\" Novo Paradigma Jurídico da Proteção Internacional dos Refugiados \"

HELISANE MAHLKE

“Novo Paradigma Jurídico da Proteção Internacional dos Refugiados” Tese de Doutorado Orientador: Professor Associado Dr. André de Carvalho Ramos

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE DIREITO São Paulo – SP 2016

HELISANE MAHLKE

“Novo Paradigma Jurídico da Proteção Internacional dos Refugiados” Tese apresentada à Banca de Examinadora do Programa de Pós-Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, como exigência parcial para a obtenção do título de Doutor em Direito na área de concentração Direito Internacional, sob a orientação do Professor Associado Dr. André de Carvalho Ramos. Versão Corrigida em 22 de julho de 2016. A versão original, em formato eletrônico (pdf), encontra-se disponível na CPG da Unidade.

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE DIREITO São Paulo – SP 2016

RESUMO

MAHLKE, Helisane: Novo Paradigma Jurídico da Proteção Internacional dos Refugiados. 2016. 363f. Tese (Doutorado em Direito Internacional). Faculdade de Direito. Universidade de São Paulo. São Paulo. 2016.

O modelo existente de proteção aos refugiados demonstrou ser insuficiente diante dos desafios atuais impostos pela complexidade da mobilidade humana e o agravamento de conflitos em várias regiões do globo, que têm provocado um deslocamento em massa de seres humanos sem precedentes. Tal modelo, nacionalista e anacrônico, compreende o refúgio como parte da política estatal e, portanto sujeito aos interesses do Estado. Assim, ao invés de cooperação e proteção, os Estados respondem unilateralmente estabelecendo políticas restritivas e violando os direitos humanos daqueles que buscam refúgio. O papel do ACNUR é limitado diante da discricionariedade dos Estados. Contudo, o refúgio não é uma prerrogativa do Estado, mas um direito do indivíduo, previsto em normas internacionais e regionais às quais diversos países se comprometeram e, portanto, têm a responsabilidade de cumprir. Nesse sentido, as Cortes Internacionais têm atuado como instrumentos de interpretação e aplicação das normas sobre refúgio, estabelecendo um novo paradigma jusinternacionalista sobre o Direito Internacional dos Refugiados. Esse novo paradigma, considera o Direito Internacional dos Refugiados parte do Direito Internacional dos Direitos Humanos e, reconhece o papel das Cortes Internacionais como intérpretes deste direito. Essa perspectiva faz com que os Estados que violarem o Direito Internacional dos Refugiados possam ser responsabilizados internacionalmente.

Palavras-chave: Direito Internacional dos Refugiados. Direito Internacional dos Direitos Humanos. Cortes Internacionais.

ABSTRACT The existing regime for the protection of refugees proved itself to be insufficient concerning the actual challenges posed by the complexity of human mobility and the recrudescence of conflicts in many regions of the globe that had provoked an unprecedent mass influx of individuals. This model, nationalistic and anachronistic, considers asylum as part of state policy and, thus, subjected to the interests of the State. Therefore, instead of cooperation and protection, the States respond unilaterally stablishing restrictive policies and violating the human rights of those who seek refuge. The role of UNHCR is limited before the discretionary power of the State. Nevertheless, asylum is not a State’s prerogative, but a human right, written in international and regional norms, binding those countries who ratified them and, thereby have the responsibility to fulfill them. In the same sense, the International Courts have been acting like instruments of interpretation and enforcement of refugee law, pointing to a new internationalist paradigm of the International Refugee Law. This new paradigm considers International Refugee Law part of the International Human Rights Law, and recognizes the role of International Courts as their interpreters. This perspective makes that States which violated International Refugee Law can be held responsible internationally.

Keywords: International Refugee Law. International Human Rights Law. International Courts.

RESUMÉ Le modèle actuel de protection des réfugiés avéré insuffisant face à des défis actuels posés par la complexité de la mobilité humaine et l'aggravation des conflits dans diverses régions du monde, qui ont provoqué des déplacements massifs de l'homme sans précédent. Ce modèle, nationaliste et anachronique, comprend le refuge dans le cadre de la politique de l'Etat et donc soumis aux intérêts de l'Etat. Ainsi, au lieu de la coopération et de la protection, les États répondre unilatéralement l'établissement de politiques restrictives et de violer les droits de l'homme de ceux qui cherchent refuge. Le rôle du UNHCR est limitée à la discrétion des Etats. Toutefois, le refuge est pas une prérogative de l'État, mais un droit individuel prévu dans les normes internationales et régionales à laquelle de nombreux pays se sont engagés et ont donc une responsabilité à assumer. En ce sens, les tribunaux internationaux ont agi comme des instruments d'interprétation et d'application des règles en matière d'asile, la fixation d'un nouveau paradigme de jusinternacionalista sur le droit international des réfugiés. Ce nouveau paradigme, estime la partie internationale du droit international des droits de l'homme de droit des réfugiés et reconnaît le rôle des tribunaux internationaux comme interprètes de ce droit. Cette perspective rend les Etats qui violent le droit international des réfugiés peuvent être tenus responsables à l'échelle internationale.

Mots-clés: Droit International des réfugiés. Droit International des Droits de l’Homme. Tribunaux Internationales.

SUMÁRIO Introdução.............................................................................................................................1 PARTE I – O MODELO ATUAL DE PROTEÇÃO AOS REFUGIADOS Capítulo 1 – O marco regulatório internacional 1.1 A construção do Direito Internacional dos Refugiados....................................................6 1.2 A política global do refúgio............................................................................................34 1.2.1 A resposta institucional à migração forçada................................................................42 1.2.2 O papel das agências...................................................................................................45 1.2.2.1 A UNRWA...............................................................................................................45 1.2.2.2 A OCHA...................................................................................................................49 1.2.2.3 A IOM......................................................................................................................50 1.3 O mandato do ACNUR..................................................................................................51 1.3.1 O papel do ACNUR na supervisão do Direito Internacional dos Refugiados............54 1.3.2 A implementação das soluções duradouras.................................................................59 1.3.2.1 A repatriação voluntária...........................................................................................60 1.3.2.2 A integração local.....................................................................................................61 1.3.2.3 O reassentamento.....................................................................................................62

Capítulo 2 – A crise atual do modelo de proteção aos refugiados 2.1 As causas do deslocamento forçado...............................................................................65 2.1.1 As diferentes faces da mobilidade humana.................................................................70 2.1.1.1 A apatridia................................................................................................................72 2.1.1.2 Os migrantes econômicos.........................................................................................75 2.1.1.3 Os migrantes ambientais..........................................................................................77 2.1.1.4 Vítimas de tráfico de pessoas...................................................................................80 2.1.1.5 Deslocados internos..................................................................................................82 2.2 A nacionalização da proteção aos refugiados.................................................................85 2.2.1 Os parâmetros da exclusão..........................................................................................89 2.2.2 A politização do refúgio..............................................................................................96 2.3 As alternativas dos Estados face o esgotamento do atual modelo de proteção............100 2.3.1 A cooperação interestatal (“burden sharing”)...........................................................103 2.3.2 O acordo com um terceiro país de acolhimento (“third safe country”)....................105 2.3.3 As zonas de segurança (“safety zones”)....................................................................107 2.3.4 O fechamento de fronteira (“border closure”)..........................................................108 2.3.5 Os centros de detenção..............................................................................................109 PARTE II – A CONSTRUÇÃO DO NOVO PARADIGMA Capítulo 3 – O Refúgio e a Justiça Internacional 3.1 A proteção dos refugiados no Sistema Interamericano de Direitos Humanos.............113 3.1.1 Normas Regionais.....................................................................................................122 3.1.2 A jurisprudência da Corte Interamericana.................................................................128 3.2 A proteção dos refugiados no Sistema Europeu de Direitos Humanos........................137 3.2.1 A jurisprudência da Corte Europeia de Direitos Humanos.......................................143

3.3 O Refúgio na Integração Europeia...............................................................................150 3.3.1 A política migratória europeia...................................................................................154 3.3.2 A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia.....................................162 3.4 A proteção aos refugiados no Sistema Africano de Direitos Humanos.......................167 3.5 O papel da Corte Internacional de Justiça....................................................................177 3.6 O refúgio e o Tribunal Penal Internacional..................................................................182 Capítulo 4 – Fundamentos do Novo Paradigma Jurídico da Proteção Internacional dos Refugiados 4.1 A hermenêutica do Direito Internacional dos Refugiados...........................................191 4.2 A composição das fontes do Direito Internacional dos Refugiados.............................203 4.3 A proteção complementar ao Direito Internacional dos Refugiados...........................212 4.3.1 Normas Complementares do Direito Internacional dos Direitos Humanos stricto sensu...................................................................................................................................217 4.3.2 Normas Complementares do Direito Internacional Humanitário..............................230 4.4 O papel das Cortes Internacionais na interpretação do Direito Internacional dos Refugiados..............................................................................................................243 4.5 A construção de um novo paradigma jurídico de proteção aos refugiados..................251 PARTE III – O NOVO PARADIGMA JURÍDICO DA PROTEÇÃO AOS REFUGIADOS E O BRASIL Capítulo 5 – O Modelo Nacional de Proteção aos Refugiados 5.1 A evolução da proteção dos refugiados no Brasil........................................................254 5.2 O marco regulatório nacional.......................................................................................267 5.3 A estrutura tripartite.....................................................................................................278 5.3.1 O CONARE...............................................................................................................279 5.3.2 A participação da sociedade civil..............................................................................282 5.3.3 A atuação do ACNUR no Brasil...............................................................................285 5.3.4 A atuação da Polícia Federal como autoridade migratória........................................286 5.4 A implementação das soluções duradouras..................................................................287 5.4.1 A repatriação voluntária............................................................................................288 5.4.2 O reassentamento solidário.......................................................................................290 5.4.3 A integração local......................................................................................................292 Capítulo 6 – Críticas ao Modelo Nacional de Proteção aos Refugiados 6.1 A proteção do refugiado do acolhimento à integração.................................................295 6.2 Análise crítica do processo de reconhecimento do status de refugiado.......................303 6.3 A judicialização do refúgio..........................................................................................310 6.3.1 O judicial review da decisão do CONARE...............................................................312 6.3.2 A busca pela garantia de direitos...............................................................................318 6.4 A responsabilidade do Estado Brasileiro face o Direito Internacional dos Refugiados..........................................................................................................................323 6.5 Pela construção de um novo modelo de proteção aos refugiados................................331 Conclusão..........................................................................................................................336 Referências Bibliográficas...............................................................................................341

INTRODUÇÃO

A situação dos refugiados no mundo cresce em número e complexidade, desafiando os instrumentos legais e institucionais vigentes, a corresponderem adequadamente às novas demandas. Conforme se pretende demonstrar no desenvolvimento deste estudo, o crescimento exponencial do número de solicitantes de refúgio contrasta com a falta de articulação política e institucional capaz de administrar os fluxos cada vez mais numerosos e diversificados quanto à origem e causa do deslocamento forçado. Todavia, mesmo diante dessas novas demandas, a anacrônica estrutura de proteção ainda continua a mesma do período que sucedeu as duas Guerras Mundiais, caracterizada pela fragmentação da interpretação normativa; pela fraca institucionalização; e pela apropriação do direito ao refúgio pela agenda de política externa dos Estados. Dessa forma, tem-se um modelo de proteção aos refugiados totalmente dependente de iniciativas nacionais. Com essa estrutura, o poder de decisão sobre o status do refugiado acaba por se convertem em domínio do Estado e segue, previsivelmente, os interesses por ele definidos, frequentemente em detrimento dos direitos daqueles aos quais deveria proteger. Apresenta-se, então, um modelo de proteção no qual cada Estado constrói sua própria política para refugiados, geralmente estabelecida por uma legislação nacional, a qual é interpretada e aplicada segundo os ditames locais. Essa “nacionalização” do instituto do refúgio pode resultar em incongruências, na medida em que, mesmo tendo se comprometido com as normas internacionais, o Estado ainda detém o monopólio sobre sua aplicação. É justamente neste momento que a atuação dos países quanto ao refúgio revelase mais seletiva que humanitária e, como consequência, estabelece-se uma dicotomia entre os compromissos assumidos pelo Estado e a realidade nacional do refúgio. Esse quadro revela a necessidade de buscar coerência na implementação do Direito Internacional dos Refugiados, identificando os instrumentos capazes de promover uma harmonização entre as instâncias internacionais e nacionais. Entende-se que é fundamental, para garantia de proteção daqueles que detêm a titularidade desse direito, que os Estados respeitem um standard de interpretação das normas internacionais, que privilegiem seu verdadeiro fundamento: o reconhecimento do direito subjetivo ao refúgio, que transcende a soberania do Estado, mas que é parte de sua responsabilidade internacional.

Portanto, para evitar que o solicitante de refúgio se veja refém dos interesses políticos, é fundamental que haja uma internacionalização dos modelos jurídicos de proteção ao refugiado, incorporando-os aos mecanismos de proteção internacional dos direitos humanos. A fundamentação para tal afirmativa é simples: é da natureza do instituto do refúgio sua universalidade, característica comum aos direitos humanos. Essa internacionalização deve se dar por meio da harmonização das legislações e procedimentos de determinação do status de refugiado em diversos países, por meio do estabelecimento de um standard de interpretação que vincule os Estados à aplicação uniforme das Convenções Internacionais. Na tentativa de buscar harmonizar as políticas nacionais de proteção aos refugiados com as normas internacionais, as Cortes Internacionais têm se manifestado sobre a responsabilidade dos Estados em reconhecer o direito ao acolhimento daqueles que solicitam o refúgio, bem como quanto à necessidade de aprimorar o sistema de proteção em diversos países. Observa-se, a partir da análise da jurisprudência das Cortes Internacionais, a emergência de um “novo paradigma” jurídico de interpretação e aplicação do Direito Internacional dos Refugiados. Caracterizar os fundamentos deste novo paradigma e analisar sua repercussão sobre a proteção dos refugiados, especialmente em nosso país, é o objeto deste estudo. Para desenvolvê-lo, a Tese é dividida em três partes conexas. A Primeira Parte lança um olhar crítico sobre o atual modelo de proteção aos refugiados, confrontando suas bases normativas e institucionais com a atual demanda pela proteção aos refugiados por meio dos dois capítulos que a compõem. O Primeiro Capítulo delineia a construção do marco regulatório internacional do Direito Internacional dos Refugiados e o papel das instituições na tentativa de governança do refúgio. Analisa-se, especialmente, o mandato do Alto Comissariado das Nações Unidas, como supervisor do Direito Internacional dos Refugiados e na implementação das soluções duradouras. Assim, o intuito deste Primeiro Capítulo é caracterizar o atual “estado da arte” do refúgio por meio da análise dos instrumentos normativos e institucionais disponíveis. O Segundo Capítulo, por sua vez, aponta as causas, do que se denomina como a “crise global do refúgio”. Para tanto, investiga-se tanto o que tem motivado o deslocamento forçado de milhares de seres humanos nas últimas décadas, como as diferentes faces da mobilidade humana que tornam a questão cada vez mais complexa.

Neste capítulo, ainda é observado o comportamento dos Estados quanto ao fluxo de refugiados, analisando criticamente seus sistemas de proteção e as medidas utilizadas como forma de se eximir da responsabilidade pelo acolhimento destes indivíduos. Enfim, o objetivo deste Segundo Capítulo é denunciar o esgotamento do atual modelo de proteção aos refugiados e sua flagrante ineficácia diante dos novos desafios impostos pela migração forçada. Em um exercício de reflexão sobre a necessidade de revisão e superação do atual modelo de proteção, a Segunda Parte destina-se à construção do novo paradigma, o qual se convenciona chamar de “jusinternacionalista”, pois considera o Direito Internacional dos Refugiados (que é tido como lex specialis) como parte integrante do Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu. Essa consideração implica em duas importantes consequências: primeiro, ela insere o Direito Internacional dos Refugiados dentro da esfera de competência das Cortes Internacionais; e, segundo, por coerência hermenêutica, entende-se que devem ser aplicados, ao Direito Internacional dos Refugiados, os mesmos Princípios e, de maneira complementar, as Convenções Internacionais que compõem o do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Como se pretende demonstrar no Terceiro Capítulo, as Cortes Internacionais têm produzido importante jurisprudência sobre o tema. Assim, o mote deste Terceiro Capítulo é demonstrar, por meio da análise normativa e jurisprudencial do Sistema Europeu de Direitos Humanos; da Integração Europeia; do Sistema Africano de Direitos Humanos; da Corte Internacional de Justiça, do Tribunal Penal Internacional e, principalmente, do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, que essa jurisprudência forma um standard de

interpretação,

que

possui

duas

características

principais:

a

perspectiva

jusinternacionalista e a complementaridade normativa, que serão analisadas no próximo capítulo. O Quarto Capítulo, por conseguinte, estabelece os fundamentos do novo paradigma jurídico da proteção aos refugiados, expresso no reconhecimento da primazia das normas internacionais e da legitimidade do intérprete internacional para determinar a aplicação destas e na relação de complementaridade entre as três vertentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Quanto à mencionada complementaridade normativa, é decorrente da concepção de que o Direito Internacional dos Refugiados é um parte integrante do Direito Internacional dos Direitos Humanos (em conjunto com o Direito Internacional dos Direitos Humanos stricto sensu e o Direito Internacional Humanitário) e,

portanto, suas disposições podem oferecer proteção complementar em situações que não estão previstas pelas normas específicas do refúgio. As principais normas de intersecção, citadas na jurisprudência internacional serão analisadas neste capítulo. Por fim, outro objetivo deste Quarto Capítulo é demonstrar que uma das principais consequências desse novo paradigma é o reconhecimento de que o instituto do refúgio pertence ao rol dos direitos humanos, possibilitando a legitimatio ad causam perante as Cortes Internacionais que exercem competência para julgar eventuais violações cometidas pelos Estados. Por essa razão, os países que ratificaram tais Convenções, que asseguram a Proteção Internacional dos Direitos Humanos e que, eventualmente, tenham reconhecido a jurisdição dessas Cortes, estão vinculados a standards de interpretação por elas produzidos, o que inclui o Brasil. Dessa forma, após caracterizar os fundamentos desse novo paradigma, é fundamental analisar como ele repercutiria sobre os Estados, em especial o nosso. Dessa forma, a Terceira Parte da Tese dedica-se a analisar criticamente o modelo nacional de proteção e as possíveis consequências que a implementação do novo paradigma jurídico jusinternacionalista pode trazer sobre a aplicação do Direito dos Refugiados no Brasil. No Quinto e Sexto Capítulos, que compõem esta Terceira Parte, observa-se que uma das consequências a serem investigadas é a eventual responsabilização do Estado perante as Cortes Internacionais. Considerando que o refúgio é um direito do indivíduo, a negação indevida deste, consistiria na violação das Convenções Internacionais às quais o Estado se submete. Como consequência dessa responsabilização, deve haver a vinculação das instâncias nacionais aos standards jurídicos internacionais de proteção aos refugiados e seus princípios universais. Nesse sentido, entende-se que, a “judicialização do refúgio” pode ser outra consequência, propiciando que as Cortes Nacionais (em consonância com a interpretação internacional a qual elas também devem se submeter), manifestem-se sobre as incongruências desse processo do reconhecimento do status de refugiado, ou mesmo sobre a não observância de direitos que devem ser garantidos a estes indivíduos. Por fim, outra consequência que pode resultar da aplicação desse novo paradigma jurídico é impor a necessidade de revisão do próprio modelo nacional de proteção aos refugiados, para adequá-lo aos parâmetros de um modelo coerente com os princípios do Direito Internacional dos Direitos Humanos, do qual o Direito Internacional dos Refugiados é parte. Essa revisão deve pautar-se pela busca da harmonização do sistema nacional de

proteção com as normas internacionais às quais o Brasil se comprometeu, por meio de medidas (jurídicas e políticas) que garantam a sua efetividade. O Direito Internacional dos Refugiados tem como fundamentos a hospitalidade, a solidariedade e a universalidade dos direitos humanos e, portanto, proteger os direitos destes indivíduos é, também, afirmar estes valores como elementos essenciais à comunidade internacional. Essa reflexão torna-se a premissa fundamental desta Tese, que tem como objetivo principal contribuir para a construção de um modelo de proteção mais justo e efetivo, que verdadeiramente reconheça o refúgio como um direito do indivíduo e não como mera concessão do Estado.

CONCLUSÃO A reflexão desenvolvida neste estudo partiu do princípio de que há uma crise no atual modelo de proteção aos refugiados, o qual é caracterizado pela sua insuficiência diante da atual demanda, pela fragmentação de suas iniciativas políticas e normativas. Diante dessa realidade buscou-se compreender como se estabeleceu o modelo atual, a partir da evolução do seu marco normativo e institucional, de sua estrutura política e operacional e de sua atuação na proteção dos refugiados, para poder identificar os motivos dessa construção. Fundamental, foi analisar detidamente o mandato do ACNUR como órgão encarregado da coordenação e supervisão do Direito Internacional dos Refugiados. Após a descrição dos fundamentos e características do modelo atual de proteção, passou-se a analisar profundamente os motivos que levaram ao seu esgotamento: como a complexidade da mobilidade humana contemporânea, expressa na intersecção entre suas diferentes faces, ou os fluxos mistos. Também se analisou o fenômeno da nacionalização da proteção ao refugiado, que é marcada por uma apropriação do refúgio pelos interesses políticos, descaracterizando a natureza jurídica do instituto. Essa perspectiva leva, como se observou, a afirmação de políticas migratórias seletivas e restritivas e à politização do refúgio como instrumento da política externa dos Estados. Nessa mesma direção, verificou-se as medidas, nem sempre adequadas do ponto de vista da proteção dos refugiados, utilizadas pelos Estados para a gestão do fluxo migratório. Em virtude da análise feita na Primeira Parte deste estudo, a qual aponta para o esgotamento do modelo atual de proteção, especialmente quanto ao seu objetivo primordial que é a proteção efetiva do refugiado, constatou-se a necessidade de mudança de paradigma quanto ao refúgio. Assim, a Segunda Parte dedicou-se a analisar a construção de um novo paradigma jurídico da proteção internacional dos refugiados. Observou-se que esse paradigma foi forjado a partir de uma construção jurisprudencial e doutrinária que aponta para a internacionalização do refúgio. Colheu-se informações sobre a manifestação das Cortes Internacionais nos diferentes sistemas jurídicos sobre o tema, analisando como cada um construiu seus mecanismos próprios de proteção aos refugiados. Observou-se que, diante do fato de que o Direito Internacional dos Refugiados não conta com um mecanismo próprio de supervisão e controle, as Cortes Internacionais vem cumprindo esse papel, estabelecendo standards internacionais de interpretação das normas sobre refúgio.

Com base nessa análise, pode-se construir uma reflexão sobre os fundamentos teóricos e normativos sobre o novo paradigma jurídico da proteção internacional dos refugiados. Observou-se, que o Direito Internacional dos Refugiados, apesar de ser um conjunto normativo especial, está inserido dentro de um contexto jurídico mais amplo, que lhe faz estabelecer uma relação de especialidade e de complementaridade com outras normas do Direito Internacional. Essa premissa impõe que o Direito Internacional dos Refugiados seja interpretado em conjunto com outras normas, respeitando o fato de que toda norma deve ser compreendida a partir do contexto jurídico no qual ela está inserida. Para tanto, foi fundamental identificar e classificar as fontes do Direito Internacional dos Refugiados e analisar como elas se relacionam com as demais fontes do Direito Internacional. Essa relação entre as fontes também está ancorada na concepção das “três vertentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu”, que compreendem o Direito Internacional dos Direitos Humanos stricto sensu, o Direito Internacional Humanitário e o Direito Internacional dos Refugiados. Essa relação entre elas aponta para convergências e para a complementaridade entre elas, fazendo com que as normas provenientes das demais vertentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos possam abarcar situações não contempladas pelas normas do Direito Internacional dos Refugiados, ampliando, assim, a possibilidade de proteção. A aplicação da proteção complementar é parte do novo paradigma jurídico que é estabelecido, essencialmente, a partir do papel das Cortes Internacionais na interpretação e aplicação de normas. Por essa razão, também se entendeu ser fundamental discutir o papel das Cortes Internacionais e a relação entre as diversas ordens jurídicas, assim como a legitimidade destas para estabelecerem um padrão de interpretação que vincula os Estados e estabelece sua responsabilidade para com a proteção internacional dos refugiados e dos direitos humanos, em nível mais amplo. Dessa reflexão, resultou a proposta do que se convencionou chamar de “novo paradigma jurídico da proteção dos refugiados”, cujas características podem ser sumarizadas como: i) a compreensão de que o Direito Internacional dos Refugiados está inserido em um contexto normativo mais amplo, que é o Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu, informando e sendo informado por ele. ii) que o novo paradigma jurídico

jusinternacionalista

pressupõe

a

superação

do

paradigma

nacionalista,

estabelecendo como parâmetro de interpretação e aplicação das normas sobre refúgio,

aquele cunhado pelas Cortes Internacionais. iii) Desse paradigma jusinternacionalista decorre a responsabilidade do Estado em relação ao Direito Internacional dos Refugiados, pautada na concepção de que o refúgio é um direito reconhecido e declarado pelo Estado, em conformidade com as normas com as normas com as quais se comprometeu. Após estabelecer as características do novo paradigma jurídico da proteção aos refugiados, voltou-se o olhar para o modelo nacional de proteção. Primeiro, foi importante analisar a evolução da proteção aos refugiados no Brasil, desde o início do século XX até os dias atuais. Essa análise demonstrou as raízes do modelo nacional de proteção e como o refúgio relacionou-se com as mudanças no contexto político e econômico do país. Posteriormente, foi fundamental identificar o marco normativo nacional sobre refúgio, apontando não apenas as normas internacionais ratificadas pelo Brasil, mas também as previsões constitucionais sobre o tema, e, principalmente a elaboração do Estatuto do Refugiado (a Lei 9474/1997), analisando suas características, suas qualidades e suas falhas. A partir da Lei, estabeleceu-se a estrutura tripartite que compõe o sistema nacional de proteção. Compreender o funcionamento dessa estrutura foi essencial para determinar as características do modelo nacional de proteção e, posteriormente, tecer considerações críticas sobre ele. No âmbito da estrutura tripartite, foi avaliada a atuação de cada um de seus elementos integradores: i) o CONARE, órgão deliberativo e colegiado especialmente criado para a condução da política nacional sobre refúgio e para conduzir o processo de reconhecimento do status de refugiado. ii) o ACNUR e sua atuação no Brasil. iii) E a participação da sociedade civil, partícipe essencial na assistência e proteção dos refugiados. A análise do sistema nacional de proteção não estaria completa sem a avaliação da implementação das soluções duradouras, requisito essencial para o efetivo cumprimento das normas internacionais sobre refúgio: a repatriação, a integração local e o reassentamento. Compreender as origens, estrutura e funcionamento do sistema nacional de proteção permitiu tecer uma análise crítica sobre ele, com o objetivo de, ao apontar suas deficiências, contribuir para seu aperfeiçoamento. Assim, iniciou-se com uma reflexão acerca da estrutura de proteção, desde o acolhimento até a integração, verificando que ela é insuficiente e inadequada para atender o fluxo de refugiados que se destinam ao país. Posteriormente, era fundamental também analisar de forma crítica o processo de reconhecimento do status de refugiado, apontando suas falhas e incongruências à luz da legislação nacional e internacional.

Porém, observou-se, também, a tendência emergente da judicialização do refúgio a qual é parte do debate sobre a ação do Poder Judiciário em áreas que pertencem, em tese, à competência dos outros Poderes da República. Observou-se que o papel do Poder Judiciário é essencial na efetivação dos direitos dos refugiados, agindo na falha do Estado e cobrando a responsabilidade deste pelo compromisso assumido em garanti-los. Mas, também, a judicialização do refúgio se expressa na possibilidade do Supremo Tribunal Federal revisar as decisões do CONARE (ou do Ministro da Justiça, em grau de recurso). A possibilidade do judicial review é fruto da competência do Supremo Tribunal Federal, como Corte máxima, zelar pela efetividade, não apenas das normas constitucionais, da legalidade do processo administrativo, pela adequada interpretação e aplicação do Estatuto do Refugiado e, sobretudo, das normas internacionais que o Brasil ratificou e incorporou ao seu ordenamento jurídico. Reconhecendo que o refúgio é um direito do indivíduo e não uma prerrogativa do Estado, verificou-se também, que a não observância deste direito ou das condições que possibilitam o direito de solicitá-lo, implicam na responsabilidade internacional do Estado. Nesse sentido, foram analisados os fóruns internacionais nos quais o país pode responder pela eventual violação dos direitos humanos dos refugiados, em especial o Sistema Interamericano de Direitos Humanos. O Brasil, inserido na ordem internacional, está sujeito ao escrutínio dos organismos políticos e jurídicos de proteção aos direitos humanos. Devendo, portanto, harmonizar discurso e prática quanto à proteção dos refugiados diante da possibilidade de ser responsabilizado internacionalmente. Por fim, diante dessas considerações, propugnou-se por uma revisão do atual modelo de proteção, o qual se mostra incongruente com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e, em dissonância com o novo paradigma jurídico da proteção internacional dos refugiados. Propôs-se alguns pontos essenciais para o aprimoramento do sistema nacional de proteção, os quais podem ser resumidos da seguinte maneira: i) o aperfeiçoamento da estrutura de acolhimento; ii) a adequação do processo de reconhecimento do status de refugiado aos standards internacionais estabelecidos, sobretudo pela jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos; iii) a participação efetiva das Cortes na garantia de direitos aos refugiados e na possibilidade de revisão das decisões do CONARE; iv) melhorias na implantação das soluções duradouras, ampliando seu escopo de proteção; v) a observância quanto à responsabilidade do Estado

pelo não cumprimento das normas internacionais sobre refúgio; vi) a interpretação em harmonia com os standards estabelecidos pelas Cortes Internacionais. Vive-se uma das mais graves crises de refugiados da história, resultante de complexos e duradouros conflitos em diversas regiões do globo. A complexidade da mobilidade humana e o aumento do fluxo transnacional de pessoas impõem aos Estados e aos organismos internacionais um desafio sem precedentes. A necessidade de reconhecer o esgotamento do modelo atual de proteção e a necessidade de mudança de paradigma é essencial para atingir uma solução mais justa e humana para a situação de milhares de deslocados no mundo. O Brasil não está alheio a esses desafios. O aumento do número de solicitantes de refúgio, refugiados reconhecidos, migrantes humanitários e outras categorias de mobilidade humana que se dirigiram ao país, tornaram mais evidentes as deficiências do atual modelo nacional de proteção. É necessário que a estrutura seja revista, pois não há mais lugar para soluções provisórias. O Brasil, pela sua natural dimensão e posição econômica, tem condições de assumir maior protagonismo em questões humanitárias e contribuir de forma mais efetiva com a proteção dos refugiados, que pode, perfeitamente, desenvolver-se em paralelo às soluções para os graves problemas sociais que o país enfrenta. Mas, para isso, é fundamental aperfeiçoar seu sistema nacional para que a proteção a fim de fazer jus aos compromissos internacionais assumidos.

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