Reforma do estado e democracia: uma comparação entre o Brasil e a Rússia

Reforma do Estado e democracia Uma comparação entre o Brasil e a Rússia

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Este trabalho foi licenciado com uma licença Creative Commons - Atribuição Sem Derivados 3.0 Não Adaptada. Informações sobre a licença estão disponíveis aqui: http://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/deed.pt. Ao citar, use as regras da Associação Brasileira de Normas Técnicas. Todos ganhamos com isso! i

Reforma do Estado e democracia Uma comparação entre o Brasil e a Rússia Copyright © 2012-2014 Matheus Passos Silva Catalogação na Publicação (CIP) Ficha Catalográfica feita pelo autor S586r Silva, Matheus Passos. Reforma do Estado e democracia: uma comparação entre o Brasil e a Rússia [recurso eletrônico] / Matheus Passos Silva. - 3ª Ed. Brasília: Vestnik, 2014. Recurso digital. Inclui bibliografia. Formato: iBooks. Requisitos do sistema: versão mais recente do iBooks para iPad ou iBooks para MacOS. ISBN: 978-85-67636-01-6 Modo de acesso: World Wide Web 1. Ciência política. 2. Democracia. 3. Estado. 4. Brasil. 5. Rússia. I. Título. CDD: 320 CDU: 321.342.1/49

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Sobre o autor

Matheus Passos Silva é bacharel e mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília. É professor da Faculdade Projeção (Distrito Federal) nas Unidades Taguatinga, Sobradinho e Guará. Nesta Instituição ministra as disciplinas de Ciência Política e Teoria Geral do Estado, Filosofia Geral e Jurídica, Direito Eleitoral, Direito Constitucional, Trabalho de Conclusão de Curso 1 e Metodologia de Pesquisa e Trabalho de Conclusão de Curso 2 (Orientação de Trabalho de Conclusão de Curso). Faz parte do Núcleo Docente Estruturante do curso de Direito e do Colegiado do curso de Direito, ambos na Unidade Taguatinga. Faz parte do Núcleo Docente Estruturante do curso de Direito da Unidade Sobradinho. Também na Faculdade Projeção é responsável pelo Núcleo de Pesquisa e Produção Científica da Escola de Ciências Jurídicas e Sociais, coordenando todas as pesquisas científicas e todos os trabalhos de conclusão de curso realizados pelos discentes dos cursos de Direito e de Serviço Social em todas as Unidades desta IES. É também pesquisador da Universidade de Brasília e da Faculdade Projeção. Atua na área de Ciência Política, com ênfase em “Estrutura e Transformação do Estado” e em “Democracia”. Na área de Direito Constitucional, ênfase é dada à efetivação dos direitos e garantias fun-

damentais. Também é atuante na área do Direito Eleitoral, buscando analisar questões relacionadas à representatividade e à efetivação da democracia. Atua ainda na área de Filosofia Geral e Jurídica, com ênfase no tema “Justiça”. Na área de História, estuda o tema “Nações e nacionalismo”. Trabalha ainda na área de pesquisa científica, orientando Trabalhos de Conclusão de Curso nas áreas de Direito Constitucional, de Direito Eleitoral e de Filosofia do Direito.

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Mais informações sobre o autor estão disponíveis nos links abaixo: • Página do Prof. Matheus Passos http://www.facebook.com/profmatheus • Canal do Prof. Matheus Passos http://www.youtube.com/profmatheuspassos • Blog do Prof. Matheus Passos http://profmatheus.com • Twitter do Prof. Matheus Passos http://twitter.com/profmatheus

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Apresentação da 3ª Edição

“Um livro é como um filho: você sempre vai querer cuidar bem dele”. Já li esta frase em algumas oportunidades, e começo a perceber o quão verdadeira ela é.

volvida neste processo por fazer parte da então URSS. Se você gostaria de compreender um pouco mais acerca do que ocorre agora naquela parte do mundo, acredito que esse texto possa lhe auxiliar.

Mesmo tendo sido escrito há 12 anos, em 2002, volto com frequência ao texto Reforma do estado e democracia: uma comparação entre o Brasil e a Rússia para relembrar algo que escrevi. Volto para buscar algumas referências bibliográficas que estão no texto. Volto porque foi este texto que me abriu algumas portas nos âmbitos profissional e também pessoal. Volto porque foi o primeiro texto “de verdade” que escrevi, e tenho um apreço muito especial pelo seu conteúdo.

Outra inovação dessa terceira edição é o acréscimo de um número ISBN e a vinculação à Editora Vestnik. Conforme o site da Agência Brasileira do ISBN, “o ISBN - International Standard Book Number - é um sistema que identifica numericamente os livros segundo o título, o autor, o país e a editora, individualizando-os inclusive por edição.” Nesse sentido, a aquisição de um ISBN favorece aqueles que, por motivos acadêmicos, precisem fazer citações deste livro, já que com o ISBN será possível identificar este livro com mais rapidez.

É por estes motivos que estou agora lançando a terceira edição. Acredito que esse lançamento venha em momento oportuno devido às manifestações que vêm ocorrendo desde Novembro de 2013 na Ucrânia, vizinha da Rússia. Ainda que esse texto não fale especificamente da Ucrânia, ele traz elementos que mostram de que forma o processo de transição da União Soviética ocorreu, e nesse sentido a Ucrânia está en-

Além disso, é importante destacar também a vinculação do livro à Editora Vestnik, cujo objetivo é divulgar o conhecimento em maior amplitude por meio digital com preços acessíveis ao mercado brasileiro.

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Por fim, destaca-se ainda algumas correções ortográficas realizadas buscando sempre melhorar a redação do texto, ainda que tenha sido mantida a redação original prévia às mudanças ortográficas de 2009. Espero que, caso goste do texto, você o divulgue aos seus amigos e conhecidos. Ficarei agradecido se você puder fazer isso. Matheus Passos Silva Fevereiro de 2014

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Apresentação da 2ª Edição

O texto Reforma do estado e democracia: uma comparação entre o Brasil e a Rússia foi escrito no ano de 2002. Naquele momento o Brasil passava por situação especial: era a época da eleição do então candidato Luís Inácio Lula da Silva à presidência da República. O Brasil passava por um momento de busca de renovação política após oito anos do governo de Fernando Henrique Cardoso. O momento político à época era de esperança e, por que não dizer, de renovação, já que as expectativas com a eleição de um “operário” - que estava concorrendo pela quarta vez à presidência - eram altas.

níveis de aprovação popular que chegavam aos 80%. Por outro lado, destaca-se que o governo Putin veio a ser considerado autoritário, já que duas das principais instituições básicas em uma democracia - o poder Judiciário e a mídia - tiveram suas ações limitadas naquele momento. O leitor pode se questionar: o que Brasil e Rússia têm em comum? De que maneira é possível comparar, ou ao menos analisar em conjunto, dois países que, à primeira vista, são tão diferentes?

Também a Rússia, àquela época, passava por momento especial de sua história. Tendo passado por situações turbulentas durante toda a década de 1990, o país seguia rumo firme à retomada de sua situação como “potência” - ao menos regional - sob a liderança firme de Vladimir Putin. Após chegar a uma situação de extrema queda dos níveis de vida - queda esta comparável apenas a países em guerra -, o país, favorecido pela alta do preço do petróleo, buscou se reestruturar internamente, com o presidente Putin chegando a ter, à época,

A resposta é mais simples do que se possa imaginar. Conforme dito acima, os dois países passaram por períodos de reestruturação estatal na década de 1990 que permitiram seu crescimento econômico durante a década de 2000. Mais importante ainda, contudo, foram as transformações políticas pelas quais passaram estes países. Ambos saíram de regimes ditatoriais durante a década de 1980 e tiveram de reestruturar toda a estrutura estatal sobre a qual se fundavam naquele período. Ao mesmo tempo, tiveram também de reestruturar vii

seus sistemas político-eleitorais, já que as legislações anteriores, de cunho ditatorial, foram substituídas por novas legislações democráticas - destaque dado à Constituição brasileira de 1988 e à Constituição russa de 1993. Nesse sentido, podese perguntar: qual o impacto que tais mudanças políticas e econômicas trouxeram no âmbito da reestruturação do estado brasileiro e do estado russo? As mudanças, claramente necessárias devido à passagem de uma ditadura a uma democracia, efetivamente concretizaram o ideal democrático nestes países? O processo de transição se concretizou?

portantes para o entendimento do texto por parte do leitor. Destaca-se que o conteúdo é original, no sentido de não ter sido alterado desde o momento em que foi redigido. Por fim, destaca-se que os dados estatísticos obviamente podem estar desatualizados, mas isso não diminui a validade das conclusões aqui apresentadas. Também continuam atuais as fundamentações teóricas apresentadas, que poderão servir de base para outros trabalhos que visem ao desenvolvimento do tema.

Foi com o objetivo de responder a estas questões que surgiu o trabalho Reforma do estado e democracia: uma comparação entre o Brasil e a Rússia. Buscou-se apresentar os principais elementos teóricos que dizem respeito à reforma do estado e à democracia contemporânea. Em seguida, a abordagem foi feita no sentido de se mostrar que as reformas estatais ocorridas durante a década de 1990 levaram o Brasil em direção a uma democracia - ao menos no sentido formal -, enquanto na Rússia, ainda que as mudanças fossem formalmente democráticas, as mesmas não levaram o país rumo a uma democracia minimamente efetiva.

Matheus Passos Silva Agosto de 2013

Nesta 2ª edição foram feitas algumas correções de português, ainda que o texto como um todo tenha mantido a ortografia anterior à reforma ortográfica da língua portuguesa de 2009. Foram feitas também algumas alterações na formatação, buscando destacar aqueles pontos considerados como mais imviii

Introdução

Logo após a Segunda Guerra Mundial, consolidou-se no Ocidente uma nova estrutura estatal que deveria atender às necessidades do período de reconstrução do pós-guerra: o Estado de Bem-Estar Social, onde o Estado tornou-se o responsável por suprir as demandas da população, não apenas regulando os serviços, mas também os fornecendo à sociedade.

zer uma reforma do Estado onde o resultado fosse um “Estado mínimo” interferindo na economia do país. A Rússia, partindo de princípios diferentes, seguiu o mesmo caminho. Devido à própria ideologia do sistema socialista, a ex-União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) conseguiu atingir um elevado nível de bem-estar social, fornecendo à sua população saúde, educação, transporte, habitação e emprego. Porém, o fim da União Soviética e a “conversão” da Rússia a um sistema democrático-capitalista levou o governo russo a também iniciar uma total reorientação no sistema produtivo estatal, adotando as políticas neoliberais propostas pelo Ocidente.

Também no Ocidente, uma “nova” forma estatal surgiu na década de 80, primeiramente nos Estados Unidos e no Reino Unido: o Estado Neoliberal. Nesta nova forma de organização estatal, as funções básicas não são fornecidas pelo Estado, mas sim reguladas por este – e quem provê os serviços à sociedade são empresas particulares, de acordo com as regulamentações do Estado.

Tendo estas idéias em mente, o objetivo deste trabalho será fazer uma análise comparativa entre a transição brasileira e a transição russa, partindo de um Estado de Bem-Estar Social em direção ao um Estado Neoliberal. Além disso, serão feitas também considerações sobre como essa reforma na estrutura estatal dos dois países influenciou – ou ainda influencia – as-

O Brasil, seguindo a tendência ocidental, também adotou o “modelo” de Estado de Bem-Estar Social após a Segunda Guerra Mundial. E, também de acordo com as idéias vigentes à época, iniciou sua abertura para o mercado internacional em 1990 seguindo o receituário neoliberal, tentando faix

pectos políticos da sociedade, como a participação política da população e a contestação pública ao governo.

década de 80 e na década de 90. No aspecto político, falaremos sobre o fim do sistema comunista, sobre a estrutura e composição dos poderes na Rússia e sobre as eleições parlamentares de 1989 e de 1995. Já no campo econômico, a principal reforma a ser analisada é a privatização, ocorrida em duas fases, entre 1992 e 1998. Finalmente, faremos uma ligação entre os campos político e econômico.

Pretendemos dividir este trabalho em quatro partes. Na primeira parte, faremos considerações teóricas acerca do Estado de Bem-Estar Social e do Estado Neoliberal. Pretendemos aqui fazer as definições necessárias sobre estes dois “tipos ideais” de Estado, como funcionam, para que servem, etc., para que possamos utilizar tais conceitos na quarta e última parte da monografia. Além disso, apresentaremos também o conceito de poliarquia, que será utilizado como marco teórico para verificarmos a participação política da população e a contestação pública aos atos do governo.

Na quarta e última parte, pretendemos fazer considerações sobre as possíveis conexões existentes entre os modelos de bem-estar social e neoliberal de organização estatal e as reformas políticas e econômicas ocorridas no Brasil e na Rússia, assim como pretendemos discutir tópicos referentes à participação política e à contestação pública da população e ao processo de democratização que aconteceu nos dois países.

Na segunda parte do texto, faremos uma breve apresentação das reformas políticas e econômicas pelas quais o Brasil passou durante as décadas de 80 e 90. No campo político, será dado destaque ao fim da ditadura militar e à participação da população na política, por meio das eleições e de manifestações públicas. No campo econômico, daremos ênfase à abertura econômica e às privatizações, fazendo, ao final, uma breve análise sobre como tais reformas fizeram parte do processo de transição de um Estado ditatorial para um Estado dito democrático. Na terceira parte do texto serão discutidas as reformas políticas e econômicas que ocorreram na Rússia durante parte da x

Capítulo 1

MARCOS TEÓRICOS No primeiro capítulo faremos considerações teóricas acerca do Estado de Bem-Estar Social e do Estado Neoliberal. Pretendemos aqui fazer as definições necessárias sobre estes dois “tipos ideais” de Estado, como funcionam, para que servem, etc., para que possamos utilizar tais conceitos na quarta e última parte da monografia. Além disso, apresentaremos também o conceito de poliarquia, que será utilizado como marco teórico para verificarmos a participação política da população e a contestação pública aos atos do governo.

Fazendo uma pequena “cronologia” dos modelos de organização estatal, o observador leigo poderia chegar à conclusão de que o futuro da organização burocrática de todos os Estados é o Estado Neoliberal, já que este modelo vem sendo propagando como o “substituto” do modelo de organização do Estado de Bem-Estar Social. Essa conclusão fica ainda mais “sensata” se considerarmos a onda “liberalizante” surgida na década de 90, como foi o caso do Brasil. As várias novas ideologias que surgiram, no que diz respeito à organização da estrutura estatal, somado ao fato de que a estrutura do Estado de Bem-Estar Social tem sido associada à ineficiência estatal, fizeram crer que a única saída é o Estado Neoliberal.

Fica latente a necessidade de se fazer uma reestruturação da organização do Estado moderno, ao verificarmos que o mesmo não está mais conseguindo responder às demandas da população nem garantir a verdadeira democracia social. Porém, esta reestruturação deveria manter um mínimo da presença estatal em áreas estratégicas do Estado, áreas essas que variam de prioridade, de acordo com cada teórico. Assim, tentaremos explicar a hipótese de que o Estado Neoliberal não é o “futuro certo” do Estado de Bem-Estar Social, assim como a reforma deste modelo estatal implantado após a Segunda Guerra Mundial não deve levar, necessariamente, a uma estrutura neoliberal.

Uma das questões que iremos discutir nesta parte do trabalho, portanto, é a seguinte: o Estado Neoliberal é o rumo a ser seguido pelos Estados que se baseiam no modelo do BemEstar Social? O Estado Neoliberal é uma “evolução” do Estado de Bem-Estar Social? Além disso, a chamada reforma do Estado deve, necessariamente, levar a uma reorganização estatal nos moldes neoliberais?

Antes de continuarmos com as definições teóricas, é importante esclarecer que o termo “Estado de Bem-Estar Social” está sendo utilizado neste trabalho tendo-se em mente um Estado provedor, que fornece o mínimo bem-estar social à população, e não incluindo necessariamente aspectos referentes à participação política da população, conforme as teorias políticas assim o definem.

Muitos teóricos desejam que a resposta a todas estas perguntas seja sim. Para estes, a única forma de o Estado moderno se manter como tal é com sua total redução, “liberalizando” áreas antes ocupadas pelo mesmo para serem ocupadas pela iniciativa privada, a qual pode, teoricamente, solucionar melhor os problemas sociais por meio de mecanismos auto-regulatórios de mercado. 12

SEÇÃO 1

O Estado de Bem-Estar Social O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL

Modelo de organização estatal surgida após a Segunda Guerra Mundial ❖ Expandiu-se pelo Ocidente entre as décadas de 1960 e 1970 ❖ Possui duas tendências explicativas: a economicista e a política ❖

O chamado Estado de Bem-Estar Social foi o modelo típico de organização estatal dos países capitalistas desenvolvidos após o fim da Segunda Guerra Mundial. A função básica desse modelo era fornecer a todos os cidadãos, na forma de um direito, e não como “caridade”, padrões mínimos de renda, saúde, alimentação, educação e segurança. O governo tornou-se, portanto, o responsável por garantir a proteção desses padrões, atuando diretamente na sociedade e na economia e oferecendo produtos e serviços aos cidadãos. Buscou-se, também, a “distribuição do bolo”, ou seja, a garantia de um nível mínimo de participação dos indivíduos na riqueza coletiva. É curioso notar o por quê do fortalecimento e da expansão do Estado de Bem-Estar Social ter acontecido apenas após a Segunda Guerra Mundial, se considerarmos que desde o final do século XIX este modelo já existia (na Alemanha, por exemplo) e que desde o início do século XX vários países europeus já criavam políticas de proteção a idosos e a mulheres (Arretche 1995, 03). Mesmo com o relativo fortalecimento do Estado na década de

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1930, devido à crise de 1929, quando as estruturas estatais viram-se responsáveis por reerguer a economia de seus países, foi apenas depois da Segunda Guerra Mundial que este modelo se desenvolveu e atingiu o seu auge.

se com a ordem política, sendo esta ordem a responsável pela impulsão e pela consolidação do Estado de Bem-Estar Social. No que diz respeito à tendência economicista, Arretche identifica duas subdivisões. A primeira delas refere-se ao Estado de Bem-Estar Social como resultado das mudanças ocorridas na sociedade devido ao processo de industrialização dos últimos dois séculos. Os diversos autores que defendem essa hipótese destacam, por um lado, que a industrialização trouxe modificações na estrutura social dos países de capitalismo avançado, tais como mudanças demográficas (não só o deslocamento de pessoas entre regiões dentro de um próprio país, mas deslocamento entre países, além da alteração etária da sociedade, com o aumento do número de idosos, por exemplo), mudanças na estrutura da renda (a industrialização, juntamente com o sistema capitalista, passou a influir diretamente na renda de todos os cidadãos, proprietários ou não de indústrias) e mudanças na distribuição do poder (uma nova “classe” surge, qual seja, a classe dos industriais, com novos requisitos e interesses). Com todas essas mudanças, e principalmente pelo fato de que não são todos que são donos de indústrias, cabe ao Estado criar mecanismos que protejam os menos favorecidos economicamente. Por outro lado, é essa mesma industrialização a responsável pelo aumento da riqueza de determinado país, e esse excedente seria utilizado pelo Estado para a implementação de suas políticas sociais. Assim, em resumo, a industrialização traz problemas (as rápidas mudanças sociais) e também benefícios (o excedente de riqueza),

Segundo Pimenta de Faria (1998, 40), são três os elementos essenciais para se compreender a consolidação do Estado de Bem-Estar Social após 1945. O primeiro deles refere-se à disponibilidade de excedente econômico passível de ser realocado; o segundo é relativo à lógica keynesiana surgida na época, que viabilizou a aplicação desse excedente econômico; e, por fim, a própria centralização estatal, como resultado do esforço de guerra, resultou no aumento da capacidade administrativa do Estado, que pôde ser usada para conduzir a expansão do Estado de Bem-Estar Social. Ou seja, o excedente econômico obtido em períodos anteriores à Segunda Guerra Mundial foi aplicado em investimentos feitos por um Estado fortalecido e centralizado baseando-se em uma teoria econômica que incentivava os governos a serem os impulsionadores da economia, por meio dos chamados gastos sociais. Resta-nos agora entender o por quê da expansão desse modelo. Os meios para tal expansão já foram apresentados, mas quais razões levaram à expansão? Arretche (1995, 05) definiu duas tendências principais para responder a esta pergunta. A primeira delas é a que afirma que os condicionantes do desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social são predominantemente de origem econômica. A segunda tendência relaciona14

e caberá ao Estado, por meio de suas políticas públicas, transformar o excedente de riqueza em soluções para os problemas trazidos pela industrialização, dando um mínimo de proteção social para todas as pessoas daquele país.

de legitimação do sistema capitalista. Assim, o Estado seria o responsável pela própria acumulação capitalista, por um lado, e legitimaria essa acumulação, por outro. A lógica é a seguinte: a acumulação é assegurada por meio de gastos chamados de capital social, enquanto que a legitimação do processo se dá por meio das despesas sociais. O capital social é subdividido em investimento social, destinado a aumentar a produtividade dos trabalhadores, e em consumo social, destinado a rebaixar os custos de reprodução da força de trabalho. As despesas sociais são os gastos destinados a solucionar os problemas criados pelo processo de acumulação, garantindo a “harmonia social” e a legitimação do sistema (Arretche 1995, 13).

Esses mesmos autores afirmam, contudo, que a expansão do Estado de Bem-Estar Social se deu não apenas pela industrialização – que deu origem aos programas sociais – mas também por características culturais de cada país. O principal exemplo dado é os Estados Unidos: neste país, é valorizada a postura individualista e competitiva, além de existirem bases para o desenvolvimento de tais valores. Também as características sociais, étnicas e religiosas dos americanos são heterogêneas, o que teria favorecido o surgimento de um Estado de Bem-Estar Social mais “liberal” do que no continente europeu, onde este modelo estatal assumiu desde variações mais “socialistas” (no caso dos países nórdicos) até modelos “intermediários”, onde as políticas sociais do Estado foram criadas com o objetivo de se “manter a ordem” (Arretche 1995, 09). Assim, esses autores acreditam que as razões para o surgimento e a expansão dos sistemas de proteção estatal “são mais um subproduto de forças inerentes ao processo de industrialização e menos o resultado de conflitos e decisões políticas” (Arretche 1995, 12-13).

Ao mesmo tempo em que o Estado de Bem-Estar Social surge, nessa visão, para solucionar – por meio de políticas sociais – os problemas que ele próprio cria, ele também serve para socializar os gastos das empresas privadas. Como é o Estado quem faz investimentos sociais, acaba sendo a sociedade como um todo que “paga” esses investimentos, mas são as empresas privadas as principais beneficiárias do processo. Da mesma forma, o processo produtivo, que se torna cada vez mais industrializado, passa a utilizar cada vez menos mão-deobra, mas a força de trabalho excedente não pode ficar parada. Mais uma vez, seria o Estado de Bem-Estar Social quem “socorreria” a população, garantindo uma renda mínima para a população por meio de atividades produtivas nos campos econômico e social.

A segunda subdivisão da origem do Estado de Bem-Estar Social baseada na economia é a que diz que o Estado de BemEstar Social é uma resposta às necessidades de acumulação e 15

necessários à liberdade individual, inclusive direitos na área das relações de trabalho. A evolução histórica levou os cidadãos a obterem também, em um segundo momento, direitos políticos, relacionados ao direito de participação no exercício do poder político. Por fim, em um terceiro momento, os cidadãos passaram a ter direitos sociais, que seriam direitos relacionados à participação na riqueza produzida. O Estado de Bem-Estar Social seria, então, o responsável, politicamente falando, por dividir a riqueza produzida pela nação entre seus cidadãos, por meio de suas políticas sociais, garantindo os direitos sociais de toda a população. Caberia ao Estado garantir a cidadania de cada um, agindo da forma mais democrática possível ao implantar tais políticas sociais com o objetivo de garantir que todas as pessoas tenham acesso aos requisitos mínimos para uma “vida digna”. O acesso gratuito e universal à saúde e educação seria, portanto, uma forma de se exercer o direito social adquirido, recebendo benefícios originários da divisão da riqueza coletiva.

Os autores que defendem essa tendência também afirmam que a ênfase é dada à economia porque as alternativas de políticas sociais são poucas. Assim, seriam as condições econômicas e sociais que determinariam o surgimento, a expansão e a consolidação do Estado de Bem-Estar Social, e não as opções no campo político. Desta forma, os programas dos partidos políticos e os resultados das eleições não teriam muita influência na quantidade de recursos gastos nos programas sociais já existentes e/ou naqueles que viriam a ser criados. A variação da percentagem aplicada em tais programas seria muito pequena, independentemente de o partido vitorioso nas eleições ser de esquerda (socialista ou social-democrata) ou de direita (liberal ou conservador). A segunda grande tendência explicativa do por quê do surgimento e da expansão do Estado de Bem-Estar Social é a tendência política. Esta tendência também é subdividida, mas aqui temos três direcionamentos possíveis (Arretche 1995, 19).

A segunda vertente política baseia-se em um acordo entre o capital e o trabalho organizado. Dessa forma, tanto os empresários – que possuem o capital – quanto os trabalhadores – o trabalho organizado – passam a demandar do Estado políticas sociais para corrigir os problemas surgidos devido a esse acordo feito entre as duas partes. Os empresários, por meio da acumulação capitalista, geram necessidades e demandas constantes de políticas sociais, que são criadas pelo Estado para proteger os trabalhadores que colaboram para a continu-

A primeira vertente política afirma que o Estado de BemEstar Social é o resultado de uma progressiva ampliação dos direitos dos cidadãos, começando com os direitos civis e passando pelos direitos políticos, até se chegar aos direitos sociais. Nesta visão, os cidadãos teriam, em um primeiro momento, direitos civis, que seriam aqueles relacionados aos direitos 16

ação da acumulação de capital. A formulação de novas políticas sociais, no período pós-guerra, foi o resultado da

modelo é o resultado de configurações históricas particulares de antigas estruturas estatais e instituições políticas. O Estado aqui não é o resultado da maior participação política, nem suas ações são tomadas tendo-se por base os anseios de empresários e trabalhadores; o Estado é autônomo em relação à sociedade civil, podendo-se assim analisar a lógica da ação das burocracias públicas de forma independente. “As burocracias podem formular e perseguir objetivos próprios, que não são um reflexo nem um subproduto dos interesses presentes e organizados na sociedade civil” (Arretche 1995, 30). Assim, a capacidade estatal para se criar políticas sociais é diretamente proporcional à autonomia do Estado, sendo que este se baseia atualmente na evolução de suas próprias instituições políticas anteriores. Os autores dessa vertente argumentam também que as mudanças econômicas, demográficas e ideológicas, bem como as pressões políticas, causam impacto apenas no interior das estruturas estatais e nas políticas criadas por estas estruturas, mas essas mudanças e pressões não contribuem para a criação e para a consolidação de tais estruturas. Estas estruturas, por sua vez, estão intimamente relacionadas com a formação histórica de cada Estado-nação e à natureza de suas instituições políticas.

(...) coincidência de interesses entre capital e trabalho, ainda que por diferentes razões. Isto é, nos períodos de inovação e crescimento das políticas sociais, ambas as classes fundamentais (burguesia e proletariado) viam tais políticas como sendo de seu interesse, ainda que por razões absolutamente distintas. A classe trabalhadora, porque qualquer política que atenue as dificuldades ou modifique o jogo cego das forças de mercado é bem-vinda. A classe capitalista, porque isto reduz o descontentamento da classe trabalhadora, provê novas modalidades de integração e controle sobre essa classe e oferece ainda benefícios psicológicos e econômicos (Arretche 1995, 25). Neste círculo vicioso, cabe portanto ao Estado minimizar as perdas sociais dos trabalhadores, os quais ficarão mais “contentes” com sua situação e trabalharão sem perder o desempenho, o que por sua vez traz lucros aos empresários, que continuam com a exploração dos trabalhadores. Fecha-se assim o círculo vicioso. A terceira e última vertente política explanatória da consolidação do Estado de Bem-Estar Social é a que afirma que este 17

SEÇÃO 2

O Estado Neoliberal O ESTADO NEOLIBERAL

Surgido na década de 1960 e posto em prática a partir da década de 1980 ❖ Tentou ser implantado como solução para os problemas do Estado de bem-estar social ❖ Ênfase em critérios quantitativos de desenvolvimento social ❖

Podemos afirmar que a ideologia neoliberal “surgiu” nos anos 60, tendo como marco principal a publicação do livro Capitalismo e liberdade, publicado em 1962. Seu autor, Milton Friedman, tornou-se o principal porta-voz da corrente monetarista. Friedman publicou, também, o livro Liberdade de escolher, em 1979, onde reitera sua crença no tratamento monetarista da economia. Essa nova forma de organização econômica e estatal ganhou grande apoio durante a década de 70, devido à crise do petróleo. Alegou-se que o chamado Estado keynesiano – ou Estado de Bem-Estar Social, modelo implantado no período pós-guerra para se solucionar, dentre outras, a crise de 1929 – tornara-se “estatizante” e “coletivista”, além de demasiado “inchado”. A solução viria, portanto, com a redução do tamanho do Estado, onde este teria um papel rigorosamente limitado no que diz respeito à sua influência na economia.

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Cabe-nos aqui explicar o por quê da necessidade de influência mínima do Estado na economia. Segundo Friedman,

No mercado, sem serem coagidos por ninguém, os indivíduos agiriam livremente, apenas de acordo com as suas próprias vontades e, principalmente, necessidades. Os indivíduos só se relacionariam entre si e com o mercado se esperassem obter benefícios recíprocos, o que garantiria a sua liberdade. Na medida em que o mercado consegue “vencer” o Estado, está assegurado à sociedade civil o desfrute dos bens materiais sem qualquer tipo de coerção – pois a coerção é originária da esfera política representada pelo Estado. Mesmo a existência de empresas complexas no atual estágio do capitalismo não “atrapalharia” os conceitos e as idéias de Friedman, desde que essas empresas sejam privadas, isto é, desde que as partes contratantes sejam, em última instância, indivíduos (consumidores de um lado e empresários de outro).

(...) a liberdade econômica constitui requisito essencial da liberdade política. Permitindo a indivíduos cooperarem entre si sem coerção ou direção centralizada, reduz a área sobre a qual é exercido o poder político. Além disso, dispersando poder, o mercado livre proporciona um contrapeso a qualquer concentração do poder político que porventura venha a surgir. A combinação de poder político e econômico nas mesmas mãos constitui receita certa de tirania (Friedman 1980, 16). A idéia é relativamente simples: a liberdade dos indivíduos encontra-se no campo da economia, com sua expressão maior sendo feita por meio do mercado livre. Já que no campo político o poder não é distribuído, ficando nas mãos de poucos, esses poucos podem abusar desse seu poder, prejudicando os demais cidadãos. Cabe então ao Estado – onde se concentra o poder político – se afastar da economia e permitir que a mesma ande “com as próprias pernas”, sem a influência de ninguém além do consumidor. Se o Estado continuasse interferindo na economia, o poder global ficaria concentrado nas mãos de uma só entidade ou pessoa, não se permitindo a liberdade dos demais cidadãos – pois esses teriam de seguir todas as orientações vindas do Estado, que possuiria todo o poder político e todo o poder econômico.

Outro conceito de Friedman é que, com o surgimento do Estado de Bem-Estar Social e seus respectivos sucessos, as pessoas “esqueceram” o perigo latente da concentração de poder. “Em vez disso, sentiam-se atraídas pelo bem que um governo mais forte poderia praticar – se apenas o governo no poder estivesse nas mãos ‘certas’” (Friedman 1980, 18). Ao mesmo tempo, ele diz que “a opinião de que o papel do governo era de servir de árbitro para impedir que um indivíduo coagisse outro foi substituída pela idéia de que cabe ao governo o papel de pai, encarregado do dever de coagir alguns para ajudar a outros” (Friedman 1980, 19). Friedman critica, dessa forma, a estrutura do Estado de Bem-Estar Social, que se pro19

pôs a fazer uma melhor redistribuição da renda por meio de mecanismos estatais (investimentos, pensões, etc.). Assim, o ideal é que os próprios indivíduos buscassem a cooperação voluntária ao buscar a solução de seus problemas, ao invés de esperarem que o Estado os solucione.

para concordar sobre que regras se devem seguir e realizar e conservar determinadas obras e instituições públicas que não tenham interesse para nenhum indivíduo em particular (Friedman 1980, 21). Partindo da premissa de que a organização econômica desempenha um duplo papel na sociedade livre – de um lado porque a liberdade econômica é parte da liberdade em seu sentido amplo e, portanto, um fim em si mesma; de outro, por ser um meio indispensável à obtenção da liberdade política –, Friedman coloca o capitalismo competitivo como o sistema mais eficaz de organização econômica. Em uma avaliação histórica, o autor observa uma relação estreita entre a expansão da liberdade e o desenvolvimento do capitalismo.

Ainda segundo Friedman (1980, 20), a vantagem do mercado é que ele dispersa o poder econômico, impedindo sua concentração em grandes unidades que possuam mais poder ou mais informação que as demais. Ao mesmo tempo, é o Estado, segundo Friedman, o responsável pelo surgimento dos monopólios, ao não incentivar a competição e ao repassar informações privilegiadas para algumas empresas e não para todas. O mercado também diminui as disputas sociais e políticas, pois cada um pode se expressar no mercado como bem entender, sem a necessidade de uma conformidade coletiva. Por fim, ao limitar a expansão governamental, o mercado impede a concentração do poder, favorecendo a democracia – já que as pessoas poderão agir de acordo com suas vontades individuais e poderão escolher sem a coerção de um “agente superior” representado na política pelo Estado.

Como um liberal, Friedman acha que o fim último das organizações sociais é a liberdade do indivíduo e, nesse sentido, os problemas éticos são de responsabilidade de cada um. As atividades econômicas de um grande número de pessoas, respeitadas as liberdades individuais, só podem ser reguladas por um sistema de mercado. A outra forma seria a coerção. A possibilidade de coordenação, por meio da cooperação voluntária, baseia-se no princípio de que ambas as partes envolvidas em uma transação econômica se beneficiam dela.

Vale destacar, contudo, que esta corrente não é anarquista. Ela exige a existência e o funcionamento do Estado, mas este deveria ser responsável, apenas, pelas seguintes funções: defender a nação de inimigos estrangeiros; proteger a cada um dos cidadãos da coação de outros, arbitrar as divergências nas quais os cidadãos se envolverem, dar aos cidadãos meios

Já com relação às mudanças, ao longo do tempo, Friedman considera que o progresso econômico em uma economia de 20

mercado reduz as desigualdades. O autor não teme afirmar que a sociedade capitalista tende a apresentar menor desigualdade no tempo – por oferecer mais condições a mudanças e mobilidade social dos indivíduos – do que as que, com rigidez, mantêm as pessoas na mesma posição ano após ano. Friedman destaca também que boa parte das desigualdades se deve à opção do indivíduo de trabalhar mais, ou se dedicar a um setor mais rentável, determinado pelo próprio mercado, mas de maior risco. Tal decisão implica a obtenção de volumes de rendas diferentes, que são compensadas pelas “diferenças reguladoras”, que tornam o total das “vantagens líquidas” exatamente igual (1984, 152).

Após essas explicações gerais sobre a corrente monetarista, cabe-nos agora explicar como todos esses mecanismos efetivamente “entrariam em ação”. Segundo Carlos Pereira, (...) em primeiro lugar, os herdeiros diretos do pensamento neoliberal defenderam políticas de livre mercado pelo assim chamado “Consenso de Washington”. Para seus adeptos, a reforma do Estado significa a redução da influência do governo no mercado e um aumento da eficiência burocrática: redução de regulamentação [considerada] desnecessária, reorientação de prioridades de gastos de acordo com as opções orçamentárias do governo, privatização, melhora na entrega de serviços por meio da terceirização e eliminação de desperdício, fraudes e abusos mediante mudanças no sistema de administração financeira (Pereira 1997, 85).

Friedman também se posiciona totalmente contrário a qualquer política de subsídios e incentivos de créditos ou fiscais, o que afeta o dispêndio público. Ressalta ainda os inconvenientes de políticas paternalistas e de programas assistenciais, como seguro social, programas de habitação, salário mínimo, assistência médica gratuita, dentre outros. Apesar de reconhecer o objetivo humanitário de medidas que visem ao bemestar social, Friedman considera imprópria a adoção destes programas, pela ineficácia e pela injustiça social que provocam. No que se refere à aposentadoria, por exemplo, acha que a tendência atual da sociedade é a de se precaver cada vez mais quanto à velhice, sob a forma de poupança, propriedades ou comprando o direito a pensões, não compulsórias (1984, 168).

Em outras palavras, o Estado deve se retirar do mercado, deixando a iniciativa empresarial e os investimentos para a área privada. Ao mesmo tempo, as instituições públicas ainda remanescentes após o processo de estabilização econômica – onde os itens citados acima são implantados – devem melhorar bastante seu desempenho, para evitar problemas para o mercado. As privatizações são um dos pontos-chave deste processo, pois se considera que empresas estatais são ineficientes, não prestando um bom serviço à população, além de serem

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dispendiosas – os lucros, teoricamente, quase nunca compensam as despesas.

Toda essa conceituação teórica ganhou força em meados da década de 70, devido à crise do petróleo e à conseqüente diminuição do ritmo de crescimento econômico dos países capitalistas avançados. O chamado neoliberalismo começou a ser implantado na prática a partir da década de 80. Os Estados Unidos e a Grã-Bretanha tornaram-se os “ícones” do neoliberalismo, e esses países passaram a difundir a “receita” do Estado mínimo por todo o mundo. Os países europeus continentais, talvez devido à sua própria estrutura interna e à sua tradição, foram – e continuam sendo – mais reticentes à implantação deste modelo, ao passo que a América Latina, seguindo as “instruções” norte-americanas, passaram a aplicá-lo rapidamente, alguns países já no final da década de 80, e outros no decorrer da década de 90, como no caso do Brasil.

De acordo com os monetaristas, a transformação do Estado de Bem-Estar Social em um Estado Neoliberal, com predomínio do mercado, estimula o aumento da qualidade dos produtos produzidos pelas empresas, já que, sem a proteção do Estado, a disputa entre essas empresas é feita de forma direta, no sentido de se atingir o consumidor. Ao mesmo tempo, a “abertura para o mercado”, com a conseqüente melhoria da qualidade, também contribui para melhorar as chances do país em questão na competição pelo investimento estrangeiro, o que por sua vez aumentaria a independência dos bancos centrais dos países – pois os mesmos teriam de prestar contas de suas atividades para o mercado e honrar seus compromissos internacionais (Pereira 1997, 85). Conforme dito anteriormente, a redução do Estado não significa o seu desaparecimento. Ao contrário, os neoliberais defendem que as instituições estatais remanescentes devem funcionar muito bem, por meio de regras definidas e de punições a serem aplicadas quando o mercado cometer ações arbitrárias. Deve-se ainda combater a corrupção, além de submeter as próprias agências estatais à competição, objetivando o aumento da sua eficiência. Por fim, deve-se procurar mecanismos que aumentem a participação da população e a descentralização das tarefas estatais.

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SEÇÃO 3

Análise dos modelos de organização estatal ANÁLISE DOS MODELOS DE ORGANIZAÇÃO ESTATAL ❖

Comparação entre os modelos de Bem-Estar Social e Neoliberal de organização do Estado moderno

Tendo explicado sumariamente o funcionamento e a ideologia que sustenta os dois modelos estatais analisados nesse trabalho, cabe-nos agora responder a pergunta: o Estado Neoliberal é uma “evolução” do Estado de Bem-Estar Social? Ou, colocando-se a dúvida em outras palavras, será que toda organização estatal baseada no modelo do Estado de Bem-Estar Social rumará em direção a uma organização dos moldes do Estado Neoliberal? Muitos pensadores e teóricos gostariam de responder “sim” a todas estas perguntas. Para estes, a “vitória americana” na Guerra Fria conduziu-nos a um estágio onde o que existe é o “capitalismo democrático” típico dos países do Ocidente. Mais ainda, esses teóricos dizem que não há solução a não ser a aceitação dos modelos político e econômico ocidentais. Desta forma, vários teóricos afirmam que a única saída é a adoção do modelo neoliberal de organização estatal. É neste contexto que as idéias de Friedman ganham importância, pois seus conceitos e suas propos-

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tas servem de base para o pensamento neoliberal “prático” surgido nos anos 80.

na e externa e, principalmente, cortar gastos públicos – vistos como o “vilão” responsável pela falência do modelo do Estado de Bem-Estar Social.

Estimulado pela crise capitalista dos anos 70, o “novo” modelo de organização estatal – o neoliberalismo – surgiu recorrendo aos conceitos clássicos da teoria liberal, que já haviam sido “resgatados” por Friedman. Assim, o neoliberalismo passa a criticar o que chama de “excessivo intervencionismo estatal”, onde o Estado – baseado na teoria keynesiana – seria o responsável por intervir na economia e regular as relações entre as pessoas. Mais ainda, os neoliberais passam a afirmar que o Estado, ineficiente, burocrático e autoritário, deve ser substituído pelo mercado, sendo este “a última garantia da liberdade e do progresso de nossas sociedades” (Borón 1994, 186).

O corte nos gastos públicos era argumentado não só em termos econômicos, no sentido de se diminuir o déficit público e o endividamento estatal, mas também pelo fato de que a ajuda dada a determinadas classes sociais, por meio desses gastos públicos, ia contra a ideologia neoliberal. Ultimamente, um ponto de vista específico tem obtido cada vez maior aceitação – o de que os altos funcionários das grandes empresas e os líderes trabalhistas têm uma “responsabilidade social” para além dos serviços que devem prestar aos interesses de seus acionistas ou de seus membros. Esse ponto de vista mostra uma concepção fundamentalmente errada do caráter e da natureza de uma economia livre. Em tal economia, há uma e só uma responsabilidade social do capital – usar seus recursos e dedicar-se a atividades destinadas a aumentar seus lucros até onde permaneça dentro das regras do jogo, o que significa participar de uma competição livre e aberta, sem enganos ou fraude. De modo semelhante, a “responsabilidade social” dos líderes do trabalho é a de servir aos interesses dos membros de seus sindicatos (Friedman 1984, 122).

Aparentemente, a tendência mundial é de negação do Estado de Bem-Estar Social. As ações tomadas pelos governos dos Estados Unidos e do Reino Unido na década de 80 levaram à consolidação da idéia “anti-Estado de Bem-Estar Social”, onde o importante era a máxima redução da influência do Estado na economia e na sociedade. Esse modelo ganhou ainda mais força com a recuperação econômica presenciada pelos países capitalistas na década de 80, em comparação com a década de 70. Dessa forma, a aparência passada era a de que os Estados – principalmente os latino-americanos, que passavam por processos de redemocratização – deveriam se abrir para o comércio exterior, buscar controlar suas dívidas inter24

mo de afirmar que os mecanismos distributivos adotados pelo Estado de Bem-Estar Social não são éticos – já que o Estado tiraria de uns, que trabalharam por aquilo que recebera, para dar a outros, que não mereciam porque não trabalharam.

Há poucas coisas capazes de minar tão profundamente as bases de nossa sociedade livre do que a aceitação por parte dos dirigentes das empresas de uma responsabilidade social que não a de fazer tanto dinheiro quanto possível para seus acionistas. Trata-se de uma doutrina fundamentalmente subversiva. Se homens de negócios têm outra responsabilidade social que não a de obter o máximo de lucro para seus acionistas, como poderão eles saber qual seria ela? Podem os indivíduos decidir o que constitui o interesse social? Podem eles decidir que carga impor a si próprios e a seus acionistas para servir ao interesse social? É tolerável que funções públicas (...) sejam exercidas pelas pessoas que estão no momento dirigindo empresas particulares, escolhidas para estes postos por grupos estritamente privados? (Friedman 1984, 123).

Essas teorizações acerca da economia se refletem na política. Ao limitar a expansão governamental, o mercado impediria a concentração do poder político em poucas mãos. De acordo com os neoliberais, isto favoreceria a democracia de modo indireto, porém eficaz, já que o mercado estimularia a criação de vários núcleos de poder, sem haver a predominância de um único poder coercitivo, o que acontece se o Estado for demasiado “grande” e controlar a economia. Fica claro que, para os neoliberais, o modelo ideal de democracia é o modelo formal, ou seja, aquele modelo onde o voto é o ponto central da discussão sobre a igualdade entre os cidadãos. A única igualdade, portanto, é a igualdade política, que permite que todos os cidadãos votem e tenham a possibilidade de serem votados. O Estado torna-se o responsável por garantir a igualdade política, enquanto a igualdade econômica e a igualdade social são conseguidas por meio do mercado.

Desta forma, os neoliberais aceitam e defendem a idéia de que as funções de distribuição de renda e de garantia de um nível mínimo de vida não são função do Estado, e sim do mercado. O Estado não é capaz de solucionar estes problemas, já que tenta fazê-lo por meio de coerção. Já o mercado permitiria a distribuição “natural” da renda, pois cada indivíduo receberia de acordo com seu trabalho – se uma pessoa resolvesse trabalhar pouco, conseqüentemente ganharia pouco, mas a escolha foi dela própria. Friedman chega ao extre-

Outro ponto muito criticado pelos neoliberais é a questão dos gastos públicos excessivos do Estado de Bem-Estar Soci25

al. Para eles, a crise do petróleo mostrou a falência deste modelo de organização estatal, inclusive no que diz respeito à área econômica. Os excessivos gastos do Estado com os diversos programas sociais – como programas de habitação, a previdência, impostos progressivos de acordo com o aumento da riqueza e a criação de um salário mínimo – seriam os responsáveis pelos déficits públicos estatais que levaram à “quebra” das contas públicas.

bem-estar à população. Ao mesmo tempo, fenômenos como a globalização e o desinteresse das pessoas pela política também confirmam, aparentemente, a tese de que é apenas por meio do mercado que os cidadãos conseguiriam atingir os seus objetivos, e que a política estaria invariavelmente “perdida”, sem condições de oferecer nada à população. Assim, a aplicação do modelo neoliberal justificar-se-ia por si próprio. Porém, os princípios neoliberais não são completamente aplicados, mas sim apenas uma “parte” dos mesmos. No que se refere a propostas de desregulamentação, de perda do monopólio estatal e de privatizações, os estados ocidentais – e alguns “não-ocidentais”, como a Rússia – estão seguindo o caminho neoliberal. Se tomarmos como exemplo o Brasil, vemos a abertura ao capital estrangeiro, a venda de estatais de todos os portes, a perda de antigos monopólios estatais – como na área do petróleo – e, ainda, ações no sentido de se desregulamentar diversas áreas e conceder-lhes autonomia, como é o caso da tão controversa autonomia universitária. O tão desejado equilíbrio fiscal também está sendo buscado a qualquer custo, como parte de todo um programa destinado a reduzir o papel do Estado na economia – se o Estado não tem déficits, é porque está gastando menos (já que a receita relativamente é constante), ou seja, está atuando menos de forma direta na economia.

Baseando-se nesses princípios, houve a sua aplicação prática na década de 80, nos governos de Ronald Reagan nos Estados Unidos e de Margaret Tatcher no Reino Unido. No Brasil, a onda neoliberal ganhou força a partir de 1990, com a eleição de Fernando Collor de Melo. A medida mais visível ocorrida em nosso país foi a abertura do mercado brasileiro ao capital estrangeiro. No decorrer da década o neoliberalismo se fortaleceu, devido às diversas privatizações, à retirada do Estado de diversas áreas da economia, à criação de agências nacionais reguladoras das áreas privatizadas e também ao corte de investimentos públicos em várias áreas, na “esperança” de que algum investidor privado nacional ou internacional se interessasse por estas áreas. Com todas essas propostas, poderíamos ser levados a crer que a influência excessiva do Estado na economia seria, realmente, a responsável pela atual situação do modelo do Estado de Bem-Estar Social, onde o próprio Estado – que se diz de bem-estar social – não consegue fornecer o mínimo desse

O “calcanhar-de-aquiles” dos neoliberais, contudo, é a questão dos gastos públicos. Visto pelos neoliberais como a ori26

gem dos problemas do Estado de Bem-Estar Social, os gastos públicos – sociais ou não – não diminuíram nos governos de Reagan nos Estados Unidos e de Tatcher no Reino Unido; ao contrário, (...) entre 1980 e 1983, em plena fase ascendente da “revolução neoconservadora” do presidente Reagan, a porcentagem dos gastos estatais subiu de 36% para 39,2% do PIB, enquanto se prometia ao eleitorado norte-americano acabar com o big spending. Do outro lado do Atlântico, a senhora Tatcher oferecia, desde 1978, a mesma política: o resultado foi um incremento do gasto estatal de 45,1% a 49,3% do PIB em 1983 (Borón 1994, 2012). Nos chamados “países de capitalismo avançado”, onde aparentemente os conceitos neoliberais estão mais solidificados, o que se viu após o surgimento de governos ditos neoliberais foi o aumento dos gastos públicos. Vejam as cifras seguintes. GASTO PÚBLICO POR PAÍSES (EM % DO PIB)

PAÍS

1975

1985

TAXA DE INCREMENTO ANUAL MÉDIO ENTRE 1975 E 1985

Áustria

40,3

50,7

2,32

Bélgica

44,9

54,4

1,94

Canadá

41,2

47,0

1,32

Dinamarca

47,5

59,5

2,28

Finlândia

37,2

41,5

1,10

Fran;a

42,4

52,4

2,14

Holanda

54,3

60,2

1,04

Itália

43,1

58,4

3,08

Noruega

46,5

48,1

0,34

Reino Unido

46,1

47,8

0,36

República Federal Alemã

45,6

47,2

0,34

Suécia

51,0

64,5

2,38

Suíça

27,4

30,9

1,21

Estados Unidos

36,2

36,7

0,14

Fonte: Borón 1994, 202.

27

Bem-Estar Social. O governo implanta medidas neoliberais, por um lado, mas ainda mantém firme o propósito de assistência social, por outro. Talvez seja até mesmo possível afirmar que os gastos públicos crescentes dos governos neoliberais sejam justificados como um ressarcimento por algum prejuízo causado por alguma política neoliberal implantada. Por exemplo, o enxugamento da máquina administrativa deixa várias pessoas desempregadas; o governo lança, então, um programa de requalificação profissional, para a reabsorção dessas mesmas pessoas. Os gastos sociais se justificariam para corrigir problemas criados pelas próprias políticas neoliberais.

É bom ter em mente que não sabemos se este aumento do gasto público deveu-se a investimentos que trazem retorno para a sociedade co]mo um todo, como investimento em educação e saúde, ou ainda com a previdência social. Portanto, o Estado de Bem-Estar Social, “apesar de achar-se acossado por uma crise fiscal sem precedentes, não deixou de garantir a prestação de toda uma notável gama de serviços sociais que hoje são inerentes à democracia burguesa e (...) [que são] quase completamente irreversíveis” (Borón 1994, 201). Ou seja, por mais que tenha sido proclamada a necessidade de diversos ajustes, entre eles o do déficit público, a realidade é que a expansão do gasto público continuou – mais em alguns casos, menos em outros.

Outro problema grave advindo da utilização desse modelo “misto” é o fato de que as perdas dos empresários são divididas com toda a sociedade, enquanto os lucros ficam apenas com os empresários e não é dividido. A lógica é semelhante à lógica do próprio Estado de Bem-Estar Social: o governo faz investimentos em áreas não aproveitadas pela iniciativa privada (mas importantes para o desenvolvimento do país). Com a infra-estrutura pronta (construída com dinheiro público), a iniciativa privada se interessa por aquela área, e a explora – ficando com os lucros. O gasto, portanto, é social, enquanto o lucro é privado.

Estes dados nos permitem dizer que, por mais que se afirme o contrário, atualmente o Estado de Bem-Estar Social está tão sólido quanto nos vinte e cinco “anos de ouro do capitalismo”, entre 1948 e 1973. Porém, o atual modelo estatal existente em alguns países – entre eles o Brasil – pode ser considerado como um meio-termo entre o Estado de Bem-Estar Social e o Estado Neoliberal. No caso do Brasil, por exemplo, vemos o governo privatizando empresas estatais – medida neoliberal – mas ao mesmo tempo lançando programas de cunho assistencialista – como o PETI (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil) ou o PLANFOR (Plano Nacional de Formação Profissional), que são ações típicas de um Estado de

A diferença, porém, é que, enquanto no Estado de BemEstar Social os investimentos são feitos com o objetivo de dar assistência aos cidadãos – com investimentos, por exemplo, 28

em saúde e educação –, no modelo “misto” os investimentos são feitos tendo-se em vista a atração de recursos – nacionais ou estrangeiros. Assim, quando o Estado investe em educação primária, por exemplo, esse investimento não é aproveitado imediatamente pelos empresários – pois é um investimento em longo prazo. Mas quando o governo reduz impostos para atrair uma indústria automobilística, os empresários aproveitam a chance, pois é a sociedade quem paga os custos – a diminuição de recursos arrecadados, decorrente da diminuição dos impostos –, mas são os empresários os beneficiados – com imposto menor, o lucro é maior.

favorecerá o robustecimento de nossas frágeis transições democráticas”. Vale aqui fazer uma ressalva. Assim como a posição neoliberal, que deseja ver a máxima redução do Estado, é equivocada, também o outro extremo – de que não há nada para mudar – não deve ser aceito. Novos mecanismos reguladores da economia devem ser criados, em substituição aos atuais; novos mecanismos e instrumentos democráticos que aumentem e/ou melhorem a capacidade de controle social sobre a burocracia e sobre os atores privados são necessários; novas formas de equalização dos conceitos de liberdade e de igualdade devem ser pensadas. O “novo” Estado de Bem-Estar Social deve ser aquele que consiga oferecer garantias fundamentais à população não só nas áreas econômica e social, mas também – e principalmente – na área política, ampliando o atual modelo democrático da democracia formal até chegarmos à democracia substantiva.

É de suma importância, portanto, que os Estados definam qual modelo irão utilizar – se serão Estados de Bem-Estar Social ou se serão Estados Neoliberais. É interessante que o modelo seja o Estado de Bem-Estar Social, já que o Estado Neoliberal não consegue atender às demandas da população. Como diz Borón (1994, 204), “o mercado demonstrou ser completamente inútil para resolver estes problemas [do Estado de Bem-Estar Social] e não porque funcione mal, mas porque sua missão não é a de fazer justiça mas a de produzir lucros”. Falando da situação latino-americana, continua Borón (1994, 204-5): “(...) necessitamos do Estado de Bem-Estar Social: porque diante do agravamento das condições sociais imperantes na América Latina [o Estado de Bem-Estar Social] nos garante não só a cobertura – mesmo que seja parcial e insuficiente – de necessidades humanas mas porque, também,

Com relação à questão da democracia nestes dois modelos de organização estatal, temos primeiramente de definir os dois “tipos” de democracia anteriormente citados. O primeiro tipo é o que define a democracia formal como uma “democracia de procedimentos”, ou seja, o que importa são os meios e os procedimentos utilizados no processo democrático. Assim, para essa “vertente”, os países são considerados democráticos se possuírem o sufrágio universal, se houver um sistema partidário organizado, se forem realizadas eleições regula29

res e se os mandatos dos eleitos forem fixos. Desta forma, a ênfase recai sobre aspectos institucionais: se estes garantirem a expressão política das pessoas, a democracia está garantida. Já a “vertente” da democracia substantiva argumenta que não basta apenas a existência de mecanismos eleitorais para a manutenção da democracia: aspectos econômicos e sociais influem no resultado dos votos das pessoas. Portanto, os defensores da democracia substantiva afirmam que o voto de um empresário “vale” mais do que o voto de um mendigo, já que o empresário tem acesso a muito mais informações e oportunidades do que um mendigo. As condições sócio-econômicas, por influírem no resultado das eleições, também devem ser consideradas ao se definir as democracias. As desigualdades sociais se refletem em desigualdades políticas.

votos dos menores de idade. Poder-se-ia dizer até mesmo que a democracia formal está em seu ápice, já que praticamente todas as pessoas têm o direito de votar e escolher os seus representantes, bem como existe a possibilidade, para qualquer cidadão, de se candidatar a um cargo eletivo e de ser eleito para o mesmo. Por outro lado, a associação entre Estado de Bem-Estar Social e democracia substantiva ainda não é válida. É só verificarmos a ênfase dada nos mecanismos de votação nos próprios Estados organizados sob o modelo do bem-estar social: na sua maioria, a participação popular se restringe às eleições, quando os cidadãos efetivamente participam politicamente. Ou seja, pouca ou nenhuma atenção é dada à “qualidade” do voto, ou seja, mesmo os Estados de Bem-Estar Social não se preocuparam em garantir uma boa infra-estrutura econômica e social de forma a garantir uma participação política mais representativa e mais consciente. A exceção fica por conta dos países nórdicos europeus, onde o grau de assistência social contribuiu para a formação de uma verdadeira consciência política na população. O pior caso é o da América Latina, onde o Estado de Bem-Estar Social nem bem se consolidou e já está sendo substituído pelo Estado Neoliberal, com todas as conseqüências deste processo no que tange à situação social e à democracia.

Logicamente, fica fácil associar a democracia formal ao modelo neoliberal, enquanto que a democracia substantiva seria associada ao modelo do Estado de Bem-Estar Social. Isso é relativamente fácil de ser explicado: para a democracia formal, o importante é a participação das pessoas. E, infelizmente, este tem sido o raciocínio da maioria dos teóricos da democracia quando enaltecem o fato de que cada vez mais e mais pessoas participam do sistema político por meio de eleições. Assim, os meios estão garantidos, sendo que a evolução histórica nos mostra a participação cada vez maior de mais pessoas: o sufrágio masculino, após a Primeira Guerra Mundial; o sufrágio feminino, após a Segunda Guerra Mundial; a possibilidade dos votos de analfabetos e, posteriormente, os

O que nos interessa observar como ponto de partida é algo que qualquer estudante de teoria política 30

descobre desde suas primeiras lições: a existência de uma brecha insuperável entre as atuais teorias liberais sobre a democracia e as formulações mais antigas. Pareceria haver um grau de evidência mais que razoável para afirmar que o conteúdo essencial da democracia – essa medula igualitária que encontramos nos escritos de Aristóteles e Rousseau, por exemplo – foi abandonada e substituída por uma argumentação formalista que privilegia os aspectos de procedimento do processo e da maquinaria governamentais contra os atributos substantivos da cidadania. Chega-se assim a um ponto em que a medula igualitária e revolucionária da democracia se dissolve em uma deslavada proposta doutrinária merecidamente chamada de “democracia elitista” (Borón 1994, 93).

na construção de sua própria hegemonia – a democracia foi lentamente perdendo sua medula igualitária e degenerando em um puro mecanismo formal de constituição e organização do poder político. Dessa maneira, a ideologia burguesa podia dar-se ao luxo de qualificar de democráticos regimes como o da Inglaterra vitoriana, em que apenas dez por cento dos homens gozavam de direitos políticos! (Borón 1994, 94). Ocorreu, desta forma, a separação entre democracia política (um homem, um voto) e democracia social (igualdade ou nivelação de classes). Ao mesmo tempo, a associação entre a democracia e o capitalismo se dá com a transformação do primeiro em simples procedimento, enquanto que o segundo difunde a idéia de ser um sistema econômico que visa à igualdade de seus cidadãos. E essa igualdade é conseguida com a democracia formal, onde todos votam e onde, pelo menos em teoria, o voto de um pobre é igual ao voto de um rico, fechando-se assim o círculo vicioso na relação entre democracia e capitalismo – seja nos moldes do Estado de Bem-Estar Social, seja nos moldes do Estado Neoliberal.

A democracia, no mundo moderno, deixa de ser uma das condições básicas da cidadania para se tornar um acessório do homem. Ela é utilizada apenas como um método político por meio do qual os homens escolhem quem será ou não o seu governante (Schumpeter 1942, 284-5). É desta forma que a democracia substantiva, defendida na teoria clássica, transforma-se em democracia formal. (...) Nesse prolongado processo – pelo qual a ideologia democrática foi se acomodando às demandas liberais de uma burguesia em ascensão e atarefada 31

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SEÇÃO 4

Poliarquia: participação política e contestação POLIARQUIA

O conceito de poliarquia é fundamental para se compreender a participação política e a contestação pública na atualidade ❖ Buscou-se apresentar o conceito e vinculá-lo aos dois tipos de organização estatal apresentados, objetivando saber qual deles permite maior participação ❖

Em sentido etimológico, o termo poliarquia significa “muitos governantes” e por isso se opõe à oligarquia. Na Ciência Política contemporânea, o termo tem um uso mais freqüente e aceito que remete essencialmente ao cientista político americano Robert Dahl, autor de uma teoria empírica da democracia que se enquadra dentro das correntes pluralistas. Em 1953, R. Dahl e C. E. Lindblom utilizaram o termo para designar o conjunto de processos sociais existentes nos sistemas políticos democráticos. Posteriormente, R. Dahl publica A preface to democratic theory (1956), texto onde está o primeiro esboço com os traços que caracterizam a democracia poliárquica. Esta obra é um marco nos estudos de Ciência Política, já que supõe a introdução metodológica e a afirmação posterior, junto com outros autores americanos, como S. M. Lipset e G. Almond, do paradigma sociológico. Sua visão sobre a natureza e o funcionamento das democracias ocidentais, plasmada em sua teoria da poliarquia, segue sendo referência imprescindível, rompendo com os principais tópicos e conceitos clássicos sobre a democra-

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cia criados até este momento. Trata-se de superar a rigidez formalista da teoria madisoniana, definida essencialmente pela maximização do objetivo que persegue, isto é, a criação de uma ordem republicana baseada em pesos e contrapesos constitucionais, para encarar com realismo a consolidação da democracia. Por outro lado, substitui a idéia clássica de soberania popular pela existência de múltiplas minorias.

apoio eleitoral, garantindo-se assim a competição entre os grupos de interesses organizados. Reserva, em todo caso, o termo democracia para referir-se ao sistema ideal, e emprega poliarquia para referir-se a regimes políticos relativamente democratizados, ou seja, às democracias reais. A poliarquia é um sistema criado no século XX, ainda que algumas das instituições que a definem tenham aparecido no século XIX em um pequeno número de países. Contudo, só uma minoria dos países do mundo estão regidos atualmente por poliarquias. Em Poliarchy, participation and opposition (1971) Dahl opôs o conceito de hegemonia ao de poliarquia, e identificou a democratização com pelo menos duas dimensões: a contestação pública e o direito de participar. Em sua última reelaboração teórica, Democracy and its critics (1989), Dahl aponta quais são as instituições que devem estar presentes de uma maneira efetiva para que uma ordem política possa ser classificada como poliárquica:

As estratégias de investigação se orientam pelo conhecimento da distribuição do poder nas democracias atuais, ou seja, indaga quais são as condições da política democrática. As conclusões das análises indicam que as desigualdades nos recursos políticos são um fato, mas a tendência não era cumulativa, o que significa dizer que a forma na qual os recursos políticos estavam distribuídos fortalece o pluralismo em lugar da oligarquia. O poder está disperso entre vários grupos da sociedade, com forças diferentes, representando interesses diversos, e o processo de intercâmbio desses interesses se realiza por meio dos organismos governamentais. Com o termo poliarquia, R. Dahl denomina uma grande variedade de fenômenos, mesmo tendo sua contribuição teórica sido acusada de ser vaga e imprecisa conceitualmente. Nos primeiros trabalhos, significa certos aspectos dos governos dos Estados-nação, organizações administrativas, territoriais, cidades, povos, sindicatos e associações voluntárias de interesses de caráter social, religioso, etc. Designa também uma situação de confrontação entre grupos ou elites políticas pelo 34

•

Cargos eletivos para o controle das decisões políticas;

•

Eleições livres, periódicas e imparciais;

•

Sufrágio inclusivo;

•

Direito a ocupar cargos públicos no governo;

•

Liberdade de expressão;

•

Existência e proteção por lei da variedade de fontes de informação;

•

Direito a constituir associações e organizações autônomas, partidos políticos e grupos de interesses.

•

Igualdade de oportunidades nos processos através dos quais se aprende a delimitar os interesses, as metas e os valores;

As instituições citadas são condições necessárias, mas não suficientes, para a instauração plena do processo democrático no governo de um país. Como assinalamos, Dahl define a democracia moderna como o resultado da passagem de um sistema oligárquico competitivo a um sistema poliárquico inclusivo, centrando a atenção nos paradoxos e nas contradições que se desenvolvem entre a universalidade de suas normas e a multiplicidade de suas diferenças.

•

Controle final dos assuntos públicos e das decisões pelos cidadãos;

•

O corpo de cidadãos deve ser inclusivo, o que significa dizer que não deve ser excluída dos direitos uma parte substancial da população do país.

As condições mais favoráveis para desenvolver ou manter as instituições próprias da poliarquia são as seguintes:

A democracia exige um conjunto de instituições políticas e de convicções que se sedimentaram ao longo dos últimos dois séculos no Ocidente. Um núcleo de princípios e de garantias institucionais que constituem a condição necessária, mas não suficiente. O processo exige uma série de condições e de critérios gerais, que podemos aplicar para estabelecer se determinado país é ou não democrático. Os critérios são os seguintes: •

Existência de uma igualdade de base no acesso ao voto;

•

Igualdade de oportunidades de participação nas decisões;

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•

Os meios de coação, especialmente as políticas e os exércitos, não devem ser utilizados para obter o poder ou se manter no poder;

•

Trata-se de uma sociedade moderna, dinâmica e pluralista. A caracterização de pluralista indica a existência de uma grande variedade de grupos e de organizações relativamente autônomas na esfera da economia;

•

As sociedades são culturalmente homogêneas. Em caso de sociedades heterogêneas, se mantém um nível tolerável de conflito;

•

Na comunidade há um consenso razoável sobre as crenças e práticas democráticas e, especialmente, entre os indivíduos dedicados à política como ativistas, militantes e dirigentes.

•

Não existe intervenção, influência ou controle de uma potência estrangeira que seja hostil à poliarquia.

ís com um pequeno sufrágio mas com um governo altamente tolerante.

O que Dahl tenta expor no texto é o seguinte: em quais condições pode a sociedade civil organizar-se em partidos políticos ou agremiações de tal tipo para aberta e legalmente oporem-se ao governo através de eleições livres e regulares?

Contudo, para definirmos democracia são necessários outros componentes além do grau de contestação pública e do direito de participar. Por isso, países onde nenhum dos dois elementos estão presentes são chamados de hegemonias fechadas; países onde existe uma contestação pública mas não existe o direito de participar são chamados de oligarquias competitivas; países onde existe a participação pública mas não existe contestação são chamados de hegemonias inclusivas; e países onde os dois componentes estão presentes são chamados de poliarquias. As poliarquias são regimes altamente inclusivos e extensivamente abertos à contestação pública. Podem ser entendidas como regimes incompletamente democráticos, pois faltam elementos característicos de uma democracia real.

Para Dahl, um ponto chave da democracia é que ela deve mostrar que o governo está empenhado em fazer com que a vontade de todos seja feita, considerando a população como sendo igualitária politicamente. Contudo, para obter-se uma democracia real, dois componentes básicos devem estar presentes: o primeiro é o grau de liberalização do regime, ou seja, a oportunidade, por parte da sociedade, de contestar publicamente as ações do governo. O segundo componente é a inclusão da sociedade: é a participação popular em um sistema de contestação pública.

A democratização de um país pode ser entendida como uma linha no tempo. No início, o país é uma hegemonia fechada, ou então uma oligarquia competitiva. Partindo daí, o país torna-se uma quase poliarquia, isto é, agrega componentes ao seu sistema de abertura à participação popular. Depois, os sistemas transformam-se de quase poliarquias em poliarquias completas, com todos os mecanismos de contestação e participação públicas. O terceiro objetivo seria a transformação de uma poliarquia completa em um sistema totalmente democrático, inclusive democratizando suas instituições sociais.

Isto significa dizer que não adianta o regime ser liberal a ponto de permitir que exista a contestação, mas não dar subsídios suficientes para que sejam criadas organizações que possam promover tal contestação. Por exemplo, um país com sufrágio universal e um governo completamente repressivo forneceria menores oportunidades para oposição do que um pa-

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É interessante notar que o sentido de democratização é formado não só no país como um todo, mas também nos seus estados componentes. Desta forma, um país que tenha estados relativamente independentes é mais democrático do que um país onde todos os seus estados tenham de seguir a mesma lei federal, mesmo que o primeiro país tenha apenas um único partido. Há um aspecto que é importante ressaltar: a partir do momento em que um país toma o rumo de abertura, ou seja, da transformação em uma poliarquia, haverá maiores possibilidades de conflito. Isto porque as novas instituições que farão parte de uma sociedade mais aberta à contestação e à participação irão querer ter seus objetivos incluídos no plano do governo, e isto fará com que conflitos surjam. O governo, então, depara-se com o seguinte dilema: como ser aberto e, ao mesmo tempo, evitar que estes conflitos surjam? É importante que o governo tenha em mente que, quanto menores os custos da tolerância, maior será a segurança do governo; além disso, quanto maiores os custos da supressão de tais conflitos, maior será a segurança da oposição. Assim, se as condições políticas oferecerem segurança tanto para o governo quanto para a oposição, esta mesma oposição terá maiores chances de contestar a conduta do governo.

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Capítulo 2

BRASIL No segundo capítulo faremos uma breve apresentação das reformas políticas e econômicas pelas quais o Brasil passou durante as décadas de 80 e 90, com destaque ao fim da ditadura militar e à participação da população na política, bem como à abertura econômica e às privatizações, fazendo, ao final, uma breve análise sobre como tais reformas fizeram parte do processo de transição de um Estado ditatorial para um Estado dito democrático.

SEÇÃO 5

Reforma política: a transição negociada REFORMA POLÍTICA

Histórico das principais mudanças políticas ocorridas no Brasil entre o período de 1974 a 1989 ❖ Análise das eleições presidenciais de 1989 no Brasil ❖

Uma das principais diferenças estruturais entre o Brasil e a Rússia refere-se à questão eleitoral: no Brasil, mesmo na ditadura, sempre existiu um quadro partidário com, pelo menos, dois partidos, enquanto na Rússia, que ainda fazia parte da União Soviética, tivemos um sistema dominado por um único partido. Além disso, tivemos eleições no Brasil durante o período ditatorial, mesmo considerando-se o fato de que tais eleições eram apenas para o Senado, para a Câmara Federal, para as Assembléias Legislativas e para algumas capitais brasileiras. Já na Rússia tivemos apenas uma eleição durante todos os 74 anos do período totalitário. A estrutura política brasileira foi mais “aberta” que a estrutura russa, mesmo no período da ditadura militar. As eleições para o Poder Legislativo garantiam um mínimo de representação política da população no governo e de participação da população. Por outro lado, a contestação pública às ações governamentais era rigorosamente proibida. Ainda no período ditatorial, a estru-

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tura partidária foi alterada, voltando-se ao multipartidarismo, e um certo grau de contestação foi permitido.

Em 1974, considerado o início do processo de transição, tivemos eleições para o Senado, para a Câmara Federal e para as Assembléias Legislativas Estaduais. “(...) O MDB elegeu 16 senadores entre as 22 vagas em disputa com 60% do voto popular, e, ao mesmo tempo, aumentou a sua bancada na Câmara para 44% e elegeu maiorias em seis assembléias estaduais” (Fleischer 1988, 73). Podemos perceber que a população votou na oposição (representada pelo MDB) como forma de demonstrar o seu descontentamento com a elite dirigente da época.

Posteriormente, temos no governo do ex-presidente José Sarney uma relativa consolidação dos partidos políticos, aliada às eleições para governador de 1986. Em 1989, temos as primeiras eleições para presidente da República em 29 anos, e a partir de então o processo eleitoral tem se realizado normalmente, sem interrupções. Ao mesmo tempo, o grau de contestação pública às ações do governo aumentou muito, sendo permitido, praticamente, qualquer tipo de manifestação pública contra o governo e/ou contra suas políticas públicas.

Após a derrota nas eleições legislativas de novembro de 1974, o Governo baixou um decreto, apelidado de Lei Falcão, elaborado pelo Ministro da Justiça, Armando Falcão, limitando drasticamente o acesso de candidatos ao rádio e à televisão, com o fim de evitar mais uma vitória oposicionista nas eleições municipais de 1976. A morte do jornalista Vladimir Herzog e do operário Manuel Fiel Filho, presos no DOI-CODI do II Exército, em São Paulo, acelerou o processo de redução da atuação dos organismos repressivos, a partir de 1976.

As eleições presidenciais de 1974 a 1989 A presidência do General Ernesto Geisel (1974-1979) caracterizou-se pela abertura política. Vinha o grupo militar dominante mantendo-se no poder e preservando as características essenciais do regime, mascarando o seu caráter autoritário e repressivo. Houve o término da repressão policial; a liberalização do sistema eleitoral – permitindo-se a formação de novos partidos; a eliminação parcial da censura à imprensa; a suspensão dos atos institucionais e a anistia dos presos políticos.

Em 1977, o MDB conseguiu rejeitar, no Congresso Nacional, um projeto de reforma judiciária apresentado pelo Governo, tendo este fechado o Legislativo, aprovado a reforma por decreto e editado o chamado Pacote de Abril, um conjunto de esdrúxulas medidas eleitorais instituindo a figura do senador biônico, a ser eleito não pelo povo, mas por um Colégio Eleitoral, que tinha a maioria de seus membros oriundos do parti40

do governamental – a ARENA. Deste modo, a abertura de Geisel pôde ser levada até o final de seu governo, com a revogação, em janeiro de 1979, do AI-5. O sucessor do Presidente Ernesto Geisel foi o General João Baptista de Figueiredo, ex-Chefe do SNI e da Casa Militar do Governo Médici, que tomou posse em março de 1979, com mandato até 1985.

outros partidos políticos. Vale lembrar que esta reforma estava de acordo com os princípios da abertura política em geral, que deveria ser “lenta, gradual e segura”. Surgiram o PDS, sucessor da ARENA, o PMDB, sucessor do MDB, e ainda o PP, PT e o PTB. Em 1980, houve conflitos no âmbito interno do PTB e alguns membros deste partido fundaram o PDT. Em novembro deste mesmo ano, foi aprovada emenda constitucional estabelecendo eleições diretas para governador, nas eleições de 1982.

Em 1978, a situação foi diferente. Temendo mais uma vitória oposicionista, o governo militar mudou as regras eleitorais em 1977 por meio do chamado “Pacote de Abril”. O receio do governo era de que a vitória da oposição daria à mesma a maioria de dois terços no Senado, podendo desta forma derrubar vetos presidenciais, além de garantir a maioria absoluta na Câmara. Além disso, com a vitória nas Assembléias Estaduais, o MDB poderia eleger novos governadores por via indireta, o que era inaceitável para o governo (Fleischer 1988, 73). Com as mudanças das regras eleitorais, a ARENA conseguiu manter-se como majoritária tanto no Senado quanto na Câmara dos Deputados, além de obter também maioria nas Assembléias Legislativas Estaduais. Para o Senado, a ARENA obteve 15 novos senadores e o MDB 8; para a Câmara dos Deputados, a proporção foi de 231 e 191 deputados federais, respectivamente, e para as Assembléias Estaduais foi de 492 e 354 deputados estaduais, também respectivamente. (Lamounier 1990, 185).

Com a finalidade de completar o projeto da abertura, o Presidente João Baptista de Figueiredo foi eleito para exercer o mais longo mandato atribuído a um presidente brasileiro: seis anos. Foi um governo com reflexos diretos da crise econômica de 1981 a 1984, das brigas internas do grupo palaciano e da falta de habilidade política do Presidente. Em agosto de 1979, foi aprovada a Lei da Anistia, pela qual foram anistiados os acusados de "crimes políticos e conexos", ou seja, tanto os adversários do regime militar quanto os opressores e torturadores. Ainda naquele ano foi aprovada a Reforma Partidária, extinguindo-se o bipartidarismo e permitindo-se a criação de vários partidos políticos. A ARENA passou a se chamar PDS (Partido Democrático Social), e do MDB surgiram três novos partidos: PMDB, PP e PTB. Alguns membros do MDB, juntamente com trabalhadores oriundos de sindicatos, formaram o PT. Posteriormente, o PDT surgiu de uma cisão do PTB. O PDS, partido governa-

Em 1979, uma das mais importantes reformas políticas aconteceram: o fim do bipartidarismo e o surgimento de diversos 41

mental, com os senadores biônicos, deteve a maioria no Congresso Nacional e, conseqüentemente, no Colégio Eleitoral.

o controle do governo federal sobre os governos estaduais, com 54,6% dos votos, elegendo assim 12 governadores, e também no Senado, onde o PDS conseguiu 60% dos votos, garantindo mais 15 senadores para o governo. A oposição elegeu 10 governadores e 10 senadores; vale destacar, contudo, que a oposição elegeu seus candidatos nos principais estados brasileiros em termos populacionais e econômicos e que a maioria governista no Senado foi mantida devido à existência dos senadores biônicos, que já ocupavam seus cargos nesta data. Já na Câmara dos Deputados, a oposição obteve a maioria, com o PDT elegendo 23 deputados, o PT elegendo 8, o PTB elegendo 13 e o PMDB elegendo 200, totalizando 244 deputados da oposição; o PDS elegeu 235 deputados federais. Nas Assembléias Legislativas Estaduais o governo obteve uma margem de cinco deputados estaduais de vantagem, elegendo 476 deputados, enquanto a oposição elegeu 471, com 36 deputados do PDT, 13 do PT, 18 do PDT e 404 do PMDB (Lamounier 1990, 187).

Em novembro de 1980, foi aprovada emenda constitucional estabelecendo eleições diretas para governador. Cisões internas dos grupos reacionários do regime levaram ao afastamento do General Golbery da Chefia da Casa Civil, substituído por Leitão de Abreu, que já havia ocupado o cargo no Governo Médici. Dois anos depois, realizaram-se eleições diretas para os governos estaduais, pela primeira vez, desde 1965, com o PDS ganhando em 12 Estados, o PMDB em 9 e o PDT em 1 (Lamounier 1990, 187). Em 1981, o governo lançou o “Pacote de Novembro”, com novas alterações nas regras eleitorais. O PP, sentindo-se prejudicado, reincorporou-se ao PMDB em fevereiro de 1982. Desta forma, as eleições de 1982 seriam realizadas já com base no novo sistema pluripartidário. A principal vantagem com a mudança no quadro partidário e com todas as demais alterações nos partidos continuou sendo do governo, já que o MDB, que antes agregava 189 deputados eleitos, perdeu mais da metade dos mesmos para o PP, para o PDT e para o PT (Fleischer 1988, 77).

Em novembro de 1983, os partidos oposicionistas encetaram a campanha das Diretas, Já!, visando à introdução de uma emenda constitucional determinando que as eleições presidenciais de 1984 fossem realizadas pelo voto popular, transformando-se no “maior movimento de massa da história do Brasil” (Lamounier 1990, 15). Sob esse clima, o Deputado Dante de Oliveira apresentou um projeto de emenda constitucional restabelecendo as eleições diretas para Presidente, não sendo aprovada no Congresso Nacional por não atingir a mai-

Em maio de 1982, um novo pacote com mudanças eleitorais foi apresentado e, mais uma vez, o grande beneficiado seria o próprio governo. O resultado das eleições deste ano garantiu 42

oria de dois terços, necessária para a modificação de matéria constitucional, permanecendo a escolha do futuro presidente pela via indireta, por meio do Colégio Eleitoral.

Durante o seu governo, Sarney acabou de vez com a censura à imprensa, ampliou o pluripartidarismo e legalizou plenamente o sindicalismo e as grandes centrais sindicais: a CUT, ligada ao PT, e a CGT, ligada à esquerda do PMDB e ao PCB. Foram legalizados, também, os partidos de esquerda tradicionais, como o PCB e o PC do B, surgindo novos partidos, como o PSDB, formado por antigos membros do PMDB, de centro-esquerda, e o Partido Liberal (PL), organizado, principalmente, por empresários adeptos do neoliberalismo.

Para a sucessão presidencial, a esquerda peemedebista conseguiu impor ao partido a candidatura de Tancredo Neves para presidente e José Sarney – ex-presidente do PDS – para vice, com a direita pedessista escolhendo Paulo Salim Maluf, ligado aos grupos mais conservadores do país e que contava com a simpatia do General Figueiredo. Em 15 de janeiro de 1985, o Colégio Eleitoral elegeu Tancredo Neves para a Presidência da República e José Sarney para Vice-Presidente por 480 votos a favor, 180 contra e 26 abstenções.

Em 1986, mais uma vez ocorreram eleições para os governos estaduais, para o Senado, para a Câmara dos Deputados e para as Assembléias Legislativas Estaduais. Desta vez, as regras não foram mudadas com o objetivo explícito de garantir a vitória do governo, até mesmo porque este já era um novo governo civil e não mais uma ditadura militar. O principal “fiador” da transição brasileira e principal sustentáculo do governo Sarney, o PMDB, foi o grande vitorioso desta eleição, elegendo 22 governadores estaduais, 38 senadores, 261 deputados federais e 448 deputados estaduais (Lamounier 1990, 189). O PMDB conseguiu, assim, potencializar os resultados obtidos na eleição anterior, em 1985, para as prefeituras das capitais, quando conseguiu eleger 19 prefeitos. O partido obteve, em 1986, a maioria absoluta na Câmara dos Deputados e no Senado, o qual seria, também, Assembléia Constituinte, encarregada de elaborar a nova Constituição brasileira, apro-

Em 1985, com o veto dos remanescentes do governo militar à eleição presidencial direta, que seria a culminação da campanha das Diretas Já!, a simbolização da ruptura confundiuse com a pessoa de Tancredo Neves, mesmo tendo sido eleito pelo Colégio Militar. Primeiro presidente civil após 21 anos de regime militar, Tancredo não assumiu o cargo para o qual foi eleito, vindo José Sarney – identificado sob muitos aspectos com o regime precedente – a ocupar seu lugar, que assumiu o governo com um razoável crédito de confiança do povo brasileiro. Com o término do regime militar, iniciou-se a Nova República, em termos políticos, com a chamada transição democrática.

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vada em 1988, e ficou muito próximo da maioria absoluta nas Assembléias Legislativas Estaduais.

Porém, à época da promulgação da Constituição, a situação política já não era mais a mesma. Tendo perdido o seu crédito junto à população, devido aos fracassos dos planos econômicos aplicados desde 1986, Sarney levou consigo o “prestígio” do PMDB, fazendo com que os partidos de esquerda obtivessem uma grande expressão eleitoral nas eleições municipais de 1988. “(...) Somados, o PDT e o PT saíram da eleição de 1988 bastante fortalecidos, passando a governar quase um quarto da população brasileira na esfera municipal. Esta cifra inclui uma série de cidades importantes, como o Rio de Janeiro (PDT), São Paulo, Porto Alegre, Vitória, Campinas e Santos, que elegeram prefeitos petistas.” (Lamounier 1990, 19).

A Carta Magna de 1988 apresentava as seguintes principais características: • Sistema presidencialista, com o presidente eleito por quatro anos, por voto popular direto e eleição em dois turnos; • Consolidação dos princípios democráticos e defesa dos direitos individuais e coletivos dos cidadãos; • Assistencialismo social, ampliando os direitos dos trabalhadores;

As eleições presidenciais de 1989 foram um marco na história política do Brasil. Devemos levar em consideração não apenas o fato de que foram as primeiras eleições após 25 anos do golpe de Estado e quase 30 anos após da última eleição presidencial. Outros pontos merecem ser destacados, como por exemplo o fato de a eleição realizar-se em dois turnos, de ser permitido o voto de analfabetos, além da fundamental influência da televisão na exposição dos candidatos.

• Ampliação da autonomia administrativa e financeira dos estados da federação; • Amplo intervencionismo estatal. Poder-se-ia dizer que a Carta Magna de 1988 apresentou-se amplamente democrática e liberal, pelo menos sob o ponto de vista político. O governo Sarney teve o grande mérito de consolidar o período de transição democrática, assegurando a campanha eleitoral e as eleições presidenciais de 1989, quando, pela primeira vez, em 29 anos, o Presidente da República seria eleito diretamente pelo povo.

Nas eleições de 1989, não é difícil identificar a posição do “império” Globo e seu papel importante na articulação de interesses de um setor significante da sociedade brasileira. As Organizações Globo deixaram claro que não apoiavam os candidatos progressistas, Brizola e Lula, e também exibiram um perfil do seu candidato ideal: politicamente conservador 44

e “moderno” em política econômica, que favorecesse a privatização e a abertura total a investimentos e comércio exteriores. Em julho de 1989, Roberto Marinho deixou claro sua preferência por Collor.

O orçamento para a campanha de Collor foi extremamente alto para os padrões da política brasileira. Sabendo que a corrupção governamental era considerada o grande mal da sociedade brasileira, ele buscou, desde o início da sua carreira de governador, criar a imagem de um homem sério, competente, incorruptível e que “caçava marajás”. Para isto, contratou diversas empresas de propaganda, além de consultoria financeira e uma empresa especializada em pesquisas. E estas pesquisas não negavam sua popularidade.

O próprio Roberto Marinho, em uma entrevista ao New York Times, admitiu que estava dando mais visibilidade ao candidato que ele apoiava. Marinho fazia isto por meio da inserção de notícias em seus telejornais com a presença freqüente de Fernando Collor de Melo. Ainda, o candidato aparecia freqüentemente em programas de primeira linha da programação da Rede Globo, como por exemplo no Globo Repórter e no Fantástico. Além disso, a TV Globo anunciava semanalmente o resultado de pesquisas de opinião, influenciando também o eleitorado.

Dada toda a manipulação televisiva, o resultado não podia ser outro. Fernando Collor de Mello obteve 28,5% dos votos no primeiro turno, enquanto Luiz Inácio Lula da Silva obteve 16,1% – ganhando por pouco de Leonel Brizola, que obteve 15,5% dos votos. O candidato do PDS, Paulo Maluf, ficou em quinto lugar, com 8,3% dos votos, e o candidato do PMDB, Ulysses Guimarães ficou em sétimo lugar, com 4,4% dos votos (Lamounier 1990, 190). Este resultado confirma o declínio do PMDB como partido de sustentação do governo: o partido teve sua imagem afetada ao ser a base de sustentação do governo Sarney e, conseqüentemente, ao associar sua imagem a este governo, que já tinha perdido há muito a sua credibilidade junto à população.

As pesquisas de opinião “encomendadas” pela Rede Globo davam Collor como vencedor desde abril. A partir daí, a Globo passou a fazer pesquisas do tipo “Quem será o concorrente de Collor à presidência?”, dando a entender que um dos vencedores do primeiro turno já tinha sido determinado. Collor foi publicamente construído como o vencedor. É claro que as pesquisas diretamente influenciam a decisão do eleitor, pois o mesmo pratica o chamado “voto útil”, ou seja, o indivíduo pode não votar no candidato que gosta, caso este não tenha chance, mas irá votar contra aquele que ele não gosta.

O segundo turno prometia ser disputado, com uma clara polarização entre o candidato de direita e o de esquerda. Os 45

candidatos utilizaram-se de diversos mecanismos para angariar votos, desde denúncias até manipulações de debates televisivos. Ao final, o resultado foi o seguinte: Collor obteve 50% dos votos e Lula obteve 44,2% (Lamounier 1990, 190).

aceitavam mais o controle total do governo, votando em candidatos do partido de oposição que era aceito pelo próprio governo militar. Nas eleições de 1978, temendo perder o controle do poder Legislativo, o governo militar implantou novas regras eleitorais, que lhe garantiram a vitória. O governo voltou, nessas eleições, a ter a maioria nas duas Casas legislativas, além de manter o controle nos estados por meio das eleições da maioria dos deputados estaduais, conseguindo maioria nas Assembléias Estaduais que, por sua vez, escolheriam os governadores dos estados.

Conclusões das eleições presidenciais de 1989 Percebemos, por meio do que foi apresentado, que as eleições realizadas durante o período ditatorial brasileiro tinham como principal função a de legitimar o governo militar. A realização de eleições regulares para os cargos de Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual dava um ar de democracia ao sistema ditatorial brasileiro, além, é claro, de automaticamente legitimá-lo com a participação popular nos processos eleitorais, juntamente com o grande crescimento econômico experimentado pelo país durante a década de 70. Isso fica claro ao vermos as diversas modificações implantadas pelo governo na legislação eleitoral nos períodos anteriores às eleições que aconteceram durante este período, principalmente ainda durante o período de transição da ditadura para a democracia.

Dentro do escopo da transição “lenta e gradual”, as mudanças eleitorais de 1979 pretendiam despolarizar as eleições, que estavam se tornando plebiscitárias – ou se apoiava o governo, votando nos candidatos da ARENA, ou se era contra o governo, votando nos candidatos do MDB. O surgimento de novos partidos, porém, pode ser visto também como uma forma de se legitimar o sistema, já que novos segmentos sociais passariam a ter voz dentro do sistema – ao se identificarem com os partidos então existentes – e, participando no sistema por meio de seus “novos” partidos, estariam legitimando toda a estrutura autoritária da época.

A eleição de 1974 representa uma tomada de consciência por parte da população no sentido de iniciar algum tipo de contestação pública. Como foi visto, as regras eleitorais mudavam constantemente, como uma forma que o governo tinha de manter o controle sobre o sistema. Mas as pessoas já não

Ao perceber que poderia perder as eleições de 1982 – que agora incluiriam eleições para os governadores estaduais –, o 46

governo, mais uma vez, utilizou-se de seu poder para mudar as regras eleitorais e garantir mais uma vitória nestas eleições. Novamente, o governo dava mostras de que estava realmente disposto a concluir a abertura política, desde que a mesma acontecesse da forma que ele – governo – quisesse, com os atores políticos que ele quisesse e – principalmente – com os resultados políticos que ele quisesse.

nos estaduais e a maioria absoluta na Câmara dos Deputados e no Senado. Com isso, o PMDB ampliou a sua força política dentro do país e tornou-se o partido de sustentação do governo Sarney, deixando de ser “oposição” e passando a ser “situação”. Entretanto, a dispersão de poder ocasionada pela transição brasileira não permitiu que o PMDB auferisse “lucros” com tal situação. Em menos de dois anos, o partido – juntamente com o presidente Sarney – saíram da posição de “fiadores” da Nova República para a posição de governantes sem sustentação pública, não tendo mais a confiança da população para a realização de uma verdadeira reforma política e econômica, que ainda estava por acontecer. A perda de credibilidade do presidente na área econômica pode ser atribuída ao fracasso do Plano Cruzado e dos demais planos econômicos lançados pelo governo, erodindo a base de sustentação popular e deixando o país quase à beira da ingovernabilidade.

O maior exemplo do total controle do regime autoritário sobre a transição foi a inclusão, na então chapa que venceria as eleições indiretas para presidente, do nome de José Sarney como vice-presidente. Sarney tinha tido relações com a ARENA e, posteriormente, com o PDS, e ele seria a “contrapartida” dos militares, ou seja, seria a condição necessária para que os militares deixassem o poder. Isso, é claro, sem falar na outra chapa que concorreu a este pleito, encabeçada por Paulo Maluf – um legítimo representante do regime militar. Ou seja, se Maluf ganhasse, os interesses dos militares continuariam representados no governo; se Tancredo ganhasse, ainda assim seus interesses continuariam sendo representados, pela presença de Sarney nesta chapa.

O resultado não podia ser outro: este vácuo governamental deu espaço para o surgimento de um novo líder carismático, que conseguiu arrebatar os anseios de grande parte da população: Fernando Collor de Melo. Tendo feito sua carreira baseando-se no chavão de “caçador de marajás” e contando com a ajuda fundamental da Rede Globo, Collor surgiu como a alternativa política que a população queria: jovem, decidido, honesto e que apresentava soluções para os proble-

Com a morte de Tancredo Neves em 1985, os militares passaram a ter um legítimo representante de suas vontades no governo. Porém, já não era mais possível fazer mudanças drásticas na legislação eleitoral, o que ocasionou a total vitória da oposição nas eleições de 1986. O PMDB, herdeiro do MDB, saiu-se totalmente vitorioso, conquistando 22 dos 23 gover47

mas sociais brasileiros – coisas que a população não acreditava que pudessem surgir dos “políticos tradicionais”. Em 1989, a eleição presidencial, a primeira em 29 anos, foi o início da consolidação da democracia brasileira, pelo menos em aspectos formais. A garantia de participação da população no pleito, a existência de várias candidaturas, sem nenhum tipo de restrições sobre as mesmas, e a possibilidade de se eleger um presidente que, esperava-se, colocasse o país nos rumos foram os grandes “atrativos” de tal eleição. A eleição presidencial de 1989 foi inegavelmente um marco na história brasileira, visto que se desenvolveu sob condições de absoluta liberdade partidária e sem que nenhuma candidatura, mesmo aquelas aventureiras ou até mesmo ridículas, sofresse qualquer impugnação extralegal. É a partir desta eleição que o Brasil dá um salto à frente no que se refere à participação política da população, com a consolidação das eleições presidenciais de quatro em quatro anos.

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SEÇÃO 6

Reforma econômica: a crise do desenvolvimentismo REFORMA ECONÔMICA

Apresentação dos principais elementos históricos que levaram ao fim da política desenvolvimentista da década de 1970 ❖ A política econômica neoliberal dos governos Collor, Itamar e FHC ❖

O modelo de desenvolvimento implantado autoritariamente durante a última ditadura militar brasileira apoiava-se no fortalecimento do papel do Estado, no endividamento externo, na substituição das importações e na manutenção de superávits na balança comercial, em que a exportação de grãos desempenhava um importante papel. A dívida externa, que era de US$ 3 bilhões em 1964, passou a US$ 81,5 bilhões em 1985. Em meados da década de 1970 este projeto entrou em crise, surgindo novos atores sociais exigindo a satisfação de demandas concretas a partir de sua situação imediata (Mance 1998, 11). Se no período pós-guerra a economia do país registrou um histórico crescimento do Produto Interno Bruto, em média, de 7% ao ano até a década de 1980, um crescimento de 4 vezes do PIB/habitante (Mance 1998, 11), por outro lado, durante a década de 80 o Brasil permaneceu estagnado. Mesmo com tal estagnação ele continuou sendo o país de industrialização mais avançada no continente latino-americano, mas sem um projeto 49

de desenvolvimento coerente com o aproveitamento estratégico de seu potencial geoeconômico.

cularam em torno da luta pela anistia e da luta pelas Diretas Já!.

A década de 1980, sob o ponto de vista do desenvolvimento econômico, ficou conhecida como a “década perdida”. A estrutura produtiva envelheceu, o fluxo positivo da poupança se inverteu em função da dívida externa que atingia elevados patamares, tendo crescido acentuadamente no período da ditadura militar. Naquela década a economia brasileira perdeu competitividade e tentou manter posições no comércio exterior valendo-se de recursos como o arrocho salarial e a deterioração do câmbio (desvalorizando a moeda nacional frente ao dólar), reduzindo o custo da produção, no primeiro caso, e tornando as mercadorias internacionalmente mais baratas com os dois expedientes, facilitando assim a colocação de produtos brasileiros no mercado externo (Mance 1998, 12). O Estado, aos poucos, foi se fragilizando e ficando sem condições de reverter o quadro de deterioração econômica e social.

Com o desgaste da ditadura, surgem projetos alternativos de desenvolvimento: o neoliberalismo, empunhado pelas elites dominantes, e o socialismo democrático, defendido pelos setores populares. O liberalismo político do governo José Sarney (19851990) O governo Sarney caracterizou-se como o início da transição do modelo de desenvolvimento autoritário estatal para o liberal, mas não foi essencialmente nem uma coisa, nem outra. Seu “liberalismo” que atingiu a esfera política e ensaiou os primeiros passos no campo econômico, efetivou-se praticamente como um regime de caráter populista, com forte intervenção estatal. Tanto o modelo neoliberal que começava a se implantar quanto o modelo autoritário mostravam sua incompatibilidade com a democracia substancial: sob os dois modelos crescia vertiginosamente no país a concentração de renda, a marginalização, a favelização das cidades. A inflação de preços subia em níveis alarmantes e seu combate serviu de justificativa para medidas promotoras dos interesses das elites em detrimento da qualidade de vida das camadas populares.

No período de 1975 a 1985 verifica-se o fortalecimento da sociedade civil em contraposição ao Estado autoritário. Vão emergindo e radicalizando-se os movimentos populares, sindicais, as organizações não-governamentais. Das questões imediatas e específicas como o custo de vida, a demanda por creches, o arrocho salarial, a situação da educação e outras, estes movimentos vão ganhando uma conotação mais política, surgindo grandes movimentos nacionais, como os que se arti-

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de crise política conjuntural em que os setores da elite remanejaram suas composições de força para a continuidade do mesmo projeto hegemônico. No governo Itamar nada de significativo foi mudado nas políticas que vinham sendo implantadas durante o governo Collor. O receituário monetarista permaneceu, com taxas de juros elevadas, e o combate do déficit público se fazia às custas da precarização dos serviços de saúde, educação e com a pretendida implantação de uma reforma fiscal, que se resumiu ao Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira. “Algumas iniciativas voltadas aos aposentados, aos indigentes e à recomposição dos salários foram mais de caráter administrativo e de gerenciamento, no primeiro caso, e de efeitos de marketing nos dois últimos, uma vez que ações efetivas requeridas pelas demandas reais não foram implementadas” (Mance 1998, 13).

O liberalismo econômico do governo Fernando Collor (1990-1992) Em 1989 tem-se o fim de um ciclo de confronto entre o projeto neoliberal e o socialismo democrático, sendo vitorioso o projeto neoliberal que propunha o livre mercado e menos Estado. O projeto neoliberal, que saiu vitorioso e implantou-se no governo Collor, diferentemente do período Sarney, provocou significativas mudanças na economia do país, apresentando-se como um projeto de desenvolvimento e modernização. Tal projeto subordinou o Brasil ao modelo de “modernização conservadora” estabelecido pelas pressões do capital internacional, acelerou a abertura da economia do país, diminuiu a capacidade reguladora do Estado e fez inúmeras concessões ao FMI. Realizando ondas recessivas, visando combater a inflação, o governo Collor colocou em risco a capacidade industrial e produtiva do país. Após dois anos deste governo, o Brasil passou a viver uma das crises mais agudas de sua história. Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso: a continuidade dos ajustes neoliberais O processo de impeachment sofrido por Collor em razão dos esquemas de corrupção estabeleceu-se como um momento 51

SEÇÃO 7

Reformas na Constituição Federal REFORMAS NA CONSTITUIÇÃO

Mal houve a promulgação da Constituição em 1988 e a mesma já sofreu alterações para servir ao projeto neoliberal da década de 1990 ❖ Apresentação e análise dos processos de privatização ocorridos na década de 1990 ❖

Para a continuidade da política de reformas econômicas e políticas, tornaram-se imprescindíveis uma reforma constitucional e a introdução de outras leis que retiravam do Estado certas atribuições que lhe eram inerentes.   Fernando Henrique enviou para o Congresso quatro grandes projetos: reforma da previdência social, reforma econômica, reforma tributária e fiscal e a reforma política. Esses projetos podiam ser modificados pelos deputados e senadores. Todos eles, mesmo os que ainda não forma votados, precisam de 60% dos votos para serem aprovados. Com a Reforma da Previdência, modificaram-se os critérios da aposentadoria por tempo de serviço alegando-se a falta de recursos para a previdência e a existência de apenas 2,1 trabalhadores ativos para cada aposentado. Na realidade, em 1994 a previdência teve um saldo positivo, sobrando R$ 1,8 bilhões. Com a nova lei as pessoas somente poderão se aposentar, no caso dos homens, com 35 anos de contribuição e 60 anos de idade e, no 52

caso das mulheres, com 30 anos de contribuição e 55 anos de idade.

Com a Reforma Econômica, buscou-se vender a maior parte das empresas estatais e privatizar-se todos os serviços que fossem possíveis: mineração, siderurgia, transporte fluvial e marítimo, serviços de telecomunicações, setores de extração de petróleo, energia elétrica, etc., bem como tratar da mesma maneira as empresas nacionais e transnacionais, mudando o conceito de empresa brasileira de capital nacional.

De fato, no país existem hoje 4,65 trabalhadores ativos para cada inativo. Ocorre que 42,9% dos trabalhadores brasileiros não têm carteira assinada, não havendo contribuição à previdência sobre a exploração dessa mão de obra. Além do mais, cerca de 14% da população economicamente ativa estava desempregada, quando do início da tramitação desse projeto. “Se a política do governo aumentasse empregos e não os juros, e se fiscalizasse as relações empregatícias e garantisse o direito de cada trabalhador ter sua carteira assinada, a previdência teria uma sobra muito maior e não precisaria ter alterado os benefícios. Uma política de distribuição de renda que elevasse o nível dos salários elevaria também a arrecadação da previdência” (Mance 1998, 26).

Na Reforma Política, além de ter aprovado a possibilidade de reeleição do presidente, governadores e prefeitos, o governo quer reduzir as atribuições do Estado, suas funções e promover uma reforma eleitoral introduzindo o voto distrital misto, mudar a lei de financiamento das campanhas, etc. Devido ao processo de adensamento urbano, é preciso considerar que se o voto distrital misto for aprovado, poderão ocorrer distorções na representação proporcional partidária, bem como a oficialização dos currais eleitorais que se tornariam distritos eleitorais (Mance 1998, 29). Contrariamente à proposta do governo, uma reforma política que resolva o problema das distorções de representação é necessária, garantindo que os votos dados a um partido ou coligação corresponda realmente ao número de parlamentares que elege, bem como garantindo a existência de proporcionalidade entre o número de eleitores de cada estado e o número de deputados federais por ele eleitos, evitando que certos deputados federais possam ser eleitos com um número tão pequeno de votos que em outros municípios não elegeriam sequer um vereador. A dife-

Com a Reforma Tributária e Fiscal o governo buscou ampliar sua arrecadação aumentando a base tributária, isto é, o número de pessoas que pagam impostos, reduzindo o número e o valor de impostos sobre as empresas, pois elas precisariam de dinheiro para gerar tecnologias e empregos. De fato a mudança nos impostos é necessária, mas deveria incidir sobre as grandes fortunas, as enormes propriedades de terra, sobre os lucros dos bancos e ser acompanhada de uma política de fiscalização sobre industriais e comerciantes para que paguem corretamente os impostos.

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rença numérica de representação parlamentar dos diversos estados seria compensada pela eleição de um mesmo número de senadores para cada estado, o que resguardaria os interesses de cada Unidade da Federação quando da apreciação de projetos vindos da Câmara ou do Executivo.

Como vimos anteriormente, durante o período da ditadura brasileira houve quase que um monopólio do Estado na produção de bens e serviços, por meio das empresas estatais. Embora as empresas fossem de propriedade estatal elas nunca foram empresas públicas, no sentido da efetiva participação da população brasileira no controle dessas empresas e nas decisões das mesmas.

Além das reformas, os parlamentares que apóiam o governo têm apresentado projetos de lei que avançam na mesma direção das políticas neoliberais do Consenso do Washington. O conjunto dessas reformas visa enfrentar o déficit público cortando gastos, ao invés de ampliar a arrecadação através da elevação do nível de atividade econômica do país. 


No início dos anos 90, começou um amplo processo de privatização no Brasil, primeiro com a transferência do controle das empresas do setor siderúrgico do Estado para o setor privado, depois com a retirada do Estado no setor petroquímico, e mais recentemente através do processo de transferência dos serviços públicos para as empresas privadas, que envolve setores como os de energia elétrica, telecomunicações, petróleo, construção de rodovias, portos e aeroportos, saneamento básico, abastecimento de água, entre outros.

O substitutivo para a Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional elaborado pelo MEC, entre outras coisas, desobrigou o Estado de garantir a universalidade do ensino na escola pública e gratuita de 1º, 2º e 3º graus, permitindo cobrança de taxas dos alunos, cortando verbas para pesquisa e extensão universitárias e possibilitando reduzir a maior parte das universidades a Centros de Ensino Superior, como aconteceu no México (Mance 1998, 29). 


O programa de privatização foi criado no início do governo Collor e foi mantido em sua essência nos governos que o sucederam, de Itamar Franco, e posteriormente de Fernando Henrique Cardoso. O objetivo do PND – Plano Nacional de Desestatização – era “a reordenação da posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público” (MRE 2002). A desestatização fundamentava-se na crença dos nossos governantes de uma maior eficiência do setor privado na gestão destas atividades, na necessidade de redução da dívida

  O Programa Nacional de Desestatização

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pública e na falta de dinheiro para investimento do setor público.

Desde a criação do Programa Nacional de Desestatização – PND, em 1990, até junho de 1996, foram transferidas ao setor privado 44 empresas e participações acionárias estatais federais (MRE 2002), a maioria delas nos setores siderúrgico, químico e petroquímico, de fertilizantes e elétrico. Além dessas, foram repassados à iniciativa privada, por concessão, dois trechos da Rede Ferroviária Federal – RFFSA, as Malhas Oeste e Centro-Leste.

Para convencer a opinião pública da necessidade da privatização, o governo dizia que deveria privatizar empresas públicas devido à crescente demanda da sociedade por investimentos em setores onde a presença do Estado seria insubstituível, como educação, saúde, segurança, habitação, saneamento etc. Assim, a receita decorrente da venda das empresas estatais seria aplicada nestas áreas sociais. Além do mais, a escassez de recursos e a administração ineficiente de muitas empresas públicas, em decorrência da utilização de técnicas gerenciais ultrapassadas ou desconexas e de administrações não-profissionais, impuseram uma gestão pouco eficiente e de baixa produtividade; daí a necessidade de se privatizar, pois o Estado não poderia arcar mais com empresas que apenas traziam prejuízos para o mesmo e, conseqüentemente, para a sociedade.

Os programas de privatização constituem uma das mais significativas reformas em curso no Brasil. Englobam a outorga de concessões ao setor privado, a venda de indústrias e de empresas de serviço público pertencentes aos governos federal, estadual e municipal. Fazem parte de uma profunda transformação institucional que visa a redução do déficit público, a criação de novas oportunidades de investimento, o incentivo à competição e o fortalecimento do mercado acionário. Nessa nova dimensão o papel do Estado não é mais o de produtor de bens e serviços e sim o de regulador das concessões de serviços públicos, através das novas agências reguladoras.

Conforme o modelo da privatização, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social e abandona o seu papel estratégico como produtor de bens e serviços. Ele deveria assumir as atividades de regulação e fiscalização destas atividades, agora transferidas para a iniciativa privada.

No Brasil, as primeiras privatizações ocorreram a partir de 1987, quando o BNDES privatizou 16 empresas controladas e outrora inadimplentes com o Banco. O sucesso das primeiras privatizações no âmbito do BNDES estimulou o governo federal a 55

instituir o Programa Nacional de Desestatização – PND, estendendo a privatização para o âmbito federal. Desde 1990, por delegação do governo federal, o BNDES é o gestor do Fundo Nacional de Desestatização – FND, depositário legal das ações das empresas incluídas no PND (BNDES 2002).

• Divulgar ao público todas as etapas e os resultados do processo; • Administrar o FND, onde são depositadas as ações das empresas incluídas no PND (BNDES 2002). Nas privatizações estaduais o papel do BNDES foi de:

A operacionalização do programa de privatização brasileiro é feita pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. O BNDES foi designado gestor do Fundo Nacional de Desestatização – FND em 1990 e tem as seguintes atribuições:

• Estimular as privatizações estaduais objetivando a reestruturação financeira dos Estados; • Estimular, particularmente, a privatização das distribuidoras de energia elétrica, com vistas a contribuir para a viabilização da desestatização das geradoras federais (BNDES 2002).

• Licitar e contratar os prestadores de serviços que irão atuar no PND, ou seja, consultores e auditores encarregados de realizar as avaliações econômico-financeiras, proposta de modelo de venda e auditoria do processo de venda de cada empresa, bem como as empresas encarregadas da divulgação das informações relativas ao programa;

Para desempenhar essas atribuições, o BNDES dispõe de uma área dedicada exclusivamente à privatização: Área de Desestatização e Reestruturação (AD).

• Supervisionar, acompanhar e coordenar os trabalhos dos consultores e auditores até as operações finais de venda;

A busca pela competitividade e pela produtividade na indústria brasileira

• Recomendar ao Conselho Nacional de Desestatização – CND as condições gerais de venda e os ajustes prévios à desestatização das empresas, se necessários;

Segundo os técnicos do BNDES,

• Executar as decisões do CND; 56

privatizar resulta em aumentar a competitividade e a produtividade das empresas envolvidas no processo. Significa produzir efeitos diretos e positivos sobre os preços setoriais e sobre a economia das regiões onde essas empresas se localizam. É modernizar a economia, em outras palavras, reduzindo a presença do governo federal no processo produtivo do país e transferindo para a iniciativa privada a responsabilidade pelos investimentos necessários à sua expansão (BNDES 2002).

• Contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo de valores mobiliários e democratização da propriedade do capital das empresas que integram o PND. Breve histórico da privatização no Brasil A privatização, no Brasil viveu um primeiro momento, entre 1981 e 1989, caracterizado pela reprivatização de empresas que, por diferentes motivos, haviam sido estatizadas. A intenção do governo foi, basicamente, desfazer-se de empresas que vieram parar em suas mãos, principalmente, por insucessos empresariais. Essa fase alcançou empresas de pequeno porte e seus resultados econômicos foram modestos. A arrecadação foi de pouco mais de US$ 700 milhões, com a privatização de 38 empresas (BNDES 2002).

O Programa Nacional de Desestatização tem os seguintes objetivos: • Reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo para a iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público; • Contribuir para a redução da dívida pública;

Em 1990, a privatização tornou-se parte integrante das reformas estruturais implementadas pelo governo. Nessa segunda fase, o PND concentrou esforços na venda de estatais dos setores siderúrgico, petroquímico e de fertilizantes. Marcou esse período a utilização quase que exclusiva de títulos da dívida pública federal como meio de pagamento das ações.

• Permitir a retomada dos investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser privatizadas; • Contribuir para a modernização do parque industrial do Brasil, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; • Permitir que a administração pública concentre seus esforços nas atividades nas quais a presença do Estado é fundamental;

Em 1994, iniciou-se uma terceira fase no processo de privatização. A ênfase foi centrada em aspectos como, por exemplo, 57

utilização de moeda corrente em percentual maior, impacto fiscal, amplitude de distribuição de ações, formas inovadoras de ofertas públicas. “Para ampliar e democratizar o programa de desestatização, outras medidas foram adotadas como a venda de participações minoritárias da União e a eliminação da discriminação contra investidores estrangeiros, permitindo sua participação em até 100% do capital votante” (BNDES 2002).

1990 / 1992 • Criação do Programa Nacional de Desestatização (PND – Lei 8.031/90); • Inclusão de 68 empresas no PND; • Desestatização de 18 empresas nos setores de siderurgia, fertilizantes e petroquímica; • Arrecadados US$ 4 bilhões; • Títulos da dívida pública utilizados como meio de pagamento.

A privatização faz parte da agenda nacional há muitos anos, tendo passado por fases distintas.

Em 1990, com a criação do Programa Nacional de Desestatização – PND, a privatização tornou-se parte integrante das reformas econômicas iniciadas pelo Governo. A magnitude e escopo da privatização foram significativamente ampliados.

Década de 80 • “Reprivatização” de 38 empresas. Esta fase caracterizou-se pela “reprivatização” de empresas que haviam sido absorvidas pelo Estado, na maioria dos casos, em função de dificuldades financeiras. Não havia ainda, por parte do governo, intenção de implementar um program a e m l a r g a e s c a l a .
 Foram privatizadas empresas de pequeno porte e os resultados econômicos foram modestos, com o montante arrecadado de US$ 780 milhões (BNDES 2002). O principal objetivo era evitar que o governo ampliasse ainda mais sua presença no setor produtivo, e não o de gerar receitas para o Tesouro.

A venda da Usiminas, por exemplo, em outubro de 1991, permitiu a arrecadação de mais do dobro do obtido na década de 80. Assim, o PND concentrou esforços na venda de estatais produtivas, pertencentes a setores anteriormente estratégicos para o desenvolvimento do País, o que explica a inclusão de empresas siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes no Programa. Neste período, a prioridade para o ajuste fiscal traduziu-se na maciça utilização das chamadas “moedas de privatização” –

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títulos representativos da dívida pública federal – na compra das estatais.

votante das empresas a serem alienadas (BNDES 2002).

1993 / 1994

1995 / 1996

• Conclusão da desestatização do setor siderúrgico; • Ênfase no uso de moeda corrente;

• Criação do Conselho Nacional de Desestatização – CND;

• Desestatização de 15 empresas;

• Ampliação do PND:

• Arrecadados US$ 4,5 bilhões;

• Concessões de serviços públicos à iniciativa privada;

• Alienação de participações minoritárias.

• Inclusão da Cia. Vale do Rio Doce – CVRD; • Apoio às privatizações estaduais; • Total de 19 desestatizações;

Intensifica-se o processo de transferência de empresas produtivas ao setor privado observando-se o término da privatização das empresas do setor siderúrgico. A utilização de maiores percentuais de recursos em moeda corrente em cada operação de privatização não diminuiu a importância das chamadas “moedas de privatização” no PND.

• Arrecadados US$ 5,1 bilhões. A partir de 1995, com o início do novo governo, maior prioridade é conferida à privatização. O PND é apontado como um dos principais instrumentos de reforma do Estado, sendo parte integrante do programa de governo. Foi criado o Conselho Nacional de Desestatização – CND, em substituição à Comissão Diretora, e praticamente concluída a privatização das estatais que atuam no segmento industrial.

De fato, no intuito de ampliar e democratizar o Programa foram introduzidas mudanças na legislação para permitir a ampliação do uso de créditos contra o Tesouro Nacional como meios de pagamento, a venda de participações minoritárias, detidas direta ou indiretamente pelo Estado, e a eliminação da discriminação contra investidores estrangeiros, permitindo sua participação em até 100% do capital

Inicia-se uma nova fase do PND, em que os serviços públicos estão sendo transferidos ao setor privado. A agenda inclui os setores de eletricidade e concessões na área de transporte e telecomunicações, o que acrescenta aos objetivos do PND a 59

melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados à sociedade brasileira, através do aumento dos investimentos a serem realizados pelos novos controladores.

Antes restrita, quase que exclusivamente, à venda de empresas e participações incluídas no PND, a partir de 1997 a privatização no Brasil ganha nova dimensão. Intensificam-se as privatizações de âmbito estadual as quais, em sua maioria contaram com o apoio do BNDES.

Esta nova fase também é caracterizada pelo início do processo de desestatização de empresas estaduais, a cargo dos respectivos estados, ao qual o Governo Federal vem dando suporte.

Considerando-se também a venda de participações minoritárias dos Estados em empresas tais como a CRT – Cia. Riograndense de Telecomunicações e a Cemig – Cia. de Eletricidade de Minas Gerais, principalmente, o resultado das privatizações estaduais atinge, até 31.12.97, cerca de US$ 14,9 bilhões (BNDES 2002).

1997 • Venda da Companhia Vale do Rio Doce; • Término da desestatização da RFFSA com a venda da Malha Nordeste;

Muito importante também foi o início, em 1997, do processo de privatização do setor de telecomunicações. Foram licitadas concessões de telefonia móvel celular para três áreas do território nacional, no valor de US$ 4 bilhões (BNDES 2002). A venda das empresas de telecomunicações de propriedade do governo tornou-se possível com a aprovação, em 16.07.97, da Lei Geral de Telecomunicações.

• Realização de três leilões no âmbito do Dec. nº 1.068/94; • Arrendamento do terminal de containeres-1 do ponto de Santos; • Aceleração do processo de desestatização de empresas estaduais a cargo dos respectivos Estados; • Leilão de sobras das ações ordinárias da Escelsa, representativas de 14,65% do seu capital social;

1998 Em julho de 1998 o governo federal vendeu as 12 holdings, criadas a partir da cisão do Sistema Telebrás, representando a transferência à iniciativa privada das empresas de telefonia fixa e de longa distância, bem como das empresas de telefonia celular – banda A. A arrecadação com a venda dessas 12

• Primeira venda do PND no setor financeiro, com a privatização do Banco Meridional do Brasil S/A; • Arrecadação de US$ 4.265 milhões até 31.12.97.

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empresas somou R$ 22.057 milhões e o ágio médio foi de 53,74% sobre o preço mínimo (BNDES 2002).

res Portuários pelo preço mínimo de US$ 21 milhões (BNDES 2002).

No setor elétrico foi realizada a venda das Centrais Elétricas Geradoras do Sul S/A – GERASUL, após a cisão efetiva em 29 de abril de 1998. A arrecadação foi de US$ 800,4 milhões, pagos totalmente em moeda corrente. Foram também realizados quatro leilões, em abril e maio de 1998, no âmbito do Decreto 1.068, perfazendo um total de US$ 420 milhões.

2000 O resultado total no ano 2000 atinge o montante de R$ 19,9 bilhões (US$ 10,7 milhões), incluindo dívidas transferidas no valor de R$ 517 milhões (US$ 289 milhões). Como destaque no ano temos a venda das ações que excediam o controle acionário detido pela União na Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobrás e a desestatização do Banco do Estado de São Paulo S.A – Banespa. Foram ainda realizadas vendas de participações minoritárias da União incluídas no PND no âmbito do Decreto 1068, bem como licitadas, pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, concessões para exploração de novos aproveitamentos hidrelétricos e de novas linhas de transmissão.

Com a privatização da Malha Paulista encerrou-se uma fase importante da transferência dos serviços públicos à iniciativa privada. Foi arrecadada com a venda da última ferrovia federal a importância de US$ 205,73 milhões (BNDES 2002). 1999 Em 1999 o governo arrecadou US$ 128 milhões com a venda das concessões para exploração de quatro áreas de telefonia fixa das empresas espelho que farão concorrência às atuais companhias de telecomunicações.

O fechamento da operação de venda, no Brasil e no exterior, das ações da Petrobrás, ocorreu em 09 de agosto e o valor total auferido foi de R$ 7,2 bilhões (US$ 4,0 bilhões). Observese que se trata de operação pioneira em que, pela primeira vez foram aceitos recursos do FGTS na aquisição das ações (BNDES 2002).

Em 23 de junho foi realizada a venda da Datamec S.A – Sistemas e Processamento de Dados, empresa do setor de informática que foi adquirida pela Unisys Brasil S.A pelo preço mínimo de US$ 47,29 milhões. O Porto de Salvador (CODEBA) foi adquirido em 21 de dezembro pela Wilport Operado61

Igualmente importante foi a alienação do Banco do Estado de São Paulo – Banespa, realizada em 20 de novembro. O banco espanhol Santander Central Hispano adquiriu 60% do capital votante do Banespa por R$ 7,0 bilhões, correspondendo a um ágio de 281% em relação ao preço mínimo de R$ 1,8 bilhões (BNDES 2002).

2002 Em leilão realizado no dia 24 de janeiro de 2002, o Bradesco, único concorrente, adquiriu o Banco do Estado do Amazonas – BEA por R$ 182.914 mil, arredondando o preço mínimo de R$ 182.913.570.

2001

Realizada a oferta pública global de 78 milhões de ações ordinárias da Cia. Vale do Rio Doce – CVRD, tendo sido considerada a maior operação de venda de ações realizada no Brasil, em número de compradores. O preço das ações foi fixado em R$ 57,28 por ação, correspondendo a um total de US$ 1.896,6 milhões (BNDES 2002).

Realizados dois leilões de concessão de telefonia celular para as bandas D, em 13/02/01, e E, em 13/03/01. As áreas 2 e 3 da banda D e área 1 da banda E foram vendidas para a Telecom Itália, representando, respectivamente, R$ 543 milhões, com ágio de 0,56%, R$ 997 milhões, com ágio de 40,42% e R$ 990 milhões, com ágio de 5,3%. A área 2 da banda D foi arrematada pela Telemar, pelo valor de R$ 1.102 milhões, com ágio de 17,3% e as áreas 2 e 3 da banda E não tiveram lances ofertados no dia do leilão (BNDES 2002).

IMPACTOS GERAIS DAS PRIVATIZAÇÕES BRASILEIRAS




Como consequência da implantação no Brasil da reforma econômica em geral, pode-se enumerar alguns fatores, como por exemplo: a estabilidade financeira foi alcançada, com o controle da inflação a patamares aceitáveis; a privatização das estatais gerou vultuosas receitas para os cofres públicos; o consumo per capita aumentou nos últimos anos, basicamente no que se refere a alimentação; o comércio varejista registrou sucessivos aumentos nas vendas, principalmente nos primeiros anos posteriores a implantação do Plano Real; as antigas

Em 18 de julho encerrou-se a oferta pública no Brasil e no exterior, de 41.381.826 ações preferenciais da Petrobrás, representativas de 3,5% do seu capital total, perfazendo com a venda um total de R$ 1,98 bilhão (US$ 808,3 milhões). O Banco Itaú S/A adquiriu em leilão realizado no dia 04/12/01, na BVRJ, 84,46% do capital total do Banco do Estado de Goiás – BEG. O preço da aquisição foi de R$ 665 milhões, correspondendo a ágio de 121,14% sobre o preço mínimo de R$ 300,7 milhões (BNDES 2002). 62

estatais, que em alguns casos, registravam prejuízos, passaram a demonstrar lucros substanciais em seus balanços patrimoniais.

tais, com freqüentes demonstrações de prejuízos em seus balanços patrimoniais, a opinião pública, na maioria das vezes, foi levada a crer que todas as estatais brasileiras “devoravam” dinheiro público e não retribuía com serviços à altura dos gastos.

Porém, estas “vitórias” precisam ser analisadas mais profundamente, pois elas não levaram em conta os custos sociais do processo. A implantação das reformas também gerou aumento considerável nas taxas de desemprego, notoriamente na indústria; elevação da concentração de renda; dependência cada vez maior dos capitais de origem internacional, principalmente aquele denominado como “volátil” ou “especulativo”; e segundo os críticos das privatizações, a “entrega” de patrimônio público a preços irrisórios, além de importantes setores estratégicos que deveriam continuar nas mãos do Estado.

Outro problema das estatais era o monopólio na prestação de certos serviços e produção de bens que detinham, refletindo sensivelmente em seu relacionamento com a população, na medida em que ofereciam bens e serviços de qualidade duvidosa. A privatização dessas empresas, então, para os mentores do PND, geraria recursos para os cofres públicos, além de acabar com a inoperância dos serviços oferecidos à população, tendo em vista que, agora entregues à iniciativa privada e sem a barreira dos monopólios, a “mão invisível” do mercado obrigaria as empresas a modernizarem-se constantemente, barateando os custos e refletindo em melhorias nos serviços oferecidos.

Impactos positivos das privatizações O Estado brasileiro, em sua política desenvolvimentista baseado na substituição de importações e estatização da economia, tornou-se demasiado “inchado” e inoperante, além de culminar com um aumento considerável do endividamento interno e externo. Ora, um dos argumentos principais para a efetivação do processo de desestatização afirmava que a maioria das estatais sempre foi “cabide de empregos”, lugar certo para os “marajás”, marcada pela ineficiência das administrações. Também em virtude da cansativa burocracia e da crescente “sangria” dos cofres públicos para sanar os caixas das esta-

Além disso, as receitas provenientes das privatizações serviriam para o governo quitar parte de suas dívidas, aliviando a manutenção das mesmas com o pagamento de juros proporcionalmente menores, em termos absolutos. Partindo destes pressupostos, “sobraria” mais recursos para o governo investir onde, supostamente, estaria sua função principal: o lado social.

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Sem dúvida, o caos da saúde pública, o sucateamento da educação pública, a falência da Previdência Social, enfim, quase todos os problemas enfrentados pelo Governo Federal eram reflexos claros do “desvio” de verbas para a manutenção das estatais – de acordo com os mentores do PND. Verbas essas que poderiam estar sendo destinadas para melhoria e ampliação dos serviços públicos, ficando claro a importância que as privatizações assumiriam para estas reformas.

Impactos Negativos das Privatizações Contudo, alguns analistas da questão da privatização colocam alguns “senões” pertinentes aos impactos negativos das privatizações, até mesmo rebatendo alguns “benefícios” listados anteriormente. O primeiro problema apontado é que as privatizações brasileiras foram feitas “a toque de caixa”, ou seja, muito rapidamente e sem a devida avaliação do que estava sendo vendido. Para ser mais claro, no caso da Açominas, por exemplo, não se levou em conta, para efeito de “preço mínimo”, as terras que pertenciam à empresa e que tinham um papel “social” quando eram administradas pelas estatais, na medida em que não seriam usadas como terras “especulativas”. Neste sentido, a Cia. Vale do Rio Doce, que tem jazidas de minério-deferro para exploração por mais, no mínimo, quatrocentos anos, também poderia ser enquadrada nesta crítica. No caso da privatização da telefonia brasileira, estas tinham muitos recursos em caixa, que também não foram levados em conta na avaliação (Mance 1998, 47).

Como impactos iniciais das privatizações, em termos de benefícios, verificamos, de maneira restrita: • Ligeira melhora nos serviços oferecidos à população, tendo em vista, pelo menos no caso da telefonia, uma diminuição considerável na fila de espera por um telefone fixo; • Arrecadação considerável, por parte do Governo Federal, de recursos para os cofres públicos; • A retomada sensível dos lucros nas ex-estatais, verificada pela análise de seus balanços patrimoniais; • O descompromisso do Governo Federal no que tange à administração das ex-estatais, ficando responsável apenas por fiscalizá-las;

O Governo Federal, na sua tentativa de tornar as estatais mais “atrativas” para os compradores, investiu pesadamente nessas empresas, nos anos que antecederam à privatização – caso típico da telefonia – no sentido de sanar as dívidas de

• Modernização das antigas ex-estatais, que produzem muito mais, lucram mais, com menos custos e funcionários.

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curto prazo. Desta forma, acabou assumindo, invariavelmente, a parte “podre” das empresas (Mance 1998, 49).

Obviamente que as críticas e as questões favoráveis às privatizações são muito mais numerosas do que as expostas acima, mas preferimos reduzir o rol de argumentos centrando foco na discussão das principais argumentações.

Com relação a melhoria na qualidade dos serviços públicos oferecidos à população “pós-privatização”, a argumentação contrária cita que as estatais foram impedidas de investir por decretos governamentais. O BNDES foi, por obra de um decreto, na passagem do governo Sarney para o de Collor, impedido de liberar empréstimos para as estatais, fazendo com que as mesmas fossem obrigadas – quando conseguiam – a recorrer a fundos internacionais de financiamentos. Neste sentido, o atraso na entrega de telefones à população e os péssimos serviços oferecidos eram em virtude da falta de investimentos. Ora, próximo da privatização do setor da telefonia, por exemplo, o governo investiu em melhorias e autorizou a liberação das tarifas, aumentando-as de 300% a 400% (Mance 1998, 52).

O DESEMPREGO E AS PRIVATIZAÇÕES Apesar dos “bons propósitos” do Programa Nacional de Desestatização, os resultados deste programa não foram tão bons assim. No que diz respeito especificamente ao desemprego, as conseqüências foram desastrosas: 546 mil trabalhadores do setor público perderam seus empregos com a privatização realizada pelo governo brasileiro durante a década de 90. Deste contingente de desempregados, 72,3% possuíam apenas o primeiro grau e não houve nenhuma ação oficial e preventiva para reverter este quadro (Azevedo 2002).

Temos ainda a passagem, para o setor privado, de setores considerados “estratégicos” para a soberania nacional e para a retomada do desenvolvimento, como é o caso do petróleo, geração de energia e produção de aço.

A venda das estatais somou US$ 92,6 bilhões, mas para obter esta receita o governo, em contrapartida, gastou US$ 80 bilhões em despesas como saneamento das empresas privatizáveis, indenização dos trabalhadores demitidos e subsídio aos compradores, com empréstimos a juros abaixo do mercado. No saldo final, o país faturou apenas US$ 12,6 bilhões e ainda amarga um endividamento público de US$ 174 bilhões (Azevedo 2002).

Por fim, a privatização das estatais gerou um número de desempregados muito grande, na medida em que corta gastos e se moderniza, produzindo mais, lucrando mais, com menos funcionários. 65

O que torna o saldo destes 10 anos de privatizações ainda mais negativo é a forma com que a demissão dos trabalhadores foi feita. Em comparação aos países europeus, o Brasil não adotou nenhuma medida para preparar os trabalhadores para a demissão. Desta forma, 396 mil trabalhadores sem preparação profissional e com baixa escolaridade foram excluídos do mercado de trabalho sem qualquer perspectiva de emprego (Azevedo 2002). Com a venda das estatais, o setor privado passou a ser o responsável direto pelo desenvolvimento socioeconômico. “Este setor se mostrou incapaz de promover este desenvolvimento e, para um país de graves desigualdades sociais, o predomínio do acesso aos serviços básicos a partir da iniciativa privada potencializa ainda mais as diferenças” (Azevedo 2002).

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Capítulo 3

RÚSSIA Neste capítulo três serão discutidas as reformas políticas e econômicas que ocorreram na Rússia durante parte da década de 80 e na década de 90. No aspecto político, falaremos sobre o fim do sistema comunista, sobre a estrutura e composição dos poderes na Rússia e sobre as eleições parlamentares de 1989 e de 1995. Já no campo econômico, a principal reforma a ser analisada é a privatização, ocorrida em duas fases, entre 1992 e 1998. Finalmente, faremos uma ligação entre os campos político e econômico.

SEÇÃO 8

A perestroika e o fim da União Soviética A PERESTROIKA E O FIM DA URSS ❖

Nesta parte são apresentados os principais fatos históricos que levaram ao fim da União Soviética em 1991

Tendo-se em mente todos os problemas pelos quais passava a União Soviética desde o final da década de 60, alguma coisa precisava ser feita para se evitar o declínio constante da economia do país. O programa político chamado Perestroika, que foi apresentado no início de 1985, na reunião plenária do Partido Comunista da União Soviética (PCUS), tinha como principal objetivo “melhorar a situação econômica, estancando e invertendo as tendências desfavoráveis naquele campo. A prioridade mais imediata dizia respeito a colocar um pouco de ordem na economia” (Gorbachev 1987b, 27). A Perestroika pode ser entendida como “uma política de aceleração do progresso social e econômico do país e de renovação de todas as esferas da vida” (Gorbachev 1987b, 9). Mikhail Gorbachev, que havia sido escolhido para ocupar o cargo de secretário-geral do PCUS, sabia que era necessário acelerar o processo de implantação dos progressos científicos e tecnológicos decorrentes da Terceira Revolução Industrial em seu país, bem como alterar os processos organizacionais soviéticos. Precisava-se “passar para uma economia intensiva, para um novo tipo de crescimento econômico” (Gorbachev 1987b, 28). 68

O terceiro ponto importante do programa era a “ampla democratização de todos os aspectos da sociedade” (Gorbachev 1987b, 32). Era essa democratização que iria garantir o funcionamento do socialismo, pois seria a intensa participação dos indivíduos nos processos de sua própria sociedade que garantiria a sustentação do socialismo. É um “círculo vicioso”: a sociedade teria a oportunidade de participar mais e contribuir, com sua criatividade, para o processo produtivo. Isso ocorreria por meio da democratização. Com essa participação, aumentaria a responsabilidade do indivíduo frente aos resultados de sua empresa, por exemplo, que por sua vez é financiada por um sistema socialista. Sendo responsável pelo futuro da empresa, o operário iria trabalhar mais e melhor, para garantir o sucesso de sua empresa. Por outro lado, para poder trabalhar melhor, o indivíduo precisaria da liberdade, exercida por processos democráticos. E assim o círculo se fecha.

As propostas apresentadas no início de 1985 não foram criadas de uma hora para outra. Foram o resultado de análises que vinham sendo realizadas desde o início da década de 80 por membros do Partido Comunista, entre eles Gorbachev. O resultado dessas análises foi apresentado de forma sistemática, juntamente com um cronograma de ações para implementá-las. O primeiro ponto do programa referia-se à economia. O objetivo era recuperar o atraso tecnológico por meio do aumento da organização das empresas e da partilha de responsabilidades com seus administradores. Era necessária a implantação de novas tecnologias, a mudança na forma como os investimentos estatais eram realizados, bem como reformar o modelo administrativo das empresas soviéticas. “Tudo isso somado significa uma coisa apenas: a aceleração do progresso científico e tecnológico” (Gorbachev 1987b, 27).

Além da abertura política e econômica proporcionada pela glasnost e pela Perestroika, também um outro fator de importância fundamental foi modificado: a administração empresarial. A idéia era se passar de um modelo fortemente centralizado, que “convidava à corrupção”, para um sistema que combinava centralismo democrático e autogestão. Assim, as empresas teriam de encontrar os melhores meios para obter lucros e continuar funcionando. Os lucros passariam a ser diretamente proporcionais à eficiência da empresa. A administração deixou de ser exercida diretamente pelo centro, ainda que fosse realizada por alguém de confiança do partido. Evi-

O segundo ponto importante do programa referia-se a uma mudança nos padrões ideológicos da sociedade soviética. Os princípios do socialismo estavam sendo deturpados. A máquina administrativa do Estado, por exemplo, estava sendo usada para se obter benefícios pessoais, o que era um absurdo em uma sociedade que se guiava por princípios socialistas.

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tava-se, com isso, a proliferação da burocracia, que dificultava a consecução dos projetos administrativos e que levava à corrupção.

O primeiro sintoma da ruptura dentro do Partido Comunista deu-se quando Boris Ieltsin criticou todo o sistema político soviético e afirmou que as pessoas estavam começando a desacreditar a Perestroika, após dois ou três anos de promessas sem resultados objetivos (Dobbs 1998, 237). O problema dessa ação não foi a ação em si própria, mas sim o fato de as críticas terem surgido durante as comemorações do 70º aniversário da Revolução de Outubro. Em ocasiões como essa, a exibição de unidade do partido era exigida, e o fato de um próprio reformador criticar a Perestroika poderia trazer problemas para o programa como um todo.

A primeira fase da Perestroika inicia-se em 1985, quando Gorbachev assume o poder como secretário-geral do Partido Comunista, e vai até o final de 1987. Neste período, Gorbachev conseguiu atingir os objetivos que ele próprio havia proposto, e os propósitos da Perestroika foram sendo atingidos, pouco a pouco. Assim, a participação cada vez mais efetiva dos operários em suas fábricas, a liberdade de expressão da população, por meio de jornais e/ou revistas, a implantação dos resultados da Terceira Revolução Industrial e as mudanças na orientação da política externa soviética foram os resultados mais tangíveis dessa nova forma de governar a superpotência.

Na visão de alguns membros do Partido Comunista, Gorbachev estava seguindo outros rumos políticos que não os abertos pela Perestroika (Dobbs 1998, 244). Um desses membros era Yegor Ligachev, que era o secretário da ideologia do partido. Para ele, a glasnost estava tomando um rumo inesperado, e o partido estava começando a perder o poder de controlar os acontecimentos. Mostrar em jornais e revistas os crimes cometidos por Stalin, tendo-se assim uma visão revisionista e negativa da história soviética, significava “a perda dos valores comunistas tradicionais” (Dobbs 1998, 245). Além disso, os métodos soviéticos tradicionais de controle já não funcionavam como antes. Ao mesmo tempo em que visava dar informações à população como forma de incluí-las no debate político, a glasnost fazia com que as revistas e os jornais publicassem qualquer coisa, muitas das quais eram contrárias à ideologia soviética.

A segunda fase da Perestroika inicia-se no final de 1987 e início de 1988. Dividimos a reestruturação em duas fases por acharmos que, na primeira fase, havia uma verdadeira união de todas as forças em torno de uma coesão política, enquanto que na segunda fase começam a se delinear principalmente dois grupos: os democratas, ou reformadores, e a linha-dura, ou extrema direita. É nessa fase que ocorrem as rupturas políticas mais graves que levaram ao colapso da União Soviética em 1991.

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ra política e reprimindo manifestações sociais em outros locais.

A divisão entre democratas e linha dura começou a ficar cada vez mais visível, apesar de não ser oficial. Gorbachev consentia que qualquer membro do partido expressasse suas opiniões, mesmo que estas fossem contra a Perestroika e contra a glasnost, mas não aceitava que essas críticas fossem tomadas como orientação partidária. Ao mesmo tempo, Gorbachev se beneficiava das regras de disciplina partidária ainda em vigor, e, principalmente, dos hábitos enraizados de obediência, pois nenhum membro do partido gostaria de ser visto como dissidente ou destruidor da unidade partidária (Dobbs 1998, 258). Com isso, mesmo os conservadores endossavam a política da Perestroika – pelo menos por enquanto.

A situação interna da URSS deteriorava-se cada vez mais, não só nos aspectos políticos, com conseqüências negativas para Gorbachev, mas também nos aspectos econômico e social. As ordens dadas pelo governo deixavam de ser seguidas em várias partes do território soviético, como conseqüência da democratização e do sistema de autogestão implantado nas empresas. No campo econômico, o planejamento e as metas dos planos qüinqüenais eram ignorados, devido à crise econômica. “A economia planificada, com suas quotas e seus prazos rigidamente formulados, tinha efetivamente dado lugar a um sistema rudimentar de trocas. Na ausência de um mercado livre, a regra era cada um por si” (Dobbs 1998, 340-341). Os subordinados não mais seguiam as ordens de seus chefes.

Ainda em 1988, alguns acontecimentos nos Estados bálticos trouxeram mais instabilidade para a política soviética. Manifestações populares nessas repúblicas criaram um novo embate entre reformadores e conservadores. Os primeiros afirmavam que essas manifestações estavam de acordo com os objetivos da Perestroika, pois “chamava a atenção para injustiças econômicas e sociais que vinham se agravando década após década” (Dobbs 1998, 266-267). Os conservadores, por sua vez, afirmavam que o Estado soviético começara a se desintegrar, e que apenas a força militar seria capaz de manter a ordem e a unidade do país. Gorbachev, por sua vez, jamais abandonaria a Perestroika, independentemente dos acontecimentos. Ele não podia ser contraditório, defendendo a abertu-

Em maio de 1990, Boris Ieltsin foi eleito presidente da Rússia. Apesar de oficialmente Ieltsin fazer parte da “oposição democrática” a Gorbachev, o problema entre os dois líderes vinha de longa data, quando o secretário-geral humilhou Ieltsin no Parlamento, três anos antes, por este ter feito críticas à Perestroika quando da comemoração do 70º aniversário da Revolução de Outubro. A rivalidade entre os dois líderes marcaria a política soviética até a desintegração da URSS.

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Em agosto de 1991, ocorreria um fato que levaria, irremediavelmente, ao fim da União Soviética: o golpe de Estado patrocinado pela linha-dura soviética. O golpe já estava sendo armado desde o ano anterior, e aguardava-se apenas o momento propício para colocá-lo em ação.

sociado os golpistas ao próprio partido, e este não era mais visto pelo povo como confiável. Para exemplificar o desprezo da população para com o partido, a multidão que se encontrava na frente da sede do PCUS vibrou quando foi anunciada a suspensão das atividades do Comitê Central do Partido Comunista, ordenada pelo próprio Gorbachev após a leitura de documentos que comprovavam a participação de membros do próprio governo de Gorbachev no golpe. Este fato também “coroava” Ieltsin, que foi associado à democracia e à resistência ao golpe, enquanto Gorbachev era associado ao PCUS. Finalmente, no dia 24 de agosto de 1991, extinguia-se o Partido Comunista da União Soviética (Dobbs 1998, 509516).

O golpe foi a oportunidade ideal para Ieltsin. O presidente russo, ao tomar conhecimento do golpe, começou a preparar um documento, juntamente com o presidente do Parlamento russo e com o primeiro-ministro russo, conclamando as pessoas a não negociarem com os golpistas e não aceitarem suas exigências e imposições. Ressaltou a inconstitucionalidade do golpe e classificou os golpistas como “reacionários”. Após a divulgação do comunicado, Ieltsin e os outros líderes russos encaminharam-se para a Casa Branca, sede do governo e do parlamento russo, onde já havia alguns jornalistas russos e estrangeiros, deputados russos e uma pequena multidão que se opôs ao golpe. Subiu em um tanque, leu o documento preparado em sua casa e conclamou a todos que não aceitassem a “tirania e ilegalidade” dos golpistas. Assinou um decreto onde se nomeava comandante-em-chefe das tropas soviéticas em território russo e expeliu mandados de prisão contra os líderes do golpe (Dobbs 1998, 471-487).

Em dezembro de 1991 foi dado o golpe fatal que acabaria definitivamente com a União Soviética. Em uma casa de campo na floresta de Byelovejesky, próximo à fronteira da BieloRússia com a Polônia, encontraram-se os presidentes da Rússia, Ucrânia e Bielo-Rússia. O objetivo do encontro era preparar um documento que colocaria um fim à URSS, devido à falta de poder do governo central para implementar suas políticas.

A partir desse acontecimento, o centro perdeu mais ainda seu poder e influência. Gorbachev, ao regressar a Moscou da Criméia, reafirmou sua confiança no Partido Comunista. Contudo, o presidente soviético não sabia que a população havia as72

SEÇÃO 9

A Rússia após o fim da URSS A ESTRUTURA DA RÚSSIA APÓS O FIM DA URSS ❖

Histórico da Rússia em termos políticos e econômicos na década de 1990

Com o fim da União Soviética em 1991, doze novos países surgiram no cenário internacional (devemos nos lembrar de que a Letônia, a Estônia e a Lituânia já eram independentes). Dentre esses novos países, o mais importante é a Rússia, que já ocupava lugar de destaque dentro da própria União Soviética, por ser a maior das repúblicas que formavam o antigo país. A Rússia era a maior não só em extensão territorial, mas também em recursos naturais, em população, em desenvolvimento industrial, em recursos tecnológicos e em materiais bélicos, dentre outros. O PROGRAMA DE AJUSTAMENTO ECONÔMICO Ao obter sua independência em 1991, com o fim da União Soviética, a Rússia se encontrava com sua economia arrasada, e o declínio continuou em 1992. Muito dessa queda foi ocasionada pela quebra do sistema produtivo soviético, pois a URSS possuía uma rede produtiva interligada em todo o seu território. Quando as repúblicas se separaram, essa rede também se separou, não podendo ser recriada em curto prazo. Além disso, o próprio 73

sistema produtivo soviético já não funcionava, pois as empresas não seguiam mais as ordens recebidas do centro.

pôs que tais empresas fossem privatizadas o mais rápido possível, para incentivar a concorrência. Gaidar tornou-se Primeiro-Ministro em junho de 1992, como forma de mostrar ao Ocidente qual o caminho que a Rússia iria seguir.

Outro fato que contribuiu para a crise de 1992 na Rússia foi a liberalização dos preços promovida por Ieltsin. Esta política estava de acordo com a “terapia de choque” promovida pela equipe do governo, explicitada no “Programa Radical de Construção da Economia de Mercado e de Estabilização Econômica” (Pomeranz 2000, 34), que objetivava inserir o capitalismo o mais rápido possível na Rússia para se evitar “dores prolongadas”, mesmo que ocorressem falhas e irregularidades durante este processo. A receptividade da população à liberação dos preços foi negativa, pois houve aumento de preços (em média, o preço dos produtos aumentou de 3 a 5 vezes, com produtos aumentando até 30 vezes) (Segrillo 2000b, 74). Além disso, não houve uma melhoria na oferta de produtos conforme o previsto, o que também frustrou a população. Até mesmo membros do governo foram contra esta política, como o presidente do Soviete Supremo da Rússia, Ruslan Khasbulatov, e o próprio vice-presidente russo, Aleksandr Rutskoi.

No balanço da adoção desses programas, coloca-se o elevado custo social da estratégia adotada – revelado por meio do empobrecimento da população – e a continuidade da crítica situação econômica da Rússia durante todo o período desde o início formal do processo de transformação, expressa no declínio consecutivo do PIB até 1999. O AMBIENTE POLÍTICO DE 1992 A 1994 O início da privatização deu-se ainda sob o governo de Mikhail Gorbachev, com a introdução de leis sobre o funcionamento das cooperativas urbanas, sobre o trabalho individual e sobre o arrendamento, além de leis sobre joint ventures e sobre a propriedade estatal. Essas leis permitiram não apenas o surgimento de pequenas empresas no setor de serviços, como favoreceram também uma ampla descentralização e desestatização da propriedade, permitindo a apropriação de uma boa parcela da propriedade por parte dos membros da nomenklatura – ou, como são comumente chamados, os diretores vermelhos.

O programa de estabilização fora criado por Yegor Gaidar, Ministro das Finanças de Ieltsin. A reação contrária ao plano apenas aumentou a convicção de Gaidar de que o governo estava no caminho certo: se os produtos não chegavam às lojas, era porque as indústrias que os fabricavam eram monopolizadas pelo Estado. Isto não deveria ocorrer, e Gaidar pro74

Já durante o governo russo, após o fim da União Soviética, a primeira parte da privatização foi a chamada “privatização por cupons”, onde cada russo receberia, gratuitamente, cupons – ou, oficialmente, “certificados populares de privatização” – no valor de dez mil rublos. Esses cupons poderiam ser trocados por ações das empresas estatais que estavam sendo privatizadas. O objetivo era dar uma “aura” de democracia no processo, fazendo com que as pessoas “comuns” pudessem ter participação nas empresas, evitando-se a concentração nas mãos de poucos. Além disso, objetivava-se também legitimar o processo de privatização com o apoio da população, evitando-se assim reações em contrário. As “privatizações por cupons” ocorreram de agosto de 1992 a julho de 1994, quando as negociações das ações das empresas ocorreriam por compra e venda simples.

utilizaram seus cupons e compraram ações não tinham nenhum poder de influência dentro das empresas privatizadas.

Apesar de terem sido privatizadas 60 mil das 200 mil empresas estatais até junho de 1993 (Segrillo 2000b, 77), o processo de privatização passou por grandes problemas. O primeiro deles referia-se aos próprios cupons. Com a grande inflação do período, os cupons rapidamente perderam o seu valor. Isto fez com que algumas pessoas mais endinheiradas comprassem esses cupons pelos mesmos dez mil rublos, só que desvalorizados. Posteriormente, esses cupons – acumulados nas mãos de poucos – foram utilizados para comprar as estatais pelos seus valores nominais. Ou seja, cupons desvalorizados de dez mil rublos foram usados como se realmente valessem este valor. Além disso, as poucas pessoas “comuns” que

Este processo de privatização, com os dirigentes disputando entre si a posse das empresas mais rentáveis, resultou no surgimento de dois “grupos” na sociedade russa: as máfias – que tinham inclusive a função de proteção daqueles que estavam envolvidos nos processos de privatização – e principalmente as oligarquias – que eram grupos que, com o poder adquirido pelas privatizações, passaram a dominar a economia e a influenciar o governo.

Outro grande problema nas privatizações russas é que os diretores das empresas estatais tinham prioridade na compra de suas ações. Além disso, quem comprava as ações de determinada empresa com os cupons só poderia vender tais ações com o consentimento da diretoria, que ainda mantinha os preços das ações artificialmente baixos. Assim, os próprios diretores compravam as ações das pessoas “comuns” a preços baixos – determinados por estes próprios diretores –, pois possuíam preferência para comprá-las. As diretorias cuidavam das respectivas empresas como se fossem donas das mesmas – e, muitas vezes, chegavam a sê-lo.

Para a população, a política da “terapia de choque” apenas trouxe uma grande queda do nível de vida – uma inflação anual de 2.580% somada ao crescimento econômico negati75

vo de 19%, em 1992 (Segrillo 2000b, 45). Ao mesmo tempo, com a abertura econômica, o mercado interno era invadido com mercadorias importadas, o que levou as indústrias russas a praticamente pararem de produzir. Para tentar solucionar este problema, Ieltsin demitiu Gaidar e propôs o nome de Viktor Chernomyrdin para Primeiro-Ministro. Chernomyrdin era um dos chamados diretores vermelhos, ou seja, “antigos dirigentes das indústrias da URSS que, com a privatização, passariam também a controlar as novas empresas nascentes” (Segrillo 2000b, 81). Não podemos confundi-los com os oligarcas, que eram donos de indústrias totalmente privatizadas e que funcionavam baseando-se no capital financeiro-especulativo. Esses diretores vermelhos, que anteriormente eram os diretores das antigas empresas estatais russas, se tornariam, em breve, membros da oligarquia russa.

so no que diz respeito ao controle da inflação. Entretanto, o setor industrial russo não conseguiu retomar o crescimento, devido à competição com produtos estrangeiros e às altas taxas de juros (Segrillo 2000b, 83), o que levou a crescimentos negativos da economia russa. Chernomyrdin conseguiu, ao menos, deixar o processo de privatização relativamente concluído, ao deixar o cargo em 1998: “mais de 2/3 da produção e do emprego na Rússia eram realizados no setor privado (incluindo aqui empresas de capital misto)” (Segrillo 2000b, 84). No campo político, houve tantos problemas nos três primeiros anos pós-URSS quanto no campo econômico. As políticas econômicas desastrosas de Ieltsin colocaram o Parlamento contra ele. Os deputados estavam insatisfeitos com a queda do nível de vida da população, e muitos não concordavam com a forma como as privatizações estavam acontecendo. Ieltsin, por sua vez, não queria ser criticado por ninguém, muito menos pelo Parlamento russo, e enxergava o Parlamento como um obstáculo no caminho para suas reformas. Assim, “Ieltsin (...) passou a se queixar de que aquele Congresso dos Deputados do Povo tinha sido eleito na época soviética e, portanto, era pouco representativo da nova realidade social do país” (Segrillo 2000b, 84). A principal disputa política referia-se aos poderes extraordinários que Ieltsin recebera, para que ele pudesse passar da economia planificada para a economia de mercado, entre 1991 e 1992. O Parlamento queria res-

Chernomyrdin assumiu dizendo que protegeria as empresas russas, mas continuaria com o processo de privatização – só que de forma mais lenta e gradual. Na prática, pouca coisa mudou para a população, enquanto que as oligarquias se beneficiaram mais ainda com o novo Primeiro-Ministro. Diferentemente de seu antecessor, que tinha fortes ligações com o capital ocidental, Chernomyrdin defendeu o interesse das oligarquias russas, ao criar obstáculos ao capital estrangeiro, de forma que os oligarcas puderam adquirir cada vez mais empresas russas, aumentando seu poder de influenciar a economia e o governo. O Primeiro-Ministro também implantou um plano de estabilização da economia russa, obtendo suces76

tringir estes poderes, enquanto Ieltsin, obviamente, queria mantê-los.

A solução encontrada para a solução da disputa entre presidente e Parlamento foi a utilização da força. Em 4 de outubro, Ieltsin ordenou que os tanques estacionados ao redor da Casa Branca bombardeassem o edifício, ocupando-o com soldados e obrigando os deputados a se renderem. O vice-presidente e o presidente do Parlamento russo, principais opositores de Ieltsin, foram presos.

A disputa entre Executivo e Legislativo continuou até que Ieltsin declarasse, em março de 1993, o Regime Especial de Administração do País, algo como um estado de emergência, ampliando, portanto, seus próprios poderes. Membros do próprio governo de Ieltsin, como o vice-presidente Rutskoi, foram à televisão e disseram que o decreto presidencial era inconstitucional, agravando a crise e a disputa política. O Congresso fracassou em sua tentativa de impeachment do presidente, e marcou para maio um referendo popular sobre a política de Ieltsin. Para satisfação do presidente, 58% dos votantes expressaram confiança em sua pessoa e em sua política.

Neste ponto, é importante fazermos uma análise de como os acontecimentos econômicos e políticos se “encaixam”. Ieltsin herdara um país que se encontrava em uma situação economicamente fraca e debilitada. Ele, porém, encontrava-se politicamente forte, ao ser retratado como o “defensor da democracia” ao se opor ao golpe de Estado de agosto de 1991, e como aquele que poderia colocar a Rússia “nos trilhos” novamente, ao mostrar os erros que Gorbachev cometera.

Com as denúncias de corrupção sobre Rutskoi, Ieltsin decidiu pelo afastamento temporário do vice-presidente, enquanto durassem as investigações. O Parlamento se posicionou contra a demissão do vice-presidente, declarando a medida inconstitucional e confirmando Rutskoi no cargo. Aumentando a “provocação”, em 21 de setembro de 1993 Ieltsin assinou o decreto “Sobre a reforma constitucional gradual”. Este decreto extinguia o Congresso dos Deputados do Povo e marcava novas eleições, onde os eleitos ocupariam a nova Assembléia Federal. Em 23 de setembro, o Parlamento aprovou o impeachment de Ieltsin, substituindo-o pelo vice Rutskoi, com o apoio do Tribunal Constitucional.

Devido a este clima favorável à sua pessoa, Ieltsin pôde iniciar seu governo da forma mais radical possível – através da “terapia de choque” –, tentando alavancar a Rússia rapidamente em direção ao capitalismo. Porém, após 70 anos de forte ideologia comunista, foi difícil para a população aceitar e até mesmo entender suas políticas – por mais que elas estivessem desiludidas com o comunismo, não poderiam entender e assimilar uma mudança tão radical como a liberalização dos preços, com o conseqüente aumento dos mesmos, por exem77

plo. Desta forma, o descontentamento popular ecoou no Parlamento russo, onde havia deputados que também não se sentiam à vontade com a rápida “ocidentalização” do país, com a introdução do capitalismo na Rússia.

Após o ataque ao Parlamento, Ieltsin assinou decretos proibindo o funcionamento das organizações que apoiaram o Parlamento, além de dissolver o Tribunal Constitucional. Convocou eleições para a nova Assembléia Federal e submeteu a referendo popular uma nova Constituição, de caráter eminentemente presidencialista, com um poder Executivo muito forte em relação ao Legislativo. Nestas eleições, o partido de Ieltsin ficou em segundo lugar, atrás de um partido de extrema direita e à frente de um partido de esquerda. Este “aprisionamento” do partido de Ieltsin deu certa margem de manobra à Duma – a nova Assembléia Federal – que, se por um lado não podia agir ostensivamente contra Ieltsin, por outro podia opor certa resistência, como por exemplo dando anistia a vários presos políticos em fevereiro de 1994, dentre eles o ex-vice-presidente Rutskoi.

O resultado dessa diferença de objetivos por parte dos dois poderes, o Executivo e o Legislativo, só poderia ser o confronto. Ieltsin, por um lado, queria realizar as reformas o mais rápido possível, talvez até mesmo para dirimir as dúvidas internacionais a respeito de uma volta ao comunismo, além de querer beneficiar aqueles que o apoiavam. O Parlamento, por outro lado, também ansiava por reformas que reconduzissem a Rússia ao caminho certo, mas não gostava da forma que Ieltsin escolhera – praticamente “escancarando” a Rússia para a entrada de idéias e conceitos ocidentais.

O AMBIENTE POLÍTICO DE 1995 A 1996

Como as diferenças de objetivo, associadas à busca pelo poder das duas partes envolvidas, não podiam ser conciliadas, ocorreu o confronto. Em um primeiro momento, este confronto se dava, por exemplo, com a nomeação para postoschave, por parte de Ieltsin, de pessoas que desagradavam ao Parlamento. Este respondia declarando inconstitucionais os atos de Ieltsin, tentando dificultar suas ações. Por fim, a opção escolhida por Ieltsin para pôr fim às disputas e à paralisia política foi a força, bombardeando o mesmo prédio que ele ajudara a defender contra os golpistas dois anos antes.

Em 1995, o acontecimento político mais importante foi as eleições parlamentares. A população, como forma de mostrar seu descontentamento com as políticas econômicas e sociais implantadas por Boris Ieltsin, votou na oposição, formada principalmente pelo Partido Comunista da Federação da Rússia (PCFR). Uma análise mais aprofundada dessas eleições será realizada posteriormente neste trabalho.

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Em 1996, o fato político mais importante foi as eleições presidenciais. Desde cedo, a população se dividiu entre Ieltsin e Gennady Zyuganov, o candidato do PCFR – Partido Comunista da Federação da Rússia. Correndo “por fora” estava o general Aleksandr Lebed. A disputa presidencial resumir-seia, desta forma, a um plebiscito entre capitalismo – representado por Ieltsin – e socialismo – representado por Zyuganov.

Os “homens de negócio” russos, ou seja, os oligarcas, ficaram preocupados com a possível vitória de um comunista e, conseqüentemente, com o possível fim dos seus privilégios e da sua influência no governo. Sendo assim, a oligarquia patrocinou maciçamente a campanha de Ieltsin, com anúncios nos jornais, revistas e na televisão, além de novamente associarem Zyuganov ao terror stalinista. “Algumas estimativas de observadores sobre o dinheiro jogado pelos oligarcas e aliados na campanha de Ieltsin chegavam a valores acima de US$ 50 milhões” (Segrillo 2000b, 99). Além disso, Ieltsin conseguiu o voto daqueles que votaram em Aleksandr Lebed, que ficara em terceiro no primeiro turno, pois o presidente convidara o general para ser o chefe do Conselho de Segurança Nacional. Lebed viria a assinar um acordo de paz com os chechenos, acabando com a guerra. No dia da eleição, o resultado de todo esse trabalho surtiu efeito: Ieltsin recebeu 53,82% dos votos e Zyuganov 40,31%. A vitória de Ieltsin foi recebida com satisfação por aqueles que queriam a manutenção da economia de mercado na Rússia. O presidente recompensou seus aliados, dando cargos importantes inclusive para os próprios oligarcas.

A estratégia de Ieltsin foi associar Zyuganov a um possível retorno aos tempos da ditadura soviética. Além disso, como o eleitorado via suas propostas com ceticismo, devido aos resultados alcançados na economia até então, Ieltsin partiu para promessas populistas e eleitoreiras, como por exemplo aumentar o valor das bolsas universitárias e o valor das aposentadorias. O candidato do PCFR, por sua vez, evitava debater sobre os conceitos de socialismo e capitalismo, afirmando que não faria reformas impensadas e radicais no país. Citava sempre a China como modelo a ser seguido, como um país socialista que oferece possibilidades concretas aos empresários, sem a influência preponderante do Estado na economia. Os resultados do primeiro turno mostraram a vitória apertada de Ieltsin, com apenas 3,25% de margem – Ieltsin teve 35,28% dos votos e Zyuganov 32,03% (Segrillo 2000b, 96). Os dois candidatos foram para o segundo turno. Devido aos resultados do primeiro turno, com uma diferença tão pequena entre os candidatos, o segundo turno prometia ser disputado.

Após a eleição de Ieltsin, em 1996, os oligarcas atingiram o auge de seu poder, conseguindo adquirir empresas com grande potencial lucrativo, com a ajuda do governo: estava iniciada a segunda fase da privatização. Esta fase ocorreu da seguinte forma: os banqueiros (oligarcas) “competiam” para oferecer os maiores empréstimos ao governo, ficando com o 79

controle de ações de determinada empresa estatal como garantia. Se o governo não pagasse o empréstimo após certo tempo, os banqueiros podiam negociar tais ações – e várias empresas foram adquiridas pelos próprios bancos que cuidavam de suas ações. Deve-se destacar o fato de que a “competição” para os empréstimos era fachada, pois freqüentemente já havia um “acordo de cavalheiros” decidindo quem ficaria com o quê.

nem a população – que estava em dificuldades econômicas – e nem os oligarcas – por sua proximidade com o governo – pagavam impostos. A inadimplência era generalizada, o que fazia com que o governo russo emitisse títulos que chegavam a ter juros de 200%. As receitas do orçamento federal eram menores do que a dívida do governo com as “Obrigações de Curto Prazo do Tesouro” (GKO) (Segrillo 2000b, 109). Para complicar, os próprios governos das regiões administrativas russas também podiam emitir seus próprios títulos, piorando a situação.

O AMBIENTE POLÍTICO DE 1997 A 2000

Um sinal de que a coisa não ia bem surgiu em abril de 1998, quando o governo colocou GKOs à venda e não conseguiu atrair muitos compradores. O primeiro-ministro Sergey Kirienko, que substituíra Chernomyrdin, encontrou na sonegação fiscal uma forma de conseguir dividendos para o país. Ao pressionar as oligarquias para que elas pagassem seus impostos, os oligarcas conseguiram convencer Ieltsin a demitir Kirienko. Mesmo com o empréstimo de emergência do FMI em julho, no valor de US$ 22 bilhões, a Rússia não conseguiu manter a confiabilidade. O resultado de toda a especulação dos últimos sete anos foi a desvalorização do rublo, o não pagamento de US$ 40 bilhões em GKOs de curto prazo e uma moratória de 90 dias de qualquer pagamento, por entidades russas, a credores estrangeiros. Todas estas medidas foram tomadas no dia 17 de agosto de 1998.

O ano de 1997 foi considerado um ano tranqüilo em geral, considerando-se a manutenção de Ieltsin no poder após as eleições de dezembro de 1996 e, conseqüentemente, também a continuação das políticas que beneficiavam a elite do país. Pela primeira vez na década, a Rússia conseguiu um crescimento positivo do PIB, além de conseguir certa estabilidade financeira com a queda da inflação. Iniciou-se uma abertura lenta mas gradual no sentido de se permitir o ingresso de capital estrangeiro em áreas estratégicas. Isso não foi um problema, pois os oligarcas russos já tinham o controle das empresas mais lucrativas, devido à “privatização por cupons” e à “privatização por ações”. Em 1998, a Rússia passaria por grandes problemas econômicos que se refletiriam no campo político. O governo russo se endividava cada vez mais para poder obter recursos, pois 80

Para tentar controlar a situação, Ieltsin demitiu Kirienko e tentou trazer de volta Chernomyrdin, cujo nome foi vetado duas vezes pela Duma. Isso criou um impasse político entre Ieltsin, que ameaçou dissolver o parlamento, e a Duma, que ameaçava pedir o impeachment de Ieltsin, caso o nome de Chernomyrdin fosse indicado pela terceira vez. O impasse político foi solucionado com a indicação de Yevgeny Primakov para primeiro-ministro, o que fortaleceu a Duma e enfraqueceu Ieltsin e as oligarquias, pelo menos temporariamente. Este episódio comprova, mais uma vez, o fato de que o parlamento tentava defender os interesses russos, assim como acontecera em 1993, enquanto que Ieltsin buscava implantar o capitalismo de qualquer forma no país e também beneficiar os oligarcas, que apoiavam seu governo.

O novo primeiro-ministro Primakov, que tinha o apoio da Duma, preocupou-se em reativar o setor produtivo da economia, logo após a crise de agosto. Adotou medidas de controle de preços e salários, indexação salarial, auxílio estatal para algumas indústrias estratégicas e incentivou um programa de obras públicas. A indústria e a agricultura receberam ênfase no seu governo, e o programa de privatização buscava agora a eficiência das empresas, ao invés de apenas lucro financeiro. Primakov conseguiu “evitar o pior”, mas obteve poucos resultados práticos devido ao endividamento do Estado russo. Foi substituído em maio de 1999, devido ao seu bom relacionamento com a Duma e às suas medidas antioligárquicas. O ano de 1999 foi um ano complicado no campo político. Em um ano e meio, desde o início de 1998 a agosto de 1999, Ieltsin teria cinco primeiros-ministros diferentes: Chernomyrdin, Kirienko, Primakov, Stepashin e, finalmente, Putin. Isto foi resultado da disputa entre os diversos segmentos da elite para influenciar Ieltsin e os rumos da política econômica após a crise.

Como conseqüência da crise russa, “o rublo caiu a quase 1/3 do seu valor em questão de poucos dias. Filas de enraivecidos depositantes formavam-se nos bancos, incapazes de receber seu dinheiro de volta. Todos queriam comprar dólares, cujo valor disparara” (Segrillo 2000b, 113). Foi necessária a realização de uma total reestruturação do sistema bancário. Mesmo contrariando os oligarcas, o governo russo interviu nos bancos, decretando falência de alguns, obrigando a fusão e a reestruturação de outros e fornecendo garantias à população através dos bancos estatais, que foram os únicos que conseguiram sobreviver à crise. O período do capitalismo exclusivamente financeiro-especulativo havia chegado ao fim, e o poder dos oligarcas fora seriamente abalado.

A substituição de Primakov foi um exemplo dessa disputa por influência. Primakov estava conseguindo manter a Rússia relativamente estável, mas o primeiro-ministro “batia de frente” com a oligarquia. Isso levou Ieltsin a substituí-lo por Stepashin, que também ficou pouco tempo no cargo devido a di81

vergências entre o primeiro-ministro e a Duma, de um lado, e Ieltsin e os oligarcas, de outro.

Para complicar o cenário político, em dezembro de 1999 haveria eleições parlamentares. Os partidos mais fortes disputando as vagas da Duma eram o PCFR, o Yabloko, o Nossa Casa é a Rússia e um novo partido, o Pátria – Toda a Rússia, formado pelo prefeito de Moscou e pelo ex-primeiro-ministro Primakov, com orientação ideológica de centro-esquerda e de oposição a Ieltsin. Outros dois novos partidos de direita também surgiram, com o objetivo de apoiar Ieltsin e suas políticas econômicas liberais: o Unidade e o União das Forças Direitas.

Putin assumiu o cargo de primeiro-ministro sem ter muita projeção política. A situação se reverteria, contudo, com suas ações enérgicas a fim de solucionar o problema com guerrilheiros islâmicos no Daguestão e, principalmente, com a nova invasão da Chechênia, devido aos ataques com bombas supostamente realizados por chechenos em cidades russas. A ação enérgica de Putin fê-lo ser visto como um primeiro-ministro “durão”, que colocaria a Rússia no caminho correto.

O resultado das eleições garantiu, mais uma vez, a vitória do PCFR, que ficou com 113 das 450 vagas da Duma. O Unidade ficou com 72 vagas, o Pátria – Toda a Rússia em terceiro com 66 vagas, o União das Forças Direitas com 29 e o Yabloko com 21 vagas. Apesar de ainda ser o partido mais votado, o PCFR não conseguiria maioria absoluta na Duma contra os partidos de direita, que apoiavam Ieltsin e Putin – tendo estes partidos, inclusive, sido beneficiados com o aumento de popularidade do primeiro-ministro.

Concomitantemente a esse “rodízio” de primeiros-ministros, Ieltsin era enfraquecido por acusações consistentes de corrupção. As filhas de Ieltsin estariam envolvidas diretamente em desvio de dinheiro, além do próprio Banco Central russo também ser acusado de desvio de verbas. Ieltsin tentou remover o procurador-geral, que era quem realizava as investigações, mas a Duma condenou este ato como inconstitucional. Ao mesmo tempo, agências ocidentais também investigavam tais casos de corrupção, comprovando sua veracidade. Comentava-se que a grande preocupação de Ieltsin era evitar que ele tivesse problemas quando acabasse sua imunidade presidencial. Os oligarcas também sofreram seu maior golpe, quando Boris Berezovsky, o oligarca com maior influência sobre Ieltsin, teve sua prisão decretada – ainda que não cumprida.

Ieltsin recuperara, com o resultado das eleições, prestígio político. Se o início do ano aparentava ser ruim – e realmente o foi, até outubro de 1999 –, as eleições parlamentares garantiam ao presidente apoio político na Duma. Contudo, em 31 de dezembro de 1999, Ieltsin renunciou à presidência, em um ato tido como imprevisto – porém, tendo sido muito bem calculado. Passou o cargo a Putin e justificou sua atitude 82

como um “desejo de passar a liderança a gerações mais jovens” (Segrillo 2000b, 135). A renúncia de Ieltsin, contudo, não é difícil de ser explicada. O seu sucessor era um aliado, o que garantiria sua imunidade contra as investigações sobre corrupção – Putin decretou a imunidade a investigações que Ieltsin receberia após deixar o cargo de presidente. Além disso, com o apoio da Duma, seu sucessor não teria tanta dificuldade para governar e, ainda, a popularidade de Putin estava elevada, garantindo também o apoio da população. Deve-se levar também em consideração as eleições presidenciais de 2000, onde Putin seria o sucessor oficial de Ieltsin, mesmo antes de sua renúncia. Com a renúncia do presidente, as eleições foram antecipadas para março, tempo suficiente para que a popularidade de Putin se mantivesse alta – devido aos sucessos na guerra da Chechênia – e ele conseguisse vencer a eleição. A estratégia deu certo: à época da eleição, o exército russo havia capturado a capital da Chechênia, e Putin venceu a eleição no primeiro turno, com mais de 50% dos votos (Segrillo 2000b, 137).

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S E Ç Ã O 10

A estrutura e a composição dos poderes na Rússia A ESTRUTURA POLÍTICA DA RÚSSIA ❖

Estruturação dos poderes na Rússia desde o final do período comunista até o fim da década de 1990

De acordo com sua Constituição, a Rússia é um Estado de Direito federativo e democrático, com forma de governo republicana. O poder do Estado é exercido pelo presidente da Federação da Rússia, pela Assembléia Federal, pelo governo e pelos seus tribunais. O presidente é o chefe de Estado, e é eleito para um mandato de quatro anos (Strepetova 2000, 51). A Assembléia Federal – o Parlamento – é um órgão representativo e legislativo, formado por duas câmaras – o Conselho Federal e a Duma. O Executivo é exercido por seu governo, o qual é composto pelo chefe de governo, por seu vice e pelos ministros federais. Entretanto, mesmo com esta separação formal de poderes, o fato é que o poder Executivo detém em suas mãos uma grande parcela do poder estatal. O fato de que foi conferida ao presidente a possibilidade de editar normas, de nomear e destituir o chefe de 84

governo, de propor a nomeação de juízes dos tribunais superiores e de assegurar materialmente os três poderes por meio da gestão presidencial levou a uma enorme concentração de poderes e recursos em apenas um dos três poderes, o que, em última análise, provocou instabilidade e conflitos políticos. (Strepetova 2000, 52).

estando nas mãos do poder Executivo, e mesmo com este tendo a possibilidade de nomear juízes, o poder Judiciário, que existia mas era inoperante na União Soviética, passou a ter grande importância – e influência – no andamento dos processos políticos da Rússia, como por exemplo na denúncia de medidas inconstitucionais executadas por parte do poder Executivo. Desta forma, o sistema ocidental de pesos e contrapesos passou a existir também na Rússia, de forma que o poder não ficasse concentrado apenas nas mãos do poder Executivo como era antes – ressaltando-se sempre que o poder Executivo ainda possui boa parte do poder estatal em suas mãos.

Some-se a isso o fato de que “(...) a Assembléia Federal não pode, nos termos da Constituição da Federação da Rússia em vigor, fiscalizar a atividade do Executivo e, conseqüentemente, influenciar a economia com leis federais” (Strepetova 2000, 57). Desta forma, a maior parte das relações econômicas na Rússia não é regida por leis, mas por decretos presidenciais e governamentais e por atos normativos da administração pública. Além disso, as leis não são totalmente eficazes, fazendo-se necessária a expedição de decretos regulamentares que esvaziam de sentido as leis já promulgadas (Strepetova 2000, 57). Esta deficiência é compreensível se considerarmos que a Rússia ainda está passando por um processo de transição de um sistema político totalitário para um sistema político dito democrático, o que nos leva a acreditar que as novas instituições políticas ainda não estão consolidadas – e tampouco estão bem definidas e consolidadas também as próprias funções dessas instituições.

Obviamente, para não ser “engolido”, o poder Judiciário se aliou diversas vezes ao poder Legislativo, objetivando formar um peso de oposição ao poder Executivo e suas medidas arbitrárias impetradas por Boris Ieltsin. Da mesma forma, também o poder Legislativo conseguiu sua independência – ainda que relativa – em relação ao poder Executivo, podendo os parlamentares, que foram escolhidos pela população, efetivamente irem contra as políticas neoliberais do poder Executivo. As reformas política e econômica ocorridas na Rússia durante a década de 90 criaram uma conjuntura onde foi possível a passagem de um sistema centralizado e autoritário, onde a estrutura de poder era vertical, para um sistema aonde, pelo menos, as pessoas podem votar e onde o Parlamento pode, e muitas vezes consegue, contrabalançar as medidas tomadas

Por outro lado, o poder Judiciário “saiu ganhando” com as reformas políticas russas. Mesmo com boa parcela do poder 85

pelo poder Executivo. Além disso, a estrutura de poder atual garante que os poderes Legislativo e Judiciário tenham, efetivamente, algum tipo de “voz” em relação ao governo, tendo liberdade para seguirem seus próprios caminhos sem a dependência total do poder Executivo, como acontecia no período da União Soviética.

Nas eleições que iniciaram em 26 de março de 1989 sob as regras da legislação eleitoral de 1988, vários candidatos concorreram pela primeira vez a uma mesma cadeira desde 1917. Contudo, a nenhum partido foi permitida a participação nas eleições com a apresentação de candidatos, com exceção do Partido Comunista. Grande parte das cadeiras foi reservada para membros do próprio Partido Comunista e para membros de outras organizações oficialmente reconhecidas. Na Estônia, Latvia (Letônia), Lituânia e na Bielo-Rússia, entretanto, frentes populares, semelhantes a partidos políticos, lançaram seus próprios candidatos. Os líderes soviéticos afirmavam que estas eleições demonstravam que a população soviética podia escolher livremente seu próprio governo.

ELEIÇÕES PARLAMENTARES DE 1989 E 1995 O Parlamento soviético de 1989 Em 1989, o Congresso dos Deputados do Povo era o ápice do sistema político soviético e o mais importante órgão legislativo no país. Criado por uma emenda de dezembro de 1988 à Constituição de 1977, o Congresso dos Deputados do Povo teoricamente representava a autoridade unida dos congressos e dos sovietes nas repúblicas. Além de suas próprias funções legislativas, este Congresso criava e monitorava todos os outros corpos legislativos governamentais que tinham a autorização de emitir decretos. Outras responsabilidades do Congresso dos Deputados do Povo incluíam a mudança da Constituição, a legislação de decisões relativas a fronteiras estaduais e sobre a estrutura federal, a ratificação dos planos qüinqüenais de governo, a eleição do secretário-geral do Soviete Supremo e a eleição do Comitê de Reforma Constitucional.

O Congresso dos Deputados do Povo foi eleito entre março e maio de 1989. Constituía-se de 2.250 deputados – 1.500 vindos dos distritos eleitorais e 750 vindos das organizações oficialmente reconhecidas, incluindo o Partido Comunista. Ao todo, 5.047 pessoas foram registradas como candidatos. Uma eleição principal aconteceu, na qual 89,8% dos votantes, ou 172,8 milhões de pessoas na época, participaram. Após a eleição principal, outras eleições menores aconteceram nos distritos onde os candidatos não obtiveram a maioria dos votos na eleição principal. Essas eleições menores aconteceram em 76 dos 1.500 distritos eleitorais. Repetiu-se a eleição em 198 distritos onde menos de metade dos possíveis eleitores votaram. Organizações oficiais também realizaram suas eleições, onde

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84,2% dos eleitores, ou 162 milhões de pessoas na época, participaram.

aqueles representando a população dividida em distritos eleitorais residenciais; e aqueles representando a população dividida em territórios nacionais. Um terço (750) dos deputados foram eleitos em cada categoria. Cotas para os deputados foram criadas para as várias organizações oficiais, para os distritos eleitorais e para os distritos eleitorais dos territórios nacionais. As maiores cotas organizacionais foram reservadas para o Partido Comunista, para as trade unions (organizações trabalhistas), para representantes das fazendas coletivas, para representantes do Komsomol (juventude do Partido Comunista), para veteranos, aposentados e para o Comitê do Soviete Feminino. Grupos menores, mas oficiais, como colecionadores de selos, fãs de cinema e músicos também foram representados. Como os votantes pertenciam a diversas categorias sociais, eles podiam votar em vários deputados.

O Partido Comunista usou vários meios para exercer seu controle sobre as atividades do sistema legislativo. Desde 1964 o presidente do “Presidium” do Soviete Supremo tinha sido um membro do Politburo, e os outros membros do “Presidium” pertenciam ao Comitê Central do Partido Comunista. Ainda, desde 1977, os secretários-gerais do Partido Comunista comumente ocupavam o cargo de presidente do “Presidium”, com exceção de Mikhail Gorbachev que, em um primeiro momento, não ocupou tal cargo. Ainda, o partido tinha um grande papel ao determinar quais dos deputados eleitos serviriam como deputados no Soviete Supremo. Como parte de sua própria autoridade como nomenklatura, as organizações partidárias locais selecionavam candidatos para concorrer nas eleições. As comissões e os comitês, que tinham algum poder para agir acima da política governamental, aceitavam as direções propostas pelos diversos departamentos do Comitê Central do Partido Comunista, e grande parte de seus membros era também membros do Partido Comunista. No Congresso dos Deputados do Povo eleito em 1989, por volta de 87%, ou 1.957 deputados, eram membros e/ou futuros membros do Partido Comunista.

Em princípio, os eleitores das eleições nacionais tinham a liberdade de: votar nos candidatos apoiados pelo partido ou em quaisquer outros candidatos (se existissem); escrever o nome de qualquer outro candidato; ou ainda se abster. Em 1989, alguns dos candidatos oficialmente apoiados pelo Partido Comunista foram rejeitados pelos eleitores, incluindo oficiais de alto nível do partido, como Iuri Solovev, o secretário do partido em Leningrado (atual São Petersburgo). O regime considerava o ato de votar mais como uma obrigação do que como um direito. Os cidadãos com 18 anos ou mais votavam nas eleições soviéticas, e os que tinham 21 anos

Três categorias de deputados foram selecionadas para o Congresso dos Deputados do Povo: aqueles representando o Partido Comunista e as organizações oficialmente reconhecidas; 87

ou mais poderiam ser candidatos ao Congresso dos Deputados do Povo. Os cidadãos tinham o direito de participar das campanhas eleitorais e o direito de fazer campanha para qualquer candidato.

do Soviete Supremo, que seria o chefe de Estado. Teoricamente, o Congresso dos Deputados do Povo e o Soviete Supremo manejavam um grande poder legislativo. Na prática, contudo, o Congresso dos Deputados do Povo se encontrou em apenas alguns dias em 1989 para aprovar as decisões tomadas pelo Partido Comunista, pelo Conselho de Ministros e pelo seu próprio Soviete Supremo. O Soviete Supremo, o “Presidium” do Soviete Supremo, o presidente do Soviete Supremo e o Conselho de Ministros possuíam uma grande autoridade para emitir leis, decretos, resoluções e ordens para a população. O Congresso dos Deputados do Povo tinha a autoridade de ratificar essas decisões.

Os deputados do Congresso dos Deputados do Povo representavam uma “seção cruzada” dos vários grupos econômicos e profissionais da população. De acordo com o relatório oficial da Comissão de Credenciais, em relação à profissão, 24,8% dos deputados do Congresso eram trabalhadores em indústrias, construção, transportes ou comunicações; 18,9% eram da agricultura, e destes dois grupos 23,8% eram operários ou camponeses. Diretores industriais ou agrários elegeram respectivamente 6,8% e 8,5% dos deputados. Secretários de vários níveis do Partido Comunista elegeram 10,5% dos deputados. 3,6% dos deputados eleitos eram oficiais militares. Em relação à idade, 88,6% dos deputados tinham menos de 60 anos, enquanto 8,3% tinham menos de 30 anos. No que se refere ao nível de educação, 75,5% possuía educação superior (completa ou não), enquanto que 6,2% eram membros das Academias de Ciência das diversas repúblicas. Contudo, os procedimentos de seleção sub-representaram alguns segmentos da sociedade. Apenas 15,6% dos delegados eram mulheres, e apenas sete deputados (0,003%) eram líderes religiosos (RUSSIAN politics).

De acordo com a Constituição de 1977, bem como suas emendas e adições promulgadas em dezembro de 1988, várias organizações estavam envolvidas na formação da política externa soviética, incluindo o Congresso dos Deputados do Povo, o Soviete Supremo, o “Presidium” do Soviete Supremo e o Conselho de Ministros. Esta influência era primariamente resultado da filiação de oficiais do Partido Comunista nestes órgãos. As mudanças feitas na Constituição em dezembro de 1988 alteraram as características do sistema legislativo soviético. Essas mudanças conferiram ao Congresso dos Deputados do Povo habilidades para “definir as diretrizes básicas” da política externa soviética e claramente deram ao presidente do Soviete Supremo os deveres de criar e implementar a política

As principais tarefas do Congresso dos Deputados do Povo foram a eleição do Soviete Supremo e a eleição do presidente 88

externa. Os deveres atribuídos ao Soviete Supremo incluíam a formação do Conselho de Defesa, a indicação de comandantes para as Forças Armadas, a ratificação de tratados internacionais, a proclamação de estado de guerra e a decisão do uso de tropas em território estrangeiro. Esta última tarefa foi somada à lista dos deveres do Soviete Supremo, como explicou Gorbachev e outros líderes, devido à natureza restrita do processo de decisão que levou à invasão do Afeganistão. O “Presidium” do Soviete Supremo recebeu a responsabilidade de funções diplomáticas menores e da declaração de guerra nos períodos nos quais o Soviete Supremo não estivesse em sessão. O presidente do Soviete Supremo deveria representar a União Soviética nas relações exteriores com outros Estados. O presidente deveria, também, submeter relatórios sobre a política externa ao Congresso dos Deputados do Povo e ao Soviete Supremo, chefe do Conselho de Defesa, e negociar e assinar tratados internacionais. Uma Comissão para Assuntos Estrangeiros foi criada e seus membros receberam poderes para formular e avaliar a execução da política exterior. As novas estruturas legislativas aparentemente forneciam maiores poderes ao Legislativo para implementar e avaliar a execução das políticas exteriores, sendo que o presidente e o “Presidium” do Soviete Supremo teriam um papel de liderança nas atividades da política externa soviética.

De acordo com a nova Constituição da Federação da Rússia, promulgada em 1993, a Assembléia Federal – o parlamento – é um órgão representativo e legislativo, formado por duas câmaras – o Conselho Federal e a Duma. Ao Conselho Federal pertencem dois representantes de cada unidade federativa, dos órgãos representativos e do Executivo. A Duma é composta por 450 deputados e é eleita por quatro anos (Strepetova 2000, 51). Tendo em vista esta nova organização institucional, o grande acontecimento político de 1995 foi a realização, em dezembro, de eleições parlamentares federais. A população votou na oposição, como forma de mostrar seu descontentamento com a crise econômica, e o grande vencedor foi o Partido Comunista da Federação da Rússia, com 35,11% das 450 vagas da Duma. Em segundo ficou o partido Nossa Casa é a Rússia, do Primeiro-Ministro Chernomyrdin, com 12%. Em terceiro, com 11,11% das vagas, ficou o Partido Liberal Democrata da Rússia, e em quarto ficou o Yabloko, com 10% das vagas. Antes de prosseguirmos, é importante explicarmos a ideologia desses partidos. O Partido Comunista da Federação da Rússia (PCFR) foi fundado em 1993 como um “sucessor” do Partido Comunista da União Soviética. Apesar de socialista, não é revolucionário, privilegiando a atuação parlamentar. O Nossa Casa é a Rússia foi criado às vésperas da eleição, com o objetivo de ser um partido de centro-direita que apoiasse

O Parlamento russo de 1995

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Ieltsin de maneira sólida. O Partido Liberal Democrata da Rússia (LDPR) tinha orientação fascista (extrema direita), e em seu discurso criticava o governo. Na hora de votar, contudo, o LDPR aliava-se ao governo, para barrar os comunistas. Por fim, o partido Yabloko pregava um capitalismo liberal mas sério, e não o capitalismo “irresponsável” de Ieltsin (Segrillo 2000b, 94).

Pode-se afirmar que a Duma, em 1995, era majoritariamente de oposição. A grande presença do Partido Comunista da Federação da Rússia no parlamento levou novamente à disputa entre Executivo, por um lado, e Legislativo, por outro. A oposição formada por comunistas-nacionalistas era numericamente superior à coligação favorável a Ieltsin, o que garantiu à mesma importantes vitórias políticas, como a recusa sucessiva de dois primeiros-ministros indicados por Ieltsin. Vale destacar ainda que os deputados independentes votavam, em sua maioria, com os comunistas-nacionalistas, aumentando ainda mais o poder da oposição dentro do parlamento e frente ao próprio poder Executivo.

O Partido Comunista da Federação da Rússia se converteu na primeira força política parlamentar, ao obter a maioria na Duma em 1995. Mesmo podendo suspender as eleições parlamentares de 1995, Ieltsin optou por realizá-las, evitando piorar ainda mais o ambiente político interno da Rússia, que já estava debilitado. Além disso, ao garantir a realização das eleições, Ieltsin continuava desfrutando o apoio internacional, sendo visto pelo Ocidente como o único candidato capaz de produzir estabilidade e, também, de impulsionar as reformas internas. Além disso, contribuiu para a realização das eleições parlamentares o fato de que Ieltsin esperava conseguir bons resultados, com a ajuda dos meios de comunicação – controlados pelos oligarcas – e de um sistema eleitoral desenhado para favorecer os partidos que o apoiavam no governo. Contudo, os resultados eleitorais demonstram que estava começando a ser criada na Rússia uma oposição considerável às ações de Ieltsin e de seu governo, e que a opinião pública preferia equilibrar o jogo de poderes em favor de uma Duma menos controlada pelas mãos do Executivo.

A principal função do parlamento de 1995 era legislar. Assim, no período compreendido entre 1995 e 1999, foram promulgadas cerca de 1.000 leis, das quais mais de 700 entraram em vigor (Kriashkov 2000, 67). Além disso, a Duma também trabalhou nos novos códigos civil, orçamentário, tributário, aduaneiro e penal, além de promulgar leis federais que garantem os direitos e liberdades do cidadão (direito ao voto, liberdade de associação, liberdade de circulação, direito de recorrer à justiça contra decisões e ações ilegais, direitos das minorias nacionais e direito à liberdade de pensamento, dentre outros). O parlamento também criou regulamentos que regem a organização e a atividade dos órgãos do Estado e dos órgãos da administração autônoma; regulamentou o status dos juízes, o Tribunal Constitucional da Federação da Rússia e os

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princípios gerais da nova organização federativa russa (Kriashkov 2000, 67-68).

cal e desregulada pela qual passou a Rússia de 1992 em diante, sob o governo de Ieltsin? Da mesma forma, as disparidades encontradas entre o parlamento de 1995 – já “democrático e capitalista” – e seus correspondentes ocidentais são grandes também, e se justificam devido ao processo de mudança política ocorrido no país.

Surpreendentemente, a Duma não tem poderes constitucionais para fiscalizar as atividades do Executivo (Strepetova 2000, 57). Isto significa que o máximo que o parlamento pode fazer é promulgar leis federais que podem ir contra as ações do Executivo, o qual pode usar seu poder de veto sobre as leis que tentem cercear as atividades deste poder. A política econômica de transição, por exemplo, ficou totalmente nas mãos do poder Executivo, que agiu “livremente”, sem a fiscalização que normalmente é realizada pelo poder Legislativo.

O primeiro tópico a ser analisado refere-se à composição política dos dois parlamentos. Tanto o parlamento de 1989 quanto o de 1995 era formado majoritariamente por membros do Partido Comunista. Pode parecer “coincidência”, mas é importante se fazer duas ressalvas sobre este assunto. A primeira delas refere-se às diferenças ideológicas entre o antigo Partido Comunista da União Soviética (PCUS) e o atual Partido Comunista da Federação da Rússia (PCFR). O PCUS era um partido que defendia o comunismo “a qualquer custo”, no sentido de que o poder deveria ser mantido seguindo-se os métodos “tradicionais” – coerção, ausência de liberdade de opinião e o uso da força, por exemplo. Já o PCFR é um partido que defende o socialismo por meio da atuação parlamentar, com eleições livres e diretas; a atuação parlamentar, contudo, precisa ter características nacionalistas, e o partido defende a forte presença estatal na economia e na sociedade.

CONCLUSÕES DAS ELEIÇÕES DE 1989 E 1995 Nesta parte, pretendemos fazer uma comparação entre os dois parlamentos em estudo: o parlamento soviético eleito em 1989 e o parlamento russo eleito em 1995. Antes de tudo, é preciso ressaltar que muitas das diferenças encontradas entre esses parlamentos são resultantes das próprias alterações institucionais pelas quais passaram a União Soviética, até 1991, e a Rússia, entre 1991 e 1995. Ora, se a total alteração dos modos de produção e dos modos econômico e político não é simples, o que dizer da transformação radi-

A segunda ressalva refere-se ao fato de que em 1989 o PCUS era a situação, enquanto que em 1995 o PCFR era de oposição. Isto não significa dizer, entretanto, que estava se produzindo uma luta entre duas opções completamente distintas (o 91

comunismo de um lado e as medidas liberais de Ieltsin de outro). O que ocorreu foi que o “desengano” substituiu as esperanças ilimitadas sobre os benefícios associados à instauração do capitalismo na Rússia, tais como a capacidade de proporcionar riqueza e bem-estar a todos em curto prazo. Assim, a posição majoritária do PCFR no parlamento em 1995 deveuse principalmente aos apelos nacionalistas feitos pelos membros deste partido e às críticas veementes ao modelo de transição implantado por Ieltsin.

Outro tópico importante para a comparação refere-se às funções de cada um dos parlamentos. Obviamente, a função básica dos dois era a de legislar. Porém, havia diferenças marcantes na forma como essa mesma tarefa era realizada por cada um dos parlamentos, diferenças essas que eram resultado da própria ideologia dominante nos respectivos períodos. Em 1989, o Congresso dos Deputados do Povo tinha sido criado e eleito com o objetivo de tirar o poder excessivo das mãos de uma pequena elite do Partido Comunista – a nomenklatura. Assim, Gorbachev acreditava que, com a ajuda do povo, conseguiria vencer os conservadores, que acreditavam que a Perestroika era um risco para o seu poder. Assim, fazendo eleições parlamentares, Gorbachev esperava obter a legitimação popular de suas políticas por meio da aprovação parlamentar.

Ainda que a vitória do PCFR em 1995 tenha sido resultado da expressão da insatisfação da população por meio das eleições, a disputa política não deixou de acontecer. Isto fica claro se considerarmos o fato de que o PCFR possuía a maioria na Duma, mas esta maioria não era tão grande assim – os comunistas-nacionalistas somavam 192 deputados, enquanto que os que apoiavam Ieltsin somavam 158 deputados. O jogo político entre essas duas forças, e principalmente a disputa política pelos votos dos demais 100 deputados independentes ou de partido políticos pequenos, não deixou de existir em nenhum momento, ao contrário do parlamento eleito em 1989. Neste caso, o domínio do PCUS era bem maior do que o domínio do PCFR em 1995, o que permitia ao PCUS a aprovação de todas as medidas que queria ver aprovadas. Além disso, o PCUS se beneficiava da ausência de oposição, já que não era permitida a existência de outros partidos políticos.

Por outro lado, conforme dito anteriormente, era o Soviete Supremo do Congresso dos Deputados do Povo o órgão que efetivamente legislava, no sentido de que era o Soviete Supremo quem criava as leis. O plenário do Congresso dos Deputados do Povo era responsável apenas por votar o que fosse encaminhado pelo Soviete Supremo – isso quando não era o próprio Soviete Supremo quem aprovava suas próprias leis. Desta forma, pode-se concluir que a principal função do Congresso dos Deputados do Povo era referendar o que era proposto pelo Soviete Supremo. Não havia uma grande preocupação em fiscalizar os atos do poder Executivo, já que o pró92

prio Secretário-Geral do Partido Comunista – o chefe efetivo do Executivo – também fazia parte do Soviete Supremo do Congresso dos Deputados do Povo.

Mas nem só de êxitos viveram os parlamentares eleitos em 1995. O parlamento possuía uma falha – uma grande e importante falha: “(...) a Assembléia Federal não pode, nos termos da Constituição da Federação da Rússia em vigor, fiscalizar a atividade do Executivo e, conseqüentemente, influenciar a economia com leis federais” (Strepetova 2000, 57). Desta forma, a maior parte das relações econômicas na Rússia não é regida por leis, mas por decretos presidenciais e governamentais e atos normativos da administração pública. Além disso, as leis não são totalmente eficazes, fazendo-se necessária a expedição de decretos regulamentares que esvaziam de sentido as leis já promulgadas (Strepetova 2000, 57). Esta deficiência é compreensível se considerarmos que a Rússia ainda está passando por um processo de transição de um sistema político totalitário para um sistema político dito democrático, o que nos leva a acreditar que as novas instituições políticas ainda não estão consolidadas – e tampouco estão bem definidas e consolidadas também as próprias funções dessas instituições.

Já em 1995, a Duma possuía uma formação totalmente diversa, e também suas funções eram outras. Mais importante ainda, o ambiente político em 1995 era bastante diferente do ambiente político de 1989. Os deputados foram eleitos diretamente, como em 1989, mas agora existiam diversos partidos que efetivamente disputavam os votos dos eleitores. Além disso, havia uma oposição institucionalizada, com direito a expor suas idéias e suas críticas ao governo. Ainda, o ambiente político era totalmente diferente, com a efetiva – ainda que incompleta – separação dos poderes Executivo e Legislativo e com a conseqüente disputa, entre esses dois poderes, em torno do poder sobre a Rússia. Assim, o parlamento de 1995 efetivamente propunha e promulgava suas próprias leis, sem ser um mero “órgão consultivo” como o era o parlamento em 1989. Havia disputas políticas na Duma, com coligações e disputas internas pela aprovação ou rejeição de determinados projetos. Além disso, a relativa separação de poderes entre Executivo e Legislativo, com a conseqüente autonomia deste último, permitia aos parlamentares a promulgação de leis contrárias aos interesses do governo, ou ainda a rejeição de nomes propostos pelo presidente para o cargo de primeiro-ministro (como aconteceu várias vezes durante o governo Ieltsin).

As relações com o Executivo podem ser definidas como existentes e intensas, porém incompletas. O poder Legislativo em 1995 estava muito mais independente do poder Executivo do que em 1989, mas essa independência ainda era incompleta. Assim, uma forma do Legislativo fiscalizar o Executivo era por meio da promulgação de leis contrárias aos interesses do Executivo, as quais eram freqüentemente vetadas pelo presi93

dente. Em comparação com 1989, contudo, a evolução é enorme, pois o Legislativo passou de um mero organismo para referendar as ações e propostas do Executivo a uma instituição ainda dependente, mas que se manifesta, tem voz importante dentro do cenário político russo e, principalmente, sabe – e pode – utilizar a opinião pública a seu favor.

Percebemos, assim que o poder Legislativo da Federação da Rússia vem evoluindo gradativamente com o passar dos anos – e com o passar das eleições. Esta evolução vem desde 1989, quando foi criado o Congresso dos Deputados do Povo, passando pelas eleições de 1993 – quando ainda era o Congresso dos Deputados do Povo –, pelas eleições de 1995 – objeto de estudo deste trabalho, onde os deputados e “senadores” foram eleitos para a nova Assembléia Federal, criada pela Constituição de 1993 – e pelas eleições de 1999, ano da última eleição parlamentar naquele país.

No que concerne às suas funções, o Legislativo de 1995 também evoluiu em relação ao de 1989: passou a efetivamente propor e votar leis que estão em vigor na Rússia. O parlamento deixou de absorver as idéias da antiga elite dirigente – a nomenklatura inserida no antigo Soviete Supremo – para ter mais autonomia e iniciativa própria, originando leis importantes para o funcionamento do país, como os diversos códigos legais. Por fim, devemos nos lembrar da forma como o parlamento de 1995 foi escolhido. Essa forma refere-se não tanto aos meios utilizados (eleições diretas, como em 1989), mas principalmente ao ambiente político no qual as eleições de 1995 ocorreram. Ao invés de apenas um partido político dominando o cenário político, como em 1989, tivemos em 1995 uma grande pluralidade partidária, com disputas intensas, acusações, propostas e todo tipo de mecanismo que o Ocidente já está acostumado a ver em suas próprias eleições.

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S E Ç Ã O 11

Reformas econômicas: a privatização entre 1992 e 1998 REFORMAS ECONÔMICAS

Privatizações ocorridas na Rússia de 1992 a 1998 ❖ Primeira fase: privatização por cupons ❖ Segunda fase: privatização por ações ❖

A primeira caracterização que podemos fazer do processo de privatização na Rússia refere-se à sua tipologia. Optamos por caracterizá-la teoricamente como uma política pública distributiva, governamental, coletiva e liberal, ou seja, seu objetivo inicial teórico pode ser caracterizado como uma política que visava à distribuição de determinados bens para a população, tinha origem governamental, objetivava ofertar os bens para o público em geral e era completamente liberal, almejando mudanças drásticas e extremas na estruturação do modo de produção russo e da própria sociedade russa. Demos ênfase à questão teórica desta política pública pelo fato de que seus objetivos nada mais foram do que estes: ficaram apenas na teoria, enquanto sua prática foi diferente do proposto. Na prática, o que vimos foi uma total alteração não só dos objetivos como também, e principalmente, dos resultados desta política de privatização. No final, a privatização poderia ser considerada uma política pública auto-regulatória e quase-coletiva com 95

tendência a particular, pois buscou a promoção e a proteção dos interesses de determinados grupos sociais e acabou beneficiando apenas um seleto grupo de indivíduos da sociedade.

De acordo com o programa de privatização, os objetivos eram os seguintes: • A criação de uma economia de mercado socialmente orientada baseada na formação de uma categoria de proprietários privados;

O Estado russo, em 1992, era visto como um “Estado de transição”, pelos seus próprios governantes, de um sistema econômico e político centralizado para outro, “capitalista e democrático”, conforme citado anteriormente. Assim, para a formação de um modelo nacional para este Estado, torna-se necessário reconhecer a necessidade das seguintes pré-condições:

• Melhoria da eficiência das empresas; • Desenvolvimento da infra-estrutura social usando as rendas da privatização; • Contribuição para a estabilização financeira do país; • Contribuição para uma economia competitiva e não monopolista;

• Entender o papel especial do Estado em uma economia de transição (como um “destruidor criativo” do modelo econômico antigo);

• Atração de investidores estrangeiros (Radygin 1995, 38).

• Entender a longa duração do processo de transição; A primeira versão desse programa foi analisada em 16 de janeiro de 1992 no colegiado do Governo da Federação da Rússia, e esse programa foi aprovado como sendo o básico a ser realizado em 1992 e 1993. Entretanto, por causa do confronto entre o Governo e o Soviete Supremo (ainda não existia a Assembléia Federal), o programa foi adotado apenas em dezembro de 1992 (Strepetova 2000, 49).

• Necessitar de um “desejo político” para desenvolver e pôr em prática uma legislação eficiente para evitar que interesses particulares de qualquer grupo e de qualquer tipo prevaleçam; • Necessitar não de intervenções radicais e sim de uma operação regulatória diária de um corpo único capaz de objetivar uma política pública rigidamente centralizada.

Para 1992 e 1993, de acordo com o programa, tinha-se em vista os seguintes objetivos:

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• As empresas remanescentes seriam privatizadas por qualquer um dos demais métodos descritos no programa.

• Venda de ações das empresas estatais, incluindo ofertas privadas para a administração e para os empregados; essa venda tornar-se-ia pública por meio dos vouchers e das ações monetárias (segunda fase da privatização, 1995-1997);

Os objetivos formais do Programa de Privatização eram a formação de uma camada social de donos privados de empresas, a finalização da privatização de pequenas empresas e a privatização de empresas de porte médio e grande na indústria e na construção, a melhoria da eficiência das empresas, a criação de um ambiente competitivo e o desenvolvimento de mercado de troca, fornecendo ajuda para a implementação de medidas sociais de proteção, incluindo a proteção dos direitos dos donos das ações das empresas (Radygin 1995, 53).

• Venda de empresas por meio de agentes comerciais; • Venda de empresas por meio de agentes de investimento não-comerciais; • Venda da propriedade das empresas em processo de liquidação e também as já liquidadas; • Venda das propriedades das empresas de capital misto (Radygin 1995, 51).

As demandas genuínas do mercado definiram as necessidades de reestruturação das empresas. A idéia do governo era a de que “a melhor política é vender [as empresas] e deixar que os novos donos façam os investimentos necessários” (Radygin 1995, 55). Este princípio, adotado em vários países do Leste Europeu, foi especialmente válido para a Rússia efetivar a reestruturação operacional e/ou física. Entretanto, esta metodologia também foi associada a algumas conseqüências negativas. Por exemplo, como várias empresas a serem privatizadas tinham enormes débitos, os investidores não se atraíram pelas mesmas. Por outro lado, não houve uma administração competente nem investimentos quando os empregados se tornaram “donos” da maior parte da empresa.

Todas as empresas estatais foram divididas em três categorias, dependendo do método de privatização utilizado: • Pequenos negócios (com uma força de trabalho média de até 200 empregados e/ou com valor de capital fixo menor que um bilhão de rublos em primeiro de janeiro de 1992) seriam vendidos por meio de ações; • Grandes empresas (com uma força de trabalho média de 1000 ou mais empregados e/ou com valor de capital fixo igual ou maior a cinqüenta bilhões de rublos em primeiro de janeiro de 1992) seriam privatizadas transformando-as em companhias joint stock; 97

Muitas pessoas reprovam os defensores da privatização russa, dizendo que a privatização realmente ignorou as demandas por reestruturação para a atração de investimentos. Ainda, poder-se-ia dificilmente combinar esta questão com o objetivo maior do primeiro estágio, mas houve também uma razão política para isso: para se lançar qualquer tipo de programa de privatização na Rússia, era essencial a construção de um compromisso político entre os vários grupos sociais de interesse, mas foi aquele compromisso principal da primeira fase (os vouchers e os grandes privilégios para os trabalhadores coletivos) o que excluiu a possibilidade de uma reestruturação imediata, além de investimentos reais na produção. Ainda, a primeira fase do programa de privatização não deu nenhuma orientação e não estipulou nenhuma meta e/ou procedimento a ser realizado após o fim dessa primeira fase. Assim, a necessidade de uma nova “ideologia privatizante” após o período dos vouchers fez surgir novos procedimentos e novos conceitos para a implantação da segunda fase do processo.

A principal característica da primeira fase da privatização foi a ênfase na condução do programa de distribuição de vouchers, que foi considerado o principal objetivo da privatização naquela época. Uma característica positiva foi o aumento do número de administradores. Ao mesmo tempo nenhum dos métodos avançados da privatização ofereceu uma solução final para o problema do investimento. A principal vantagem do programa foi a introdução de certas regulações sobre a privatização de coisas “reais” (tais como a área e a terra onde a empresa estava construída), assim como regulações sobre os direitos dos novos acionistas e dos novos fundos de investimento. Ao invés de o GKI – Comitê Estatal da Federação da Rússia para a Coordenação da Propriedade Estatal – impor restrições de procedimentos às várias regiões administrativas russas, o órgão apenas recomendou procedimentos para a realização da privatização. Essas regiões administrativas, de certa forma, puderam realizar as privatizações em suas áreas de acordo com a forma que achassem melhor.

Stakeholders e atores A segunda caracterização que temos de fazer refere-se aos atores envolvidos no processo de privatização na Rússia. Para tanto, gostaríamos de utilizar a definição dada por Kifordu: “Um determinado indivíduo é ator social quando ele representa algo para a sociedade (para o grupo, a classe, o país), encarna uma idéia, uma reivindicação, um projeto, uma promessa, uma denúncia” (Kifordu 1995, 6). Assim, distingui-

Devido a muitos fatores objetivos, a ideologia russa de privatização em massa favoreceu mais a velocidade da privatização do que a qualidade dos projetos individuais, e transformou esse processo em um “simples” procedimento formal.

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mos como atores da primeira fase da privatização (“privatização por cupons”) os seguintes atores:

influência e sua participação no processo não foi tão profunda quanto tinha sido idealizada teoricamente.

• Governo: de acordo com a própria definição dada anteriormente de que a política de privatização foi governamental, foi o governo o principal agente da política pública na sua primeira fase. Foi este ator que canalizou as opiniões e idéias em torno desse assunto até concretizar a formulação, a decisão e a implementação da política pública.

Na segunda fase (“privatização por ações”), temos os seguintes atores: • Governo: mais uma vez, o principal ator no processo de privatização na Rússia foi o governo, que iniciou a formulação, a decisão e a implementação nessa segunda fase, ao ceder as empresas estatais como garantia referentes aos empréstimos feitos pelos oligarcas.

• “Diretores vermelhos”: estes atores nada mais eram do que os antigos diretores de empresas estatais soviéticas e que tiveram papel fundamental na aplicação prática da política de privatização. Devemos nos lembrar da importância desses atores ao analisarmos o grau de participação dos mesmos na implementação da política pública, além de considerar que a grande maioria dos “diretores vermelhos” se beneficiou pessoalmente com o projeto de privatização ao utilizar informações valiosas do decorrer do processo em seu benefício próprio.

• Oligarquia: a oligarquia russa foi o segundo ator na segunda fase da privatização. Descendendo diretamente dos antigos “diretores vermelhos”, a oligarquia possuía – e ainda possui – muito mais influência do que estes antigos diretores, influenciando de forma decisiva as políticas sociais e econômicas do governo russo. • Parlamento: o Parlamento pode ser considerado um ator fundamental na segunda fase da privatização, pois foi este ator que se opôs às políticas neoliberais implantadas por Ieltsin. Além disso, o Parlamento visava a defender os interesses da sociedade russa, opondo-se às verdadeiras negociatas ocorridas entre o governo federal e os oligarcas, durante a aquisição das empresas por meio da “privatização por ações”.

• População: a participação da população na primeira fase da privatização foi moderadamente ativa. Em um primeiro momento, poderíamos acreditar que a participação foi importante, pois a população recebeu os vouchers que davam direito à mesma de comprar partes das empresas. Porém, ao verificarmos a incapacidade prática de agir das “pessoas comuns”, vemos que sua

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Além desses atores principais, temos também os stakeholders, que são todos aqueles que participaram direta ou indiretamente da aplicação da política pública. No caso da privatização russa, os stakeholders são vários: governantes das diversas repúblicas, regiões autônomas, territórios e cidades dentro da Federação da Rússia; chefes das agências envolvidas no projeto, como por exemplo o Ministério das Relações de Comércio Exterior, o Ministério da Economia, o Ministério da Indústria, o Ministério de Combustíveis e de Energia, o Banco Central e o Comitê para a Administração do Patrimônio Estatal, dentre outros departamentos. Estes, porém, não foram decisivos na aplicação da política pública propriamente dita, apesar de terem influenciado a mesma em alguma das suas fases (criação, implementação, avaliação, etc.).

Em novembro de 1991, depois das mudanças na composição do governo russo, podemos falar de um novo estágio na “ideologia” da privatização, e uma intensificação abrupta de esforços para garantir a implementação prática da política de privatização. Assumindo que a privatização era um dos elementos-chave da reforma econômica, o governo de Ieltsin e de Gaidar intensificou seus esforços na área do desenvolvimento de uma legislação específica para a privatização, mas ao mesmo tempo este governo ainda não tinha uma oportunidade “real” de monitoração operacional do processo de privatização. Foi por isso que uma das características específicas da reforma econômica daquele governo foi a liberalização dos preços antes de um período de privatização em larga escala, que foi além da ortodoxia teórica dominante na área da transição para o mercado e estava em contradição com a experiência de alguns outros países. Havia, porém, algumas razões para esta liberalização abrupta dos preços:

Devido à instabilidade política geral e à falta de coerência na divisão dos poderes entre vários níveis e áreas do poder, toda a agenda da privatização estava atrasada (a elaboração do programa de privatização foi planejado para iniciar em primeiro de setembro de 1991) e as regulações necessárias que completariam a lei de privatização (planejada para primeiro de agosto de 1991) não existiam. Então, o que aconteceu foi que, até o final de 1991, não havia instrumentos específicos para a privatização, ou um conceito de privatização como um todo, e como resultado o que pudemos observar foram processos espontâneos de todos os tipos.

• Era impossível esperar pelo fim da privatização em larga escala conduzida de uma maneira tradicional (ou seja, durante vários anos), por causa da extrema escassez de produtos em 1991 e 1992; • Se os preços não fossem liberados, qualquer empresa de propriedade estatal realmente se tornaria uma “entidade estatal”, pois ela teria de administrar a distribuição de bens com pouca oferta, o que o governo não queria;

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• Estava ocorrendo uma privatização “espontânea” intensiva, e se os preços não fossem liberados, essa privatização “espontânea” poderia cessar.

ros meses de implementação prática do “pacote” mostrou que todas essas regulações tinham problemas. O atraso foi causado por uma operação e coordenação ruins dos atores envolvidos em vários níveis, pelo treinamento ruim dos profissionais da área, pela dominação de métodos autoritários em vez de métodos democráticos, além da própria natureza complexa dos detalhes técnicos envolvidos no “pacote” e por certos defeitos da própria documentação.

Em 29 de dezembro de 1991 o Presidente da Federação da Rússia assinou o decreto “Sobre a Aceleração da Privatização de Empresas Estaduais e Municipais”. Foram também criadas as “Provisões Fundamentais sobre o Programa de Privatização de Empresas Estaduais e Municipais na Federação da Rússia em 1992” (Radygin 1995, 49). A implementação dessas provisões começou em primeiro de janeiro de 1992. As Provisões Fundamentais realmente se tornaram o primeiro documento que forneceu algum tipo de regulação para o processo de privatização e deu o início à privatização já programada para a Rússia (opondo-se à privatização “espontânea”).

É importante identificarmos também outros aspectos relativos a este processo de privatização, como, por exemplo, a demanda por esta política, o resultado dessa demanda, o resultado da própria política e os impactos políticos resultantes da implementação. No que diz respeito à demanda por uma política de privatização, vale lembrar que as privatizações já estavam acontecendo de forma velada durante o próprio regime socialista, ainda quando da existência da União Soviética. Por outro lado, logo após o fim da União Soviética, o ambiente político era favorável a um ajuste econômico – no qual se inclui a privatização – baseado em políticas neoliberais até certo ponto impostas pelo Ocidente. O resultado dessa “demanda neoliberal” foi o processo de privatização em si, teoricamente buscando uma melhor redistribuição e uma maior eficiência do Estado, mas trazendo como conseqüência o aprofundamento da crise social, política e econômica àquele país.

O decreto do Presidente da Federação da Rússia “Sobre a Aceleração da Privatização de Empresas Estaduais e Municipais” continha sete regulações departamentais normativas que davam detalhes em como implementar a Lei de Privatização e as Provisões Fundamentais, além de definir certas regras para o procedimento da privatização (procedimentos sobre a aplicação da privatização, sobre a avaliação do valor de uma empresa, sobre tornar as empresas estatais companhias joint stock, sobre ações, sobre o uso de fundos de incentivo econômico no processo de privatização e sobre a operação das comissões que tratavam do processo de privatização) (Strepetova 2000, 55). Entretanto, a experiência dos primei101

• Créditos e empréstimos a curto, médio e longo prazos foram estendidos;

Os aspectos administrativos e burocráticos da privatização foram confiados ao Comitê Estatal da Federação da Rússia para a Coordenação da Propriedade Estatal (GKI), um órgão do governo, enquanto que a “venda real” das propriedades foi organizada e realizada pelo Fundo Federal Russo sobre Propriedade, que operou sob o comando de Boris Ieltsin (Radygin 1995, 47). No que se refere a recursos organizacionais, portanto, o projeto tinha o total apoio dos principais órgãos do governo russo.

• O valor da propriedade foi “coberto” por arranjos especiais para a privatização, assim como o custo de facilidades sociais e culturais, para que a empresa fosse mantida como propriedade municipal ou estatal. A análise retrospectiva do processo de privatização russo, que estamos realizando nesse trabalho, nos permite reconhecer dois tipos de valores associados a este processo: valores “formais” e valores “informais”. Os valores formais são aqueles que estavam oficialmente relacionados à política adotada a partir de 1992, sendo alguns deles intimamente relacionados com o objetivo da política de privatização, enquanto os valores informais envolvidos eram aqueles que não estavam claramente expressos no processo ocorrido naquele período e que, portanto, não foram declarados como objetivos a serem atingidos pela política de privatização.

Já no que tange a recursos financeiros, o compromisso era de que o preço inicial de uma empresa para ser vendida – ou a quantidade de capital autorizado de uma companhia joint stock – poderia ser determinado tomando-se por base um completo inventário de seus bens. A propriedade a ser avaliada incluía bens fixos e investimentos, reservas, lucros e dinheiro. Os bens fixos foram avaliados tomando-se por base o valor do produto “original” menos a depreciação por tempo de uso, por exemplo. Para determinar a quantidade de capital registrado em nome de uma empresa, os principais itens a seguir eram utilizados:

Todos esses objetivos formais tinham em vista a construção, na Rússia, de uma nova sociedade baseada em uma economia de mercado e em um sistema político democrático. Havia, assim, a busca do “bem comum” para a sociedade russa, e esse “bem comum” era expresso também pela privatização das empresas estatais. Ao mesmo tempo, buscou-se a participação da população por meio dos vouchers, esperando-se, assim, que a população participasse do processo e, desta forma,

• O dinheiro remanescente de incentivos econômicos e lucros foram canalizados para a criação de um fundo para a privatização da empresa;

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desse seu apoio ao mesmo, legitimando as ações governamentais. Vale destacar também a questão da transparência desejada com o processo, pois já que os cidadãos participariam efetivamente da privatização, nenhuma ação escusa poderia – teoricamente – ser escondida da população. Por fim, podemos destacar também como valores a busca da eficiência não só das empresas, mas também do governo, além do fato de que o processo de privatização era um dos principais aspectos do Programa Radical de Construção da Economia de Mercado e de Estabilização Econômica.

tos e da implantação de medidas de disseminação das informações. • Criação de uma classe de proprietários de empresas, para melhorar a administração corporativa, melhorar o controle sobre a disciplina da aplicação da tecnologia na produção e aumentar a qualidade do marketing empresarial e dos programas de investimento. • Consolidação de um sistema capitalista que englobasse toda a população, e não apenas a nomenklatura. • Consolidação da democracia, com a participação da população no processo de compra e venda das empresas.

Por trás destes valores formais, podemos, entretanto, verificar a existência de valores informais em todo o processo. O primeiro deles refere-se à necessidade consciente de adotar medidas consideradas neoliberais no país, como forma de mostrar que a Rússia não adotaria novamente o socialismo como sistema político e econômico. Essa preocupação, por parte dos líderes russos, era fundamental, já que o país precisava não só de crédito financeiro externo, como também precisava da confiança dos países ocidentais até mesmo para conseguir este auxílio financeiro.

• Abertura do sistema econômico russo para o mercado, com mudanças ideológicas em relação à propriedade privada. • Alteração do sistema legal russo, refletindo as alterações econômicas e políticas ocorridas no período. • Modificação do ambiente institucional, pois no antigo sistema econômico soviético havia um sistema legal de sanções para a proteção da propriedade pública. Durante o período de transição da economia, as incertezas tornaram-se maiores, pois o sistema legal de proteção da propriedade pública não mais funcionava, e ainda não havia um sistema legal de proteção da propriedade privada.

Como valores formais, podemos destacar os seguintes: • Criação de um mercado de capitais e de um novo sistema financeiro, por meio de programas de investimen-

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• Obtenção de recursos de forma rápida e elevada com a venda das estatais, como ponto de apoio para as demais reformas econômicas.

Um terceiro valor informal era a extrema confiança que os líderes russos tinham na economia de mercado, crendo que a sua simples adoção seria fundamental para o fim dos problemas russos. Essa confiança foi expressa por meio do Programa Radical de Construção da Economia de Mercado e de Estabilização Econômica, que visava à implantação de uma economia de mercado o mais rápido possível por meio de uma “terapia de choque”, onde os preços foram liberados e novos mecanismos de mercado inseridos de uma hora para outra na economia russa.

Assim, tendo-se em mente a ideologia neoliberal, era importante a reformulação de todo o sistema produtivo russo, além da criação de um sistema financeiro; precisava-se reduzir a influência do Estado na economia, por meio das privatizações, por exemplo; era necessária a manutenção das contas públicas em ordem, o que foi feito não só pelos cortes de investimentos estatais mas também pela reformulação de leis e códigos com o objetivo de se alterar a legislação vigente; criou-se novas estruturas institucionais e legais para dar apoio a este sistema político e econômico nascente; e buscou-se fazer tudo isso com o apoio da população, sem a qual seria inviável a realização do projeto – pois a “participação ativa” da população serviria para mostrar ao Ocidente, principalmente, que os russos apoiavam o projeto de seus governantes.

No que se refere aos valores formais, podemos dizer que o tempo para todos eles foi associado à venda das empresas estatais. O processo de privatização teve uma duração específica, e durante esta duração os ideais de construção de uma nova sociedade mais justa e igualitária, onde o “bem comum” seria atingido, estava presente. Já a transparência do processo não teve muito destaque, estando presente apenas no início da privatização. Também a busca da eficiência do governo não continuou sendo um valor importante, pois o processo de privatização se desregulou e perdeu seus objetivos iniciais de redistribuição da renda e da propriedade.

Outro valor informal foi a necessidade de se beneficiar determinados grupos em detrimento de outros, como meio de se obter estabilidade política e econômica no país. Assim, na primeira fase da privatização, os beneficiados foram os antigos diretores vermelhos e também investidores estrangeiros; já na segunda fase, os beneficiados foram os oligarcas, que inclusive tiveram muita influência na manutenção do status quo político, com o apoio maciço que deram a Ieltsin para sua reeleição em 1996.

Por outro lado, temos os valores informais permanecendo sempre presentes da privatização, e em alguns momentos estes mesmos valores informais tornaram-se prioritários na con104

dução da política de privatização. No processo de privatização, diversos erros foram cometidos – não só erros de cálculo dos resultados, mas também erros de implantação da política. O próprio fato de haver certos grupos sociais que se beneficiaram mais com a privatização do que outros já indica a preponderância desses valores informais na condução da política, não só na questão do tempo mas também na questão da prioridade dada aos mesmos.

• Complexidade e incerteza; • Potencial de feedback; • Controle; • Estabilidade; • Audiência. No que se refere à complexidade, podemos dizer que a privatização na Rússia tinha um alto grau de complexidade, por ser um processo que estava sendo realizado dentro de um processo de reestruturação econômica e política naquele país. Lembremo-nos de que não deve ter sido fácil a total conversão de um sistema altamente centralizado e estatal para um sistema relativamente descentralizado c com ênfase na propriedade privada. Porém, contraditoriamente ao grau de complexidade, consideramos que a incerteza do processo era relativamente baixa. Obtemos essa conclusão ao verificarmos que o resultado da privatização era certo, conhecido e buscado a todo custo – que era a venda das empresas. Não analisamos aqui se todos os detalhes do programa foram cumpridos, mas sim o escopo geral – e, no geral, o processo visava à venda de empresas estatais para a iniciativa privada, o que – grosso modo – foi realizado.

Com relação à quantidade aplicada desses valores, gostaríamos de destacar dois, sendo um formal e um informal. Em relação ao valor formal, percebemos uma vontade constante por parte do governo de garantir a venda das empresas. Assim, podemos afirmar que a quantidade do valor “necessidade de venda” foi o maior durante todo o processo, já que o mesmo esteve sempre presente na pauta de atividades do governo. Por outro lado, o valor informal “benefício de determinados grupos” também esteve sempre presente, com o efetivo benefício de determinados grupos – os oligarcas – em detrimento de outros grupos. Dimensões do contexto Para podermos verificar qual a influência do contexto dentro do processo de privatização, é necessário dividir este contexto em cinco itens, de acordo com a classificação feita por Bobrow & Dryzek (1987 203):

Consideramos que o potencial de feedback era relativamente bom, neste processo de privatização. Como feedback conside105

ramos não apenas a pequena participação da população no sistema de vouchers – o que consideramos feedback porque as pessoas estavam mostrando que não estavam satisfeitas com esse sistema –, mas também – e principalmente – com a insatisfação popular expressa por meio do Parlamento russo, eleito em 1995 com a maioria dos deputados sendo da oposição a Ieltsin. Por outro lado, vale a pena lembrar que a insatisfação popular não trouxe muitos resultados, se considerarmos que o processo de privatização continuou inalterado até o final.

no qual o processo de privatização ocorria. Desta forma, o processo, por um lado, foi estável, tendo-se em vista que o mesmo não foi alterado em nenhum momento pelo poder Executivo. Mas a conjuntura na qual o processo ocorreu foi instável, com as demonstrações de força vindas do Parlamento com o objetivo de atrapalhar o plano de privatizações (objetivo este que não conseguiu ser atingido). Alterações na política macroeconômica russa, algumas dessas alterações como decorrência do próprio programa de reestruturação da economia, também trouxeram instabilidade ao processo, atrasando cronogramas e permitindo o surgimento de falhas no mesmo (o que pode ser comprovado pelo fato do processo de privatização não ter seguido apenas os seus valores formais). Fica aqui, então, a contradição: o governo federal tinha um alto controle de todo o processo, mas a implementação desse processo não foi nada estável.

Podemos considerar que o grau de controle do processo era bastante alto. Basta termos em mente o fato de que todos que formavam a equipe econômica do governo eram favoráveis à privatização nos moldes em que ela ocorreu. É claro que houve contestações, não apenas do Parlamento, mas também dos governadores das diversas regiões administrativas do país. Mas estes conflitos não foram suficientemente fortes para fazer com que o governo central perdesse a sua capacidade de controlar o processo das reformas russas.

Por fim, devemos destacar que a audiência do processo foi a mais variada possível: podemos afirmar que a audiência atingiu a quase toda a população, pois a mesma se via envolvida, de uma forma ou de outra, com alguma das antigas empresas soviéticas. Assim, mesmo não tendo participado efetivamente da elaboração e da definição dos rumos da política pública de privatização, a população em geral, os trabalhadores, os diretores vermelhos, os oligarcas e o próprio governo podem ser considerados como público-alvo do resultado da privatização, cada um sendo “atingido” em um determinado aspecto, de acordo com suas próprias características.

Surge aqui uma nova contradição: assim como a complexidade do processo não trouxe instabilidade ao mesmo, pois o poder Executivo detinha toda a agenda envolvida com o processo, este mesmo alto grau de controle exercido pelo governo federal não trouxe estabilidade ao processo, pois as manifestações do Parlamento e dos governadores das regiões administrativas russas trouxeram instabilidade ao ambiente político 106

Ainda como resultado formal do processo de privatização, temos o elevado nível de investidores institucionais. Isto significa que uma parte considerável dos investimentos da população e de instituições não-financeiras é recirculado no setor financeiro, o qual se expandiu grandemente nos primeiros anos de propriedade privada, até 1998. O resultado foi a diminuição dos investimentos na área de produção. Segundo Radygin (1995, 99), “(...) deve-se admitir que este estágio é inevitável, e está fortemente associado à formação da infraestrutura da distribuição dos investimentos (movimento de capitais)”.

ANÁLISE DA POLÍTICA DE PRIVATIZAÇÃO NA RÚSSIA Se considerarmos apenas o lado formal do processo de privatização na Rússia, podemos dizer que o mesmo obteve sucesso. Esta afirmação é válida se considerarmos que, agora, a Rússia possui: • Um verdadeiro setor corporativo em sua economia; • Mercados cuidando dos leilões, além da contínua compra e venda de empresas já privatizadas (Pomeranz 2000, 34);

Fazendo uma correlação entre os resultados formais e o arcabouço teórico apresentado, podemos encontrar características de cada um dos paradigmas apresentados por Bobrow & Dryzek (1987) no processo de privatização na Rússia. Contudo, nos baseamos em três dos paradigmas apresentados: economia do bem-estar, estrutura social individual e processamento de informação otimista.

• Uma nova camada social, mesmo que possa ser considerada fraca, de proprietários privados. Podemos afirmar que, devido à privatização, será difícil um retorno ao antigo monopólio e aos antigos controles administrativo e burocrático exercidos pelo Estado nas empresas russas. Além disso, é também possível dizer que as grandes mudanças ocorridas na área de relações de propriedade na Rússia serviram de base para mudanças ainda maiores na relação de poder naquele país.

Das oito características relacionadas à economia de bemestar, cinco surgiram no processo de privatização na Rússia: alto controle, pouco conflito político, mínima incerteza sobre os resultados da política pública, previsão em relação aos gastos monetários e audiência burocrática receptiva. Todos esses itens relacionam-se entre si: o governo de Ieltsin possuía um alto controle do processo político, devido às próprias alterações políticas ocorridas entre 1989 e 1991 na ex-URSS já des107

critas na Contextualização Histórica. Este controle do processo político resultou em pouco conflito político, entre a cúpula governamental, sobre os passos a serem seguidos. Da mesma forma, o quase inexistente conflito político garantiria a previsão sobre os custos e os benefícios da política de privatização. Além disso, o próprio fato de que um dos objetivos principais desse projeto era a criação de uma economia de mercado na Rússia, levando-se em consideração a ideologia neoliberal, já nos permite associar o paradigma do bem-estar à política privatizante russa.

O último paradigma utilizado neste trabalho foi o processamento de informações otimista. Das sete características principais, cinco foram consideradas por nós: alto controle, consenso de valores, conflito político mutável, capacidades de metapolítica e bom feedback. Consideramos oportuno o destaque da característica conflito político mutável pelo seguinte aspecto: o consenso de valores e o pouco conflito político citados anteriormente referiam-se ao ambiente dentro do poder Executivo. Porém, havia um conflito latente, e muitas vezes real, entre esse poder e o poder Legislativo, conflito este, contudo, mutável, pois ora beneficiava o Executivo, ora beneficiava o Legislativo. A última característica a ser destacada é a capacidade de metapolítica do poder Executivo: a privatização era apenas uma das “faces” do projeto neoliberal implantado por Ieltsin a partir de 1991.

O segundo paradigma por nós utilizado é o da estrutura social individual. Das sete principais características desse paradigma, identificamos quatro que se relacionam firmemente com o problema estudado: consenso geral de valores, alto controle, rápido feedback e poucos elementos do tipo “bem público” nos fins da política pública. O consenso geral de valores foi atingido devido ao pouco conflito político na cúpula governamental, que por sua vez garantiu o alto controle governamental na própria política em si. Por sua vez, houve um rápido feedback da população – ainda que negativamente – em resposta ao processo. Por fim, por mais que o objetivo formal fosse também a participação da população nas privatizações, por meio dos vouchers, o objetivo não declarado era a transferência das empresas estatais para a “grande” iniciativa privada, fazendo com que os bens, anteriormente públicos, se tornassem majoritariamente privados.

Desta forma, considerando-se tanto os aspectos práticos da política de privatização quanto os aspectos teóricos, apresentados e aplicados retrospectivamente ao processo ocorrido na década de 90, podemos dizer que o programa de privatização atingiu seus objetivos formais. Surgiu um mercado de capitais e um novo sistema financeiro; surgiu uma nova classe social, a de donos de propriedades privadas; consolidou-se o sistema capitalista, com relações sociais reguladas pelo mercado; alterou-se a orientação ideológica política e economicamente, com a implantação da democracia formal no país e do já citado mercado livre; e alterou-se o sistema legal, com a incorporação de alterações de cunho político e econômico. 108

Todos esses resultados relacionam-se entre si, fazendo com que o plano de reestruturação econômica tivesse êxito ao atingir o seu objetivo final, que era a transformação de uma sociedade com a economia planificada e com totalitarismo em uma nova sociedade chamada de “democracia de mercado”.

sição adotado entre 1992 e 1995. Sob o sistema socialista, havia todo um conjunto de sanções e de regimentos legais para a proteção da propriedade pública. Na economia de transição da Rússia, a zona de incerteza no campo dos direitos de propriedade tornou-se ainda maior, já que o sistema de proteção da propriedade havia sido desmantelado e por não haver, ainda, sido criado nenhum novo sistema protetor das propriedades públicas e privadas.

CONCLUSÕES DO PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO Um balanço do processo de privatização, especialmente em relação aos seus efeitos sobre a eficiência econômica empresarial, não pode ser feito de maneira isolada, tendo-se em conta o que foi dito anteriormente sobre os programas de ajustamento macroeconômico e as dificuldades de adaptação das empresas ao novo mecanismo de funcionamento da economia. Deve-se considerar também que o processo de redistribuição da propriedade ainda não está concluído. São muitas, entretanto, as críticas à condução do processo, dentre as quais a de que este processo foi funcional para criar e fortalecer interesses econômicos, gerando uma oligarquia financeira que usa o seu poder econômico para exercer influência política e auferir ainda maiores vantagens nos cenários político e econômico russos.

A destruição dos direitos de propriedade, portanto, levou à paralisia dos investimentos das empresas, já que não havia um sistema de proteção da propriedade definido, e “(...) quanto melhor definido for [este sistema], menores são os riscos do mercado de capitais” (Radygin, 1995, 12). Não houve, entre 1992 e 1995, fronteiras econômicas e legais entre a propriedade pública e a propriedade privada, com todos os problemas resultantes dessa não separação. Além dessa questão legal, os próprios objetivos formais do programa podem ser contestados, além, é claro, de podermos contestar também os meios pelos quais o programa foi implementado. Se por um lado o objetivo formal nos apresenta a necessidade da criação de uma economia de mercado, por outro temos o objetivo “informal” de se implementar um modelo neoliberal no país, até mesmo como forma de se mostrar que a Rússia não retornaria ao seu passado comunista. Essa alteração das estruturas econômicas e sociais poderia ter sido feita sem muitos problemas, como foi o caso da Polônia e da

Indo além da análise meramente formal, concluímos que o projeto de privatização ocorrido na Rússia aconteceu da pior forma possível. O primeiro ponto que queremos destacar refere-se ao ambiente institucional proposto pelo modelo de tran109

República Tcheca. Os dirigentes russos, por sua vez, preferiram adotar medidas “ocidentais” muito rapidamente, retirando de uma só vez o Estado de áreas sociais importantes para a população. Somado a esse retraimento rápido e excessivo do Estado, a falta de organização governamental, no sentido de se criar um plano de desenvolvimento a médio e a longo prazo, levou o país quase “à beira do abismo” – o que pode ser comprovado pelos sucessivos índices negativos de crescimento do PIB russo.

mico, o programa de reestruturação econômica como um todo – e não apenas o programa de privatização – foi um fracasso, pois o mesmo foi o responsável não apenas pela queda acentuada do PIB na década de 90, mas, principalmente, pela queda do nível de vida da população. O plano, que visava à consolidação do mercado e da democracia, serviu apenas para beneficiar uma pequena camada da sociedade, em detrimento de uma maioria que viu suas condições de vida piorarem e que, por isso mesmo, deixou de apoiar o plano após 1993.

Somando-se a todos esses problemas organizacionais, temos de destacar a elevada corrupção existente nas esferas governamentais. A manipulação de eleições, o benefício dado a vários diretores vermelhos e a forte ligação do governo com os oligarcas, dentre outros aspectos, servem para demonstrar a corrupção existente no governo russo no período de Ieltsin. O não pagamento de impostos, por parte dos oligarcas, e os investimentos exclusivos em atividades financeiras, e não em atividades produtivas, também contribuíram para a bancarrota do Estado russo, fato consolidado com a crise econômica russa de agosto de 1998. Portanto, se considerarmos as implicações meramente formais, o programa de privatização russo – peça-chave do programa de reestruturação econômica aplicado em 1992 – foi um sucesso. Seus objetivos foram atingidos, ainda que com alguns problemas “durante o percurso”. Porém, se considerarmos o âmbito social do projeto, e não apenas o âmbito econô110

Capítulo 4

ANÁLISE COMPARATIVA Na quarta e última parte, pretendemos fazer considerações sobre as possíveis conexões existentes entre os modelos de bemestar social e neoliberal de organização estatal e as reformas políticas e econômicas ocorridas no Brasil e na Rússia, assim como pretendemos discutir tópicos referentes à participação política e à contestação pública da população e ao processo de democratização que aconteceu nos dois países.

S E Ç Ã O 12

A poliarquia brasileira e a poliarquia russa HÁ POLIARQUIA? ❖

Aqui buscar-se-á verificar se os elementos que compõem a teoria da poliarquia de Dahl podem ser utilizados para se analisar a participação política no Brasil e na Rússia após seus respectivos processos de democratização e de privatização

Em seu livro Poliarchy, Robert A. Dahl define todos os regimes políticos do mundo como não completamente democráticos. O autor acredita que mesmo aqueles países onde o sistema democrático já esteja consolidado, o que existe não é democracia – coisa que o autor acha impossível de acontecer em qualquer lugar do mundo. Partindo desse princípio, Dahl define o seu conceito de poliarquia: Podemos conceber que a democracia está situada no canto superior direito [do gráfico criado por Dahl para exemplificar os regimes políticos definidos por ele]. Mas como a democracia pode envolver mais dimensões do que as duas da figura 1.2 [contestação pública e participação política], e como (em meu ponto de vista) nenhum dos grandes sistemas do mundo é totalmente democratizado, eu prefiro chamar os sistemas reais do mundo que estão mais próximos ao canto superior direito de poliarquias. Qualquer mudança em um regime que se move para cima e para a direita,

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por exemplo, pelo caminho III, pode-se dizer que representa algum grau de democratização. Poliarquias, portanto, podem ser pensadas como regimes relativamente – porém incompletamente – democratizados, ou, para colocar de outra forma, poliarquias são regimes que foram substancialmente popularizados e liberalizados, ou seja, altamente inclusivos e extensivamente abertos à contestação pública (Dahl, 8).

excluída das eleições nacionais. (...) De fato, uma das mais incríveis mudanças durante o século XX foi o virtual desaparecimento de uma negação da legitimidade da participação popular no governo. Apenas alguns países falharam em garantir no mínimo um voto ritualístico para seus cidadãos e de manter, ao menos, eleições nominais; até os mais repressivos ditadores usualmente concordam com o direito legítimo das pessoas de participar no governo, ou seja, de participar da “governança” mas não na contestação pública (Dahl, 4-5).

Assim, os dois eixos que Dahl define em seu texto são os seguintes: o da liberalização (ou contestação pública) e o da inclusividade (ou o grau de participação da sociedade no governo). Quanto maiores forem os graus de liberalização e de inclusividade, mais próximo da “poliarquia perfeita” determinado regime estará. É importante notar que estes dois eixos variam independentemente:

É baseando-se nesses dois eixos definidos por Dahl que faremos nossas análises sobre a reforma dos Estados russo e brasileiro. Vale lembrar que a democracia, para Dahl, é a democracia formal, onde o que conta é a possibilidade de participação política da população. A democracia substantiva, ou democracia social/econômica, é ignorada na análise feita pelo autor.

(...) A Inglaterra tinha um sistema de contestação pública altamente desenvolvido ao final do século XVIII, mas apenas uma fração minúscula da população estava completamente incluída nesse sistema até após a expansão do sufrágio em 1867. A Suíça tem um dos mais completamente desenvolvidos sistemas de contestação pública no mundo. Provavelmente poucas pessoas desafiariam a visão de que o regime suíço é altamente “democrático”. Contudo, a metade feminina da população suíça está ainda

Tendo-se em mente as descrições feitas durante todo o trabalho, podemos afirmar que nos dois países estudados as reformas contribuíram para aumentar o grau de participação política e de contestação pública da população. Desta forma, tanto a Rússia quanto o Brasil ampliaram a sua taxa de participação política da população, por meio de eleições livres e regulares, e também ampliaram o grau de contestação pública

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ao regime, permitindo manifestações populares e o surgimento de uma verdadeira oposição a ambos os regimes.

A contestação pública também aumentou – e muito – neste período. O principal marco de contestação pública foi a campanha Diretas Já!, em 1984, que buscou a eleição direta para presidente já naquela época. Outro momento marcante de contestação pública foi o impeachment do então presidente Fernando Collor de Melo, contestação esta que contou com a participação massiva da sociedade em manifestações de rua e em pressões sobre o Congresso Nacional. Além disso, vale notar a contestação freqüente da população contra atos do governo, caracterizada não só pelas constantes manifestações – sejam de trabalhadores ou de estudantes – mas também pela eleição freqüente de candidatos “da oposição” para cargos de Senador e de Deputado Federal – fora a participação da “oposição” em Assembléias Estaduais, em Prefeituras e ainda nos Governos Estaduais.

No caso do Brasil, as reformas econômicas e políticas ocorridas desde o período de transição da ditadura militar para a democracia contribuíram para aumentar o grau de participação política e de contestação pública da sociedade, fazendo com que o Brasil saísse da condição de “hegemonia inclusiva” e atingisse a condição de “quase poliarquia”. A participação política da população aumentou ainda no período da ditadura, com as eleições de 1982 sendo ampliadas para que os governadores estaduais também fossem eleitos pelo voto popular. Posteriormente, as eleições de 1986 preencheram todas as vagas de cargos eletivos, com exceção de presidente. Já a eleição de 1989 foi “completa”, no sentido de que todos os cargos “disponíveis” foram ocupados por representantes eleitos legítima, livre e diretamente pela população. Neste caso específico, um dos maiores mecanismos de ampliação do sufrágio foi a promulgação da Constituição de 1988, que garantiu o direito de voto aos analfabetos e aos menores de 18 e maiores de 16 anos, dentre outros avanços. A participação política continuou nas eleições posteriores, de 1994 e 1998, com cada vez mais cidadãos escolhendo livremente seus representantes.

O principal resultado da reforma política na Rússia desde o início da Perestroika também foi a participação popular. Os cidadãos saíram de um estágio de total “alienação” em relação à escolha dos seus governantes e atingiram um estágio onde a democracia foi instaurada e consolidada – pelo menos a democracia formal, onde a ênfase é dada à possibilidade de voto às pessoas. O processo eleitoral na Rússia nunca deixou de acontecer, desde o fim da União Soviética. As eleições parlamentares e presidenciais ocorreram sempre nas datas previstas, sendo que nenhuma delas foi suspensa – mesmo quando esta possibilidade existiu. A partir das eleições de 1995, podemos perceber que a contestação pública ao sistema passa a 114

ser não apenas oficial, mas principalmente efetiva. Com a pluralidade de partidos políticos, cada qual com sua respectiva ideologia, a população pôde escolher dentre as diversas opções disponíveis, dando a maioria na Duma ao Partido Comunista da Federação da Rússia.

suas medidas arbitrárias impetradas por Boris Ieltsin. Da mesma forma, também o poder Legislativo conseguiu sua independência – ainda que relativa – em relação ao poder Executivo, podendo os parlamentares, que foram escolhidos pela população, efetivamente irem contra as políticas neoliberais do poder Executivo.

Outro ponto importante na reforma política russa, e que também está relacionado à questão das eleições, foi a possibilidade de abertura de novos partidos políticos e da desconcentração do poder político, que antes estava nas mãos apenas do Partido Comunista. A pluralidade partidária, refletida na Assembléia Federal, foi uma das grandes e importantes conquistas do povo russo, com o fim do monopartidarismo comunista.

As reformas política e econômica ocorridas na Rússia durante a década de 90 criaram uma conjuntura onde foi possível a passagem de um sistema centralizado e autoritário para um sistema aonde, pelo menos, as pessoas podem votar e onde o Parlamento pode, e muitas vezes consegue, contrabalançar as medidas tomadas pelo poder Executivo. Deste ponto de vista, é possível afirmar que existe, pelo menos em termos formais, uma grande participação política e também uma grande contestação pública aos atos do governo. É importante também realçar que essa participação da população na vida política do país começou ainda no período soviético, e vem evoluindo em um crescendo contínuo, o mesmo ocorrendo com a contestação da população aos atos do governo.

Um terceiro ponto importante na reforma política russa foi a criação de um sistema político-administrativo nos moldes ocidentais, com três poderes independentes entre si. O poder Judiciário, que existia mas era inoperante na União Soviética, passou a ter grande importância – e influência – no andamento dos processos políticos da Rússia, como por exemplo na denúncia de medidas inconstitucionais executadas por parte do poder Executivo. Desta forma, o sistema ocidental de pesos e contrapesos passou a existir também na Rússia, de forma que o poder não ficasse concentrado apenas nas mãos do poder Executivo. Obviamente que, para não ser “engolido”, o poder Judiciário se aliou diversas vezes ao poder Legislativo, objetivando formar um peso de oposição ao poder Executivo e

A inclusão de mais e mais camadas da população no processo eleitoral caracteriza a participação política da população. No caso da Rússia, enquanto ainda no período da União Soviética, tal participação era inexistente: só veio acontecer pela primeira vez em 1989, com as primeiras eleições diretas para o Congresso dos Deputados do Povo. Já a contestação pública ao sistema começou a ser realizada um pouco antes, por vol115

ta de 1987, com o aprofundamento e com a consolidação da liberdade de imprensa e com a possibilidade de manifestações políticas contra o próprio sistema, possibilitado pelo ambiente político da Perestroika.

que fazem oposição ao governo é uma conseqüência do processo de consolidação da contestação pública e da participação política da população. Vale lembrar que a contestação pública continuou em 1999, quando, mais uma vez, o Partido Comunista da Federação da Rússia obteve maioria – ainda que não absoluta – na Duma, após as eleições parlamentares.

Após o fim da União Soviética, a tendência foi a total consolidação da participação política da sociedade. Ocorreram três eleições parlamentares na década de 90 na Rússia (em 1993, 1995 e 1999) e duas eleições presidenciais no mesmo período (em 1996 e em 2000). A participação da população aumentou gradativamente em cada uma dessas eleições, caracterizando a participação da população no governo. Ao mesmo tempo, o voto dos cidadãos russos foi dado majoritariamente para candidatos de oposição (no caso das eleições parlamentares), o que também caracteriza a contestação pública ao sistema político vigente. Também em relação à contestação pública, houve um aumento significativo na possibilidade de manifestações abertas contra o governo, incluindo passeatas que pressionaram o Parlamento a tomar atitudes contra o poder Executivo. Desta forma, vemos que a democracia formal já está implantada e consolidada na Rússia, com eleições regulares e com a participação de grande parte da população. Também a contestação pública começa a se consolidar, não apenas com passeatas e manifestações populares nas ruas, mas também com a criação e o funcionamento de instituições que permitem caracterizar a contestação pública. A escolha de parlamentares 116

S E Ç Ã O 13

Conclusões

CONCLUSÕES ❖

Parte final do trabalho, com as conclusões após feitas todas as análises

Ante o exposto neste trabalho, podemos afirmar que as reformas políticas e econômicas realizadas tanto na Rússia quanto no Brasil efetivamente contribuíram para aumentar a participação da sociedade na definição dos rumos de seus respectivos países, além de possibilitar que estas sociedades se manifestassem contra o governo. Contudo, é válido que façamos uma ressalva: a participação política e a contestação pública definidas por Dahl e utilizadas como marco teórico neste trabalho referem-se à chamada “democracia formal”, e não à “democracia substantiva”. É importante aqui definirmos os dois “tipos” de democracia anteriormente citados. O primeiro tipo é o que define a democracia formal como uma “democracia de procedimentos”, ou seja, o que importa são os meios e os procedimentos utilizados no processo democrático. Assim, para essa “vertente”, os países são considerados democráticos se possuírem o sufrágio universal, se houver um sistema partidário organizado, se forem realizadas eleições regulares e se os mandatos dos eleitos forem fixos. A ênfase recai

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sobre aspectos institucionais: se estes garantirem a expressão política das pessoas, a democracia está garantida. Já a vertente da democracia substantiva argumenta que não basta apenas a existência de mecanismos eleitorais para a manutenção da democracia: aspectos econômicos e sociais influem no resultado dos votos das pessoas. Assim, os defensores da democracia substantiva afirmam que o voto de um empresário “vale” mais do que o voto de um mendigo, já que o empresário tem acesso a muito mais informações e oportunidades do que um mendigo. As condições sócio-econômicas, por influírem no resultado das eleições, também devem ser consideradas ao se definir as democracias. As desigualdades sociais se refletem em desigualdades políticas.

considerada como um mero procedimento eleitoral, mas efetivamente fazer com que a democracia social e a democracia econômica também sejam implantadas nesses países estudados? Será que o futuro do Brasil e da Rússia, democraticamente falando, aceitará a reforma do Estado nos moldes neoliberais, como vemos hoje? Seguramente, a resposta é não. “Em uma perspectiva histórica ampla, a democracia estável resulta não apenas do fortalecimento das instituições representativas, mas também da desconcentração das ‘chances de vida’ a que se referia Max Weber – isto é, dos privilégios sócio-econômicos” (Lamounier 1990, 30). Em primeiro lugar, a própria análise dos dados apresentados nos permite afirmar que o nível dos gastos públicos, que é um dos principais argumentos dos neoliberais contra o Estado de Bem-Estar Social, é igual ou superior, no Estado Neoliberal, ao nível dos gastos públicos no Estado de Bem-Estar Social. Ou seja, a necessidade de se aceitar todo um novo modelo devido ao fato de que o Estado de Bem-Estar Social gasta muito é um argumento inválido.

Assim, se formos analisar pelo lado da democracia substantiva, os problemas concernentes à democracia ainda continuam pendentes, já que a igualdade social ainda está longe de ser atingida nos dois países. Porém, tendo-se em mente que o marco teórico de Dahl baseia-se na democracia formal, é totalmente válido afirmar que as reformas estatais nos dois países estudados efetivamente contribuíram para o aprofundamento e para a consolidação da democracia nestes países.

Em segundo lugar, conforme já afirmado anteriormente, o Estado de Bem-Estar Social provê à população, bem ou mal, um nível mínimo de qualidade de vida, o que não acontece no modelo neoliberal. Neste modelo é “cada um por si”, ou seja, se os indivíduos querem ter alguma coisa – desde um novo carro até um melhor atendimento médico – deverão então recorrer ao mercado – e sabemos que o mercado, ao in-

É neste ponto que temos de fazer referência à questão da reforma do Estado, abordada na parte um deste trabalho: como a democracia será obtida com as novas formas de organização estatal que estão surgindo? Como podemos avançar além da poliarquia de Dahl, a ponto de a democracia não ser 118

vés de corrigir as desigualdades sociais, as aumenta, tirando o pouco de quem tem pouco e repassando a quem já possui muito. Neste caso, apenas um Estado relativamente forte e atuante poderá diminuir as desigualdades sociais, com a criação de programas sérios de distribuição de renda, por exemplo, por meio da educação.

um motivo para o fortalecimento do Estado de Bem-Estar Social e da democracia substantiva: será apenas com a participação consciente das pessoas que novos governantes, comprometidos com a criação e com a consolidação de uma sociedade justa e igualitária, serão eleitos e poderão atingir novas metas para nossos países.

Em terceiro lugar, a importância da manutenção do Estado de Bem-Estar Social é decorrente do fato de que é este modelo o que mais garante a verdadeira democracia social e econômica, com ênfase na igualdade entre os cidadãos. Se forem oferecidas aos cidadãos as condições mínimas de vida, esses cidadãos terão melhores condições de analisar o que os candidatos estão oferecendo como propostas e poderão votar de forma mais consciente, exercendo a sua cidadania de forma efetiva.

A democracia deve possuir, além da participação política, instrumentos que garantam os direitos civis, como o acesso igualitário às cortes de justiça e à realização de valores sociais, sendo preciso um esforço analítico apontando para uma noção de democracia ampliada. A ampliação da noção de democracia está inserida na discussão sobre as relações entre Estado, sociedade e mercado. A primeira questão a ser colocada neste debate é a transformação das demandas por simples incrementos de consumo – que estão em consonância direta com a noção de cidadão-cliente – em demandas que incorporam valores não econômicos ou bens não consumíveis, cujo exemplo pode ser o meio ambiente, direitos humanos e qualidade de vida. (...) O atendimento de tais demandas não deve estar unicamente subordinado aos imperativos do equilíbrio e da eficiência econômica (Silva Júnior 1998, 59).

Devemos aqui fazer duas ressalvas. A primeira refere-se à questão de que o Estado de Bem-Estar Social baseado em uma democracia substantiva deve não apenas oferecer oportunidades de participação para a população, pois isto já é fato em alguns países, notadamente os europeus. É necessário que o Estado de Bem-Estar Social incentive e cobre a participação da população, para que essa possa efetivamente usufruir os benefícios colocados à sua disposição. A segunda ressalva é de caráter mais “filosófico”, mas nem por isso desnecessária: não adianta apenas existirem instituições estatais perfeitas; dependemos também de quem vai dirigi-las. Este é mais

Em outras palavras, o momento atual vivido tanto pelo Brasil quanto pela Rússia, no que se refere a um período de transi119

ção e de alteração de suas estruturas institucionais, é o momento ideal para uma reformulação não apenas do aparelho administrativo-burocrático, mas também – e principalmente – para uma revisão do tipo de democracia que deveria ser implantado nesses países. A possibilidade atual é importante, senão única, de fazer com que cada vez mais e mais camadas da população participem da administração governamental, sem que esta participação se restrinja a eleições de quatro em quatro anos.

riódicas e justas, já está instaurada e, pode-se dizer, consolidada. Mas é necessário mais do que isso para garantirmos a verdadeira participação qualitativa da população, e não apenas quantitativa. Em ambos os países, é necessário que a reforma do Estado amplie a noção de democracia, garantindo os direitos políticos e civis, bem como garantindo a possibilidade de realização de valores sociais e de interesses não econômicos. É necessário, também, ter a visão de que o indivíduo não é um mero “cliente” dos serviços produzidos pelo Estado e/ou pela iniciativa privada: o indivíduo deve ser visto como um cidadão, onde as noções de coletividade, de bem comum e de subjetividade de cada um são tão importantes quanto a mera concretização de interesses econômicos por parte daqueles que controlam o mercado.

Os limites da democracia política, concebida nos anos 80 como o objetivo a ser alcançado pelos países latino-americanos em processo de redemocratização, começou a ser discutido a partir do momento que, apesar do funcionamento das eleições de maneira periódica e justa, não se verificou a consolidação de outros componentes democráticos, como a possibilidade da população ter acesso às cortes de justiça e a gestão democrática de políticas públicas. (...) As democracias de alguns países do continente latino-americano são democracias no sentido de que elas cumprem os requisitos de Dahl para a definição de poliarquia, mas essas democracias não são (nem parecem estar caminhando para isso) democracias representativas (Silva Júnior 1998, 62). Podemos estender este argumento também para a Rússia: conforme já afirmado, a democracia formal, com eleições pe120

Capítulo 5

REFERÊNCIAS Referências bibliográficas utilizadas na pesquisa.

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“PRESIDIUM” DO SOVIETE SUPREMO O “Presidium” do Soviete Supremo era o comitê de liderança da Assembléia Legislativa.

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Capítulo 3 - A estrutura e a composição dos poderes na Rússia

COMISSÃO DE CREDENCIAIS Responsável pelo cadastro dos candidatos.

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Capítulo 3 - A estrutura e a composição dos poderes na Rússia

EXCLUÍDA DAS ELEIÇÕES NACIONAIS À época do lançamento do livro.

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Capítulo 4 - A poliarquia brasileira e a poliarquia russa

MÉTODOS DEMOCRÁTICOS Em outras palavras, os burocratas tentaram encontrar quem estava por trás do processo de privatização em cada caso particular e supuseram ser esta pessoa decisiva ao tomar a decisão.

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Capítulo 3 - Reformas econômicas: a privatização entre 1992 e 1998

POLITBURO O Politburo era o comitê de liderança do Partido Comunista.

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Capítulo 3 - A estrutura e a composição dos poderes na Rússia

SUSPENDER AS ELEIÇÕES PARLAMENTARES DE 1995 Devido aos poderes extraordinários concedidos ao presidente em 1991, quando da dissolução da União Soviética, e ainda vigentes, e também devido ao fato de que a lei eleitoral ainda não havia sido sancionada por Ieltsin, ou seja, o presidente russo poderia vetar tal lei e impedir a realização das eleições em 1995.

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Capítulo 3 - A estrutura e a composição dos poderes na Rússia