REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

June 19, 2017 | Autor: A. Reyes Sotelo | Categoria: Informatics
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CAPITULO VI
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
El reglamento administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa.
A partir de esta definición hay que establecer la diferencia entre la ley y reglamento, ya que ambas son normas escritas de carácter general, y a nuestro entender estos serían los dos caracteres comunes a ambas figuras. La ley y el reglamento no se diferencian sólo por cuestiones formales, como por ejemplo el sustancial entre ambos; diferencia que se sustenta en razones político-institucionales y jurídicas. Mientras que la ley es la expresión de la competencia reglamentaria de la Administración. La diferencia entre estas dos figuras no es de cantidad, sino de cualidad y grado. La ley emana institucionalmente de uno de los poderes del Estado, el legislativo. El reglamento es dictado por la Administración, que es el aparato instrumental servicial para la ejecución de los fines estatales.
Las formas de exteriorización del reglamento son diversas: decreto, orden ministerial, resolución, ordenanza, circulares, instrucciones, etcétera. El decreto, la orden o resolución no son sino la forma de exteriorización jurídica que asumen los actos de los órganos estatales, independientemente de que sea actos administrativos, reglamentos administrativos, actos generales o individuales, actos normativos o no.
El concepto expuesto es el que prevalece en la doctrina, con diferencias terminológicas más que de fondo. Analíticamente, podemos decir:
1.- Es una declaración. Una manifestación o declaración de voluntad, conocimiento o juicio.
Así de distingue el reglamento de los hechos administrativos, que conciernen a la actuación material de la Administración. El reglamento importa un proceso de exteriorización intelectual en este aspecto.
2.- Unilateral. Por oposición a bilateral, ya que falta la declaración de voluntad común, propia de los contratos de la Administración. Es decir, nace y se perfecciona por la sola voluntad de los órganos públicos competentes. No se requiere la conformidad, ni siquiera el asentamiento de las personas a las cuales alcanza. El Reglamento de la ley Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA) (art.103) prevé la publicación del reglamento.
3.- Efectuada en ejercicio de la función administrativa. La competencia reglamentaria es inherente a la función administrativa y por consiguiente a la propia Administración; ésta tiene a su cargo múltiples cometidos, para cuyo cumplimiento eficiente necesita realizar operaciones materiales, emitir actos administrativos y también dictar normas generales. La competencia reglamentaria radica, pues en la naturales misma de la función administrativa.
4.- Que produce efectos jurídicos generales directos. El carácter normativo atañe a la esencia misma del reglamento. Este produce efectos jurídicos generales, indeterminados, generado derechos y obligaciones sin consideración a las singularidades o subjetividades. Sus efectos normativos se imponen como acto-regla, tanto a la Administración como a los administrados.
El reglamento es fuente de competencia; así lo señala el art.3 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) , A establecer que competencia de los órganos administrativos será la que resulte de la Constitución, de la leyes y "de los reglamentos dictados en su consecuencia" , con lo cual determina que el origen de la competencia puede ser reglamentario.
El reglamento es fuente de competencia, jerárquicamente subordinado a la constitución, a los tratados y a la ley, y con supraordinación respecto de los actos administrativos.
El reglamento es una norma jurídica de carácter general. Aquí está dada la decencia respecto del acto administrativo, pues este último produce simplemente efectos jurídicos subjetivos individuales y el reglamento los produce para un número indeterminado de personas o de casos. El carácter jurídico de la norma reglamentaria es también incuestionable.
La nota distintiva del reglamento, respecto de las otras formas jurídicas por las que se manifiesta el obrar administrativo estatal, está dada por su alcance normativo general, abstracto, indeterminado, impersonal. Los reglamentos son actos normativos.
II. RÉGIMEN JURÍDICO
1.- Naturaleza. El reglamento tiene un régimen jurídico especifico, propio, distinto del de los actos administrativos y de los simples actos de la Administración, aunque supletoriamente pueda aplicársele, cuando la norma lo prevé, el régimen jurídico de los actos administrativos, en cuanto sea compatible con su naturaleza.
2.- Materia u objeto. Cualquier materia u objeto es susceptible, en principio, de ser regulado por la ley. Más aún, hay una zona de materia que se denomina "reserva de la ley". De ahí que sea necesario determinar cuál es el objeto o materia susceptible de ser reglamentado. "la facultad de reglamentar las leyes no se ejerce ni tiene por finalidad perfeccionar los actos legislativos ni corregir sus deficiencias salvo las gramaticales o terminológicas, ni colmar las lagunas de la ley". El principio general es que nada escapa a la fuerza de la ley, a la posibilidad de ser legislado. Sin embargo, a este principio general se le establecen dos claves excepciones: 1) hay materia que indistintamente puede ser regulada por la ley y por reglamento, y 2) hay materias propias y exclusivas del reglamento.
Como paso previo es menester definir qué entendemos por materia administrativa. Materia administrativa, o administrativizable, es aquella sobre la que es posible construir un régimen jurídico la Administración no interviene.( en general todo lo atienente al derecho privado).
"Las relaciones privadas entre los sujetos entre los sujetos jurídicos son en nuestra Republica materia de los Códigos de derecho común y de sus leyes complementarias o modificatorias. Por ende, los derechos reglamentarios pueden, o bien fijar las relaciones internas de la estructura administrativa del Poder Ejecutivo, sin modificar ni la letra ni el espíritu de la ley, relaciones que se siguieran por causa de las leyes reglamentadas entre los súbditos y el Estado Nacional. Pero no compete al derecho emanado del Poder Ejecutivo integrar la ley para regular relaciones privadas, pues el Poder Ejecutivo integrar la ley para regular relaciones privadas, pues el Poder Ejecutivo carece de atribución para hacer semejante cosa, y ello es así por cuanto la Constitución Nacional no le asigna tal atribución en ninguna norma.
Esta denominada materia administrativa es el objeto del reglamento. Es la que comúnmente se denomina materia reglamentaria.
Por ello, tenemos que distinguir entre las materias administrativas que pertenecen al ámbito interno de la Administración y las que afectan, además, los derechos y deberes de los ciudadanos como tales. El primero es el campo fundamental de la competencia reglamentaria y abarca los aspectos específicamente organizativos.
Ahora bien, cuando se trata de cuestiones que, aun siendo administrativas implican para los ciudadanos la imposición de la obligaciones, o la limitación de derechos, entonces se entiende que el reglamento sólo ha de limitarse a ser complemento de la ley y que una norma previa con rango de tal es siempre necesaria. Para regular estas materias, además de la titularidad de la competencia reglamentaria atribuida por la Constitución, se requiere la habilitación específica, en cada caso, que la ley haya hecho al reglamento.
3.- Preparación. La elaboración de reglamentos que propugna la Administración la iniciara el órgano competente. La iniciativa debe ir acompañada de los estudios e informes previos que justifiquen o sustituyan otras normas reglamentarias, deberá acompañarse, con proyecto, una relación de las disposiciones vigentes sobre la materia, con la individualización expresa de las que han de quedar total o parcialmente derogadas. Si la reforma afectara la sistemática o estructura del texto, además, se proyectará su reordenamiento integro.
Los proyectos de reglamento, en el derecho público provincial, son sometidos como principio del trámite final al dictamen del fiscal de Estado. También podrá someterse la iniciativa reglamentaria a la información pública, cunado su naturaleza lo justifique, requiriéndose la opinión de personas físicas o jurídicas ajenas a la Administración, incluso de las que ostenten la representación de intereses sectoriales.
4.- Forma y publicación. El reglamento requiere una forma expresa de declaración. No se producen reglamentos por silencio administrativo. La motivación puede ser genérica, aunque justificativa de la competencia ejercida y del mérito de la reglamentación.
El reglamento no está sujeto a formalidades especiales. En la práctica administrativa se lo dicta, indistintamente, en forma de derechos o de resoluciones.
Todo reglamento administrativo debe ser publicado para tener ejecutividad. La falta de publicación o la publicación incompleta, no se subsana con la notificación individual del reglamento a todos o a parte de los interesados.
Los reglamentos no tienen efectos retroactivos sean, o no orden público, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por reglamento en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales.
No son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que determinen. Si no se señala tiempo, serán obligatorios después de los ocho días corridos siguientes al de su publicación oficial; por lo común, en forma de exposición en vitrinas, murales o avisadores de la Administración Publica.
5.- Interpretación.- Para aplicar un reglamento al caso concreto se debe tener en cuenta las siguientes consideraciones. El texto legal debe ser entendido a la luz de la intención que se tuvo al dictar la norma. Cuando la norma dispone que, ante la duda de su aplicación a un caso concreto se debe decidir por la afirmativa, constituye una guía de interpretación insoslayable. Por último, deben evaluarse circunstancias particulares, sujetan a los aspectos de hecho y prueba.
La procuración del tesoro ha sostenido que la interpretación del alcance con que cabe hacer aplicación de la reglamentación de una ley, deberá partir de una detenida consideración de los fines expuestos en el texto legal, entendidos a luz de la intención perseguida por el legislador.
Cuando un decreto dispone que en caso de dudad respecto de si una situación se encuentra o no alcanzada por una ley, corresponde decidir por la afirmativa, está suministrado una guía de apreciación insoslayable, no solo respecto de la inteligencia que el Poder Ejecutivo asignó al mencionado cuerpo legal sino para interpretar su posterior reglamentación, maximice teniendo en cuenta que ambos reglamentos emanaron del Poder Ejecutivo.
Corresponde atender a las características individuales en cada caso, a fin de establecer si se han cumplido los extremis que la ley y su reglamentación prescriben, por tratarse los mismos de complejos asuntos en los que tiene especial incidencia aspectos de hecho y prueba.
6.- Modificación y revocación. El reglamento, al crear normas generales de aplicación permanente, mantiene vigencia hasta que sea derogado por una ley o por reglamento posterior o se extinga s u eficiencia normativa por otras circunstancias; por ejemplo, en el caso de un reglamento temporario. También puede perder su validez ante los cambios ocurridos en el contexto factico, siendo preciso modificar los reglamentos que no respondan a un rediseño en los fines asignados al Estado. La Procuración del Tesoro ha dictaminado que los cambios en el contexto jurídico y factico ocurridos desde el dictado de un decreto justifican que, conforme con los autorizados por la ley que el mismo reglamenta, el Poder Ejecutivo ajuste su actividad reglamentaria para conciliarla con su actual política de gobierno y rediseño del contenido estatal.
La Administración puede revocar o modificar el reglamento
Dada su naturaleza de norma general reguladora de los casos que se presenten en el futuro, el reglamento puede ser modificado en todo momento para adecuarlo a las convivencias públicas. En nuestro ordenamiento jurídico se habla de derogación total o parcial.
La derogación o revocación puede ser expresa o táctica. La revocación es tacita cuando la nueva norma reglamentaria es incompatible con la anterior. En ambos casos la revocación debe emanar del mismo órgano, salvo que órganos inferiores tengan facultad para dictar reglamentos, en cuya circunstancia los órganos superiores jerarquizados pueden revocar el reglamento proveniente del inferior.
Además, reglamentos pueden perder su eficacia normativa a consecuencia de la sanción de una ley posterior, como resultado de la subordinación jurídica del reglamento a la ley. Así, la ley que deroga otra ley anterior, hace inaplicables los reglamentos dictados para asegurar la ejecución de esta. Sucede lo mismo cuando se sanciona una ley que establece normas incompatibles con un reglamento anterior, perdiendo este eficacia en todo cuando resulte contradictorio con el nuevo texto legal.
7.- Impugnabilidad. Este tema de la impugnabilidad de los reglamentos presenta varios aspectos que merecen ser tratados en detalle.
7.1. Regulación normativa. La impugnabilidad de los reglamentos puede hacerse de modo genérico y abstracto, por medio del recurso directo dirigido contra su validez total o parcial; o de modo concreto o especifico, por medio del recurso indirecto, dirigido contra los actos aplicativos o particulares que de él resultan, que puede llegar a ser un procedimiento general sobre la validez del reglamento, amparándose en la tesis de los vicios del orden público.
Las normas de procedimiento administrativo prevén indirectamente la impugnación de los reglamentos en sede administrativa por vía del recurso administrativo, cuando un interesado a quien estos lesionen en sus derechos subjetivos, así lo hiciere contra los actos de aplicación emitidos en consecuencia del reglamento.
7.2. Efectos de la declaración administrativa que admite la impugnación de un reglamento. La impugnación del reglamento comprende también la de los actos que se hubiese dictado por aplicación del mismo, siempre que hubiesen sido específicamente impugnados y no se hallaren firmes.
Si solo se impugno la norma, solo esta resulta afectada por la decisión, no así los actos dictados en aplicación de la misma, los que serán materia de impugnación independiente.
7.3 Efectos de la declaración judicial que admite la impugnación de un reglamento. El derecho positivo no lo específica, pero de conformidad con los principios generales aplicables a esta materia, podemos extraer varias conclusiones. Las sentencias que admiten la impugnación de disposiciones reglamentarias surten efectos entre las partes del proceso impugnatorio. En cuanto a los efectos que cause la decisión judicial respecto de todos los que se hallen afectados por la disposición reglamentaria, ha generado una polémica doctrinaria entre aquellos que propician la anulación general para todos los casos a fin de evitar una "cadena de nulidades " , y quienes sostienen que la invalidez declarada se circunscribe al caso concreto, a fin de evitar que los jueces decidan nulidades más allá de los casos individuales que se les planteen y aun sin que exista impugnación de los interesados.
Respecto de los actos firmes dictados al amparo de un reglamento declarado ilegal, cuando se trata de actos favorables a ciertos administrados dictados en ejecución de reglamento no hay otra solución que predicar su subsistencia. Si se trata, en cambio, de un acto que causa gravamen al administrado y este no lo ha impugnado, puede interpretarse que se da aquí un caso de reapertura de los plazos para impugnar a partir de la declaración de nulidad.
III. CLASES
Pueden individualizarse de acuerdo con el contenido y según su vinculación con ley, cinco clases de reglamentos:
1.- Reglamentos subordinados o de ejecución.
Son los que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posibles la aplicación y el cumplimiento de las leyes.
Se los califica como reglamentos de ejecución de acuerdo con el contenido, y también se los llama de subordinación, como forma de expresar la relación normativo- jerárquica que existe entre el reglamento y la ley.
Los reglamentos de ejecución constituyen una autentica legislación de formulación administrativa, que tiene antiguo arraigo constitucional en el poder regio de ordenanzas de las monarquías constitucionales.
Estos reglamentos son normas secundarias que complementan la ley en su desarrollo particular, pero no la suplen ni mucho menos la limitan o rectifican.
2.- Reglamentos autorizados o de integración. Son los que emite el órgano Ejecutivo en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el órgano legislativo. Es una aplicación de las facultades reglamentarias del Ejecutivo mediante autorización del Legislativo.
No son reglamentos delegados, pues el órgano Legislativo no pueden delegar facultades al órgano Ejecutivo, sino tan sólo permitir que este último dicte ciertas y determinadas normas dentro del marco legal prefijado por el legislador. Por ello, es correcto hablar de reglamentos de integración o reglamentos autorizados.
En estos casos la ley establece el principio jurídico general, dejando a la Administración la facultad de completar, interpretar e integrar ese principio, precisándolo circunstancialmente.
3.- Reglamentos delegados. La constitución contempla la posibilidad de que el congreso delegue facultades legislativas a favor del Poder Ejecutivo. Se trata, pues, de lo que en doctrina se denomina como reglamentos delegados ". Confundidos con los reglamentos autorizados o de integración, en última instancia se diferencian por la amplitud con que abren facultades discrecionales del Poder Ejecutivo en la determinación normativa para la aplicación concreta de la ley.
La distinción radicaría entonces en una relación de género (integración) a especie (delegación) , en tanto y en cuanto en esta última se daría el máximo de injerencia del Ejecutivo en la creación de la ley y , en consecuencia, se fijan las materias , un plazo para el ejercicio de esta facultad y un control del Legislativo acerca del modo en que se ejerció.
La sanción al incumplimiento de esta prohibición es la nulidad absoluta e insanable de tal disposición.
4.- Reglamentos autónomos, independientes o de servicio. Son los reglamentos praeter legem que en el ámbito del Poder Ejecutivo dicta el jefe de gabinete bajo la denominación de decisiones administrativas, sin subordinarse a ninguna ley formal, para regir el funcionamiento interno de la administración, en razón de ejercer la jefatura de la administración general del país.
Se los llama reglamentos autónomos o independientes porque su emanación no depende de ley alguna, y regulan el servicio administrativo.
Son típicos reglamentos autónomos o independientes porque su emanación no depende de ley alguna, y regulan el servicio administrativo.
Son típicos reglamentos de organización administrativa, que no rigen ni regulan la actividad de los particulares, ni de terceros extraños a la Administración.
Tal modalidad reglamentaria se manifiesta por medio de "instrucciones y circulares" que tienen, en principio, efecto dentro de la Administración y están destinadas a los agentes de ella para asegurar su buen funcionamiento. No producen por regla general efectos jurídicos inmediatos respecto de los administrados.
5.- Reglamentos de necesidad y urgencia. El tema de los reglamentos de necesidad y urgencia merece un tratamiento especial.
5.1. Concepto. Son los que dicta el órgano ejecutivo por graves y urgentes necesidades públicas, regulando materia propia del órgano legislativo.
Por medio de estos reglamentos el órgano ejecutivo crea normas jurídicas que, por su carácter excepcional, podrán aplicarse en tanto subsista el estado que determinan su promulgación.
Dado su carácter excepcional y la posibilidad de que se desconozcan total o parcialmente los límites jurídicos del obrar administrativo, el ejercicio de esta atribución debe ser interpretado restrictivamente.

Se subordina la legitimidad de estos reglamentos a las siguientes condiciones:
Necesidad y urgencia de la medida.
El órgano legislativo debe encontrarse en receso o en la imposibilidad material de resolver la cuestión con la premura que las circunstancias exigen.
El órgano ejecutivo ha de someter el reglamento a la ratificación del Congreso inmediatamente después de su dictado, pues lo contrario importaría usurpar el dominio legislativo.





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