UTILIZAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS NOS PAÍSES INTEGRANTES E NO ÂMBITO DO TCA: EXPERIÊNCIA, LIMITAÇÕES E POTENCIALIDADES

UTILIZAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS NOS PAÍSES INTEGRANTES E NO ÂMBITO DO TCA: EXPERIÊNCIA, LIMITAÇÕES E POTENCIALIDADES. Ana Maria de Oliveira Nusdeo Cristiane Jaccoud1 Rogério da Cruz Caradori Publicação Original: NUSDEO, A. M. de O.; JACCOUD, C. V & CARADORI. R da C. “Utilização de instrumentos econômicos nos países integrantes e no âmbito do Tratado de Cooperação Amazônica: experiência, limitações e potencialidades”. In Anais do XV Congresso Nacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito – CONPEDI”. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2007.

RESUMO A percepção da necessidade de um tratamento convergente dos recursos naturais da Amazônia levou os governos de oito dos nove países que compartilham a Bacia Amazônica a firmarem o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), em 1978. A problemática da gestão dos recursos naturais e de sua sustentabilidade vem sendo, frequentemente, relacionada à discussão de dois tipos de estratégias usadas pelas políticas ambientais: os instrumentos de controle e os instrumentos econômicos. Instrumentos de comando são aqueles que fixam normas, procedimentos e padrões determinados para as atividades econômicas a fim de assegurar que cumpram os objetivos da política em questão. Os instrumentos econômicos, por sua vez, voltam-se à criação de ônus e incentivos aos agentes para que se comportem conforme a política ambiental e seus objetivos, tais como os instrumentos tributários, subsídios, licenças comercializáveis, sistemas de depósitos-reembolso ou instrumentos de demanda final a partir de certificações. Vários dos países membros do TCA vêm utilizando instrumentos econômicos nas suas políticas ambientais. No entanto, não há referência aos instrumentos econômicos no TCA. A implementação do tratado, todavia, poderia contemplar a importância da sua utilização pelas partes nas suas políticas de gestão ambiental de forma convergente e uniforme a fim de evitarem-se distorções concorrenciais nas atividades exploradas nos diferentes territórios nacionais. Observe-se que alguns acordos bilaterais foram formalizados no âmbito do TCA, sem a previsão de instrumentos econômicos para promoção dos seus objetivos. É o caso do Programa de Desenvolvimento das Comunidades Transfronteiriças Iñapari – Assis Brasil (Brasil-Peru) que identificou como principal atividade da região aquelas relacionadas à produção florestal. Todavia, estas devem ser modernizadas e superar os métodos rudimentares e predatórios. Assim, há necessidade de transferência de tecnologias para o manejo florestal e desenvolvimento de sistemas de comercialização dos produtos.

Advogada militante na área ambiental (CJ ADVOCACIA AMBIENTAL)Engenheira Florestal (UFES), Doutora em Planejamento Ambiental (COPPE/PPE/UFRJ), Mestre em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Santos (UNISANTOS) Especialista em Direito Ambiental pela PUC-Rio., Coordenadora Regional (RJ) da APRODAB, Professora de Direito Ambiental na EMERJ, IBMEC e ESA-OAB/RJ, Autora de diversos artigos sobre temas de Direito Ambiental em livros e periódicos nacionais e internacionais 1

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Tendo em vista principalmente as limitações e potencialidades identificadas nos programas desenvolvidos no âmbito dos acordos bilaterais, poder-se-ia conceber a implementação pelos países membros de instrumentos econômicos para modernização dos métodos utilizados na exploração dos recursos naturais, visando maior eficiência e competitividade no mercado. No âmbito especificamente supranacional, poderse-ia pensar em mecanismos de arrecadação e destinação de receitas para o financiamento de práticas sustentáveis ou mesmo para o financiamento de estruturas de controle e fiscalização mais sofisticadas sobre o uso dos recursos naturais. Além disso, a criação de mecanismos de certificação e a criação de mercado para produtos ou atividades sustentavelmente produzidos por órgãos de atuação supranacional poderiam contribuir para a eliminação da exploração predatória dos recursos naturais amazônicos. Diante desse contexto, o presente trabalho propõe-se a analisar a utilização de instrumentos econômicos no âmbito interno dos países integrantes do Tratado de Cooperação Amazônica, no âmbito dos acordos firmados e no âmbito da organização do tratado de Cooperação amazônica – OTCA e como esses poderiam ser incrementados nos níveis nacional e supranacional. PALAVRAS CHAVES TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA – PAÍSES SIGNATÁRIOS – ACORDOS BILATERAIS – INSTRUMENTOS ECONÔMICOS – POLÍTICAS AMBIENTAIS.

ABSTRACT The perception of the need of a convergent treatment of the natural resources in Amazon lead the government of eight of the nine countries located at The Amazon Basin to sign the Amazonic Cooperation Treaty (TCA) in 1978. The natural resources management and the sustainability question have been frequently related to the discussion of two kinds of estrategies used by environmental policies : control instruments and economic instruments. The formers sets norms and standards for the different activiets in order to assure the accomplishment of the policy goals. The latters focuses on the creation of burdens and incentives that lead the agents to act in compliance with the environmental policy and its goals, like taxes, subsidies, permits markets, deposit refund systems, green seals and labels. Many of the signatory countries of TCA have been using economic instruments in their environmental policies. However, there is no reference to such instruments in the TCA. The implementation of the treaty could estabish its utilization by the parties in their respective environmental policies in a convergent and uniform way in order to avoid competition distorsions in the activities located at the different countries. It should be noticed that some bilateral agreements by the TCA signatories had been signed and none of them refers to economic instruments for the achievement of their goals. That is the case of the Iñapari –Assis Boundary Communities Development Program (Brazil-Peru) that identified the forestry products as the main activity of the region. However, its techniques must be modernized in order to change the rudimentary and destructive methods that are currently used. Therefore, there is the need of technological transfer for the forest management and for the development of commercialization systems for the products. In view of the limits and potential identified by the programs developed by the bilateral agreements, economic instruments could be created by the signatory countries for the modernization of the methods used in the exploration of natural resources, in order to achieve more efficiency and competitiveness in the market. At the supranational level it could be envisaged some kind of fund collection and the use of a common budget for the finance of sustainable practices or even for the finance of more sophisticated control and policing systems of the natural resources utilization. Moreover, a system of green seals and labels at the supranational level could help to create a market for products and Página 2 de 12

activities sustainable produced and to eliminate market opportunities for goods produced by predatory ways. This papers purpose is the analysis of the use of economic tools by the TCA signatories and the discussion of the possibilities of such use at the bilateral agreements signed by OTCA members and how those instruments could be improved at national and supranational level. KEYWORDS AMAZONIAN COOPERATION TREATY – SIGNATORY COUNTRIES – BILATERAL AGREEMENTS ECONOMIC INSTRUMENTS - ENVIRONMENTAL POLICIES -

INTRODUÇÃO A Região Amazônica ocupa posição de destaque nos fóruns internacionais relacionados ao meio ambiente, devido à reconhecida importância de seu patrimônio natural. Contudo, as questões relacionadas aos recursos naturais ali existentes, principalmente a riqueza de biodiversidade e a abundância dos recursos hídricos, somente começaram a receber atenção dos países da região na década de 70. Nesse sentido, o Tratado de Cooperação Amazônica surge como a formalização da convergência de interesses dos países amazônicos em desenvolver economicamente suas respectivas porções, bem como, o reconhecimento da necessidade da resolução de problemas vinculados à gestão ambiental e à exploração racional dos recursos naturais. Ante tal intuito, instrumentos econômicos, assim compreendidos como uma série de regulações por parte do Estado no âmbito econômico visando criar mecanismos de proteção ambiental ou como instrumentos de políticas públicas para direcionar investimentos, têm se mostrado como importante alternativa para promoção de um desenvolvimento tido como sustentável, a preservação e gestão dos recursos naturais e na melhoria da qualidade ambiental. Diferentes tipos de instrumentos econômicos vêm sendo utilizados em diversos países, inclusive aqueles signatários do Tratado de Cooperação Amazônica. Constata-se, todavia que a consecução dos objetivos do próprio Tratado e nos acordos formalizados em seu âmbito tal utilização ainda é incipiente. Diante desse contexto, o presente trabalho propõe-se a analisar a utilização de instrumentos econômicos no âmbito interno dos países integrantes do Tratado de Cooperação Amazônica, no âmbito dos acordos firmados e na Organização do Tratado de Cooperação Amazônica – OTCA, identificando como os projetos de gestão e desenvolvimento econômico em planejamento ou execução adotam os referidos instrumentos e de que forma estes poderiam ser melhor explorados.

1. O TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA - TCA

1.1 Considerações iniciais O Tratado de Cooperação Amazônica – TCA foi formalizado em 03 de julho de 1978 pelos governos de oito dos noves países que compartilham a Bacia Amazônica, a saber, Bolívia, Brasil, Colômbia, Página 3 de 12

Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, tendo em vista a importância da bacia e do bioma, aliado ao interesse dos países amazônicos em desenvolver economicamente suas respectivas porções, bem como, o reconhecimento da necessidade de resolução de problemas vinculados à gestão ambiental e à exploração racional dos recursos naturais. Seu objetivo principal focava-se na realização de esforços e ações conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmônico de seus respectivos territórios amazônicos, de modo a que essas ações conjuntas produzam resultados equitativos e mutuamente proveitosos, assim como para a preservação do meio ambiente e a conservação e utilização racional dos recursos naturais desses territórios. 2 Dessa forma, o TCA tornou-se um âmbito adequado para promover a cooperação internacional nas zonas transfronteiriças através de projetos de integração e principal instrumento jurídico para o desenvolvimento harmonioso e integrado da bacia, como base de sustentação de um modelo de complementação econômica regional que contemple o melhoramento da qualidade de vida de seus habitantes em consonância com a conservação e utilização racional de seus recursos. A delimitação do TCA é a Bacia Amazônica, todavia, conforme disposto no Artigo II, se aplica nos territórios das Partes Contratantes na Bacia Amazônica, assim como, também, em qualquer território de uma Parte Contratante que, pelas suas características geográficas, ecológicas ou econômicas, se considere estritamente vinculado à mesma. Nesse ínterim, o TCA está aberto para adesão de Estados que não fazem parte da bacia, mas cujo território considere-se relacionado geográfica, ecológica ou economicamente a ela. Tal disposição somente torna-se sem efeito frente ao Artigo XXVII, que impede a adesão por terceiros. Dentre os aspectos contemplados pelo TCA, destaca-se a colaboração entre os países membros para promoção de pesquisa científica e tecnológica e o intercâmbio de informações e colaborações; serviços de saúde e melhoria das condições sanitárias; estabelecimento de uma adequada infra-estrutura de transportes e comunicações; incremento do emprego racional dos recursos humanos e naturais e promoção do desenvolvimento econômico e social dos territórios; incremento do turismo e o comércio transfronteiriço e conservação do patrimônio etnológico e arqueológico. 3 No que tange à utilização dos recursos naturais e dos recursos hídricos, a disciplina do TCA enfatiza a soberania dos países4 prevendo que o uso e aproveitamento dos referidos recursos nos respectivos territórios são direitos inerentes à soberania do Estado, sendo que seu exercício não terá outras restrições senão as que resultem do Direito Internacional. As medidas previstas deveriam ser adotadas mediante ações bilaterais ou de grupos de países, com o objetivo de promover o desenvolvimento harmonioso de seus respectivos territórios. Com base na permissão e disposição para celebração de acordos sobre temas específicos e com a flexibilidade para ajustar-se às mudanças e necessidades de cada região, alguns acordos bilaterais foram firmados.

1.2 Os acordos bilaterais formalizados no âmbito do TCA Entre o final das décadas de 70 e 80 foram celebrados alguns acordos bilaterais de cooperação com a finalidade de estabelecer mecanismos para a execução de ações fronteiriças. O país pioneiro na formalização de acordos no âmbito do TCA foi a Colômbia, através das parcerias Colômbia-Equador - Plano de Gerenciamento das Bacias dos Rios San Miguel e Putumayo e Colômbia-Peru - Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do rio Putumayo, ambos em 1979. Neste mesmo ano, ainda foi firmado o acordo Brasil-Peru - Programa de Desenvolvimento das Comunidades Transfronteiriças Iñapari – Assis Brasil. Posteriormente, desenvolveram-se a parceria Colômbia-Brasil Plano Modelo de Desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas do Eixo Tabatinga – Apaporis, em 1981, e a parceria Bolívia-Brasil - Programa de desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas Boliviano-Brasileiras, em 1989.

Cf. Artigo I do TCA Cf. Artigos VII, IX, X, XI, XIII, XIV e XV do TCA. 4 Cf. Artigos IV e XVI do TCA. 2 3

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Geralmente, os objetivos dos acordos enfocavam estudos básicos e zoneamento sobre suas respectivas áreas e intercâmbio de informações; promoção da gestão ambiental e incentivo ao desenvolvimento autônomo e sustentável através da utilização correta das potencialidades e respeito às limitações dos recursos naturais; contribuição para a melhoria da qualidade de vida da população mediante geração de atividades produtivas e fontes de trabalho; melhoramento de infra-estrutura; promoção da integração econômica; conservação da biodiversidade da região; fortalecimento de organismos nacionais vinculados ao planejamento ambiental e ao uso dos recursos naturais e incentivos de criação de mecanismos de trabalho interinstitucional.5

1.3 A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica - OTCA Considerando a conveniência de aperfeiçoar e fortalecer institucionalmente os processos de cooperação desenvolvidos, bem como, alcançar os objetivos do Tratado, em 1995 as oito nações decidiram criar a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica – OTCA, dotada de personalidade jurídica com competência para celebrar acordos com as partes contratantes, com Estados não-membros e com outras organizações internacionais. O intuito foi formalizado em 1998, através de protocolo de emenda ao TCA. A criação da OTCA como organização internacional manteve a estrutura organizacional inicial esboçada no TCA. Tal desenvolvimento institucional atribuiu maior dinamicidade à integração regional e à efetivação dos objetivos do Tratado, principalmente pelos acordos, programas e projetos firmados e pela abertura ao apoio técnico e financeiro de organismos multilaterais e países contratantes.

2. UTILIZAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS NOS PAÍSES INTEGRANTES E NO ÂMBITO DO TCA: EXPERIÊNCIA, LIMITAÇÔES E POTENCIALIDADES

2.1 Considerações iniciais Tendo em vista a preservação e/ou utilização racional dos recursos naturais, instrumentos econômicos vêm sendo considerados como uma alternativa economicamente eficiente e ambientalmente eficaz para complementar estritas abordagens de comando e controle e/ou direcionar investimentos e políticas públicas levando em consideração a preservação do meio ambiente. A própria Declaração do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento6 já apontava a utilização de instrumentos econômicos como um componente importante na busca do desenvolvimento sustentável. Todavia, convém primeiramente diferenciar instrumentos econômicos para a sustentabilidade ambiental dos instrumentos de comando e controle para a mesma finalidade, os quais não se excluem em aplicação prática, mas sim, se complementam. Instrumentos de comando e controle são aqueles que fixam normas, regras, procedimentos e padrões determinados para as atividades econômicas a fim de assegurar que cumpram os objetivos da política em questão, por exemplo, reduzir a poluição do ar ou da água 7. Os exemplos mais típicos são a

Cf. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA), Programas Binacionales de Cooperación Fronteriza. Disponível em: . Acesso em 13 jul. 2006. 5

Princípio 16 - Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais. 7 Cf. MOTTA, 2000: 87. 6

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normas de controle da poluição atmosférica ou da água que estabelecem determinados padrões de qualidade, de emissão ou de tecnologia a ser utilizada, as normas de zoneamento, estabelecendo restrições para a utilização de áreas protegidas e alguns procedimentos como o licenciamento ambiental 8. Quando voltados ao controle da poluição, seu funcionamento baseia-se na determinação de padrões individuais para cada fonte poluidora e de um padrão ambiental geral, que corresponde ao uso total do recurso natural em questão9. Esse tipo de instrumento fundamenta-se em princípios ambientais máximos como “meio ambiente ecologicamente equilibrado” e “poluidor pagador”, visando estabelecer critérios, num primeiro instante, de prevenção e precaução (comando) e a posteriori, critérios de fiscalização e punição (controle) da utilização indevida dos recursos naturais. Atentando-se aos dois princípios dantes citados, buscam não só a responsabilização pelo dano causado, mas principalmente sua reparação, minimização ou extinção de seus efeitos nocivos e degradadores. A presença do Estado é indispensável na aplicação destes instrumentos, pois a ele compete o estabelecimento das ações normativas (legislação, regulamentos, etc.) e o fiel cumprimento das mesmas, através do Poder de Polícia que somente dele é inerente. Evidentemente as normas de comando e controle geram custos e incentivos à mudança de condutas dos agentes, assim como os instrumentos chamados de econômicos. Porém, diferentemente desses últimos, seu foco não é a indução indireta de condutas através de análises custo/beneficio ou, menos ainda, a criação de mercados em torno dos recursos naturais e da sua preservação. Os instrumentos econômicos, por sua vez, ao invés de criar normas determinantes de comportamentos obrigatórios, voltam-se à indução de comportamentos preservacionistas do meio ambiente na medida em que atuam diretamente nos custos de produção e consumo dos agentes. Os exemplos são os tributos em geral e os preços públicos, que podem ser criados, majorados ou reduzidos. As multas, porém, não se enquadram na categoria dos instrumentos econômicos na medida em que constituem uma sanção, normalmente associada ao descumprimento de instrumentos de controle10. Conforme MOTTA11, os instrumentos econômicos dividem-se em duas categorias: os instrumentos precificados e de criação de mercado. Os instrumentos precificados alteram os preços dos bens e serviços da economia, para cima ou para baixo como parte da política pública em questão. No primeiro caso, está-se diante de um instrumento econômico superavitário, a exemplo dos tributos que aumentam o preço de um recurso natural, ou mesmo de um preço público. No segundo caso, fala-se em instrumento econômico deficitário, que subsidiam a diminuição do preço de um bem ou serviço, dentro dos objetivos da política. Em contrapartida, requerem o aumento da carga fiscal em outras atividades para seu financiamento. Daí o questionamento sobre a distribuição dos custos da proteção ambiental na sociedade. Os instrumentos de criação do mercado alocam direitos de uso dos recursos naturais ou de emissão de poluentes aos agentes econômicos que podem ser transacionados. Deve-se observar que a possibilidade de transacionar não deve significar a possibilidade de exceder o agregado total do uso do recurso considerado razoável pela política. Sua implementação envolve quotas de emissão inicialmente alocadas entre as indústrias instaladas que podem ser negociadas entre aquelas que não utilizam toda a sua quota e as que necessitam ultrapassá-la. Assim, o agente que reduz seu uso do recurso pode vender o excedente. Para que o sistema realmente promova a redução das emissões é necessário que o montante agregado de emissões permitido

Note-se que o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental e o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras são listados entre os instrumentos da política ambiental estabelecidos pela lei 6.938/81. 9 MOTTA, 2000: 91. 10 Cf. MOTTA, 2000: 88. 11 A descrição das categorias abaixo baseia-se no trabalho já citado deste autor, p. 88 a 92. 8

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(soma de todas as quotas individuais) corresponda ao padrão de qualidade da água ou ar que a política objetiva atingir12. MOTTA destaca também que estudos mais recentes feitos pela OCDE indicam que muitos destes instrumentos vêm sendo adotados por países em desenvolvimento e tem possibilitado, dentre outros benefícios, a redução dos custos resultantes do cumprimento da legislação; a diminuição dos encargos administrativos do setor público; a melhoria de condições ambientais em termos de qualidade, principalmente no caso da água e do ar urbanos; a diminuição da emissão de efluentes de resíduos; a melhoria das condições de saúde humana, o que por sua vez aumenta a produtividade econômica e baixa os custos dos serviços de saúde e a contribuição para a sustentabilidade institucional através do apoio às instituições do setor público que tenham eficiência de custos e que cooperem com o setor privado e com as organizações não governamentais.13

2.2 A utilização de instrumentos econômicos nos países integrantes do TCA Considerando que o TCA dispõe explicitamente sobre a soberania dos países no uso e aproveitamento de seus recursos naturais, é interessante mencionar a adoção de instrumentos econômicos no âmbito interno de alguns dos países integrantes do Tratado. Os principais instrumentos econômicos utilizados foram incentivos creditícios e fiscais 14; tarifas de recuperação de custos16; sistemas de depósito-reembolso17; cobrança pelo uso do 18 recurso ; tributação convencional e instrumento de demanda final19, podendo-se destacar a experiência de Brasil, Colômbia, Equador e Venezuela na adoção de um ou mais dos instrumentos econômicos supramencionados. subsídios15;

No Brasil, pode-se destacar, dentre outros, subsídios de crédito e abatimento no imposto de renda sobre o valor adicionado para investimentos no controle para controle da poluição industrial; tarifas de recuperação de custos no caso de esgoto industrial baseado em matéria orgânica e conteúdos sólidos em suspensão; sistemas de depósito-reembolso voluntário para recicláveis como vidro, alumínio, plástico e papel e taxas fixas para disposição de resíduos sólidos em aterros sanitários; cobrança pelo uso dos recursos naturais como taxas florestais, cobrança pelo uso da água, royalties no caso do petróleo e produção mineral; adoção de sistemas de certificação, como a série ISO e utilização de diversos mecanismos na tributação convencional, como alíquotas seletivas, consideração de variáveis ambientais na distribuição de repasses de impostos, como o ICMS e não incidência de impostos sobre determinadas áreas, como o ITR sobre a área de reserva legal. A Colômbia por sua vez, também utiliza subsídios de crédito e abatimento no imposto de renda sobre o valor adicionado para investimentos no controle da poluição industrial; sistemas de depósito-reembolso voluntário para recicláveis como vidro; cobrança pelo uso dos recursos naturais na forma de tributação na exploração florestal sobre atividades sem reflorestamento adequado, taxas pelo

Cf. CÁNEPA, MAY e LUSTOSA, 2003: 74/75.·. MOTTA, 1996:19. 14 Os incentivos creditícios e fiscais são concedidos, na maioria dos países, na forma de crédito subsidiado e isenção fiscal para investimentos relacionados ao meio ambiente, como controle da poluição ou adoção de “tecnologias mais limpas” para o setor industrial 15 Os subsídios têm sido muito utilizados para insumos que são recursos naturais, como por exemplo, subsídios à reflorestamentos, que mostram-se importantes na expansão florestal. 16 As tarifas de recuperação de custos são geralmente aplicadas aos preços de abastecimento de água, saneamento básico, coleta de resíduos sólidos e energia, e vêm desempenhando importante papel no controle da poluição e uso dos recursos. 17 Os sistemas de depósito-reembolso, embora geralmente voluntários, têm sido aplicados na coleta informal de recicláveis, como latas, vidros, papel, plástico e outros, apresentado-se como alternativa importante para trabalhadores não especializados. 18 As cobranças pelo uso têm sido muito comuns em vários tipos de recurso, como exploração de recursos florestais, royalties na produção mineral (petróleo e outros) e cobrança pelo uso da água. 19 Os instrumentos de demanda final apresentam-se como adicionais aos procedimentos de gestão ambiental. Geralmente traduzidos em certificações e selos ambientais, são adotadas tanto no intuito de aumentar a competitividade internacional como para obedecer a padrões em normas de mercados regionais e internacionais. 12 13

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uso e poluição da água, sendo que as tarifas baseadas na recuperação de custos parcialmente implementados são substituídas por cobranças que refletem o custo ambiental total e royalties para petróleo, produção mineral e hidroeletricidade e ainda, mecanismos de tributação convencional, como a destinação de percentual de imposto sobre a propriedade nos municípios para gastos com órgãos ambientais regionais. No Equador, convém mencionar os subsídios de crédito e isenção de impostos e tarifas para recuperação do mercúrio na mineração artesanal; aplicação de tarifas por coleta de resíduos sólidos sob forma de uma sobretaxa de 10% nas contas de eletricidade; sistemas de depósito-reembolso voluntário para recicláveis como vidro; cobrança pelo uso dos recursos naturais como royalties sobre o petróleo e instrumentos de demanda final20 . Na Venezuela observou-se isenção de impostos e tarifas para controle da poluição no setor industrial; sistemas de depósito-reembolso voluntário para recicláveis como vidro; taxas fixas para disposição de resíduos sólidos em aterros sanitários; cobrança pelo uso dos recursos naturais na forma de tributação na exploração florestal sobre atividades sem reflorestamento adequado e royalties sobre o petróleo. Fator importante a se destacar é o de que o setor de gestão ambiental vem se aprimorando, nos países envolvidos no TCA. Tendo como base democratização, o olhar internacional sobre a forma política da prática de preservação na região, bem como avanço de tecnologias e urbanização, a idéia de uma conscientização ambiental tem sido uma constante. No entanto na prática ainda não tem surtido o efeito esperado de realocação de recursos orçamentários, ainda ficando o setor ambiental em segundo plano frente a outros setores de maior urgência nas políticas sociais desses Estados. Nesse contexto, cabe ressaltar a observação de MOTTA 21, no sentido de que a gestão ambiental nos países estudados baseou-se historicamente em instrumentos de “comando e controle”. No levantamento realizado observou que vários países vêm adotando instrumentos econômicos como complementação aos instrumentos de “comando e controle” na gestão de seus recursos naturais. Todavia, em muitos deles, a implantação dos instrumentos econômicos mostraram-se, na maioria das vezes, como mecanismos geradores de receitas. Além disso, em que pese os instrumentos econômicos constituírem-se tanto em complemento quanto em substitutos imediatos para ineficientes e ultrapassados procedimentos regulatórios do tipo “comando & controle”, MOTTA 22 identifica, na maioria dos países, algumas restrições e problemas frequentes que limitam sua efetiva implementação, tais como: i.

As dimensões sociais dos instrumentos econômicos, em razão da trilogia “distribuição x pobreza x incidência de tributos” e o fato dos países integrantes do TCA possuírem um dos níveis mais altos de desigualdade do mundo;

ii.

A possibilidade de adoção de instrumentos econômicos implicarem em efeitos adversos aos seus objetivos;

iii.

A conexão existente com reformas econômicas, o que pode ajudar ou prejudicar e implementação dos instrumentos econômicos;

iv.

A fragilidade institucional, como insuficiência de recursos, jurisdição mal definida ou falta de vontade política; e,

v.

Falta de infraestrutura e base institucional forte, visto que as estruturas tradicionais de “comando e controle” (C&C) são insuficientes. Assim, prossegue

Uma experiência diferente de instrumentos de demanda final foi feita pelo governo municipal de Quito, que realizou, com sucesso, um programa para identificar medidas de prevenção da poluição que tivessem eficiência de custo. Embora não fossem motivados por uma consciência ambiental, os custos economizados em energia, materiais e controle industrial foram suficientes para motivar as empresas a aplicarem o programa. MOTTA, 1996:26. 21 MOTTA, 1996: 42. 22 MOTTA, 1996: 48. 20

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dizendo que “o desafio é fazer dos IEs uma ferramenta útil, considerando a atual fragilidade institucional e as restrições de ordem macroeconômica e social”.

2.3 A utilização de instrumentos econômicos nos acordos bilaterais formalizados no TCA Conforme mencionado, alguns acordos bilaterais foram formalizados no âmbito do TCA, no entanto, em nenhum deles houve a previsão, e consequentemente a adoção de instrumentos econômicos para promoção dos objetivos acordados, principalmente pelo fato de que, de uma forma genérica, pode-se dizer que se limitaram a identificar as principais características, potencialidades e limitações das regiões em questão. Contudo, tal trabalho revela-se de extrema importância, visto que, identificados tais aspectos, é possível planejar e direcionar a adoção de instrumentos econômicos a serem adotados pelas respectivas legislações ou, mesmo, no âmbito supranacional (por exemplo, a concessão de financiamentos atrelados a objetivos de melhora de qualidade ambiental ou mecanismos de criação de mercados). Nas regiões contempladas pelos acordos bilaterais formalizados, identificou-se no Plano de Gerenciamento das Bacias dos Rios San Miguel e Putumayo (Colômbia-Equador) grande potencial para exploração de petróleo, maior recurso da região. Já o Programa de Desenvolvimento das Comunidades Transfronteiriças Iñapari – Assis Brasil (Brasil-Peru) identificou como principal característica produtiva da região as atividades locais de produção florestal. Todavia, estas devem ser modernizadas de forma a superar os métodos rudimentares utilizados atualmente que provocam a deterioração dos recursos. Dessa forma, há necessidade de transferência de tecnologias para um adequado manejo florestal e desenvolvimento de sistemas de beneficiamento, armazenagem e comercialização dos produtos. No Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do rio Putumayo (Colômbia-Peru) como no Plano Modelo de Desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas do Eixo Tabatinga – Apaporis (Colômbia-Brasil) destaca-se o potencial hidroviário, cuja extensão territorial é de aproximadamente 3.600 Km, e a necessidade de seu aproveitamento para escoamento de bens e serviços a serem gerado na área de influência. Além disso, ressalta-se ainda o significativo potencial da atividade de piscicultura e do desenvolvimento do ecoturismo. A OEA, em estudo dos programas desenvolvidos no âmbito dos acordos bilaterais formalizados, identificou algumas limitações comuns às regiões, dentre as quais se destaca o isolamento das regiões transfronteiriças, o que limita seu desenvolvimento; a estrutura econômica e social dependente, que tem como consequência o elevado custo dos insumos, serviços e bens de capital para atividades produtivas; a utilização de tecnologia tradicional na exploração dos recursos, que traz como consequência baixos níveis de produção e produtividade; a carência de infraestrutura em comunicação, energia e transportes; a escassez de investimentos públicos e privados nas regiões, com o correspondente isolamento e marginalização por falta de serviços básicos e capacidade deficiente de promoção e apoio à produção; a pouca eficiência das estruturas administrativas locais para coordenar atividades e buscar apoio orçamentário dos governos e a dispersão populacional, que dificulta a prestação de serviços e adoção de infraestrutura mínima para as atividades produtivas. 23 Por outro lado, identificou-se também potencialidades comuns nas zonas transfronteiriças estudadas, tais como a possibilidade de instalação de empresas que se beneficiem de capitais como matérias primas, tecnologia e mercado de ambos países, o que possibilitaria expansão da economia local e geração de novos empregos e ainda áreas propícias a programas de melhoramento da produção e da produtividade da agropecuária regional e ainda o potencial de biodiversidade e recursos genéticos como uma das características mais significativas existentes nessas áreas.

23In ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA), Programas Binacionales de Cooperación Fronteriza Disponível em: . Acesso em 13 jul. 2006.

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Diante desse contexto, a utilização de instrumentos econômicos poderia ser muito útil principalmente para melhoria de infra-estrutura das regiões; atração de investimentos na região e transferência de tecnologias.

2.4 A utilização de instrumentos econômicos pela OTCA Da mesma forma que nos acordos bilaterais, a criação da Organização do tratado de Cooperação Amazônica, em que pese ter dinamizado a integração regional e a efetivação dos objetivos do Tratado, principalmente pelos acordos, programas e projetos firmados e pela abertura ao apoio técnico e financeiro de organismos multilaterais e países contratantes, não fez nenhuma formalização específica quanto à adoção de instrumentos econômicos. Todavia, não se pode deixar de mencionar que, principalmente em relação aos recursos hídricos, por exemplo, promoveu avanço através de acordos como a Carta de Entendimento entre a OTCA e o Comitê Intergovernamental da Bacia do Prata (CIC) e o Memorando de Entendimento entre a OTCA e a OEA para o projeto “Manejo Integrado e Sustentável dos Recursos Hídricos Transfronteiriços na Bacia do Rio Amazonas” 24, que embora não façam previsão específica quanto à utilização de instrumentos econômicos, apresentam-se como espaço potencial para adoção destes na busca da consecução de seus objetivos. Ademais, MOTTA25 ao identificar o arcabouço institucional como um dos principais fatores restritivos à implementação de qualquer forma de gestão ambiental, seja na forma de “comando e controle” seja na forma de instrumentos econômicos, nos faz inferir a potencialidade da OTCA como âmbito adequado para tal. Nesse sentido, referido autor, ao apontar tendências de instituições que apresentam maior eficácia na adoção desses instrumentos, ressalta como exemplo instituições menores, que possibilitam que os órgãos concentrem-se sobre determinados problemas ambientais de alta prioridade; descentralização da autoridade em direção a governos ou instituições regionais, estaduais e locais; ênfase no planejamento espacial ao invés do planejamento setorial26; uso de mecanismos não regulatórios como apoio, que incluem desde intensificação de programas de educação do público até mecanismos de resolução de disputas e uso de transferência de tecnologia como apoio. Ademais, além das trocas de informações e cooperações tecnológicas entre os países integrantes do TCA, pode-se vislumbrar a OTCA como importante campo para intercâmbio de informações e cooperação acerca dos sucessos e falhas de questões macroeconômicas adotadas para a gestão ambiental. Diante dessas colocações, em que pese até o momento não haver adoção explícita de utilização de instrumentos econômicos, pode-se afirmar que a OTCA e os acordos bilaterais são âmbitos extremamente adequados para tal, servindo de instrumento para maior dinamicidade à concretização dos objetivos propostos no TCA.

24 O Memorando de Entendimento entre a OTCA e a OEA para o projeto “Manejo Integrado e Sustentável dos Recursos Hídricos Transfronteiriços na Bacia do Rio Amazonas” foi firmado no objetivo de estabelecer os prazos e condições para a preparação e execução do referido projeto e administração dos recursos financeiros. O Projeto foi acordado entre a OTCA, o FMAM, a OEA e o PNUMA, com duração prevista de 23 meses, devendo ser concluído em abril de 2007. Seu objetivo principal é fortalecer o marco institucional para planejamento e execução das atividades de proteção e gestão sustentável do solo e dos recursos hídricos da Bacia do Rio Amazonas em face às mudanças climáticas. As ações consideradas prioritárias foram agrupadas em cinco componentes: (1) consolidação de uma visão comum para a Bacia e elaboração da Análise de Diagnóstico Transfronteiriço (ADT); (2) fortalecimento institucional e capacitação para a gestão integrada de recursos hídricos; (3) previsão de impactos hidrológicos da variação climática e implicações para o desenvolvimento; (4) gestão sustentável e integrada do uso do solo e da água e (5) participação pública para a gestão sustentável de recursos hídricos na Bacia do Rio Amazonas. Cf. KETTELHUT,2005: 23 25 MOTTA, 1996:30. 26 O autor salienta que ao invés da administração setorial, como florestas, mineração, agricultura, que muitas instituições são mais eficazes quando desempenham papel de coordenação com base espacial, como mananciais, microbacias hidrográficas e regiões costeiras, por exemplo. MOTTA, 1996:30.

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3. INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PASSÍVEIS DE ADOÇÃO NO ÂMBITO DO TCA Tendo em vista principalmente as limitações e potencialidades identificadas nos pelos programas desenvolvidos no âmbito dos acordos bilaterais, destaca-se, sobretudo, a necessidade de melhoria de infra-estrutura das regiões, atração de investimentos e transferência de tecnologias. Para a sua superação, poder-se-ia conceber a implementação, pelos países membros, de instrumentos econômicos, tais como subsídios, incentivos creditícios e fiscais bem como mecanismos de tributação convencional para operações em infra-estrutura, atração de investimentos e instalação de empresas que se beneficiem de matérias primas da região; cobrança pelo uso do recurso como royalties e instrumentos de demanda final para modernização dos métodos tradicionalmente utilizados na exploração dos recursos naturais, principalmente florestais, visando maior eficiência e competitividade no mercado. Nesse sentido, é muito importante a convergência das iniciativas nacionais a fim de evitarem-se distorções concorrenciais entre as atividades realizadas em diferentes territórios nacionais. Além disso, essa convergência corresponderia à busca do objetivo de um tratamento conjunto aos problemas relativos à exploração e preservação dos recursos naturais que motivaram a assinatura do tratado e a constituição da OTCA. No âmbito especificamente supranacional, poder-se-ia pensar em mecanismos de arrecadação e destinação de receitas para o financiamento de práticas sustentáveis ou mesmo para o financiamento de estruturas de controle e fiscalização mais sofisticadas sobre o uso dos recursos naturais. Além disso, a criação de mecanismos de certificação e a criação de mercado, por órgãos de atuação supranacional, para produtos ou atividades sustentavelmente produzidos poderiam contribuir para o desenvolvimento dessas atividades em detrimento da exploração predatória dos recursos naturais amazônicos. Convém enfatizar, porém, que o êxito da adoção de tais instrumentos econômicos visando o desenvolvimento da região e a preservação do meio ambiente dependerá da decisão dos países integrantes do TCA e da própria OTCA em aproveitar eficazmente suas instituições técnicas e adotar políticas públicas necessárias à sua implementação.

CONCLUSÃO O Tratado de Cooperação Amazônica – TCA foi formalizado em 1978 pelos governos de oito dos noves países que compartilham a Bacia Amazônica, a saber, Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, tendo em vista a importância da bacia e do bioma, aliado ao interesse dos países amazônicos em desenvolver economicamente suas respectivas porções e o reconhecimento da necessidade da resolução de problemas vinculados à gestão ambiental e à exploração racional dos recursos naturais. Dessa forma, tornou-se um âmbito adequado para promover a cooperação internacional nas zonas transfronteiriças através de projetos de integração. Por outro lado, as políticas ambientais vêm, crescentemente, adotando o uso de instrumentos econômicos como uma alternativa economicamente eficiente e ambientalmente eficaz para complementar estritas abordagens de comando e controle e/ou direcionar investimentos e políticas públicas levando em consideração a preservação do meio ambiente. Dentre os instrumentos econômicos mais comumente utilizados, vislumbram-se subsídios, incentivos creditícios e fiscais, mecanismos de tributação, cobrança pelo uso do recurso e instrumentos de demanda final como potenciais para promoção do desenvolvimento e redução das limitações identificadas na região. Embora alguns instrumentos econômicos tenham sido adotados no âmbito interno dos países integrantes do TCA, constatou-se a ausência de previsão de adoção tanto nos acordos bilaterais firmados quanto nos acordos e projetos da OTCA, não obstante mostrarem-se âmbito potencial e adequado para tal. Página 11 de 12

Todavia, convém ressaltar que para que tais instrumentos sejam adotados de forma adequada, ou seja, para que se consiga estabelecer um desenvolvimento adequado e sustentável, deve-se levar em consideração a consonância com as realidades locais, sejam sócias, culturais ou econômicas, principalmente pelo fato de que o desenvolvimento nestas áreas está estritamente vinculado à utilização de recursos naturais e a necessidade de vontade política dos países integrantes do TCA e da própria OTCA em aproveitar eficazmente suas instituições técnicas e adotar políticas públicas necessárias à sua implementação.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS CÁNEPA. Eugênio M. Economia da poluição. MAY, Peter H., LUSTOSA, Maria Economia do meio ambiente. Teoria e prática. Rio de Janeiro:Elsevier, 2003.

Cecília, VINHA, Valéria.

KETTELHUT, Julio Thadeu. Gestão Conjunta de Rios Fronteiriços e Transfronteiriços na América do Sul: Programa da Bacia do Prata, Projetos Piloto Guarani e Quarai e Projeto Manejo Integrado e Sustentável dos Recursos Hídricos Transfronteiriços na Bacia do Rio Amazonas. In Cap-Net Brasil, Oficina de Capacitação de Capacitadores em Gestão Integrada de Recursos Hídricos: Material de Apoio Metodológico e Bibliográfico. São Paulo. 2005. MOTTA, Ronaldo Seroa da. “Instrumentos econômicos e política ambiental” in Revista de Direito Ambiental n. 20, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. MOTTA, Ronaldo Seroa da; RUTENBEEK, Jack e HUBER, Richard. Uso de instrumentos econômicos na gestão ambiental da América Latina e Caribe: lições e recomendações.Texto para discussão nº 440. IPEA. Rio de Janeiro, 1996.

SITES CONSULTADOS DELARAÇÃO SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVILVIMENTO (RIO DE JANEIRO, 1992). Disponível em: . Acesso em ................ ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). “Programas Binacionales de Cooperación Fronteriza”. In Seminario Técnico sobre Areas Protegidas y Desarrollo Sustentable. 1992. Disponível em: . Acesso em 13 jul. 2006. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Integrated and Sustainable Management of Transboundary Water Resources in the Amazon River Basin. In Water Project Series (8), Outubro 2005. Disponível em: . Acesso em 13 jul. 2006. ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA. Disponível em: . Acesso em 10 jul. 2006.

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