstimo

Ministério para a Economia, Infraestruturas, Transportes e Tecnologia do Estado da Baviera

Banco de Investimento de Brandenburg

(cont.)

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Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 6. Programas de apoio à melhoria das condições de vida nas cidades (Alemanha) - continuação Designação do programa e área territorial

Objectivos

Programa de modernização de edifícios de Hamburgo (Hamburgo)

Modernização de fogos para aluguer; Melhoria da habitabilidade e da poupança energética; Manutenção do património edificado; Apoio a: Medidas contributivas para a poupança energética, Melhoria dos equipamentos; Medidas para a melhoria das infra-estruturas sociais, de segurança e da envolvente; Instalação de equipamentos específicos em fogos para idosos e /ou deficientes; Reabilitação de imóveis.

Modernização e reabilitação de fogos em bairros a reabilitar (Hamburgo)

Modernização e reabilitação de fogos em bairros a reabilitar; Melhoria do património construído em bairros a reabilitar, destinados a determinados grupos populacionais.

Conservação de calor em edifícios de habitação (Hamburgo) Modernização e reabilitação de fogos de aluguer e/ou de cooperativas (MecklenburgVorpommern)

Modernização de fogos (Nordrhein-Westfalen) Promoção da modernização e reabilitação de imóveis de aluger (Thüringen)

Modernização energética dos edifícios, incluindo isolamento paredes exteriores, telhados, caves, novas janelas. • Modernização e reabilitação de fogos; • Instalação de equipamentos específicos em fogos para idosos e /ou deficientes; • Reconstrução de partes da habitação (telhado, exteriores, após intervenção de reposição da estrutura antiga. • Medidas para a criação de habitações para pessoas idosas, incluindo oferta de serviços de apoio a idosos. Modernização de fogos, tendo em vista o aumento do valor dos mesmos, a sua durabilidade, uma maior eficiência energética e de água, manutenção de rendas a custos controlados, demolição/recolocação no mercado de imóveis devolutos, manutenção e valorização de imóveis com valor arquitectónico. Modernização e reabilitação de fogos de aluguer e de cooperativas: Reabilitação de imóveis e envolvente; medidas de poupança de energia.

Domínio

Energia. Habitação.

Energia. Habitação.

Energia. Habitação.

Energia. Habitação.

Energia. Habitação.

Energia. Habitação.

Beneficiários

Empresas, privados.

Financiamento

Subsídio, empréstimo.

Empresas, privados, municípios, associações.

Subsídio.

Empresas, privados.

Subsídio.

Empresas, privados, municípios, equipamentos públicos, associações.

Instituição financiadora

Instituição de Crédito para a Construção de Hamburgo

Instituição de Crédito para a Construção de Hamburgo Centro para as Técnicas da Energia, Água e Ambiente

Empréstimo.

Instituto de apoio de MecklenburgVorpommern

Empresas, privados.

Empréstimo.

Ministério para a Cidade, Habitação, Cultura e Desporto

Empresas, privados, municípios, associações.

Subsídio, empréstimo.

Município

53

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

2. PERFIL

DE

ACTIVIDADES

ECONÓMICAS

E

TIPOLOGIA

DE

MODELOS

DE

INTERVENÇÃO 2.1. DELIMITAÇÃO DA FILEIRA DA REABILITAÇÃO URBANA

A reabilitação urbana, visando a conservação/ recuperação do parque edificado/ habitacional, a modernização das infra-estruturas (de superfície e subterrâneas) e dos equipamentos e a revitalização social, económica e urbana do território, seja ele, centros históricos, zonas deprimidas, núcleos urbanos degradados, aldeias históricas ou, edifícios isolados e espaços públicos do tecido consolidado da cidade, compreende um conjunto bastante diversificado de actividades económicas, existindo uma tendência para o seu adensamento e complexificação. Pretendendo contrariar essa tendência, a Equipa de Estudo desenvolveu um exercício que tinha por objectivos (i) sistematizar o complexo de actividades da fileira e (ii) identificar as diversas esferas de actuação compreendidas num processo de reabilitação urbana, cujo resultado se apresenta, na página seguinte, em forma de diagrama - Fileira de actividades da reabilitação urbana - e do qual se tece as seguintes observações: •

Ao sistema de financiamento, de natureza pública (p.e., PRID, RECRIA, REHABITA, RECRIPH, SOLARH, REABILITA) ou privada (p.e., solução de crédito imobiliário da CGD “Reabilitação Urbana, spread zero”) disponível no mercado, junta-se-lhe os inputs técnico-científicos ancorados nas actividades de investigação, experimentação e desenvolvimento, de ensino e formação profissional (p.e., CENFIC, GECoRPA, LNEC) e nos Programas de Intervenção Pública (p.e., POLIS, PROQUAL, PRU);

•

Esse sistema de financiamento assenta ainda em recursos nacionais e comunitários no quadro de medidas directas (desenvolvimento regional, requalificação de cidades, ambiente, habitação) e indirectas (cultura, comércio, acessibilidades e transportes);

•

Enquanto actividades localizadas a montante do processo produtivo, enumeram-se as seguintes, por duas principais funções: ⇒ Na Concepção/ Programação e Planeamento da Reabilitação Urbana


Trabalhos de levantamento e diagnóstico, estudos de caracterização (edificado, população, comércio e serviços, áreas verdes, equipamentos, infra-estruturas).




Estudos de arquitectura e engenharia, projectos urbanísticos e planos de intervenção.




Plano de actividades e orçamento.




Serviços administrativos, fiscais, financeiros, assessorias e serviços de secretariado.

55

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Figura 2. FILEIRA DE ACTIVIDADES DA REABILITAÇÃO URBANA INPUTS

INTERVENÇÃO PÚBLICA DIRECTA Programas de Intervenção (PRU, PROQUAL, POLIS, ...)

Ensino e Formação Profissional

ACTIVIDADES A MONTANTE






Actividades de I&D





Gestão / Promoção (Pública e/ou Privada) Estudos de viabilidade técnicoeconómica Concepção/ Programação e Planeamento Preparação dos locais a reabilitar Serviços jurídico-contencioso e administrativo-financeiros

SISTEMA FINANCIAMENTO




Incentivos (instrumentos/ prémios/ programas) Modalidades de crédito imobiliário Instrumentos de apoio à reabilitação urbana (iniciativas comunitárias e nacionais)





ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL

PRODUÇÃO REABILITAÇÃO FÍSICA / MATERIAL

PILARES DE INTERVENÇÃO

Organismos da tutela/de certificação e reguladores da actividade (p.e., municípios, CCDR, DGOTDU, DGEMN, IMOPPI, INH, ...

REABILITAÇÃO DO TECIDO SOCIAL ENQUADRAMENTO SOCIAL

Tecnologias Gestão Materiais REABILITAÇÃO DO TECIDO ECONÓMICO

Equipamentos

Associativismo/relações de cooperação empresarial e profissional

Recursos Humanos Sindicatos

CAPITAL SOCIAL

(parcerias, participação, cooperação entre entidades locais, ...)

OUTPUT Território Reabilitado







CONSUMO FINAL

Unidades empresariais a Jusante


Mediação Imobiliária
Marketing
Comercialização

Mercado 56








Habitação Serviços Escritórios Ateliers Fruição do Espaço Público

ENQUADRAMENTO LEGAL / NORMATIVO Alvarás de construção Arrendamento Urbano Minimização do impacto das obras Expropriação, licenciamento

Espaço Público

Actividades a Jusante Gestão Conservação/ Manutenção
Fiscalização





Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

⇒ Na Preparação dos Locais a Reabilitar

•




Aquisição de edifícios, expropriações e licenciamentos.




Demolições, terraplanagens, movimentação de terras e drenagens.




Serviços jurídico-contenciosos e adiminstrativo-financeiros.

Enquanto actividades inerentes à esfera da produção, propriamente dita - Intervenção/ Execução de Obra – enumeram-se as seguintes, repartidas entre quatro vertentes de actuação: ⇒ Reabilitação física/ material


Requalificação de espaços públicos (p.e., arranjos paisagísticos, zonas verdes, praças públicas).




Reestruturação/ remodelação da rede viária.




Modernização/ ampliação da rede de equipamentos colectivos.




Modernização/ ampliação das infra-estruturas de saneamento.




Novas construções.




Reabilitação do parque habitacional (obras no exterior: p.e., recuperação de fachadas e coberturas; obras no interior: dirigidas à recuperação da habitação).




Recuperação de património edificado/ imóveis de interesse público (IPPAR).

⇒ Reabilitação do tecido social (Promoção social da população)


Apoio ao investimento no desenvolvimento local e social, com a criação de estruturas de apoio (p.e., centros de acolhimento para crianças/idosos, centros de realojamento provisórios, gabinetes de apoio a toxicodependentes, ….).




Animação sóciocultural/ projectos lúdicos e pedagógicos (p.e., articulação escolameio na prevenção primária de problemas sociais, ateliers, workshops, fóruns associativos, …).




Apoio à qualificação profissional e promoção de emprego (acções de formação/ informação/ educação, ...), traduzindo uma preocupação com a inserção profissional da população local (p.e., desempregados) da área intervencionada.




Criação de centros de ofícios e centros de valorização e integração profissional.

57

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

⇒ Reabilitação do tecido económico (Revitalização económica)


Reconversão de instalações industriais/ actividades tradicionais desactivadas.




Construção de parques empresariais, equipamentos para a criação de “Ninhos de Empresas”.




Valorização do comércio tradicional de rua (p.e., tornando ruas pedonais, introduzindo nova sinalética e imobiliário urbano, modernizando as montras dos espaços comerciais, …).

⇒ Capital social da Reabilitação Urbana


Dinamização de parcerias, formas de participação e de cooperação entre entidades, instituições e associações locais.

•




Acções de sensibilização ambiental.




Acções de comunicação/ programas informativos.




Acções minimizadoras do impacto das obras.

Estes segmentos produtivos mantêm elos de ligação/ actividade com os Pilares da Intervenção (Tecnologias, Gestão, Materiais, Equipamentos e Recursos humanos) e estes, por sua vez, com os seguintes dispositivos de apoio:


enquadramento social: associativismo empresarial e profissional, relações de cooperação de base empresarial e sindicatos;




enquadramento institucional: entidades com competências/actividades no domínio da reabilitação urbana (p.e., municípios, CCDR, DGOTDU, DGEMN, LNEC, IPCR, IPPAR, IMOPPI, INH, ...);




enquadramento normativo/legal (p.e., poderes de expropriação/licenciamento, lei do arrendamento urbano, lei dos alvarás das empresas do sector da construção).

Por último, importa salientar que as intervenções de reabilitação de edifícios existentes (o segmento produtivo que maior peso apresenta na fileira da reabilitação urbana e que corresponde a um dos sub-sectores do Ramo da Construção) se fazem, essencialmente, a três níveis 80. •

invólucro exterior (fachadas e cobertura) – nível que diz respeito, sobretudo, à estética do edifício;

80

CÓIAS E SILVA, V. (2004) - A nova lei dos alvarás: simplificação ou facilitismo, GECoRPA, para consulta em http://www.gecorpa.pt/destaque_imoppi.htm.

58

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

•

condições de habitabilidade e conforto – nível relacionado com o bem estar dos utentes dos edifícios e, por envolver alterações nas instalações e sistemas dos edifícios, implica uma maior complexidade de intervenção;

•

comportamento estrutural – relaciona-se com a segurança das pessoas e bens, assumindo particular relevância em situações de acção sísmica.

Numa tentativa de balizar o complexo de actividades da fileira da reabilitação urbana, e dada a tarefa de análise e caracterização desta, que nos competia desenvolver, procedeu-se a uma leitura cuidada da actual Classificação de Actividades Económicas (CAE Rev.2) do INE. Como resultado foram seleccionados dois grandes grupos de actividade económica, nomeadamente, os sectores da construção (CAE 45) e do imobiliário (CAE 70), para além das actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins (CAE 742), como aqueles que mais directamente abrangem o complexo de actividades económicas compreendidas em processos de reabilitação urbana e, no seio do qual, assumem um maior peso. O esquema seguinte pretende ilustrar esse exercício de delimitação da fileira da reabilitação urbana, restringindo-a, propositadamente, à sua componente mais física e material (indissociável do Sector da Construção) por razões que se prendem com os elementos de enquadramento, o âmbito e os vectores temáticos do presente Estudo: oportunidades económicas, emprego e competências. Figura 3. Actividades que assumem maior peso na Fileira da Reabilitação Urbana

Engenharia Civil, Estudos e Arquitectura

Estudos de engenharia e arquitectura, planos de intervenção,...

Preparação dos locais a reabilitar reabilitar

Demolições e terraplanagens , movimentação de terras, drenagens,..

Recuperação/ /construção de edifícios e equipamentos

Construção, instalações eléctricas e canalizações; impermeabilização e isolamento; pinturas;...

Promoção imobiliária

Compra e venda de imóveis; gestão de imóveis

59

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

As CAE identificadas enquanto objecto de análise do Estudo são as seguintes: Quadro 7. Delimitação da Fileira da Reabilitação: CAE identificadas CAE

Actividades

451

Preparação dos locais de construção

452

Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil

453

Instalações especiais (instalação eléctrica, instalação de canalizações e de climatização, obras de isolamento, …)

454

Actividades de acabamento (estucagem, trabalhos de carpintaria e caixilharia, revestimento de pavimentos e paredes, pintura, …)

455

Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador

701

Actividades imobiliárias por conta própria

702

Arrendamento de bens imobiliários

703

Actividades imobiliárias por conta de outrem

742

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins. Fonte: INE, Classificação Portuguesa das Actividades Económicas (CAE Rev. 2.1)

A selecção destas actividades, não obstante serem aquelas que melhor representam as actividades da fileira de reabilitação urbana, na óptica de uma análise da sua caracterização e evolução, suscita dois tipos de problemas que devem ser tidos em consideração, designadamente: (i)

A reabilitação urbana envolve um conjunto de actividades que não se encontram representadas nas CAE seleccionadas. A dispersão destas actividades por diferentes CAE e o seu peso pouco significativo foram as razões que levaram à sua não consideração.

(ii)

As actividades de reabilitação constituem uma actividade secundária para a maioria das empresas incluídas nas CAE seleccionadas, pelo que a análise realizada no ponto seguinte fornece elementos sobre o seu comportamento recente e tendencial em termos globais. Essa análise foi, por isso mesmo, complementada, na perspectiva do emprego e competências, no Ponto 4 do presente Estudo, com outras fontes de informação mais qualitativas (Estudos de Caso, Inquéritos, Entrevistas).

2.2. MODELOS DE INTERVENÇÃO DA FILEIRA DA REABILITAÇÃO URBANA

No ponto seguinte do documento analisam-se as oportunidades económicas associadas à fileira da reabilitação urbana, situando-se a problemática do campo estratégico de estudo em aspectos urbano-materiais que remetem, predominantemente, para as actividades da construção civil, da

60

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

habitação e do imobiliário, aspectos económicos (as perspectivas de negócio) e aspectos políticosociais (ligados às políticas públicas). Com efeito, o aprofundamento dessas matérias conduziu à necessidade de analisar a tipologia de modelos de intervenção predominantes nas estratégias dos diversos intervenientes (públicos, associativos e privados) da fileira, em complemento da pré-identificação anterior. Através dessa análise foi possível identificar os seguintes padrões-tipo: (i) Unidades Municipais de Reabilitação/ Renovação Urbana; (ii) Empresas com Capitais Públicos de Reabilitação/ Renovação Urbana, e; (iii) Empresas Privadas intervenientes na Fileira da Reabilitação Urbana (Construção Civil, Imobiliário, Arquitectura e Engenharia, etc.), não obstante o crescimento progressivo das situações de parceria e relações funcionais, envolvendo algumas ou todas estas entidades. Figura 4. Relações entre Modelos de Intervenção

Unidades Municipais

GTL, Direcção Municipal de Conservação e Reabilitação Urbana, Divisão de Qualificação Urbana, etc.

Empresas com Capitais Públicos

EPUL, SRU’s, Sociedades Polis, Fundação para o Desenvolvimento da Zona Histórica do Porto, etc.

Empresas Privadas

Empresas de conservação e restauro, de consolidação estrutural, de promoção imobiliária, etc.

Desses modelos de intervenção decorrem padrões organizacionais de dupla face: perfil institucional e organização do trabalho. Neste sub-ponto do Estudo importa contextualizar a título de enquadramento as questões mais directamente associadas aos aspectos institucionais dos diversos intervenientes. No início do Ponto 4

estes

modelos

de

intervenção

predominantes

serão

retomados

numa

outra

dimensão/perspectiva: análise dos impactos sobre o emprego e formação de cada um dos modelos, de acordo com os respectivos padrões organizacionais, numa abordagem aprofundada da fileira de emprego e competências da Reabilitação Urbana.

61

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Unidades Municipais de Reabilitação/ Renovação Urbana

Ancorada na estrutura da Administração Pública Local, mais precisamente, nos municípios, esta categoria integra, por ordem hierárquica decrescente na organização interna destas autarquias locais, Direcções, Departamentos, Divisões e Gabinetes Municipais (estruturas técnicas locais e não locais) que funcionam na dependência directa da presidência (acontece, mais frequentemente, com estes últimos) ou do executivo responsável pela área da reabilitação/renovação urbana do concelho, usualmente direccionada para o Vereador do Urbanismo da respectiva Câmara Municipal. Entre nós, são ainda em número reduzido as autarquias que, na sua organização interna, integrem uma unidade que agregue os vários domínios de intervenção da reabilitação/ renovação urbana e, como tal, poucas são as unidades municipais que assumem uma dessas designações. Na maioria dos casos, o que acontece é esses domínios (p.e., equipamentos, trânsito e transportes, cultura e património, habitação e acção social) encontrarem-se dispersos por unidades e/ou serviços municipais próprios, pouco articulados entre si e direccionados para a totalidade do concelho respectivo. Independentemente da quantidade e formação dos recursos humanos, estrutura organizacional, competências, actividades, designação ou tutela, entre outras características que as diferenciam, as unidades municipais de reabilitação/ renovação urbana existentes surgem associadas quer a um determinado projecto/ programa, quer a uma área geográfica específica de intervenção que, comummente, toma contornos muito distintos do restante concelho, quer ainda, e na maioria dos casos, às duas situações apontadas em simultâneo. A designação que tomam evidencia, não raras vezes, a escala geográfica, se não mesmo o local, de intervenção (p.e., Gabinete para o Centro Histórico, Unidade de Projecto de Alfama, ...), a estratégia de resposta da autarquia face aos problemas que se colocam ao respectivo município (p.e., da Divisão de Reabilitação de Edifícios à Divisão de Qualificação Urbana) e, ainda, à diversidade de actividades (p.e., Conservação, Reabilitação de Edifícios, Salvaguarda do Património Arquitectónico e Arqueológico) e de sectores associados à reabilitação/ renovação urbana (p.e., Património, Cultura, Habitação, Arquitectura, Arqueologia,....). Desempenhando um papel primordial na resposta à diversidade de problemas intersectoriais que se colocam às nossas cidades, vilas ou aldeias, as unidades municipais de reabilitação/ renovação urbana desenvolvem a sua actividade no âmbito de áreas de actuação como: (i) a conservação/ recuperação do parque habitacional; (ii) a modernização de infra-estruturas e equipamentos; (iii) a requalificação do espaço público; (iv) o restabelecimento da identidade cultural e da convivência

62

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

dos lugares; (v) a preservação/ requalificação do património urbano e histórico ou, ainda, numa escala mais abrangente; (vi) a revitalização e a requalificação de áreas urbanas com fortes sinais de degradação social e urbana (p.e., elevada incidência de grupos vulneráveis, desemprego, fenómenos de marginalidade e exclusão social). Estas actividades são desenvolvidas na expectativa dos municípios superarem problemas afectos a bolsas de territórios com características específicas tais como (cf. Inquérito às Câmaras Municipais desenvolvido no âmbito do Estudo) “áreas com construção de carácter precário e AUGIS sem acesso a infra-estruturas básicas”, “áreas de crescimento urbano desequilibrado e desqualificado com acesso limitado a equipamentos sociais e culturais” ou, ainda, entre outras, “centros históricos em perigo de desertificação e demograficamente envelhecidos”. Com efeito, reflectindo complexidades do tecido urbano e social específicas de cada município, as necessidades/ problemas de reabilitação manifestam-se territorialmente na seguinte tipologia de áreas críticas: zonas-dormitório envelhecidas e sub-equipadas; bairros de habitação social degradados; núcleos de construções precárias/ barracas; zonas industriais em declínio; áreas de construção clandestina; centros históricos e núcleos antigos degradados. Estas áreas geográficas são entendidas como territórios de desafio onde se enfrentam graves problemas e donde, por sua vez, emergem oportunidades que importam ser equacionadas num contexto de espaço urbano alargado. A reabilitação urbana surge como um meio para solucionar alguns daqueles problemas, sendo hoje encarada como um valioso instrumento de gestão e controlo do processo de crescimento das nossas cidades e de enfraquecimento da pressão urbanística sobre o que resta dos solos rurais das zonas periurbanas. Em termos geográficos, estas áreas críticas tendem a concentrarem-se quer em concelhos metropolitanos, quer em concelhos não metropolitanos com um ou mais centros urbanos com mais de 10.000 habitantes. De facto, são nestes concelhos, predominantemente urbanos, onde incidem os grandes programas de reabilitação urbana implementados entre nós a partir da década de 90 (URBAN, PRU e, mais tarde, Proqual) e onde, por sua vez, se concentra a maioria das unidades municipais em questão. A abordagem integrada destas iniciativas assenta nos seguintes aspectos: (i) a combinação de diversas fontes de financiamento de origem nacional e comunitária; (ii) a preparação e a implementação das intervenções em concertação entre autoridades nacionais (DGDR)/regionais (CCDRLVT) e municipais (Câmaras Municipais); (iii) apelo ao trabalho em parceria pela necessidade de construir respostas multidimensionais e integradas para problemas complexos; (iv) o âmbito das intervenções, ao superar os limites de acções estritamente físicas.

63

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

As estruturas de gestão local organizadas pelas Câmaras Municipais incluíam um Gestor Local e uma Estrutura de Apoio Técnico que correspondia ora a um gabinete local, ora a um núcleo sedeado na área de intervenção. Este último, com vantagens ao nível de um maior ajustamento e uma maior adequabilidade das estratégias de actuação, possuía características muito idênticas aos Gabinetes Técnicos Locais (GTL) criados na década de 80 ao abrigo das iniciativas nacionais PRU (1985) e, mais tarde, PRAUD (1988), lançadas no seio da actual DGOTDU. As iniciativas da década de 80, apesar de se dirigirem também a aglomerados urbanos que, face à pressão urbanística e à ausência de instrumentos de planeamento adequados, cresceram de forma desorganizada, incidiram em larga medida sobre núcleos com importante valor histórico e patrimonial do país. Os GTL então criados tinham como incumbência a preparação (caracterização da área de intervenção e elaboração de um instrumento de planeamento territorial orientador da operação de reabilitação urbana) e o acompanhamento de acções (espaços públicos, edifícios com identidade histórica ou cultural, infra-estruturas e equipamentos) de reabilitação de áreas degradadas. Ao contrário do que acontece com outras unidades municipais (Direcções, Departamentos, Divisões), usualmente, com maior número de recursos humanos, competências e âmbito de actuação, os GTL estabelecem-se, de forma mais autónoma e isolada da autarquia, na área a reabilitar/ intervir, permitindo aos seus técnicos uma maior proximidade geográfica com a população-alvo, um profundo conhecimento das carências (sociais, económicas e materiais/ físicas) da zona de intervenção e acompanhar de perto a implementação do projecto traçado, reconhecendo-lhe, melhor que ninguém, debilidades e potencialidades. A preparação e a execução das obras de reabilitação urbana, apoiadas financeiramente pelo PRU/ PRAUD, numa comparticipação a fundo perdido que não vai além dos 25% dos encargos da autarquia com a operação, são, normalmente, asseguradas por unidades empresariais da construção sub-contratadas para o efeito, pelo que, à equipa técnica pluridisciplinar do Gabinete, que normalmente não excede os cerca de 10/15 indivíduos de áreas profissionais como arquitectura, urbanismo, engenharia civil, topografia, história, sociologia, desenho, arqueologia, administração, entre outras, cabe essencialmente tarefas relacionadas com o projecto e o acompanhamento e fiscalização da intervenção. A actuação destes GTL, permitindo aos seus técnicos adquirir experiência e formação nas diferentes actividades/ funções que integram uma operação de reabilitação/ renovação urbana, contribuiu para a criação de novas estruturas municipais com um perfil de competências semelhante a estes, frequentemente com a designação de Gabinete/ Divisão/ Departamento do Centro Histórico,

64

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

onde, não raras vezes, estes técnicos

foram integrados. Refira-se, a título de exemplo, o

Departamento do Centro Histórico, Património e Cultura da Câmara Municipal de Évora que surge da reconversão do Gabinete do Núcleo do Centro Histórico criado pela autarquia em 1983. Tomando ou não a designação de GTL, os Gabinetes Municipais de reabilitação/ renovação urbana correspondem a estruturas técnicas municipais que gerem uma intervenção local que, entre outras operações, integra uma iniciativa/ programa de reabilitação/ renovação urbana coordenada a nível central/ regional por entidades públicas com competências em matéria de:


desenvolvimento regional (DGDR, Urban e PRU, p.e.);




ordenamento do território e desenvolvimento urbano (DGOTDU, PRAUD, p.e.);




coordenação regional do território nacional (CCDR, Proqual, p.e.);




habitação (INH, Recria ou PER, p.e.);




requalificação e valorização ambiental do território (Gabinete Coordenador do Programa Polis, p.e.) ou ainda, entre outras competências;




a de urbanismo comercial (antiga DGCC, actual DGE, Urbcom, p.e.).

Tratam-se de estruturas próprias, não raras vezes criadas de raiz, para o acompanhamento destes programas. Assim aconteceu, a título de exemplo, com o PRU de Almada, o Polis de Castelo Branco, o Urbcom de Portimão ou o Proqual em Vila Franca de Xira. Num futuro próximo, as unidades municipais de reabilitação/ renovação urbana, em particular, aquelas com responsabilidades na Área Metropolitana de Lisboa, terão que repensar a estratégia de desenvolvimento nos seus respectivos concelhos para os próximos anos, dada quer as restrições orçamentais impostas, já desde 2002, ao nível do PIDDAC 81, quer o agravamento do decréscimo de financiamento para a Região de Lisboa no próximo ciclo de programação do novo Quadro Comunitário de Apoio (QREN, 2007 – 2013)

82

.

Nesta Região estão em curso, até ao final de 2006, dois PIC URBAN II em duas áreas distintas (Vale de Alcântara, em Lisboa e Damaia/Buraca, na Amadora) e sete intervenções de requalificação sócio-urbanística no âmbito do PROQUAL nos Concelhos da Moita (Baixa da Banheira/Vale da Amoreira), Setúbal (Belavista), Amadora (Brandoa), Odivelas, Oeiras (Outurela - Portela/Algés), Loures (Sacavém - Prior Velho) e Vila Franca de Xira (Bom Sucesso/Arcena). 81

Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC).

82

O Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN), substituto do Quadro Comunitário de Apoio, vai determinar as grandes linhas de política de desenvolvimento de Portugal para o período 2007 – 2013.

65

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Empresas com capitais públicos intervenientes na Fileira da Reabilitação/ Renovação Urbana

As Empresas com capitais públicos intervenientes na Fileira da Reabilitação/ Renovação Urbana constituem um fenómeno com alguns anos, de balanço ainda inconclusivo, mas que reflecte a necessidade de flexibilizar as modalidades de intervenção municipais na base da transferência de funções tradicionais para unidades com perfil de empresarialização de actividades. Também nesta tipologia ocorrem modalidades diferentes, com consequências funcionais de mobilização de competências, e perfis institucionais distintos:


sociedades anónimas de capitais públicos (p.e., Parque Expo, Coimbra Viva – SRU, SA, Sociedades Polis);




instituições privadas de utilidade pública (p.e., FDZHP), e;




empresas municipais (p.e., EPUL, Baixa Pombalina – SRU, EM).

A título de exemplo, expõem-se os seguintes elementos extraídos dos Estudos de Caso (Polis Castelo Branco, FDZHP e SRU da Baixa Pombalina), elaborados no âmbito do presente Estudo e que reflectem cada uma das modalidades anteriormente referidas.

66

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

INTERVENÇÃO DO PROGRAMA POLIS EM CASTELO BRANCO (2000-2006) Perfil Institucional

A realização das intervenções programadas para Castelo Branco, ao abrigo do Programa Polis, é assegurada por uma sociedade comercial com autonomia jurídica, com a natureza de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e a designação de PolisCastelo Branco, Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Castelo Branco, S.A., em cujo capital social participam o Estado (60%) e o Município de Castelo Branco (40%). A PolisCastelo Branco rege-se pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado e pelo diploma que a cria (Decreto-Lei n.º 305/2000, de 24 de Novembro), estando a sua actividade subordinada ao Plano Estratégico de Castelo Branco, realizado pelo respectivo Município e pela Parque EXPO 98, S.A., sob proposta do Gabinete Coordenador do Programa Polis e aprovação dos accionistas. O Gabinete Coordenador do Programa Polis (GCPP) é uma estrutura de dinamização e acompanhamento do Programa Polis sob a tutela directa do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. O GCPP é dirigido por um coordenador nomeado pelo Governo que tem o estatuto de encarregado de missão e é apoiado por uma equipa com a natureza de estrutura de projecto, nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro. Após a constituição da PolisCastelo Branco, o seu accionista maioritário acordou um contrato de gestão da sua participação social com a Parque EXPO 98, S.A., uma empresa do sector empresarial do Estado com experiência conhecida em intervenções urbanísticas de grande escala (caso EXPO 98). Trata-se de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, cuja titularidade do capital social é do Estado Português (Direcção Geral do Tesouro), em 99.1% e da Câmara Municipal de Lisboa, em 0.9%.

As Sociedades Polis apresentam características de inovação que se prendem com os seguintes aspectos: (i) os poderes de excepção a estas conferidos com vista à prossecução dos seus fins (Artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 305/2000); (ii) a natureza integrada das intervenções das quais são responsáveis, e; (iii) a experiência e promoção de novas formas de articulação e parceria entre o Estado e as Autarquias Locais consubstanciadas, em parte, nos Conselhos de Administração das Sociedades Polis.

FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA ZONA HISTÓRICA DO PORTO (FDZHP) Perfil Institucional

Instituição privada de utilidade pública, sem fins lucrativos, constituída a 19 de Dezembro de 1990 pela Câmara Municipal do Porto, pelo Comissariado Regional do Norte de Luta Contra a Pobreza, pelo Centro Regional de Segurança Social do Porto, pela União das Instituições Particulares de Solidariedade Social e pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional.

67

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

As características inovadoras da FDZHP são inerentes à própria estratégia, filosofia e prática de actuação, sua dimensão e alcance, entre as quais se relevam as seguintes: •

Convicção de que a recuperação física dos edifícios é tão importante quanto o combate às causas da própria degradação, em especial as que resultam da precariedade económica e da exclusão social.

•

Articulação de quatro domínios estratégicos: (i) reabilitação física, (ii) qualificação profissional e promoção do emprego, (iii) educação e animação sócio-cultural e, (iv) cooperação com as instituições e associações locais.

•

Desenvolvimento das competências e do protagonismo dos diferentes actores locais, contribuindo para o incremento da sua autonomia e capacidade de acção.

•

Valorização e encorajamento da participação e da parceria a todos os níveis, que entendem ser um factor decisivo para viabilizar uma estratégia auto-sustentada de desenvolvimento local.

O facto da Fundação não ter conseguido, ao longo da sua existência, reunir meios próprios que lhe assegurassem autonomia financeira, vivendo, desse modo, essencialmente, do Governo (através do Ministério que tutela a Segurança Social) e da Câmara Municipal do Porto, seus principais fundadores, aliado à criação da empresa municipal de Gestão de Obras Públicas, em 2000 e da SRU Porto Vivo, em 2004, levou à colocação da hipótese da sua extinção, entretanto fortemente contestada pela população da Zona História. O protocolo assinado, no início do mês de Março do corrente ano, entre a Autarquia e o Ministério da Segurança Social, válido até 2008, veio assegurar a continuidade da Fundação que adquiriu, entretanto, uma nova estratégia e um novo modelo de financiamento: a FDZHP assegurará a vertente social da reabilitação urbana da Zona Histórica que será financiada pelo Ministério da Segurança Social, em função dos projectos que lhe forem apresentados, sob a forma de propostas de contratos-programa. Em relação à vertente da reabilitação do edificado, esta será assegurada pela Autarquia, em parceria com a Sociedade de Reabilitação Urbana.

68

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

BAIXA POMBALINA, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, EM. Perfil Institucional

Sociedade de capitais exclusivamente públicos, constituída a 23 de Agosto de 2004, à luz do Decreto-Lei n.º 104/2004 de 7 de Maio que, pelo facto de contar com a participação maioritária do Município de Lisboa em 51% e do accionista EPUL em 49%, incorporado no capital social da empresa em espécie (quatro imóveis), toma a designação jurídica de empresa municipal, regendo-se, desse modo, pelo regime constante na Lei n.º 58/98 de 18 de Agosto.

As características inovadoras das SRU prendem-se ao novo quadro legal para as intervenções de reabilitação urbana (Decreto-Lei n.º 104/2004 de 7 de Maio) que lança um conjunto de medidas e instrumentos que visa, sumariamente, o seguinte:


promover intervenções a uma escala diferente da habitualmente considerada em reabilitação: agora um conjunto edificado, em regra o quarteirão, em vez do imóvel isolado;




tratar a reabilitação numa perspectiva sistémica, atendendo às suas vertentes histórica e patrimonial, técnica e construtiva, mas igualmente ambiental e social, económica e financeira, e;




reduzir significativamente as tramitações administrativas de aprovação e licenciamento de projectos e obras da operação de reabilitação urbana.

Entre os diferentes intervenientes que constituem esta categoria de entidades de base empresarial, salienta-se o papel que as recém—criadas Sociedades de Reabilitação Urbana terão numa nova forma de abordar e gerir a intervenção sobre a cidade consolidada, com reflexos vastos quer na esfera da Administração e das suas práticas, quer na esfera dos particulares, sejam eles proprietários urbanos, promotores, construtores, investidores ou, unicamente, moradores. Empresas Privadas intervenientes na Fileira

As Empresas Privadas actuam para entidades-cliente públicas (p.e., Câmaras Municipais) e para proprietários imobiliários privados, que intervêm na reabilitação de edifícios como área de negócio, a qual encaram como uma oportunidade económica, e face à qual se posicionam de formas diversas, que podem evoluir mesmo para modalidades caracterizadas por uma maior verticalização. Também aqui os padrões de organização do trabalho têm implicações de estruturação funcional e de mobilização de recursos humanos e competências diversificadas, como se terá oportunidade de verificar, numa análise dirigida a essas questões, no Ponto 4 do presente Documento.

69

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Integrando o segmento mercantil da actividade económica, as empresas da fileira da reabilitação assumem características distintas conforme, naturalmente, os serviços e as áreas de actividade para as quais se orientam. De acordo com o Sistema de Classificação de Empresas que o GECoRPA

83

propõe e promove junto do IMOPPI 84, estas empresas podem ser agrupadas nas quatro seguintes áreas de actuação: 1) Projecto, fiscalização e consultoria 2) Levantamentos, inspecções e ensaios 3) Execução dos trabalhos (Empreiteiros e Subempreiteiros) 4) Fabrico e/ou distribuição de produtos e materiais Esta classificação, elaborada recentemente pelo GECoRPA, surge em resultado da promulgação do Decreto-lei n.º 12/2004 de 9 de Janeiro – nova “Lei dos Alvarás”

85

– , na qual foi eliminada a

categoria dos alvarás “Património Construído Protegido”, que contemplava as actividades de reabilitação de edifícios antigos. De acordo com o Eng. Vítor Cóias e Silva (Presidente do GECoRPA) esta Lei, fomenta alguns constrangimentos, pois vai facilitar que empresas sem qualificação, que encaram o trabalho da reabilitação/conservação do edificado como uma mera extensão da sua actividade de construção civil e obras públicas, se apresentem a concorrer a intervenções de reabilitação que utilizam materiais e tecnologias específicas, diferentes das correntes utilizadas na construção nova. Foi perante este cenário que esta associação empresarial, que põe ênfase na reabilitação das construções existentes, cria a classificação de empresas vocacionadas para este segmento de actividade, considerando incompreensível que a nova legislação proposta pelo IMOPPI tenha sido aceite pela respectiva tutela, sobretudo, “numa altura em que os responsáveis políticos colocam a ênfase na reabilitação do edificado como alternativa à construção nova, e em que se perfilam no horizonte grandes projectos de reabilitação de bairros antigos no âmbito das novas SRU” 86. O GECoRPA conta com cerca de 40 associados que aí procuram os seguintes serviços:

83

Grémio das Empresas de Conservação e Restauro do Património Arquitectónico (GECoRPA).

84

O IMOPPI, Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário, é criado pelo Decreto Lei n.º 60/99, de 2 de Março, cabendo a tutela funcional e patrimonial ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicação e sendo a definição das linhas de orientação e dos domínios prioritários da sua actuação exercida em articulação com o Ministro das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional, em matéria de obras particulares, promoção e mediação imobiliária e elaboração do respectivo quadro normativo. 85 Decreto-Lei n.º 12/2004, de 9 de Janeiro de 2004, Publicado no D.R. n.º 7, série I-A, de 9 de Janeiro de 2004 – Estabelece o regime jurídico de ingresso e permanência na actividade da construção. 86

Cóias e Silva, V. (2004) - Sistema de Classificação, in Revista Pedra & Cal, n.º 22 Abril/Maio/Junho. 2004, GECoRPA, p. 30.

70

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

•

Informação de agenda de eventos.

•

Informação de concursos públicos de obras, legislação.

•

Promoção da divulgação dos associados na revista (Pedra & Cal) e no site do GECoRPA.

•

Promoção de serviços de consultoria (apoio jurídico, implementação de sistemas de garantia de qualidade, segundo normas europeias - ISO), e outros serviços, como a construção do site da empresa.

•

Promoção de acções de formação. O GECoRPA tem protocolos com o Cenfic e a Ordem dos Engenheiros para o desenvolvimento de acções de formação.

•

Promoção de feiras e certames.

•

Integração nas empresas de estagiários.

Dos cerca de 40 associados, 65% constituem empresas vocacionadas para a execução dos trabalhos (Empreiteiros e Subempreiteiros), 12.5% para as áreas de projecto, fiscalização e consultoria e, com idêntico peso, para as de fabrico e/ou distribuição de produtos e materiais, e as restantes (apenas 2), especializadas em levantamentos, inspecções e ensaios. No sub-ponto seguinte, apresentam-se as dinâmicas de actividade e emprego das empresas da fileira, tendo por base os dados estatísticos mais recentes disponíveis.

2.3. CARACTERIZAÇÃO DA FILEIRA DA REABILITAÇÃO URBANA: DINÂMICAS DE ACTIVIDADE E EMPREGO

A análise do perfil de actividades englobado no conceito de reabilitação urbana, nomeadamente a sua dinâmica recente é um instrumento importante para identificar as suas principais características e tendências de evolução, permitindo detectar fragilidades e oportunidades quer de negócio, quer de criação de emprego. Tendo como matriz de base as actividades seleccionadas, procedeu-se a uma avaliação da sua evolução recente (1995-2000), em termos nacionais, pontualmente complementada, quando tal se justificou, por uma análise ao nível das NUT II. Como se constata pela leitura do quadro seguinte, em 2000, as actividades relacionadas lato sensu com a reabilitação urbana ocupavam 320.933 activos, um volume claramente ampliado pela inclusão global do pessoal ao serviço da CAE Construção. Este volume de pessoal ao serviço representa um crescimento de 46.4% (mais 101.664 trabalhadores) relativamente a 1995, superior (mais do dobro) ao observado para a média de todos os sectores de actividade económica (20.2%).

71

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 8. Evolução do n.º de pessoas ao serviço, 1995 e 2000

CAE

Tx. cresc. (%)

1995

2000

200.855

289.189

44,0

3.351

4.316

28,8

158.328

219.173

38,4

Instalações especiais

28.737

42.822

49,0

Actividades de acabamento

10.043

21.527

114,3

396

1351

241,2

Actividades imobiliárias

9.129

18.128

98,6

Actividades imobiliárias por conta própria

3.553

7.060

98,7

726

871

20,0

Construção

Preparação dos locais de construção Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil

Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador

Arrendamento de bens imobiliários Actividades imobiliárias por conta de outrem

4.850

10.197

110,2

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

9.285

13.616

46,6

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

9.285

13.616

46,6

219.269

320.933

46,4

2.153.439

2.588.690

20,2

Total Actividades de reabilitação urbana Total de todos os sectores de actividade económica

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

Uma análise mais fina, ao nível das NUT II, permite verificar que é na Região do Alentejo (não obstante, ser a que detém menor número absoluto de efectivos na Fileira) onde se regista um maior crescimento relativo do pessoal afecto às actividades da reabilitação urbana (112.5%) entre 1995 e 2000, seguida da Região do Algarve (76.3%), Região Centro (53.0%), Região Norte (45.3%) e, por fim, a Região de Lisboa e Vale do Tejo (36.4%). Destaque para o Sector Imobiliário com especial crescimento no Centro (1.507 trabalhadores em 2000, contra 506 em 1995), Norte (123.5%), Alentejo (96.8%) e Lisboa e Vale do Tejo (92.6% que contrasta, significativamente, com os 28.4% nas actividades de arquitectura, engenharia e técnicas afins e os 33.6% da construção).

72

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Figura 5. Taxa de crescimento do n.º de pessoas ao serviço (%), 1995 a 2000, por NUT II

200,0 180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Norte

Centro

LVT

Alentejo

Construção

Actividades imobiliárias

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

Total Actividades de reabilitação urbana

Algarve

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

À escala nacional, o dinamismo empregador destas actividades resulta do aumento do número de efectivos em todos os ramos, observando-se taxas de crescimento em alguns casos superiores a 100%, como p.e., no aluguer de equipamentos de construção (número de pessoas ao serviço mais que triplicou), nas actividades de acabamento (construção) e imobiliárias por conta de outrem (activos mais que duplicaram), e nas actividades imobiliárias por conta própria (quase que duplicaram). Os activos afectos às actividades de instalações especiais (instalações eléctricas, de climatização, de canalização, etc.) e às actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins também registaram um aumento apreciável (quase 50%), bem como a construção de edifícios e engenharia civil (quase 40%). As actividades que observaram um menor aumento, no período considerado, foram a preparação dos locais de construção (menos de 30%) e o arrendamento de bens imobiliários (apenas 20%). O sector da construção, designadamente as actividades de construção de edifícios, é aquele que absorve o maior número de pessoas a trabalhar em actividades relacionadas com a reabilitação urbana (mais de 90% ). O emprego gerado pelas actividades de reabilitação urbana representa 12,4% do total de trabalhadores por conta de outrem empregues em todos os sectores de actividade, sendo que só a construção de edifícios é responsável por 8% do emprego.

73

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 9. Peso no total de actividades de reabilitação urbana e no total de todos os sectores de actividade económica, em função do pessoal ao serviço, 1995 e 2000

Peso no total de actividades de reabilitação urbana 1995

2000

Peso no total de todos os sectores de actividade económica 1995

2000

Construção

91,6

90,1

9,3

11,2

Preparação dos locais de construção Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil Instalações especiais Actividades de acabamento Aluguer de equipamento de construção e de demolição

1,5 72,2 13,1 4,6 0,2

1,3 68,3 13,3 6,7 0,4

0,2 7,4 1,3 0,5 0,0

0,2 8,5 1,7 0,8 0,1

Actividades imobiliárias

4,2

5,6

0,4

0,7

Actividades imobiliárias por conta própria Arrendamento de bens imobiliários Actividades imobiliárias por conta de outrem

1,6 0,3 2,2

2,2 0,3 3,2

0,2 0,0 0,2

0,3 0,0 0,4

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

4,2

4,2

0,4

0,5

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

4,2

4,2

0,4

0,5

100,0

100,0

10,2 100,0

12,4 100,0

Total Actividades de reabilitação urbana Total de todos os sectores de actividade económica

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

Em termos absolutos é, com efeito, a construção que absorve o maior número de pessoas a trabalhar em actividades relacionadas com a reabilitação urbana, sem excepção, em todas as regiões, sendo no Norte que essa Fileira está melhor representada (39.5%, no total do Continente), em grande parte, devido a esse sector, que atinge, aqui, o seu maior peso relativo (40.9%, no total do Continente), região, por sua vez, onde estão representadas, em 2000, as maiores proporções de emprego, a nível nacional, do ramo da construção de edifícios (42.2%, do total de empregados portugueses naquele ramo) e das actividades de acabamento (44.9%). A Região de Lisboa e Vale do Tejo emprega, a nível nacional, o maior volume de trabalhadores em todos os restantes ramos de actividade económica em questão, com especial destaque para as actividades de arquitectura, engenharia e técnicas afins (59,0% do total de empregados portugueses naquele ramo de actividade) e para o sector imobiliário (47.0%) e, dentro deste, salienta-se o ramo do arrendamento de bens imobiliários com 56.8% do total de emprego a nível nacional para aquele ramo. Quadro 10. Pessoal ao serviço: Peso regional no total do Continente (%), 2000

CAE/ NUT2

Norte

Centro

LVT

Alentejo Algarve

Construção

40,9

17,6

32,9

4,4

4,2

Preparação dos locais de construção

28,3

15,2

48,0

3,5

5,1

Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil

42,2

18,0

30,5

5,0

4,3

Instalações especiais

34,1

16,9

43,7

1,8

3,5

74

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Actividades de acabamento

44,9

16,1

32,1

2,1

4,8

Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador

21,7

14,1

46,9

12,7

4,6

Actividades imobiliárias

25,8

8,3

47,0

1,4

17,6

Actividades imobiliárias por conta própria

31,1

9,2

43,9

1,5

14,2

Arrendamento de bens imobiliários

14,7

2,2

56,8

1,4

24,9

Actividades imobiliárias por conta de outrem

23,0

8,2

48,3

1,2

19,3

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

27,6

8,5

59,0

2,4

2,4

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

27,6

8,5

59,0

2,4

2,4

Total Actividades de reabilitação urbana

39,5

16,7

34,8

4,1

4,9

Total de todos os sectores de actividade económica

37,4

16,1

38,8

3,9

3,9

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/ MTSS, 2000

Os activos da fileira distribuíam-se por cerca de 45.935 estabelecimentos em todo o território nacional (mais 21.129 relativamente a 1995), como revela o quadro seguinte, sendo que a maioria correspondia a empresas de construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil (mais de 50%). De referir que, no período em análise, todas as actividades registam um aumento significativo no número de estabelecimentos, com taxas de crescimento superiores a 65% (excepção para o arrendamento de bens imobiliários, que aumentou, apenas, 38,7%), situando-se o crescimento global destes estabelecimentos nos 85.3%. Quadro 11. Evolução do n.º de estabelecimentos, 1995 e 2000

1995

Preparação dos locais de construção

2000

Tx. Cresc. (%)

413

685

65,9

15626

27127

73,6

Instalações especiais

3107

5600

80,2

Actividades de acabamento

1979

4745

139,8

Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil

Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador

64

191

198,4

Actividades imobiliárias por conta própria

851

2005

135,6

Arrendamento de bens imobiliários

150

208

38,7

1276

3077

141,1

Actividades imobiliárias por conta de outrem Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins TOTAL

1330

2297

72,7

24796

45935

85,3

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

Os estabelecimentos afectos à Fileira crescem, em termos relativos, entre 1995 e 2000, e acompanhando o crescimento do número de pessoas ao serviço, essencialmente, no Alentejo (130.3%, ou seja, mais 1061 novos estabelecimentos em 2000), com destaque para as actividades imobiliárias onde se regista, em 2000, mais do dobro dos estabelecimentos existentes em 1995, a que se segue a Região do Algarve (95,1%) e, por sua vez, as Regiões do Norte (88.0%), Centro (84.3%), com ênfase nas actividades imobiliárias (202.0%), e Lisboa e Vale do Tejo (77.0%).

75

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 12. Taxa de crescimento do n.º de estabelecimentos (%), 1995 a 2000, por NUT II CAE/ NUT2

Norte Centro

LVT

Alentejo

Construção

82,2

76,9

74,1

128,5

99,3

Preparação dos locais de construção

72,3

97,5

52,7

26,1

46,4

Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil

72,0

65,1

71,7

136,7

87,3

Instalações especiais Actividades de acabamento

Algarve

91,9

95,4

62,9

57,7

88,1

141,3

169,7

108,8

217,6

270,1

78,3

Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador

193,3

255,6

366,7

600,0

Actividades imobiliárias

161,2

202,0 115,8

191,4

86,2

Actividades imobiliárias por conta própria

190,5

230,3

241,7

61,5

Arrendamento de bens imobiliários

102,2

94,4

37,5

25,0

Actividades imobiliárias por conta de outrem

143,1

194,8

138,9

139,1

-

109,9

29,2

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

105,7

148,5

44,5

108,3

66,7

Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

105,7

148,5

44,5

108,3

66,7

Total Actividades de reabilitação urbana

88,0

84,3

77,0

130,3

95,1

Total de todos os sectores de actividade económica

40,5

48,2

33,9

43,1

45,5

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

A exemplo do que acontece com a generalidade dos restantes sectores, nas actividades afectas à fileira da reabilitação urbana predominam as pequenas e médias unidades empresariais. Em 2000, cerca de 98% dos estabelecimentos tinham menos de 50 trabalhadores ao serviço, sendo que cerca de 84% do tecido empresarial afecto ao conjunto das actividades consideradas é constituído por estabelecimentos com menos de 9 trabalhadores. A construção de edifícios é a única actividade da Fileira com unidades empresariais com mais de 500 trabalhadores (três unidades na Região Norte e duas em Lisboa e Vale do Tejo) e com o maior número de estabelecimentos com mais de 100 trabalhadores e menos de 500 (cf. quadro seguinte).

Quadro 13. Distribuição dos estabelecimentos por dimensão (%), 1995 e 2000 1a9

10 a 49

50 a 99

100 a 500

TOTAL

1995

2000

1995

2000

1995

2000

1995

2000

1995

2000

81,1

84,1

16,9

14,9

1,5

0,6

0,5

0,4

100,0

100,0

Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil

77,3

80,5

19,8

17,7

1,9

1,2

1,0

0,5

100,0

100,0

Instalações especiais

80,7

83,7

16,1

14,3

2,0

1,4

1,2

0,7

100,0

100,0

Actividades de acabamento Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador

88,8

90,1

10,7

9,6

0,4

0,2

0,2

0,0

100,0

100,0

87,5

82,2

10,9

16,8

1,6

1,0

0,0

0,0

100,0

100,0

Activ

93,2

95,3

6,2

4,4

0,5

0,1

0,1

0,1

100,0

100,0

Preparação construção

76

dos

imobiliárias

locais

por

de

conta

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

própria Arrendamento de bens imobiliários Activ imobiliárias por conta de outrem Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins TOTAL

92,0

91,3

7,3

8,2

0,7

0,5

0,0

0,0

100,0

100,0

93,6

96,2

6,1

3,4

0,2

0,3

0,2

0,1

100,0

100,0

85,2

88,2

12,9

10,4

1,4

0,9

0,6

0,4

100,0

100,0

80,6

84,1

16,9

14,5

1,6

1,0

0,8

0,4

100,0

100,0

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

Estes números apontam para a existência de um tecido empresarial débil, constituído maioritariamente por empresas familiares, com um modelo de gestão, em que a polivalência de funções se deve apresentar como uma mais valia importante, mas em que as competências técnicas e de gestão não se encontram, muitas vezes, diferenciadas de forma suficiente para permitirem a definição de estratégias de gestão que integrem uma visão prospectiva das formas de organização do trabalho, a inovação tecnológica ou o conhecimento dos mercados, entre outros factores de competitividade. Estas características podem também condicionar a aposta dos empresários em diversificar o seu âmbito de actividade, p.e., especializando-se na reabilitação urbana. A par da pequena dimensão dos estabelecimentos, encontra-se uma estrutura de recursos humanos fortemente masculinizada, sendo que, em 2000, apenas cerca de 11% dos trabalhadores eram mulheres. Com efeito, trata-se de actividades cuja natureza implica, a maior parte das vezes, um esforço físico acentuado, daí serem tradicionalmente do domínio masculino. Repare-se, todavia, que nas actividades que não exigem esforço físico, as mulheres apresentam uma maior representatividade (ex. actividades imobiliárias por conta de outrem, com 56%; arrendamento de bens imobiliário, com 53%; actividades imobiliárias por conta própria, com 39%; actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins, com 31%) (cf. figura seguinte).

77

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Figura 6. Distribuição do pessoal ao serviço por sexo, 2000

TOTAL Activ. Arq., Eng. e técnicas afins Actividades imobiliárias por conta de outrem Arrendamento de bens imobiliários Actividades imobiliárias por conta própria Aluguer de equipamento Actividades de acabamento Instalações especiais Construção de edifícios Preparação dos locais de construção 0%

10%

20%

Homens

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Mulheres

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 2000

Em termos de estrutura etária, verifica-se que no seu conjunto a fileira da reabilitação urbana é relativamente envelhecida (25,8% dos activos empregados, ou seja, 89705, tinha, em 2000, mais de 45 anos), como ilustra o gráfico abaixo. Figura 7. Estrutura etária da Fileira da Reabilitação Urbana, 2000

140.000

129.758

130.000 120.000 110.000

100.795

100.000 90.000 80.000

69.227

70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 13.558

20.000 10.000

6.920 9

0 12 a 14

15 a 29

30 a 44

45 a 59

mais 60

Ignorado

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 2000

Em termos das actividades económicas que compõem esta fileira, constata-se que 46% do pessoal afecto à actividade de arrendamento de bens imobiliários tem mais de 45 anos (cf. quadro seguinte), enquanto as instalações de electricidade, climatização etc. e as actividades de acabamento são as que apresentam um menor peso relativo de trabalhadores nesta faixa etária. Em simultâneo, o número de trabalhadores com menos de 45 anos diminuiu ligeiramente a sua importância relativa entre 1995 e 2000.

78

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 14. Distribuição das pessoas ao serviço segundo os grupos Etários (%), 1995 e 2000 15 a 29 1995 2000

30 a 44 1995 2000

45 a 59 1995 2000

mais 60 1995 2000

Ignor. 1995 2000

Preparação dos locais de construção Construção de edifícios; engenharia civil

31,5

29,3

40,8

42,6

20,4

21,9

5,0

4,4

2,3

1,8

32,0

28,3

39,9

42,0

20,8

22,9

4,9

4,6

2,3

2,2

Instalações especiais

46,2

43,9

34,7

36,0

14,7

16,5

2,3

2,1

2,1

1,6

42,9

41,9

34,4

36,6

16,3

16,3

3,1

2,6

3,3

2,5

35,2

30,8

43,3

43,5

16,7

21,1

1,3

3,0

3,5

1,6

Activ imobiliárias por conta própria

22,7

22,7

38,1

37,3

27,4

28,3

9,2

8,8

2,6

2,9

Arrendamento de bens imobiliários Activ imobiliárias por conta de outrem Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins

14,8

16,8

40,6

34,7

29,3

31,2

11,8

15,1

3,5

2,3

27,2

31,8

37,9

37,3

24,9

21,9

6,7

5,4

3,2

3,6

29,4

32,9

43,0

41,3

21,8

20,6

3,9

3,2

1,9

1,9

TOTAL

33,9

31,5

39,1

40,5

20,1

21,6

4,6

4,2

2,4

2,2

Actividades de acabamento Aluguer de equipamento construção e de demolição

de

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

É na Região do Algarve que o pessoal ao serviço da Fileira de reabilitação urbana com mais de 45 anos assume maior peso (31.5%), logo seguido pela Região de Lisboa e Vale do Tejo com 30.4%. Por seu lado, o Norte é a Região que emprega o maior número de jovens da Fileira (34.75, do total de trabalhadores dessa Região é jovem). Não obstante, é no grupo etário dos 30 aos 44 anos que se encontra grande parte (cerca de 40%) dos trabalhadores da fileira, sem excepção, em todas as Regiões. Figura 8. Estrutura etária da Fileira da Reabilitação Urbana, por NUT II, 2000

Ignorado » 60 anos 45 - 59 anos 30 - 44 anos 12 a 29 anos 0,0 Norte

5,0

10,0 Centro

15,0

20,0

25,0

30,0

LVT

35,0

40,0

45,0

Alentejo

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 2000

79

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

O relativo envelhecimento na estrutura de recursos humanos da fileira repercute-se nas habilitações literárias e qualificações profissionais dos trabalhadores, como decorre da leitura dos quadros seguintes. Com efeito, cerca de 3% dos activos empregados pelo conjunto das actividades da fileira, em 2000, possuía menos que o ensino básico como habilitações literárias, sendo que cerca de 43% possuía apenas o 1º ciclo, e que 80% não tinha além da escolaridade obrigatória. Apenas pouco mais de 6% detinha graus de ensino superior. Figura 9. Estrutura de habilitações do pessoal ao serviço na Fileira, por NUT II, 2000

120,0

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0 < Ensino Básico

1.º Ciclo

2.º Ciclo

Norte

Centro

3.º Ciclo

LVT

Ens. Secundário Alentejo

Bacharelato

Licenciatura

Algarve

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 2000

Em temos regionais, é o Norte que apresentava, em 2000, uma maior proporção de indivíduos afectos às actividades de reabilitação com a escolaridade obrigatória (até ao 3.º Ciclo do Ensino Básico) e é em Lisboa e Vale do Tejo que esses indivíduos registam uma maior qualificação académica, ou seja, do total de trabalhadores da Fileira que possuíam o grau de Licenciatura, mais de metade (56.4%) desenvolvia actividade nessa Região. Ao nível da CAE, a maioria dos licenciados da fileira exerce actividades de arquitectura, engenharia e técnicas afins, enquanto o aluguer de equipamento para a construção é a actividade da fileira com menor número de activos com este grau de ensino. No entanto, o número de activos empregados detentores de curso superior aumentou substancialmente de 1995 para 2000 (cf. quadro seguinte).

80

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 15. Estrutura de habilitações do pessoal ao serviço (% por nível de ensino), 2000

Preparação dos locais de construção Construção de edifícios (no todo ou em parte); engenharia civil Instalações especiais Actividades de acabamento Aluguer de equipamento de construção e de demolição com operador Activ imobiliárias por conta própria Arrendamento de bens imobiliários Activ imobiliárias por conta de outrem Actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins TOTAL

Ensino Secun.

BachaRelato

Ignorado

< Ensino Básico

1º Ciclo

2º Ciclo

3º Ciclo

1,2

1,4

1,6

1,3

0,9

0,7

1,0

1,1

1,3

84,4

79,5

67,7

53,5

48,0

54,0

48,5

67,4

68,4

5,2

8,2

17,1

23,8

18,3

17,2

8,1

12,7

13,3

4,4

6,9

9,1

7,6

3,8

1,4

0,9

7,8

6,7

0,3

0,4

0,4

0,4

0,3

0,2

0,1

1,0

0,4

1,3

1,2

1,2

2,8

5,2

4,9

7,2

2,4

2,2

0,4

0,2

0,1

0,3

0,7

0,5

0,8

0,2

0,3

2,2

1,4

1,7

5,1

10,1

5,6

6,2

3,7

3,2

0,6

0,8

1,1

5,2

12,6

15,6

27,1

3,6

4,2

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Licenc.

Total

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 2000

No que respeita à estrutura de qualificações, é particularmente notória a representatividade do pessoal qualificado no conjunto de actividades pertencentes à fileira da reabilitação urbana (cerca de 58% em 1995 e 2000), em contrapartida existe uma fraca representatividade do pessoal dirigente, quadros médios e superiores (cerca de 13%, em 1995 e cerca de 17%, em 2000). Registe-se, porém, a elevada representatividade dos dirigentes, quadros médios e superiores nas actividades de arquitectura, de engenharia e técnicas afins (41,6%). As actividades de aluguer de equipamentos de construção apresentam a maior percentagem de pessoal qualificado (cerca de 68%), enquanto o arrendamento de bens imobiliários conta com a menor percentagem desse mesmo grupo(cerca de 35%).

81

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Quadro 16. Estrutura de qualificações do pessoal ao serviço , 1995 e 2000 Dirigentes, quadros médios e superiores

Pessoal semi -qualificado e não qualificado

Pessoal qualificado

Ignorados

1995

2000

1995

2000

1995

2000

1995

2000

Preparação dos locais de construção Construção de edifícios engenharia civil Instalações especiais Actividades de acabamento

11,8 11,4 11,4 14,3

18,0 14,2 15,4 15,2

60,9 61,1 51,5 56,6

62,3 61,7 53,0 54,3

25,2 26,4 35,1 27,4

19,2 23,8 31,2 30,2

2,1 1,1 1,9 1,7

0,4 0,2 0,3 0,4

Aluguer de equip. de constr./demolição

12,2

12,5

53,7

68,9

29,4

18,4

4,8

0,3

Activ imobiliárias por conta própria

32,2

39,0

38,5

40,7

24,7

17,1

4,6

3,2

Arrendamento de bens imobiliários

27,6

31,1

36,2

35,0

32,2

33,2

4,0

0,7

Activ imobiliárias por conta de outrem Activ de arquit., de engenharia e téc. afins TOTAL

27,1 36,2 13,3

32,2 41,7 16,8

37,8 47,2 58,1

37,4 46,2 58,1

31,2 12,2 27,1

29,8 11,1 24,7

3,9 4,4 1,5

0,6 1,1 0,3

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 1995 e 2000

Importa aqui, porém, realçar que se aborda, essencialmente, a qualificação adquirida da experiência e traduzida em categorias profissionais reconhecidas pelas próprias empresas, à qual não corresponde, na maior parte dos casos, qualquer qualificação obtida através de formação profissional inicial ou continua, reconhecida ou não pelo sistema de certificação profissional. Quadro 17. Pessoal ao serviço, segundo a classificação nacional de profissões (%), 2000

Dirigentes e quadros superiores Especialistas prof. intelectuais e científicas Técnicos e prof. intermédios Pessoal administr. e similares Pessoal dos serviços e vendedores Agricultores e trabalhadores qualif. da agric. e pescas Operários, artífices e trab. similares. Operadores de instal. de máq. e trabalhad. similares Trabalhadores não qualificados Aprendizes, praticantes, auxiliares, ajudantes e estagiários Encarregados Licenciados e bacharéis Sem classificação atribuída Total

Prep. Locais constr.

Constr. Edifício; eng. Civil

Act. de acabamento

Aluguer equip. const./ dem.

Act.. imob. conta própria

Arrend. Bens imob.

Act. imob. conta outrem

Act.arq. eng.e téc. Afins

14,2

9,7

10,8

13,6

9,1

29,4

22,0

26,5

14,7

11,4

2,8

3,2

2,5

0,4

1,7

7,4

6,7

3,5

24,0

3,9

1,8 7,0

2,9 6,8

7,1 8,1

1,4 4,4

1,6 5,5

8,8 23,6

5,6 25,3

8,6 31,6

28,7 13,7

4,8 8,3

0,2

0,2

0,7

0,4

1,6

1,8

3,1

2,7

0,4

0,4

0,1

0,1

0,0

0,1

0,4

2,4

2,6

1,6

0,2

0,2

17,7

47,9

54,2

56,2

16,7

10,4

5,2

2,8

8,9

44,7

42,9

8,3

2,5

1,7

53,4

2,4

1,6

4,9

1,9

7,2

10,9

17,8

8,0

12,6

8,9

11,5

25,4

15,7

4,3

15,2

1,4

2,7

5,6

8,7

0,8

1,0

0,3

1,0

1,4

3,3

0,3 0,1 0,5

0,1 0,0 0,2

0,2 0,1 0,3

0,1 0,0 0,4

0,0 0,0 0,4

0,3 0,1 0,9

0,5 0,0 1,8

0,2 0,0 0,9

0,3 0,5 1,0

0,1 0,1 0,3

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Inst. Especiais

Fonte: Quadros de Pessoal, DEEP/MTSS, 2000

82

TOTAL

Reabilitação Urbana: oportunidades económicas, emprego e competências

Relativamente às profissões dos trabalhadores ao serviço nas empresas relacionadas com a fileira da reabilitação urbana constata-se que, em 2000, quase metade dos activos eram operários, e 15% eram trabalhadores não qualificados. Esta situação está relacionada com a percentagem significativa que estas categorias profissionais verificam no sector da construção. Os dirigentes e quadros superiores de empresa representam 11% dos trabalhadores, estando, sobretudo, concentrados nas actividades imobiliárias. Quadro 18. Antiguidade do pessoal ao serviço (%), 2000