Sistema Provincial de Áreas Protegidas de Entre Ríos

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Universidad Autónoma de Entre Ríos Facultad de Ciencias de la Gestión

POLÍTICA Y LEGISLACIÓN TURÍSTICA

Sistema Provincial de Áreas Protegidas Estudio de los Instrumentos: 1. LEY PROVINCIAL N°8967/95 2. DECRETO REGLAMENTARIO Nº5574/06 DRNFyEA. 3. Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable Entre Ríos 2008.

AUTOR: WOODMAN, GASPAR

OCTUBRE DE 2014

FUNDAMENTACIÓN

Nuestro país fue pionero en Sudamérica en cuanto a la creación de Áreas Protegidas bajo la jurisdicción del Estado Nacional, hecho que inicialmente tuviera objetivos políticos y limítrofes, pero que durante el siglo XX fue mutando hacia otros objetivos: la conservación y protección del medio ambiente para la posteridad, la educación ambiental, el esparcimiento, el turismo, la participación de las comunidades aborígenes y la realización de estudios científicos. A nivel nacional, la Ley de Areas Naturales Protegidas (Ley Nacional N°22351) establece que en aquellas categorizadas como Parque Nacional se reducirá la actividad humana al mínimo “excepto en cuanto a la actividad turística ejercida de acuerdo a la reglamentación que dicte la autoridad de aplicación” (Administración de Parques Nacionales, Entidad autárquica que hoy se vincula al Ministerio de Turismo).

En el caso de la Provincia de Entre Ríos, la legislación aplicable si bien data de 1995, fue reglamentada recientemente en 2006 y con ello se permitió la conformación actual del Sistema Provincial de Áreas Protegidas concebido como una herramienta política del Estado orientada a subvencionar el cuidado del medio ambiente, hacer factible modelos de producción responsable y promover la multiplicación de espacios protegidos en sus diferentes categorías de manejo. En cuanto a su ubicación dentro de la administración pública provincial, la ley de creación del sistema y su reglamentación no designan las áreas protegidas provinciales directamente en la estructura del Ministerio de Turismo de Entre Ríos, pero se ha visto que los ejercicios de planificación turística – en el nivel estratégico - les han prestado atención proponiendo la “gestión turística” de esos espacios como misión dentro de la visión de diversificación de la oferta del sector. En nuestro campo de estudio resulta muy importante el rol que juegan las Áreas Naturales Protegidas como recurso natural, atractivo turístico, herramienta educativa y científica y destino de los flujos turísticos; y vale resaltar que las categorías de protección y manejo –legalmente - instrumentan las actividades que pueden o no realizarse, y qué organismos tendrán a cargo la fiscalización y administración de estas Áreas, así como bajo qué condiciones y/o visiones se deberán realizar.

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Está visto que la planificación, creación, manejo, y administración de Areas Protegidas y sus áreas de uso turístico puede significar un espacio de trabajo para los profesionales en turismo; y que el conocimiento de la legislación como marco de actuación aplicable es condición necesaria de una gestión coherente con las políticas y programas que les dan origen y consecuentemente, sentido.

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Política Turística de Áreas Protegidas El Estado en la búsqueda del bien común a través de la política, tiene la potestad de regular el ejercicio de las actividades humanas en su territorio, limitándolas o regulándolas, esto es así porque el hombre en su búsqueda de beneficio económico no sujeto a limitaciones ni regulaciones es evidentemente capaz de producir daños y/o modificaciones cuyos efectos exceden el límite estricto de su propiedad, afectando el conjunto del ambiente, y el patrimonio natural;dentro del rol regulatorio y planificador del Estado surge la figura de llamadas “áreas naturales protegidas”, esencialmente porciones de terreno – de dominio público o privado - destinadas a ser resguardadas de la actividad del hombre, como un bien de utilidad pública – aún cuando su uso sea restricto. Villar señala que un rol fundamental del Estado en relación al turismo aunque no exclusivamente en lo que se refiere a él, es su rol planificador: El espacio turístico, como espacio geográfico de actuación del Estado está sujeto a sus políticas, es el foco de la aplicación de sus acciones, de las regulaciones de conducta que impone y es donde se visualiza el alcance o no de los objetivos propuestos1. (rol planificador-regulador) Inicialmente, en el caso argentino a nivel general, el objetivo de la creación de Áreas Protegidas fue más bien paisajístico-monumental: ejemplo de ello son El Parque Nacional “Nahuel Huapi” y El Parque Nacional “Iguazú”, dentro de una política de conservación de las bellezas paisajísticas excepcionales de las que goza el territorio independientemente de la representatividad (o no) y de la importancia biogeográfica del área. Salvo contadas excepciones, las provincias acompañaron este criterio de creación. A inicio de la década del 80 se dictó la actual Ley Nacional del Régimen de Areas Naturales Protegidas (comunmente identificadas en la figura de Parques Nacionales, aunque los exceden), pero ya con otra visión: se ponderaron allí los intereses de conservación de la biodiversidad, de los hábitats necesarios para la repoblación de especies, de las poblaciones aborígenes que los habitan o circundan y el desarrollo de actividades humanas sujetas a regulación a fin de minimizar los impactos negativos y dotar de sustentabilidad – en el sentido íntegro del término - al sistema. 1

Wallingre, Noemí; Villar, Alejandro.DESARROLLO Y GESTION DE DESTINOS TURISTICOS CAP.2:”Políticas Públicas en Turismo”.

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En la actualidad, se puede decir que a nivel nacional existe un claro lineamiento político de apertura del Sistema Nacional de Áreas Protegidas hacia la actividad turística, lo que se hace evidente en la presencia de Parques Nacionales en diferentes programas de sensibilización turística, de Planificación Turística provincial o regional, y en la reubicación de la Administración de Parques Nacionales como Ente Descentralizado de Derecho Público dentro de la estructura del Ministerio de Turismo de la Nación. (Hecho respaldado por el título VII, de la Ley Nacional de Turismo 25997) A nivel provincial, en 1995 se dictó la Ley Provincial N°8967 que ordenaba la creación del Sistema Provincial de Áreas Protegidas, donde entre los considerandos emerge la voluntad del Estado provincial de apalear los desmontes provocados por el corrimiento constante de la frontera agrícola y la intervención ambiental dada la degradación que ya se venía observando; en búsqueda de la aplicación de criterios de sustentabilidad ambiental (protegiendo porciones del territorio con diferente grado de intervención humana, a fines de conservar la riqueza de sus especies nativas para garantizar su goce por generaciones actuales y venideras) y económica (al reducir la carga impositiva sobre los inmuebles afectados, se trata de estimular su adhesión sin perjudicar económicamente a los propietarios que se abstienen de poner en producción plena sus campos). Esa realidad legislativa recién tomó forma en 2006 con el Decreto Reglamentario N° 5574, donde se asigna su gobernanza a la Secretaría de la Producción. Se puede decir, por los lineamientos que quedan implícitos en el texto legal, que la CREACIÓN del Sistema Provincial de Areas Naturales Protegidas obedece a una política ambiental – racionalizada, operativizada y gestionada efectivamente o no - y no constituyó en sus inicios, una política netamente turística sino conservacional. Posteriormente, con el despliegue de la actividad turística en la provincia, el organismo gubernamental de turismo logró propulsar la regulación de esta Ley, y con ello impulsar la afectación de áreas al sistema; y a la vez propender a la utilización ecoturística de las mismas2.

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A través de la Ley Provincial N°9706/06 se crea una Reserva de Usos Múltiples sujeta al Sistema Provincial de Areas Protegidas, donde se promueve explícitamente la actividad ecoturística expresándola como espíritu de la Ley.

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Al respecto en 2008 el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable de la Provincia de Entre Ríos, replantea ese rol netamente conservacional, proponiéndose la “puesta en valor para uso turístico” de las áreas naturales protegidas; política que implica el trabajo técnico en diferentes áreas desde el relevamiento de sus recursos, zonificación, instalación de centros de visitantes, la diagramación de senderos interpretativos, la formación de recursos humanos orientados a la satisfacción del visitante, la obtención de estadísticas turísticas en términos de visitantes y actividades, así como la planificación de productos turísticos específicos “en el marco legal correspondiente”. En consecuencia con esto, el art.2° de la Ley Provincial de Turismo – que entre otra cosas otorga rango de política de Estado al fomento y desarrollo de la actividad en la provincia – es posterior a la creación del sistema de Áreas Protegidas, y entre sus definiciones esclarece que la protección medioambiental será de interés del Estado Provincial, y que serán principios rectores de la actividad: la inversión económica y creación genuina de empleos, la protección del patrimonio natural – concepto dentro del cual se encuadran las Areas Protegidas en sus diferentes niveles – y el respeto del patrimonio artístico, arqueológico y cultural, reconstrucción, restauración o puesta en valor de bienes del Estado provincial con implicancias en la actividad. Así, la gestión de áreas protegidas se englobaría dentro las políticas turisticas actuales, aun cuando el origen de su formación no haya sido necesariamente turístico, existe un lineamiento estratégico de someter su gestión a la gobernanza turística y es interés del Estado Provincial, su protección y puesta en valor. Por otra parte, para cerrar la visión de conjunto del tema, entiendo que el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable en su actualización de 2011 no realiza demasiado hincapié sobre la temática de áreas protegidas turísticas a nivel provincial, sino que menciona fundamentalmente los dos Parques Nacionales de que dispone la Provincia, cuyo manejo no depende política ni institucionalmente del Gobierno Local sino que forman parte de la Estructura del Ministerio de Turismo de la Nación. Si bien el marco político y horizonte de planificación sostiene el apoyo a los criterios de sostenibilidad ambiental, económica y social, los programas propuestos por la actualización del PEDTS 2011 han sido sólo dos: Formulación y gestión del proyecto “Senderos Entrerrianos” y Puesta en marcha del proyecto “Estudio del Potencial

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Ecoturístico de la Provincia de Entre Ríos”, sin abundar en su constitución, objetivos, plazos, y resultados esperados.

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Las Áreas Naturales Protegidas en la Legislación Provincial Concepto El artículo 2º de la Ley N°8967/95 define: “Entiéndase por Área Natural Protegida a todo espacio físico que siendo de interés científico, educativo y cultural por sus bellezas paisajísticas y sus riquezas de fauna y flora autóctonas, son objeto de especial protección y conservación, limitándose la libre intervención humana a fin de asegurar la existencia de sus elementos naturales a perpetuidad”. Entonces, las Áreas Protegidas son: -

Espacios Físicos: delimitados, definidos y debidamente catastrados.

-

De interés por características propias – geológicas, biológicas, flora, fauna, paisaje.

-

Útiles a fines científicos, educativos o culturales.

-

Protegidas: La Ley limita en ellas la actividad humana con vistas a su conservación. Las Áreas Protegidas por el Estado Provincial, requieren ser creadas por

una Ley de la Legislatura Provincial (O por un Decreto del Poder Ejecutivo que debe ser Refrendado por una Ley en el plazo máximo de 2 años). La creación de nuevas Áreas Protegidas debe estar precedida por estudios técnicos elaborados por entidades oficiales o privadas y deben ser aprobadas por el Área Fauna y Flora de la Dirección de Producción Vegetal y Recursos Naturales del Gobierno de Entre Ríos.

Sistema Provincial de Áreas Naturales Protegidas Objeto “Proteger y conservar muestras de la totalidad de los ambientes naturales representativos de unidades biogeográficas existentes en el territorio provincial(…)” donde se limita la actividad humana con objeto de preservación. Autoridad de Aplicación ARTÍCULO 1°del Decreto Reglamentario.- Desígnese a la DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS

NATURALES,

FORESTACIÓN

Y

ECONOMÍAS

ALTERNATIVAS

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dependiente de la SUBSECRETARÍA DE ASUNTOS AGRARIOS Y RECURSOS NATURALES de la SECRETARÍA DE LA PRODUCCIÓN como Autoridad de Aplicación de la Ley N° 8.967.(Adapta el texto original de la Ley al organigrama actual del gobierno) Financiamiento Las Areas Protegidas de propiedad privada gozarán de un beneficio impositivo en el tributo inmobiliario por cierto plazo y proporción, de acuerdo a la categoría de manejo. Para la concreción de los objetivos de la presente ley y la constitución, funcionamiento y manejo de las áreas naturales protegidas, se destinarán los fondos que ingresen en conceptos de percepción de derechos de entrada, tránsito y permanencia en las áreas, que correspondan al Estado Provincial. Dominio y Jurisdicción Las áreas protegidas pueden ser públicas o privadas, según su propiedad. Las Áreas Protegidas Públicas pueden ser de jurísdicción provincial o municipal. Para la adhesión al sistema, de áreas protegidas municipales, se faculta a la autoridad de aplicación para celebrar convenios con los municipios que lo soliciten. También se pueden incorporar áreas protegidas privadas bajo convenio con sus propietarios. La autoridad de aplicación será la responsable de la administración, manejo y contralor de las Áreas de su dominio y jurisdicción. Las ONGs que tengan Areas Naturales Protegidas pueden afectarlas al Sistema Provincial. (Cuadro I) Dominio

Jurisdicción Municipal Público Provincial

Privado

Provincial – según convenio.

Categorías de Manejo - Art. 17 y sucesivos, de la Ley 8967/95.

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(Son tipologías que se establecen según las características del área en cuestión, y de ello dependen las actividades que pueden realizarse y los mecanismos de intervención válidos o no, y los beneficios impositivos de que gozan).

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Cuadro II: Área

Concepto Son las áreas no afectadas por la actividad humana.

Natural

Parque

Gozan de cierta representatividad biogeográfica, características ambientales, estéticas o geomorfológicas excepcionales. Cuentan con una superficie importante.

manejo. La exploración y explotación minera, cuando hubiera otros yacimientos explotables, la instalación de industrias y cualquier actividad extractiva – tala, pesca, caza, agricultura -

Natural Protegido

o la

introducción de especies exóticas. actividad

que

implique

una

modificación

de

las

características que originaron su designación.

estar amenazada”. Se admiten visitas a los fines educativos y científicos.

Manejada

Natural

Lugar específico cuya protección es indispensable para la existencia de especies de importancia a nivel nacional o provincial.

aprovechados por el hombre para esparcimiento y turismo, o aquellos paisajes que reflejan manifestaciones culturales específicas. (uso de la tierra, costumbres, organización social, infraestructura o construcciones típicas).

Pueden estar sujetas a algún tipo de manipulación del ambiente, tendiente a crear condiciones optimas de vida para las especies destinatarias de la protección o del ambiente en general.

Los planes de manejo estarán dirigidos a mantener la calidad e integridad del paisaje mediante prácticas de ordenamiento adecuadas. Deberán

establecer

planes

y

medidas

de

ordenamiento

Áreas con cierto grado de transformación en su condición natural, en las que se tendientes a obtener una explotación sustentable de productos

Múltiple

Paisaje

Asentamientos humanos, excepto lo indispensable para su

Toda Contienen elementos naturales “de notable importancia…cuya existencia podría

Zonas naturales o modificadas, que presenten panoramas atractivos a ser

Reserva de Uso

Reserva

Monumento

Resultan de Interés científico, educativo o cultural.

Actividades Incompatibles o Prohibidas, manejo.

privilegia la convivencia armónica entre las actividades productivas del hombre y el de la flora y fauna autóctonas, en el marco de un enfoque mantenimiento de ambientes naturales con sus recursos silvestres.

conservativo

para

determinadas

especies

y comunidades

nativas. 11

Artículo 28° incluye un glosario de términos ambientales para el entendimiento de la Ley. Artículo 29° invita a los gobiernos municipales a brindar beneficios tributarios a las Areas Protegidas del Sistema en su jurisdicción. Reglamentación según Decreto Nº5574/06 Se designa autoridad de aplicación a la RECURSOS

NATURALES,

FORESTACIÓN

Y

la DIRECCIÓN GENERAL DE ECONOMÍAS

ALTERNATIVAS

dependiente de la SUBSECRETARÍA DE ASUNTOS AGRARIOS Y RECURSOS NATURALES de la SECRETARÍA DE LA PRODUCCIÓN. Se crea el “Registro Provincial de Areas Naturales Protegidas”, estableciendo los datos que el mismo deberá contener. Se faculta a la Autoridad de Aplicación para suscribir convenios con instituciones técnicas, científicas, profesionales y ONGs, para la elaboración de los informes tendientes a la creación de Areas Protegidas en cada región de la Provincia. Inscripción Las personas físicas o jurídicas interesadas, propietarias o poseedoras, pueden inscribir las superficies a afectar a fin de incorporarlas al Sistema de Áreas Naturales Protegidas, y deberán cumplimentar los siguientes requisitos: a) Solicitud de Incorporación al Sistema Provincial, con indicación de: 1. Nombre y Apellido o razón social del/los solicitantes.2. Domicilio real y legal.3. Si se tratara de un condominio, deberán efectuar la presentación de la totalidad de los condóminos.4. Cuando se trate de superficies colindantes que conforman un corredor biológico, podrán efectuar la presentación en conjunto.b) Escritura dominial certificada, pudiendo presentarse los tenedores precarios, usufructuarios, etc, contando en todos los casos con la autorización formal o convenio suscripto con el titular registral.c) Tratándose de personas jurídicas deberán

presentar el contrato de

constitución o estatutos fundacionales, según corresponda, acta de distribución de cargos, acreditación de apoderados y/o representantes autorizados.12

d) Ubicación geográfica del predio mediante croquis del perímetro y señalización diferenciada de los ambientes que se interesa conservar (monte, pastizal, arroyos, tajamares) de aquellos destinados a cultivos.e) Plan de Manejo de consistencia técnico-científica que garantice los objetivos propuestos y que puedan ser monitoreados por la Autoridad de aplicación.Planes de Manejo y Estudios Técnicos Se faculta a la Autoridad de Aplicación a celebrar convenios para asegurar el manejo sustentable de las Áreas Protegidas que forman parte del Sistema. Estos planes de manejo tendrán validez de cinco años; y estarán conformados de manera que permitan el control técnico efectivo por parte de la autoridad. Los estudios técnicos tendientes a la creación de nuevas Áreas Protegidas deberán presentarse en el plazo máximo de 30 días desde su finalización, para el inicio del trámite de inscripción e ingreso al régimen, ante la Dirección General que tiene a cargo el Sistema. Beneficios Impositivos El Poder Ejecutivo aprueba reducciones impositivas correlativas al nivel de protección de categoría de manejo adoptada, (durante cinco años), según el cuadro siguiente: Cuadro III: Reducción del Impuesto Inmobiliario. Categoría de Manejo

%

Parque Natural

90%

Monumento Natural

80%

Reserva Natural Manejada

Hasta el 50%

Paisaje Protegido

Hasta el 45%

Reserva de Usos Múltiples

Hasta el 40%

En el caso de Reservas Naturales Manejadas, Paisajes Protegidos o Reservas de Usos Múltiples donde se verifique una mitigación efectiva de la artificialización, la Autoridad de Aplicación puede aumentar el porcentaje de beneficio hasta el setenta por ciento.

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La Autoridad de Aplicación requerirá un informe anual a los beneficiarios, respecto de las actividades realizadas en el Area Protegida bajo el Régimen de la Ley N°8967; procederá a su verificación y elevará a la autoridad tributaria (ATER) un padrón de beneficiarios con el porcentaje de reducción impositiva que le corresponde.

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Conclusión -

El sistema provincial de áreas protegidas flexibiliza la creación de Áreas Protegidas Públicas y Privadas con requisitos asequibles y beneficios impositivos para sus propietarios, a fin de favorecer su desarrollo y multiplicación.

-

El beneficio impositivo es proporcional al grado de protección que corresponde a la categoría de manejo del Área Protegida.

-

La diversidad de categorías de manejo permite la creación de Áreas Protegidas según la factibilidad técnica y económica del propietario.

-

El Estado Provincial asume el rol de control y asesoramiento, al aprobar o no el ingreso al sistema, el plan de manejo propuesto y su verificación, así como los informes anuales que el propietario deberá presentar para hacerse acreedor de los beneficios de la Ley.

-

La Provincia asume dentro de sus lineamientos de Política Turística la Gestión Turística de las Áreas Protegidas, aunque no se debe entender esto en el sentido de manejo formal del Sistema creado por la ley N°8967; que administrativamente funciona aún fuera de la órbita del Ministerio de Turismo de la Provincia.

-

La Ley N°8967 y el Decreto Reglamentario, facultan a celebrar convenios con propietarios o municipios, para la creación de Areas Protegidas que puedan resultar en beneficios para el ambiente y población locales.

-

Puede resultar importante difundir esta posibilidad de creación de Áreas Protegidas – públicas o privadas - que puedan generar atractivos turísticos alternativos a los tradicionales para proteger el ambiente, favorecer la educación ambiental y beneficiar a la creación de valor en el sector turístico interno.

-

Si bien en la Ley Provincial de Turismo y el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Sustentable (Entre Ríos 2020)

se menciona superficialmente la

posibilidad del desarrollo de productos de ecoturismo y de observación de aves – en linea de investigación – se evidencia que la política de áreas protegidas a nivel provincial originada en el combate al avance de la frontera agrícola, es hoy una política turística cuyo fortalecimiento está dentro de los objetivos del Ministerio de Turismo. -

Es necesario dotar de continuidad a las políticas propuestas desde la Ley Provincial de Turismo y el PEDTS para que el Sistema Provincial de Areas 15

Protegidas complete su conversión hacia una gestión turística de áreas protegidas que redunde en el fortalecimiento de la oferta turística provincial y el crecimiento sustentable de la actividad turística.

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Fuentes: -

Ley Provincial N°8967/95 – Sistema Provincial de Áreas Naturales Protegidas

-

Ley Provincial N°9706/06 – Creación de las Reservas de Usos Multiples de los Parajes “El Gato” y “Lomas Limpias”.

-

Decreto Reglamentario N°5574/06

-

Ley Nacional de Turismo (Ley Nacional N°25997)

-

Ley Provincial de Turismo (Ley Provincial N°9946/09) Título III “Desarrollo sustentable del Turismo”, Art. 22° y 23°.

-

Wallingre Noemí, Villar Alejandro – “Desarrollo y Gestión de Destinos Turísticos”. Cap.II. Políticas Públicas en Turismo. (Sustentabilidad Ambiental, Económica, Política y Sociocultural).

-

Sitio

Web

oficial

del

Ministerio

de

Turismo

de

Entre

Ríos.

www.unatierradiferente.com -

Plan Estratégico de Desarrollo Turístico de la Provincia de Entre Ríos (2008)

-

Plan Estratégico de Desarrollo Turístico “Entre Ríos 2020”. (2011)

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