37º Encontro Anual da ANPOCS Comissão Municipal de Direitos Humanos de São Paulo e as Mulheres: avaliando a efetividade da Comissão a partir dos dilemas de representação, 2002 a 2008

37º Encontro Anual da ANPOCS

SPG12 Instituições participativas: sua efetividade como questão

Comissão Municipal de Direitos Humanos de São Paulo e as Mulheres: avaliando a efetividade da Comissão a partir dos dilemas de representação, 2002 a 2008

Melina Rombach* Marília Sorrini Peres Ortiz*

Setembro de 2013 * Mestrandas em Administração Pública e Governo na Fundação Getúlio Vargas, FGV-SP.

INTRODUÇÃO É inegável que nos últimos anos temos assistido a avanços expressivos na representação das mulheres na esfera pública, a presença de uma mulher na chefia do executivo é exemplo pontual de tais avanços. Entretanto, diversas pesquisas mostram uma série de desafios relativos à equidade de gênero nesse campo1. No mundo do trabalho ainda são persistentes inúmeras desigualdades em termos de remuneração 2, formalização3, acesso a postos de chefia e gerência 4, etc. Mas é justamente na política que os avanços no Brasil têm sido mais lentos e desencorajadores. No legislativo federal (Câmara dos Deputados e Senado), considerando o ano de 2012, existem apenas 56 mulheres (9,4%), ao passo que há 538 parlamentares (90,6%) do sexo masculino 5. Os números evidenciam o quanto ainda estamos longe no que tange a representação igualitária de gênero em instituições político-estatais. Para além da representação das mulheres nos espaços políticos institucionais, movimentos feministas e a teoria política feminista têm contribuído para ampliar o próprio conceito daquilo que se entende como esfera pública. Na perspectiva feminista, os espaços privados e públicos estão conectados, de modo que a política e o poder também estão presentes em relações sociais consideradas por muitos como não pertencentes à esfera das preocupações públicas (LUCHMANN e ALMEIDA, 2010). Dessa forma, não por acaso, muitas das lutas que caracterizam a ascensão das mulheres ao poder estão ligadas as áreas social, de educação e de garantia de direitos evidenciando essa imbricação entre aquilo que é público e privado. As dificuldades enfrentadas pelas mulheres no espaço privado, como a violência doméstica e familiar, o direito à moradia, a necessidade de creches e o próprio reconhecimento da mulher enquanto sujeito de direitos específicos passaram a ser incorporadas pelos movimentos de mulheres e movimento feminista, tendo fomentado muitos dos avanços nessas áreas. Os dados sobre a desigualdade de participação das mulheres na representação política institucional apontam para um processo sócio-histórico que alijou as mulheres da vida pública e contribuiu para restringir a sua participação principalmente na política partidária. Especificamente neste artigo, buscamos compreender de que forma as mulheres estão participando de canais institucionais que formalizam o sentido da “democracia 1. Ver Araújo (2005), Moreira (2009) e Miguel e Queirós (2006). 2. Ver Biderman e Guimarães (2004). 3. Ver Abramo (2007). 4. Ver Lombardi (2011). 5. Extraído do Boletim Análise Político-institucional (Ipea, 2012).

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participativa”. Instâncias participativas (IPs): conselhos gestores de políticas públicas, orçamento participativo, comissões, entre outras - são caracterizadas por serem estruturas híbridas com o objetivo de contribuir para a incorporação de demandas da sociedade civil nas políticas públicas, bem como para fomentar a fiscalização das ações do governo pelos próprios cidadãos. Se por um lado notamos que, em linhas gerais, comparativamente às esferas públicas tradicionais como ministérios e parlamento, as mulheres têm participado mais das IPs (LUCHMAN e ALMEIDA, 2010; IPEA, 2012), constatamos também um déficit de abordagens em torno da problematização da participação das mulheres, das relações de gênero estabelecidas nesses espaços e da efetividade de tais instâncias enquanto capazes de influenciar políticas públicas em prol da equidade de gênero. O presente artigo busca analisar a participação das mulheres nas IPs a partir do estudo de caso a Comissão Municipal de Direitos Humanos de São Paulo (CMDH-SP). O diferencial da CMDH-SP, frente a outras comissões e conselhos no âmbito municipal, consiste fundamentalmente na temática que agrega a demanda das diversas minorias e grupos historicamente excluídos e/ou em situação de vulnerabilidades. Este diferencial impõe desafios próprios no que diz respeito à definição de seus membros (natos e eleitos) e ao escopo de atuação, dada a abrangência do campo dos direitos humanos. Ao se analisar a participação da sociedade civil na CMDH-SP entre os anos de 2002 e 2008, busca-se fundamentalmente compreender a efetividade desta IP desde a perspectiva de gênero, olhando para a atuação das mulheres na sua dinâmica de funcionamento e na trajetória da CMDH. O estudo do caso está estruturado com base na proposta de Cunha et al. (2011), de análise multidimensional, por meio da qual se busca reconhecer possíveis mediações entre a participação feminina, o avanço das reivindicações dos direitos das mulheres e da pauta de gênero e a efetividade da CMDHSP enquanto instância participativa. Para tanto, o artigo está dividido em sete seções, além desta introdutória. Na primeira seção apresentamos um breve panorama da participação das mulheres na política e da incorporação do gênero nas políticas públicas. Na segunda seção, inserimos a discussão sobre a efetividade dos conselhos de políticas públicas enquanto canais de participação no Brasil. Na terceira, caracterizamos a participação das mulheres nesses espaços com base em estudos já realizados por outras pesquisadoras e tecemos algumas considerações sobre a ideia de paridade por meio das cotas de representação política e suas potenciais consequências para a democracia. Na quarta seção, apresentamos o 3

percurso metodológico escolhido para o estudo do caso. Na quinta caracterizamos o objeto de estudo – a CMDH-SP – evidenciando as suas atribuições e composição. Na sexta e na sétima, tecemos considerações acerca da efetividade desta IP e da participação das mulheres. Por último, apresentamos algumas reflexões para esta agenda de pesquisa a partir do caso analisado. 1. MULHERES NOS ESPAÇOS DE PODER E REPRESENTAÇÃO NA POLÍTICA BRASILEIRA Ao reconstituir um breve histórico das conquistas das mulheres no âmbito político brasileiro, nota-se que sua presença não é algo propriamente novo a partir da Constituição de 1988. Houve marcos anteriores importantes, como a aprovação do voto feminino 6 e a participação de mulheres desde o começo dos movimentos trabalhistas (PINTO, 2003). O decreto-lei aprovado em 1932 providenciou a incorporação da solicitação dos direitos das mulheres ao sufrágio universal no Código Eleitoral e, em 1934, a Constituição Brasileira, no artigo 108, confirmou e garantiu definitivamente o direito das mulheres de votar. Convém lembrar que esse direito reafirmado na Constituição de 1934 demorou a se efetivar porque, em 1937, Getúlio Vargas dissolveu o Congresso e promulgou nova constituição. Em âmbito nacional, as mulheres votariam efetivamente em 1946. Já em âmbito subnacional, o estado do Rio Grande do Norte foi o primeiro a reconhecer o direito político das mulheres como eleitoras em 1926 (AVELAR, 2001; SAFIOTTI, 1979; GONÇALVES, 2007). Analisando a incorporação da pauta de gênero nas políticas públicas no Brasil, Farah (2004) afirma que ela ocorre concomitantemente à consolidação do movimento feminista no final dos anos 1970, passando a fazer parte da agenda pública no momento da Constituinte em 1981. O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), criado em 1985, foi um dos principais responsáveis por organizar as demandas de mulheres e grupos feministas de todo país, articular as parlamentares eleitas para a constituinte e garantir que a maioria das reivindicações fosse incluída na nova Constituição. Assim, direitos trabalhistas, combate à violência doméstica, benefícios sociais, entre outros são garantidos formalmente e inauguram uma nova etapa do movimento feminista no país que Pitanguy (2011) cunha de “feminismo de Estado” ou de “políticas públicas de gênero”. Por sua vez, nas esferas municipais e estaduais há uma proliferação criativa de órgãos e conselhos no tema dos direitos das mulheres e, mais recentemente, da necessidade de 6 Inclusive, recentemente, no dia 24 de fevereiro de 2012, o Brasil comemorou os 80 anos do direito das mulheres ao voto.

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transversalização7 da pauta de gênero. Vemos, portanto, que a ampliação dos direitos das mulheres caminha ao lado da representação de seus interesses junto ao Estado – principalmente com a consolidação de conselhos e órgãos ligados aos poderes executivo, legislativo e judiciário voltados às demandas específicas deste público – engendrada pelos movimentos feministas. Assim, podemos notar a importância da luta por maior equidade de gênero nos espaços de poder para que também outros direitos das mulheres sejam assegurados. A partir de uma perspectiva não essencializadora e dadas as infinitas possibilidades de trajetórias individuais, sabe-se que não necessariamente uma maior representação das mulheres nos espaços de poder impulsiona pautas feministas. Entretanto, seguramente a ausência de mulheres nas instâncias de poder implica em uma menor representação de seus direitos específicos perante o Estado. Tendo isso em vista, buscaremos nas próximas seções deste artigo compreender a trajetória das IPs no Brasil – com destaque para os conselhos gestores de políticas públicas - e de que forma as mulheres brasileiras têm participado dessas instâncias. 2. PROBLEMATIZAÇÕES SOBRE A EMERGÊNCIA DOS CONSELHOS GESTORES NO BRASIL Com o advento da abertura democrática do país, os movimentos que lutavam por instâncias de representação de interesses da sociedade civil junto ao Estado tiveram finalmente sua luta amparada na institucionalização de canais de participação na figura dos conselhos gestores e, posteriormente, nas ouvidorias, conferências de políticas públicas, audiências, orçamentos participativos, mecanismos de consulta individual, planos diretores municipais, comissões, entre outros. No caso específico dos conselhos gestores, essas instâncias surgiram para serem: “(...) instituições participativas permanentes, definidas legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja função é incidir sobre as políticas públicas em áreas específicas, produzindo decisões (que algumas vezes podem assumir a forma de norma estatal), e que contam em sua composição com a participação de representantes do Estado e da sociedade na condição de membros com igual direito à voz e voto” (TATAGIBA e TEIXEIRA, 2007, p. 62). A disseminação de conselhos setoriais por todo o Brasil foi bastante intensa nesses mais de vinte anos de vigência da Constituição, permeando as três esferas de governo – federal, estadual e municipal – e atingindo o número de mais de 28 mil conselhos, numa média de 4,9 por município (IBGE, 2001). Essa proliferação de conselhos em todos os 7. Ver Papa (2012) e Reinach (2013).

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níveis e por todo o país permitiu que esses mecanismos de participação se constituíssem como ferramentas importantes para diversas áreas setoriais, materializando, de alguma forma, o ideal da ‘democracia participativa’ (TATAGIBA, 2005). No princípio dos anos 90, os primeiros conselhos na área de saúde foram instalados no país e serviram como paradigma para outros setores (CORTES e GUGLIANO, 2010). A rápida disseminação dos conselhos seguindo este formato se deu a partir do estímulo ao processo de descentralização que teve início no governo federal pela área de saúde. Este movimento inspirou outras áreas de modo que conselhos foram criados para quase todas elas, tais como: educação, meio-ambiente, assistência social, segurança pública, desenvolvimento rural, entre outros. Além desses conselhos, também surgiram outros voltados à garantia das singularidades de crianças e adolescentes, mulheres, negros, idosos, etc contribuindo para assinalar o reconhecimento desses públicos como sujeitos de direitos específicos. 2.1. A EFETIVIDADE DOS CONSELHOS GESTORES EM QUESTÃO Apesar desta multiplicidade de conselhos ter arregimentado formatos bastante diferentes entre si, tais fóruns apresentam um desenho institucional com base comum que em geral prevê a participação de representantes de órgãos governamentais e de membros da sociedade civil e grupos interessados na área específica de uma política pública (CORTES e GUGLIANO, 2010). Esses canais de participação em princípio foram vistos pela academia de forma bastante otimista e esperançosa como marcos de um novo paradigma de se fazer política a partir do estreitamento da relação e diálogo entre governo e sociedade civil (AVRITZER, 1995; SANTOS e AVRITZER, 2002; TATAGIBA, 2002; BRESSER, 2004; LUCHMANN, 2002 entre outros). Segundo afirma Sampaio (2006, p. 11), havia uma crença generalizada de que tais espaços viriam a contribuir para promover: i) a participação de grupos socialmente marginalizados na construção da agenda de questões e das políticas públicas; ii) o controle social das ações governamentais (a accountability), iii) a distribuição de bens e serviços para favorecer grupos mais vulneráveis; iv) o processo de democratização do Estado e da sociedade civil. Contudo, após a proliferação dos conselhos e de análises sobre a dinâmica de participação nessas instâncias, surgiu na academia outra linhagem de estudos que passou a olhar de forma mais crítica para a configuração da interação entre os atores e a efetividade desses fóruns para influenciarem de fato as políticas públicas 8. 8. Opções metodológicas interessantes para esse tipo de análise são propostas em Silva (2011) e Coelho (2011).

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Esses estudos passaram a apontar para a precariedade da participação social nos conselhos e para a apropriação desses espaços por grupos dominantes. Também se passou a olhar mais atentamente para a falta de aderência das propostas levantadas nos conselhos às políticas públicas. Cortes e Gugliano (2010) dividem a linhagem de estudos sobre as instâncias participativas entre aqueles autores que se mostram céticos sobre as possibilidades de IPs favorecerem a democratização da gestão pública e aqueles que acreditam no potencial dessas instâncias como mecanismos participativos que induzem a democratização do Estado. A maior parte da literatura vê participação por meio de IPs como capaz de aprimorar governança e desenvolver mecanismos de accountability. Compartilhando a visão sobre a potencial capacidade que os conselhos gestores possuem para favorecer a democratização da gestão pública - e tendo em vista a enorme proliferação dessas instâncias pelo país9 - diversas pesquisas têm buscado compreender melhor os papeis desses fóruns como canais efetivos de participação e de incidência nas políticas públicas10. Kunrath Silva (2011) identifica essa como a terceira geração de estudos sobre participação no Brasil. Especificamente neste artigo, buscamos realizar uma análise crítica no sentido de compreender como pode se configurar a participação das mulheres nessas instâncias participativas, tendo em vista como se deu essa participação na CMDH no intervalo analisado. Uma vez que em geral, estamos menos representadas na esfera política mediada pela via partidária. Na próxima seção serão apresentados dois estudos que permitem identificar o perfil daqueles que têm participado dos conselhos gestores de políticas públicas no país com foco na representação das mulheres. 3. A PARTICIPAÇÃO DAS MULHERES NOS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Os estudos relacionados ao perfil dos atores e atrizes dos conselhos de políticas públicas têm demonstrado que as mulheres representam pelo menos a metade dos participantes (ou mesmo a maioria) em muitas das instâncias, contrariando a lógica de participação feminina na política partidária que, conforme vimos na primeira seção deste artigo, ainda é incipiente no país. Contudo, tendo em vista a enorme proliferação de conselhos, é bastante difícil quantificar precisamente qual é o perfil das pessoas que participam de tais instâncias. Os trabalhos realizados concentram geralmente informações 9. Segundo dados do IBGE (2001), estima-se que atualmente existe no Brasil três vezes mais conselheiros (170 mil) da sociedade civil do que vereadores (51,8 mil). 10. Ver recente estudo de Romão e Martelli (2013) e Pires et alli (2012).

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sobre o perfil de conselheiros e conselheiras a partir do diagnóstico de uma determinada região dificultando comparações. Um desses estudos sobre o perfil de participação dos conselhos gestores realizado por Fuks et al. (2004), com conselhos de municípios do Paraná, mostrou que existe uma tendência à elitização da participação uma vez que, considerando a renda, a escolaridade e o engajamento político-partidário, os conselheiros estão bem acima da média nacional (TATAGIBA, 2005 apud FUKS et al., 2004). Sinteticamente, de acordo com os dados apresentados por tal estudo, o perfil típico do conselheiro pode ser descrito: "(...) eles são brancos, com leve preponderância das mulheres, maiores de 30 anos, casados, de religião católica, com alta escolaridade, predominando aqueles com nível superior. Estão inseridos no mercado formal de trabalho, concentrados no serviço público municipal e recebendo a partir de 5 salários" (TATAGIBA, 2005 apud FUKS et al., 2004, p. 190). Outro estudo realizado por Luchmann e Almeida (2010) - especificamente sobre a representação política das mulheres nos conselhos gestores de políticas públicas de alguns municípios de Santa Catarina - também mostrou que o perfil que predomina nos conselhos daquela região é o de “conselheira mulher, com faixa de 40 anos, alta escolaridade, casada, católica e branca” (LUCHMANN e ALMEIDA, 2010, p. 89). As autoras ressaltam que embora o estudo realizado por elas mostre que existem traços de elitização que permeiam a representatividade nesses espaços, as mulheres são representadas numericamente de maneira significativa. Segundo os dados de muncípios de Santa Catarina apresentados pela pesquisa de Luchmann e Almeida, 74,3 % dos participantes dos conselhos de Chapecó são mulheres e também 70,8% dos participantes de Itajaí. No caso dos Conselhos Municipais de Concórdia, as autoras apresentam os dados de forma desagregada por tipo de conselho e apresentam a tabela: Tabela 1 – Participação de mulheres nos conselhos de Concórdia-SC CMAS Assistência Social

Feminino Masculino Total

CMDCA Direitos da Criança e do Adolescente

CMS Saúde

N Fr N Fr N Fr 13 61,9% 10 71,4% 7 43,7% 8 31,1% 4 28,6% 9 56,3% 21 100,00 14 100,00 16 100,00 Fonte: Luchmann e Borba, 2009 apud Luchmann e Almeida, 2010.

TOTAL

N 30 21 51

Fr 58,8% 41,2% 100,00

As autoras do estudo apontam para o fato de que a partir dos dados foi possível notar “uma significativa presença feminina quando comparadas às instituições

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tradicionais de representação política, como os poderes Executivo e Legislativo” 11. Contudo, cabe observar que é nos conselhos de assistência social (CAS) e dos direitos da criança e do Adolescente (CMDCA) que a proporção de mulheres ultrapassa os 50%, ao passo que, no caso dos conselhos da área de saúde (CS), a representação das mulheres fica abaixo desse valor (43,7%). Um estudo recente sobre os conselhos nacionais de Cruxên et al. (2013), abstraindo-se as especificidades sobre participação em nível local e em nível nacional, a pesquisa mostra a predominância explícita (apenas 37% são mulheres) de conselheiros homens em conselhos nacionais. Nos conselhos de garantia de direitos, as mulheres são maioria, totalizando 54,4% dos conselheiros, ao passo que nos demais conselhos a quantidade de homens supera os 70% (vide Tabela 2). Tabela 2 - Distribuição dos conselheiros por sexo segundo o tipo de conselho (Em %) Tipo de conselho Políticas sociais Garantia de direitos Desenvolvimento econômico Infraestrutura e meio ambiente Total

Sexo Masculino 58,3 45,6 73,9 73,7 62,9 Fonte: IPEA, 2012

Feminino 41,7 54,4 26,1 26,3

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

37,1

100,00

Além dessa questão relacionada à participação dos conselheiros por sexo, o IPEA buscou mapear outros dados como escolaridade, cor/raça e renda. Sobre a questão de cor/raça notou-se que existe a predominância daqueles que se declaram da cor branca (66%), enquanto os outros se declararam pardos (16%) ou pretos (13,6%). Assim como no caso da distribuição por sexo, os pardos ou pretos estão melhor representados nos conselhos de políticas sociais e garantias de direitos. Ao passo que na área de garantias de direitos, os brancos são 38,9% do total de participantes e 67% no caso dos conselhos de políticas sociais. Nos conselhos de desenvolvimento econômico e de infraestrutura e meio ambiente aqueles que se declaram brancos chegam respectivamente a 71,9% e 77,5%. O estudo conclui apontando que o perfil social dos conselheiros é marcado por: predominância do sexo masculino; cor/raça branca; e renda e escolaridade acima da média da população brasileira. Ressalta ainda que nesses espaços pode-se observar a reprodução de perfis desiguais da população brasileira e que os “conselhos mais inclusivos” foram aqueles de garantia de direitos e de políticas sociais. 11. Sobre a ideia de “representação” utilizada pelas autoras, elas argumentam que não significa que estejam utilizando o termo no sentido de “representação dos interesses das mulheres”, mas apenas para tratar da significativa presença numérica das mulheres nos conselhos de políticas públicas.

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Todas essas questões evidenciam que os conselhos não são espaços “blindados” no que diz respeito à inclusão de grupos historicamente excluídos da esfera política. Ainda que essa inclusão possa ser questionada de diversos ângulos, fica evidente a necessidade de que tais instâncias, bem como outras da esfera política, repensem seus formatos visando garantir uma participação mais democrática e representativa da diversidade. Dentre essas estratégias, a “paridade” de homens e mulheres seria um projeto políticodemocrático defensável? 3.1 A PARIDADE ENQUANTO ESTRATÉGIA POLÍTICA PARA A DEFESA DOS DIREITOS DAS MULHERES Buscando compreender se “paridade” possui fundamento como projeto político coerente, Le Doaré (2009) argumenta que esta é uma pauta que aglutina mulheres filiadas a matrizes ideológicas variadas do ponto de vista da mobilização política e, do ponto de vista de justificação da moral política, os temas que são objetos de controvérsia podem ser reduzidos a dois: a defesa do universalismo e a acusação de naturalismo. Resumidamente, os críticos sugerem que“o princípio da universalidade, fundador da democracia, é negado na representação das mulheres como mulheres, e essa coloca em risco o potencial igualitário da ideia republicana gerada pela noção de um indivíduo abstrato e da prevalência de um interesse geral” (LE DOARÉ, 2009, p. 172). Desse modo, o espaço democrático ficaria reduzido apenas à expressão de interesses particulares. Por sua vez, os/as pró-paridade defendem a ideia de uma paridade universalista que se apoia na igualdade como horizonte e não sobre a diferença como princípio. Araújo (2011) explicita com maior clareza a argumentação em favor das cotas e da paridade como elementos qualificadores da democracia. A autora parte da discussão de representação política contemporânea e, mais especificamente, a partir da demanda por redefinições dos mecanismos de representação no campo da inclusão política. Nesse sentido, cita a experiência das cotas racias que se generalizaram na década de 1990. Tentando responder sobre o significado de representar o outro politicamente e o conteúdo desta representação, Araújo recorre a tipologia de Pitkin (apud ARAÚJO, p. 2011) que identifica três tipos básicos de representação: i) representação descritiva: em que o elo da representação é espectral, de correspondência de características entre representante e representados; ii) a representação simbólica: em que o representante simboliza a qualidade de um grupo e iii) a representação de interesses: resumido em um agir por, o elo está na capacidade do representante de representar bem os interesses para que ele foi 10

eleito. A partir da decomposição dessas dimensões, a autora caminha para pensar e propor o que tem sido considerado como a base dos sistemas de representação contemporânea: a representação substantiva em que o representante (supostamente) estaria comprometido com as ideias e expectativas dos representados. Surgem duas fronteiras dessa atividade: “qual grau de responsabilidade e compromisso do representante com o representado?”; e “qual o grau de autonomia do representante nesta relação?”. Dado que a política é um locus dinâmico, o modelamento desta mediação se dá por uma intermitente lógica de inclusão/exclusão. Nas palavras de Araújo (2011, p. 141): “é necessário que se estabeleça uma relação nessa mediação entre quem pode ser incluído e quem pode ser excluído”. Voltamos então à questão da representação das mulheres: quem as mulheres representam? Quem deve lhes representar e afinal, por que sua presença importa? Essas perguntas levam a constatação de que certos grupos com base na sua condição de gênero, etnia e/ou raça foram forçosamente ausentados da esfera de representação a partir de características adscritas. Esta é uma das tensões, pois a solução não convém em partir para a representação descritiva como meio de redenção desses grupos historicamente excluídos. A representação descritiva é negada por Pitikin como significado exclusivo desejado no elo de representação, mas é uma das dimensões presentes (e importantes) neste elo em direção à representação substantiva. Araújo recorre a Phillips (1995 apud ARAÚJO, 2011) que mostra a insuficiência da representação organizada em torno somente das categorias do interesse e das ideias, a lógica (necessária) da inclusão inaugura uma terceira dimensão, que é a da presença. Esta política da presença focada nas identidades não é proposta em substituição ou contraposição à política de ideias, em sua interpretação ideias e presença são interdependentes e a autora faz essa relação sem essencializar a mulher e seus supostos interesses. Para esta autora, o propósito é reconciliar ideias, interesses e presença como partes de um único processo - efetivo e prático. Assim, para ela, a defesa das cotas e sua ampliação para a paridade é estratégica para ampliação da inserção política dos grupos historicamente excluídos ou sub-representados; tendo consciência de que o interesse não é algo fixo e já dado, os interesses das mulheres não existem de antemão. A defesa das cotas se fundamenta no fato de que há uma potencialidade dada pela experiência vivencial compartilhada das mulheres que, uma vez no poder, aumenta a possibilidade de fazê-las sensíveis aos interesses das reivindicações feministas. Esse nexo 11

não é automático nem necessário, mas à medida que amplia a inclusão política de grupos em desvantagem com histórico de discriminação (como é o caso das mulheres, especialmente das mulheres negras) e com isso, aumenta a possibilidade de aprimoramento das políticas públicas no combate das desigualdades. Desta argumentação, as cotas e a paridade nos espaços políticos, inclusive nas instituições participativas, aparecem como estratégias potencialmente qualificadoras do regime democrático. Ao mesmo tempo, não necessariamente a participação de mais mulheres consegue ampliar o conjunto de políticas que sejam alinhadas com a ideia de autonomia e emancipação feminina. Contudo, a não inclusão das mulheres aumenta as chances de isso não acontecer, reforçando as desigualdades. A discussão de “paridade” na participação política não é isenta de tensões e encaminha-nos para problemáticas de ordem institucional, jurídica, contextual, cultural e até econômicas muito concretas. Situações vivenciadas pelos indivíduos que passam por mediações múltiplas de ordem familiar, profissional, moral, partidária, religiosa sugerem a ideia de grupos sociais marcados pela condição de experiências compartilhadas. Argumentamos que essa visão pode ser útil para pensar estas diversas dimensões e, ao mesmo tempo, construir variáveis passíveis de verificação empírica (ARAÚJO, 2011, p. 145). Nesse sentido, este estudo traz à tona nas próximas seções os dilemas práticos em torno da representação enfrentados pelos participantes na trajetória de atuação da CMDHSP, com foco nas questões de gênero. 4. O PERCURSO METODOLÓGICO DA PESQUISA Este trabalho toma como objeto de estudo a Comissão Municipal de Direitos Humanos de São Paulo (CMDH-SP), entre os anos de 2002 e 2008, a fim de compreender concretamente os limites e as potencialidades de uma instituições participativa (IPs) que prevê em sua criação a incorporação e a defesa dos direitos dos grupos historicamente em situações de desvantagem, como é o caso as mulheres. Para analisar a efetividade da participação das mulheres neste órgão, tomou-se como ponto de partida a metodologia de avaliação multidimensional proposta por Cunha et al. (2011), cujo foco são os resultados empíricos da participação em duas direções, interna e externa (input e output legitimacy). Lançando luz sobre a dinâmica participativa, a dimensão de análise da legitimidade interna (input legimacy) intenta compreender a qualidade do processo de tomada de decisão no que se refere à representação dos(as) atores e atrizes envolvidos(as) em relação à inclusão no processo de discussão e decisão e aos resultados do processo

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correspondentes às políticas deliberadas e à sua qualidade. Já a dimensão da legitimidade externa (output legimacy) se refere aos impactos da representação dos atores da sociedade civil no sistema político e na produção de resultados que satisfaçam aos cidadãos (CUNHA et al., 2011, p. 298). A opção dessas dimensões de análise para o estudo do caso em questão se deu em razão de dois motivos principais. O primeiro surgiu da necessidade de compreender a participação das mulheres presentes em instâncias participativas para além da representação paritária de gênero (foco dos estudos apresentados na quarta seção deste artigo). Verificamos uma lacuna na literatura12 naquilo que diz respeito à compreensão sobre as dinâmicas de poder – e das assimetrias de gênero – que podem ocorrer no interior dessas instâncias participativas. O outro motivo diz respeito à importância de analisar a efetividade das instâncias participativas no que se refere às discussões internas e os seus reflexos nas propostas concretas de políticas públicas que, por sua vez, podem virtualmente aparar demandas históricas dos movimentos de mulheres e dos movimentos feministas. Para tanto, a pesquisa parte da abordagem construcionista que valoriza a análise de práticas discursivas circunscritas ao estudo de caso13 da CMDH-SP situado como exemplo para ilustrar como podem se dar as dinâmicas de participação das mulheres dentro das IPs. A opção pela análise da CMDH-SP se deu por ser um espaço que abarca a representação plural de conselheiros da sociedade civil atuantes na defesa dos direitos específicos de diversas “minorias”, dentre as quais, as mulheres. Soma-se a isso o fato de que tal institucionalidade foi considerada como inovadora14 desde sua instalação no município de São Paulo dentro do rol de órgãos governamentais em diferentes esferas que atuam na área dos direitos humanos. Para compreender a estrutura de funcionamento, a composição, as discussões e as ações da CMDH-SP, esta pesquisa optou pela análise de documentos públicos como decretos, portarias, regimentos, atas, ofícios e relatórios produzidos entre os anos de 2002 e 2008. Assim, buscou-se compreender como se deu o processo deliberativo que ocorreu na CMDH-SP a partir da análise de discursos que podem revelar as intenções e estratégias 12. Ressaltam-se como exceções ao corpo de pesquisas já realizadas sobre a participação das mulheres nas IPs, para além da discussão sobre paridade, os trabalhos de Gret (2004), Santos (2007) e Ribeiro (2008). 13. Sobre as limitações que possam ser atribuídas à opção metodológica pelo estudo de caso, ver Flyvberg (2006) que desmistifica cinco equívocos atribuídos à opção pelos estudos de caso como paradigma de pesquisa. 14. Os documentos e reportagens sobre a instalação da CMDH em 2002 na cidade de São Paulo ressaltam o pioneirismo da CMDH como sendo o primeiro órgão do tipo instituído por um município na América Latina.

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políticas, conflitos e consensos registrados no rol dos documentos públicos acessados. Sobre a relevância dos documentos públicos como fonte de dados, o autor Peter Spink ressalta: Os documentos públicos são produtos sociais tornados públicos. Eticamente estão abertos para análise por pertencerem ao espaço público, por terem sido tornados públicos de uma forma que permite a responsabilização. Podem refletir as transformações lentas em posições e posturas institucionais assumidas pelos aparelhos simbólicos que permeiam o dia-a dia ou, no âmbito das redes sociais, pelos agrupamentos e coletivos que dão forma ao informal, refletindo o ir e vir de versões assumidas ou advogadas. (SPINK, 1997, p. 136).

Balizando-se na literatura referida - e com base nas informações disponíveis nos documentos, a análise objetivou não apenas evidenciar aspectos que dizem respeito à dinâmica de participação das mulheres e o avanço dos direitos e políticas para as mulheres enquanto sujeitos específicos a partir das deliberações intercorridas no âmbito da CMDH, mas também problematizar as potencialidades e limitações da própria Comissão como instância participativa efetiva, considerando sua estrutura e capilaridade dentro das políticas municipais de São Paulo que incidem sobre os direitos humanos. 5. CRIAÇÃO E ESTRUTURA OPERATIVA DA COMISSÃO MUNICIPAL DE DIREITOS HUMANOS DE SÃO PAULO A Comissão Municipal de Direitos Humanos de São Paulo (CMDH-SP) instituída pela Lei Municipal 13.292/2001 em conformidade com o art. 238 da Lei Orgânica do Município (LOA)15 – foi oficialmente instalada em setembro de 2002 na gestão da prefeita Marta Suplicy em consonância com uma das promessas de campanha eleitoral da então candidata à prefeitura de São Paulo e do seu vice Hélio Bicudo (PMSP, 2002-2004). Diretamente vinculada ao Gabinete da Prefeitura, a CMDH-SP previu na Lei que a instituiu atuar com a finalidade de promoção e defesa dos direitos humanos mediante ações preventivas, corretivas, reparadoras e, dentro de sua competência, sancionadoras das condutas e situações que lhes são contrárias. De acordo com a Lei, dentre as várias atribuições dirigidas à CMDH-SP, destacam-se sua relevância para o recebimento, encaminhamento e resolução de denúncias e para a expedição de recomendações destinadas a outras instâncias municipais, 15. Redação dada à Lei Orgânica do Município de São Paulo, a partir da emenda 21 de 10/05/2001 encaminhada por Marta Suplicy à Câmara Municipal, que insere o capítulo VI e os Artigos 237 e 238 para instalação da CMDH-SP: “Fica criada a Comissão Municipal de Direitos Humanos, órgão normativo, deliberativo e fiscalizador, com estrutura colegiada, composto por representantes do poder público e da sociedade civil, que deverá definir, apoiar e promover os mecanismos necessários à implementação da política de direitos humanos na cidade de São Paulo, segundo lei que definirá suas atribuições e composição”. Disponível em .

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estaduais e federais encarregadas da proteção e defesa dos direitos humanos. Sobretudo, se destaca na legislação o papel da CMDH-SP como órgão investido da responsabilidade de auxiliar casos que constituam violação de direitos humanos a serem representados do ponto de vista jurídico, facilitando os procedimentos cabíveis de denúncia, inquérito e investigação. Entretanto, o escopo de atuação delineado pela legislação sobre o papel da CMDH-SP se mostra amplamente vasto, comportando ainda - para além dos papeis de fiscalização e de denúncia - a possibilidade de tal órgão realizar desde estudos e pesquisas, até formular, avaliar e implementar políticas públicas correlatas à área de direitos humanos. Além de prover cursos para gestores municipais e encaminhar à chefia do executivo periodicamente uma lista tríplice de nomes para ocupar o cargo chefe da Ouvidoria Geral do Município. A estrutura operativa da CMDH-SP (ver Fig. 1) - diretamente vinculada ao Gabinete da Prefeitura - foi posteriormente regulada por um Regimento Interno (PMSP, 2002, 2006) que previu a composição do órgão agregando três membros nomeados, seis membros natos e dez membros eleitos, assim representados: • Membros nomeados da Comissão: Presidente, Vice-presidente e Secretário Adjunto; • Membros natos da Comissão: Secretário de Negócios Jurídicos do Município, Ouvidor Geral do Município, Presidente da Comissão Seccional de São Paulo da OAB, Presidente do Sindicato dos Jornalistas do Estado de São Paulo, um representante municipal dos Direitos Humanos e um representante da Comissão de Direitos Humanos da Câmara Municipal.

• Membros eleitos da Comissão: um representante da Comissão Estadual de Direitos Humanos, um representante da Comissão de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa e outros oito representantes de entidades privadas sediadas no Município de São Paulo relacionadas: a) à defesa dos direitos da criança e do adolescente; b) à defesa dos direitos indígenas; c) à defesa dos direitos dos idosos; d) à defesa dos direitos das mulheres; e) à defesa dos direitos das mulheres; f) à defesa dos direitos dos negros; g) à defesa dos direitos dos portadores de deficiências; h) ao combate ao racismo; i) à defesa dos direitos das minorias sexuais. Figura 1: Estrutura da CMDH segundo o Regimento Interno (2002)

15

Fonte: PMSP, I Relatório da CMDH-SP de 2002-2004

De acordo com o Regimento Interno (RI), (PMSP, 2002), os membros eleitos são escolhidos pelos membros natos em lista tríplice, acompanhada dos respectivos currículos que comprovem experiência nos assuntos relacionados aos direitos humanos na área de atuação das entidades candidatadas. O Regimento de 2002 dispõe ainda que para cada membro titular é nomeado um suplente e que perde o mandato o membro eleito que faltar em três reuniões no período de um ano. A reforma do RI em 2006 abole a lista tríplice, as próprias entidades 'eleitas' (a eleição é via escolha dos membros natos) passam a indicar um membro para ser representante e um para suplência. Tendo como o primeiro presidente da CMDH-SP, o vice-prefeito à época Hélio Bicudo, no dia 13 de dezembro de 2002 publicou-se no Diário Oficial do Município (DOM) de São Paulo o primeiro edital de convocação de entidades da sociedade civil organizada para a escolha dos membros eleitos pelos membros natos. Após quase um ano da data da publicação do edital, no dia 02 de dezembro de 2003, os membros natos finalmente se reuniram para a escolha dos representantes das entidades que comporiam o corpo de membros eleitos. Foram eleitos representantes das seguintes entidades privadas: a) Associação Olha Menino; b) Conselho Indigenista Missionário; c) Associação Nacional de Gereontologia; d) Instituto para a Promoção da Equidade – IPÊ; e) Movimento Negro Unificado; f) Associação SOS Saúde Mental; g) Fala Preta; h) Associação da Parada GLBT. Essa composição se manteve inalterada até o ano de 2005, quando José Serra toma posse como Prefeito de São Paulo. Ao contrário do que acontece com inúmeras políticas públicas que sofrem com a descontinuidade em função de novas prioridades políticas, a CMDH-SP – dada sua vinculação à LOA - continuou em vigor, mas com novo secretário, quadro de membros natos e membros eleitos. Desde então, José Gregori (ex-ministro de Justiça durante a Gestão de Fernando Henrique Cardoso), torna-se Presidente da CMDH-SP, institui a criação de um quadro funcional e consegue uma rubrica no orçamento do município especificamente para a Comissão – o que não existia até então. Até 2005, a estrutura da CMDH-SP dependia de outras secretarias, que cediam servidores. Por meio do Decreto nº 46001 de 27 de junho de 2005 foi garantida a possibilidade de estabelecer minimamente um quadro funcional com a criação de oito cargos. Outra mudança na estrutura da CMDH-SP realizada a partir da entrada de José Gregori foi a criação de outros dois Núcleos – o Administrativo e o de Projetos - para além dos Núcleos Jurídico e Social já presentes desde a gestão anterior. Entretanto, tendo em vista as limitações orçamentárias e de recursos humanos 16

comparativamente a outros órgãos da administração municipal, a atuação da Comissão não se alterou substancialmente no que diz respeito ao desenvolvimento de um número significativo de novos programas e projetos. Mas passaria a ampliar o seu escopo de atuação e modificar a natureza de suas ações comparativamente ao foco dado pela primeira gestão da CMDH-SP. Na segunda gestão, o edital para a substituição dos membros eleitos foi aberto em 01 de julho de 2006. Em 08 de agosto de 2006 os membros natos fazem uma reunião para deliberar sobre a escolha dos novos membros eleitos que, por sua vez, tomam posse no dia 16 de agosto de 2006. Assim, foram escolhidos representantes das seguintes entidades relacionadas, respectivamente, à criança e adolescente, defesa dos direitos indígenas, defesa dos direitos dos idosos, dos deficientes, das minorias sexuais, combate ao racismo, defesa dos negros e defesa das mulheres: a) Instituto Sou da Paz, b) Instituto das Tradições Indígenas, c) Associação Nacional de Gereontologia de São Paulo, d) Instituto Effort, d) Associação Cultural, Religiosa e Beneficente – Comunidade Oyá e Ogum, e) Associação dos Amigos dos Conselhos – AAC, f) Instituto Brasileiro da Diversidade, g) Elas por Elas Vozes e Ações das Mulheres. Tanto na primeira gestão, quanto na segunda, as reuniões entre os membros natos e eleitos se deram de forma extremamente esparsa (ver Tabela 3), sendo que nem a Lei e nem o Regimento Interno apontam de forma clara o papel dos membros eleitos na CMDH-SP como investidos de poder consultivo e/ou também deliberativo. Tais idiossincrasias serão melhor exploradas na próxima seção que analisa a afetividade da CMDH-SP

enquanto

instituição

participativa,

olhando

principalmente

para

a

representação dos direitos das mulheres frente a representação de outra demandas de “minorias” e grupos historicamente excluídos e/ou em situação de vulnerabilidades. Tabela 3 – Cronologia com resumo de todos os acontecimentos disponíveis em documentos oficiais Gestão Presidente

Data

Nº Homens

Nº Mulheres

Emenda 21 à LOA (Art. 228). Cria a CMDH-SP.

-

-

Decreto-lei 13.292. Institui CMDH-SP.

-

-

Convocação de membros natos.

-

-

13/09/2002

Publicado DOM edital de convocação de entidades para ser membro eleito.

-

-

13/11/2002

Fechamento do edital.

-

-

27/08/2002

Primeira reunião dos membros natos (pauta: regimento interno).

4

2

11/09/2002

Aprovado regimento interno.

-

-

Gestão Marta 10/05/2001 Suplicy 17/01/2002 Presidente: Helio 29/08/2002 Bicudo

Evento

17

Gestão Serra Presidente: José Gregori

Gestão Kassab Presidente: José Gregori

02/02/2003

Reunião dos membros natos (pauta: membros eleitos com paridade dos representantes).

5

3

04/12/2003

Ofícios de contato com membros eleitos.

-

-

12/12/2003

Reunião dos membros natos para eleger membros eleitos.

12

11

13/07/2004

Reunião com membros eleitos e natos.

11

9

20/07/2004

Indicação de lista tríplice para nomeação do Ouvidor.

-

-

20/12/2004

Aceite de pedido de exclusão de membro eleito (representante dos direitos das mulheres).

-

-

07/12/2005

Convite aos membros natos para reunião de 31/01/2006.

-

-

31/01/2006

Reunião dos membros natos (pauta apresentação relatório atividades do primeiro ano de transição).

6

0

02/06/2006

Ofício de José Gregori para Secretário de Assuntos Jurídicos sobre problemas verificados na Lei que institui a CMDH-SP.

-

-

19/07/2006

Reunião dos membros natos (pauta: reabertura edital convocação para membros eleitos).

6

0

08/08/2006

Reunião membro natos (pauta: escolha membros eleitos).

5

1

15/08/2006

Informe aos novos membros eleitos que foram escolhidos.

-

-

16/08/2006

Reunião de membros natos (pauta: escolha nomes lista tríplice para nomeação do Ouvidor – é eleita uma Ouvidora).

6

2

29/08/2006

Convite para reuniões em 06/09/2006 e 31/10/2006 (a ser confirmado).

-

-

06/09/2006

Reunião de membros natos.

5

1

23/01/2007

Convite para membros natos e eleitos.

-

-

31/01/2007

Reunião membros eleitos e natos (pauta: atividades CMDH em 2006).

4

3

30/07/2007

Reunião de membros natos e eleitos.

4

3

08/08/2008

Edital de convocação para membros eleitos.

-

-

7 e 8/04/2008

CMDH apoia IV Seminário Protegendo as Mulheres da Violência Doméstica (Fórum Nacional Ed. DH - Comunidade Bahia e SPM).

-

-

16/04/2008

Reunião de membros natos.

N/f

N/f

25/06/2008

Ata de reunião do conselho (pauta: recondução membros eleitos e relatório de atividades de 2007).

8

3

08/07/2008

Publicação edital membros eleitos.

-

-

28/07/2008

Reunião dos membros natos (pauta: escolha dos membros eleitos: 4 homens e 4 mulheres).

4

1

14/08/2008

Reunião de membros eleitos e natos (pauta: boas vindas aos eleitos, relatório CMDH e indicação lista tríplice para Ouvidoria Geral do Município).

9

5

08/08/2008 Início posse membros eleitos. 16 Fonte: Elaboração própria a partir de documentos ofíciais disponíveis na CMDH .

-

Uma breve comparação na quantidade de homens e mulheres nas poucas reuniões 16. O acesso aos documentos disponíveis no órgão (R. Libero Badaró, 119, Centro, São Paulo, SP) que viabilizou a elaboração deste trabalho só foi possível com o valioso auxílio de Beatriz de Barros Souza. Nosso agradecimento.

18

mostra prevalência da presença masculina. Ademais, em nenhum momento a Presidência esteve com uma mulher. 6. A EFETIVIDADE DA COMISSÃO MUNICIPAL DE DIREITOS HUMANOS EM QUESTÃO De acordo com a metodologia proposta por Cunha et al. (2011), as IPs podem ser analisadas multidimensionalmente: pela dinâmica deliberativa e pelo desenho institucional (como dimensões internas de efetividade da IP) e pelos fatores exógenos (o projeto político do governo e a dinâmica associativa). A cronologia dos eventos, juntamente com a leitura das atas das respectivas reuniões, trouxeram elementos para a análise sobre a dinâmica deliberativa. Cunha et al. citam Tatagiba (2002) indicando três características inovadoras e centrais do processo deliberativo dos conselhos: são espaços de composição plural e paritária, são públicos e dialógicos e com capacidade deliberativa. A CMDH formalmente expressaria essas características. Como prosseguimento do desenvolvimento analítico, as autoras listam critérios para avaliar a presença e a qualidade da deliberação. É a presença de i) debate face a face; ii) igualdade na apresentação de razões; iii) ausência coerção; iv) interatividade e reciprocidade discurso; v) discordância entre participantes; vi) publicidade; vii) informação ampliada sobre o assunto e viii) conclusividade (decisões coletivas) que indicam um grau maior ou menor de êxito do processo deliberativo. Conforme depreende-se da leitura do quadro, os debates face a face não foram periódicos, dada a escassez de reuniões (nos seis anos abarcados pelo período analisado foram 14 reuniões, contabilizadas a partir do exame de todos os documentos disponíveis na CMDH). Quanto à igualdade na apresentação de razões e à interatividade e à reciprocidade do discurso, vê-se que o poder público foi o único a propor as pautas e teve majoriamente a palavra em todas as reuniões. Ainda que não tenhamos encontrado qualquer elemento que sugerisse haver coerção, praticamente não houve grandes discordâncias entre os participantes durante as reuniões, assim como não há pautas polêmicas ou de grande efeito que gerassem conclusividade. As pautas resumem-se à eleição e/ou recondução de membros ou a aprovação ad referendum do relatório de atividades da CMDH. Em relação à publicidade, houve por um breve período a impressão de um informativo bimensal. Os relatórios de atividades estavam disponíveis no site e, o SIM17 (Sistema Intraurbano de Monitoramento dos Direitos Humano) constitui-se em uma 17. “O SIM Direitos Humanos é um sistema de informação inédito sobre a garantia dos direitos humanos em São Paulo. Ele apresenta uma visão global da cidade, classificando as 31 subprefeituras em cinco faixas

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tentativa de “informação ampliada sobre o assunto”. Na próxima seção ilustramos com excerto de atas das reuniões algumas dificuldades do processo deliberativo. 6.1 O PAPEL DA CMDH-SP E O CONSELHO DA SOCIEDADE CIVIL: PARTICIPAR PARA QUE? Para avaliar a CMDH-SP enquanto instância participativa efetiva na dimensão deliberativa, torna-se relevante compreender mais profundamente de que forma tal órgão destacou o lugar da sociedade civil como parte de sua estrutura de funcionamento e quais foram os papeis designados aos seus conselheiros no período analisado. Como já retratado no tópico anterior sobre a estrutura operativa da CMDH-SP, a composição deste órgão foi pensada de forma a construir uma composição mista, com membros natos e membros eleitos da sociedade civil. A composição prevista em lei: são 3 membros do poder público nomeados pela chefia do executivo e mais 6 membros natos previstos, destes seis, são 3 do poder público e 3 da sociedade civil. Dos membros eleitos são 8 representantes da sociedade civil (“das minorias”). Mais do que paritário, a maioria numérica, se completa a composição, estaria com a sociedade civil. De acordo com a Lei que institui a CMDH-SP e com o seu Regimento Interno, não é possível compreender se os membros da sociedade civil deveriam ser investidos de igual poder nas deliberações, assim como os membros natos. Ainda, de acordo com os documentos analisados, viu-se que os membros eleitos foram consultados de forma bastante esparsa em reuniões pontuais que tiveram como objetivo estruturar a formação do Conselho de Membros Eleitos e de discutir sobre o Relatório Final de Atividades da CMDH-SP. Portanto, caberia aos gestores (e membros natos) da CMDH-SP decidir sobre como seria a participação dos membros eleitos, uma vez que tal “formato” de participação não estava devidamente estruturado a priori. Na realidade, a figura jurídica do Conselho é fictícia, ele não existe na lei de criação do órgão e nem em seu regimento interno, nestes estão previstos o Plenário e as Comissões Especiais. O fato é que as dinâmicas entre viabilizar a participação e executar projetos obedeceram a temporalidades muito díspares. Viabilizar a participação dependia de uma série de esforços e custos (publicação no DOM, contato com as entidades, agendamento de reuniões, preparação de pauta – para citar alguns), enquanto que para a execução de projetos foi possível mobilizar a estrutura de que se dispunha. Cria-se a figura simbólica do Conselho como instância participativa de garantia, a partir do georeferenciamento de indicadores, permitindo sucessivos aprofundamentos de informação e análise.” Apresentação no site da prefeitura, porém os dados disponíveis abarcam somente o período de 2004 a 2006. Disponível em . Acessdo em: ago. 2013.

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dentro da Comissão como forma de 'acomodar' uma proposta de participação que tinha sido pensada, aparentemente, para cumprir-se de modo mais orgânico. Da breve análise desta experiência, mantém-se o desafio de concretizar a participação em estruturas híbridas locais – a CMDH foi desenhada para ser executora, fiscalizadora e avaliadora de políticas públicas de direitos humanos prevendo a paridade entre poder público e sociedade civil. Sobre o desafio desta concretização, levantamos duas hipóteses complementares dentre as dimensões avaliadas: a primeira relativa à estrutura (recursos materiais, humanos, financeiros, etc.) limitada para viabilizar a participação e, a segunda, relativa à concentração de poder no poder público, especificamente na presidência18 da comissão, o que também teria gerado assimetrias de poder entre membros natos e eleitos. Nas duas gestões da CMDH-SP notam-se desentendimentos no que diz respeito a como estruturar a inclusão dos membros eleitos da sociedade civil, tanto quanto decidir sobre qual seria o papel do conselho na Gestão. Como exemplo desse papel confuso da participação dos membros da sociedade civil, na primeira reunião realizada entre membros natos e membros eleitos em 13 de julho de 2004, após uma apresentação feita pelo Presidente Hélio Bicudo sobre aquilo que a CMDH-SP realizara até então, perguntas como “O que eu sou na CMDH-SP?”, “Como e quando a CMDH-SP de reúne?” e “Aqui na pasta tem a função de conselheiro?” foram indagadas pelos membros da sociedade civil. Às quais o presidente do CMDH-SP, Hélio Bicudo, incumbido de responder a tais questionamentos, esclareceu que: “Para responder à senhora, a senhora é membra eleita, a senhora foi eleita”. “O conselho é reunido periodicamente, daqui a quatro meses nós reuniríamos outra vez o conselho. A Comissão existe, ela funciona. O Conselho é o conselho, é o Conselho e a Comissão. Nada impede que a senhora como membro do Conselho, venha aqui e participe daquilo que está acontecendo aqui e no seu setor a senhora dê as suas sugestões”. “A lei tem na pasta, a lei de 18. Ao Presidente da Comissão Municipal de Direitos Humanos - CMDH compete: I - convocar e presidir a sessão que elegerá os membros eleitos; II - convocar e presidir as sessões da Comissão, para a apreciação da pauta que houver organizado, propor questões e apurar os votos proferidos, proclamando o resultado; III manter a ordem nas sessões; IV - comunicar-se com as autoridades públicas, em nome da Comissão, e representá-la em suas relações externas; V - convocar sessões extraordinárias, de ofício ou a requerimento de 1/3 (um terço) dos membros da Comissão; VI - distribuir, por sorteio, segundo a matéria, alternadamente, aos membros da Comissão, os processos, representações e outras questões levadas à sua apreciação; VII expedir provimentos e resoluções, aprovados pela Comissão, dando-lhes publicidade, salvo se a natureza sigilosa for essencial para o bom andamento das investigações; VIII - assinar com os respectivos Relatores as resoluções proferidas pela Comissão; IX - designar os membros das Comissões Especiais Permanentes e das Comissões Especiais; X - indicar o Vice-Presidente e o Secretário Adjunto, que serão nomeados pela Prefeita; XI - indicar servidor municipal para exercer a função de Secretário Executivo da CMDH; XII tomar as devidas providências para a execução das decisões da Comissão. § 1º O Presidente da Comissão terá direito a voto nominal e de qualidade. (PMSP, 2002, artigo 4º).

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regulamento. O Conselho ele funciona nas convocações e evidentemente se é membro do Conselho tem as portas abertas aqui para trazer as sugestões que bem entender, para trazer os casos que por acaso chegue ao seu conhecimento, para isso existe o Conselho”.

Além dessas perguntas que evidenciam o desconforto dos membros eleitos naquela ocasião sobre o seu papel na CMDH-SP, outro representante da sociedade civil faz uma indagação sobre a periodicidade das reuniões à qual o presidente da Comissão responde ponderando as dificuldades de conseguir acessar os conselheiros. Segundo a ata, o representante questiona porque estão se reunindo depois de “tanto tempo”, diz, “Nós já estamos no final do mandato e é a primeira vez que a gente se reúne”. “Olha é um problema de que a gente não pode ir além das pernas. Quer dizer, para organizar isso que vocês estão vendo aqui não foi uma coisa que acontecesse através de uma varinha de condão. Foi um trabalho permanente de chamar as pessoas. Para conseguir o nome dos conselheiros foi uma luta! Nós mandávamos para as entidades e as entidades não respondiam, quantas vezes... Então, quer dizer, é por esse motivo que o conselho está se reunindo hoje. Essas dificuldades que são dificuldades até das pessoas atenderem, de conhecerem o por que eu sou conselheiro. Não sei...”, responde Hélio Bicudo, Presidente da 1ª Gestão da CMDH-SP

Tais controvérsias acerca do papel dos conselheiros na CMDH-SP não ficariam restritas à primeira gestão. Para além da falta de clareza sobre as questões supracitadas, na segunda gestão, o Presidente José Gregori, em ofício designado ao Secretário de Negócios Jurídicos, evidenciaria outros problemas relacionados à própria fragilidade da constituição da CMDH-SP. Entre os problemas elencados estariam as atribuições do órgão designadas em Lei relacionadas à indicação de uma lista tríplice de membros natos, além de colocar em questão a norma que regularia a vigência dos membros eleitos. Destacam-se abaixo alguns trechos desse ofício que dão a dimensão dos problemas verificados pelo Presidente da CMDH-SP: “A CMDH-SP vive da teimosia santa de quem acredita no ideal de reconciliação das criaturas humanas. Não tem, praticamente verbas e foi gerada por uma lei e regimento interno de baixíssimo nível técnico. A rigor, portanto, seria inviável. Nada é claro nas suas atribuições, nada é claro na sua posição quanto à estrutura administrativa, nada é claro na sua gestão. É um órgão colegial? É um órgão presidencialista? Fazê-la funcionar é uma proeza”. (grifo nosso) “(...) à obrigação que temos de apresentar uma listra tríplice para aprovação pelo Prefeito Municipal do novo Ouvidor Municipal. Não tem pé nem cabeça essa indicação ser da Comissão; mas está na lei. Logo temos de cumpri-la. Para isso, pretendo convocar os membros natos da

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Comissão que são: o Secretário de Negócios Jurídicos do Município; o Ouvidor Geral do Município; o Presidente do Conselho Seccional de São Paulo, da Ordem dos Advogados do Brasil; o Presidente do Sindicato dos Jornalistas do Estado de São Paulo; um representante do Movimento Municipal dos Direitos Humanos; um representante da Comissão de Direitos Humanos da Câmara Municipal, para, por consenso, ou votação chegarmos a três nomes para apresentação ao Prefeito. (...) O nebuloso é o representante do Movimento Municipal dos Direitos Humanos. Ninguém sabe ao certo que Movimento é esse. Mas quantos aos outros membros natos não há dúvida”. “Quanto aos “eleitos”, nesses dezessete meses, nunca encontramos evidências de quem seriam, pois a lei é confusa e não os enumera. Agora, nos últimos quarenta dias, com o anúncio do termino do mandato do Ouvidor, temos recebido correspondências de algumas entidades se proclamando em condições de participar da feitura da lista tríplice. Depois de pesquisa intensivíssimas conseguimos resgatar uma ata que daria a notícia de que algumas entidades foram eleitas na condição de membros “eleitos” da Comissão. Ocorre que, ao nosso ver, seus mandatos estão exauridos, de vez que os dois anos de duração dos mesmos, (...) se iniciaram em 02/12/2003 e terminaram em 02/12/2005”. (grifo nosso)

Os trechos destacados do ofício encaminhado ao Secretário de Negócios Jurídicos em 02 de junho de 2006 revelam claramente diversas dificuldades relacionadas à compreensão sobre o papel da CMDH-SP. No que diz respeito à regulação da participação dos membros da sociedade civil, o ofício termina pedindo esclarecimentos a respeito da vigência de mandato dos membros eleitos (se o prazo fica estipulado em dois anos) e se os membros eleitos participariam ou não da feitura da lista tríplice para sugerir o nome do Ouvidor (atribuição da CMDH prevista na lei de criação). No ofício de resposta, afirma que apesar de não estar devidamente expressa no regimento interno a duração do mandato dos membros eleitos, obedecendo-se ao “princípio republicano de obrigatória eletividade e temporiedade dos mandatos” os membros eleitos não poderiam ser vitalícios e deveriam ocupar o mandato por, no máximo, dois anos, permitida uma recondução por mais dois anos. Tal resolução deveria, portanto, estar expressa em um novo decreto que regularia o Regimento Interno (PMSP, 2006). Estipula ainda que sem essa constituição formal e válida entre membros natos e eleitos seria irregular proceder na deliberação da lista tríplice para o nome do Ouvidor. Ou seja, constata-se que a falta de clareza sobre o papel dos membros eleitos pode ser decorrente da omissão de uma regulamentação mais objetiva sobre o funcionamento da CMDH-SP. Assim, a efetividade desse órgão enquanto uma instância participativa esteve prejudicada pela falta de entendimento sobre o que consistiria matéria de sua competência e sobre como deveriam ser incluídos os segmentos da sociedade civil. Esta, uma vez incluída, o fez também sem clareza de sua atribuição naquele espaço. Se durante 23

a primeira gestão os conselheiros apresentaram questionamentos sobre o seu papel e forma de participação, na segunda refletiu-se sobre a importância de tais membros participarem da indicação da lista tríplice para nomeação do Ouvidor abrangendo, portanto, a função deliberativa para além da consultiva. Desta seção, depreende-se que para além das dificuldades do processo deliberativo na dimensão institucional, os fatores exógenos - expressos em termos de capacidade administrativa e do tipo de política pública – também como indicadores de avaliação das IPs (CUNHA et al., 2011) representaram, na visão dos atores envolvidos, efeitos limitadores no que tange tanto à participação quanto ao alcance dos objetivos propostos pela instituição. Ou seja, uma baixa capacidade administrativa expressa pelos frágeis recursos humanos, materiais e financeiros combinadamente a um tipo de política pública “não tradicional”, com característica intersetoriais e objetivos difusos e, ainda, sem histórico de financiamento abundante são elencados como parte da hipótese para entender as dificuldades da CMDH em constituir-se como instância participativa efetiva para deliberação e incidência nas políticas públicas de temas referentes aos direitos humanos. Convém ainda um comentário sobre outras dimensões dentre os fatores exógenos. As autoras propõem que sejam observadas os fatores sócio-políticos, expressos em termos do projeto político do governo e da dinâmica associativa. Indiferentemente ao projeto político, vê-se que em relação à participação as adversidades perpassaram ambas as gestões19. Igualmente, o associativismo na cidade de São Paulo é destacado como um dos mais ativos do país (AVRITZER, 2006), assim que a falta de entidades da sociedade civil para participar não se configura um problema nesse município e não pode ser apontada como parte da hipótese das dificuldades de se efetivar a participação na CMDH. Nas próximas seções problematizam-se os dilemas da representação a partir da 19 Mesmo não sendo o foco deste artigo, convém uma observação sobre a mudança de foco na atuação da Comissão que separa as duas gestões. A partir dos Relatórios de Atividades (PMSP, 2002-2004; 2005; 2006): no relatório de 2002 a 2004, o foco da gestão esteve em ampliar a vocalização das denúncias advindas do Balcão de Atendimentos. Percebe-se a mobilização da pequena estrutura interna para atuar como um órgão de controle interno ao próprio poder público às violações de direitos humanos em que este é acusado de ser perpetrador. A partir das denúncias do balcão de atendimentos – além dos encaminhamento psicossocias -, a CMDH peticionou uma séria de casos à Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Nas gestões Serra/Kassab, esse viés de controle interno é evidentemente abandonado. O volume de denúncias do Balcão de Atendimentos é crescente, mas os encaminhamentos se limitam ao atendimento psicossocial e ao envio de ofícios para os órgão acusados, principalmente aqueles ligados à segurança pública, especialmente a Polícia Militar e a Fundação Casa (Febem na época). Comparativamente, fica evidente na mudança de gestão, a mudança de diretriz e da concepção de direitos humanos Se em um primeiro momento, o viés de atuação estava em publicizar as acusações de violações aos direitos humanos cometidas pelo poder público e, com isso, constranger os acusados e pressionar o sistema judiciário; a segunda gestão é categórica, no Relatório de 2006 (PMSP, 2006, p. 10) sobre a reformulação do Balcão de Atendimentos, lê-se: “Reformulado pela atual gestão, este serviço visa abranger, além do simples encaminhamento da denúncia, o foco social e político que a motivou. Não a consideramos um cartório de queixas ou amplificação de acusações”.

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presença de mulheres na CMDH e a aderência aos direitos específicos desse segmento, assim como a relação entre 'as mulheres' e a perspectiva de 'gênero'. 7.2 A PARIDADE DE GÊNERO E O LUGAR PARA A REIVINDICAÇÃO DOS DIREITOS DAS MULHERES Ao olharmos para a ‘Tabela 3’ notamos uma prevalência da presença masculina entre membros natos e a participação paritária entre os membros eleitos. Tendo em vista que durante o período analisado ocorreram reuniões congregando somente membros natos com frequência significativamente maior (10 reuniões) do que reuniões mistas agregando membros natos e eleitos (4 reuniões), nota-se que a participação dos homens se deu de forma mais substantiva. Além disso, a estrutura da CMDH-SP, conforme foi constituída, não inclui efetivamente a sociedade civil em decisões mais estratégicas às quais os membros natos e, principalmente a presidência, possuem acesso. Conforme se notou, a única decisão mais estratégica no âmbito do Conselho tomada com a participação dos membros natos foi a indicação da lista tríplice para a escolha do nome do Ouvidor do Município. Sobre a capacidade de influência das mulheres presentes, notamos que nas reuniões entre membros natos e eleitos, as representantess da sociedade civil pouco advogaram em favor de direitos com recorte de gênero, uma vez que a maioria delas representavam os direitos de outras minorias (idosos, crianças, negros/as etc). Apenas no caso das representantes do sexo feminino dos direitos das mulheres e da população afrodescendente (com foco na intersecção das dimensões de gênero e raça) é que a pauta do direito das mulheres se fez presente. Vale ressaltar que a maioria dos projetos e casos destacados como relevantes para a CMDH-SP se referiram, prioritariamente na primeira gestão, a casos de abuso policial. Entretanto, uma das ações com foco nos direitos das mulheres que se destacaram no bojo de projetos desenvolvidos foi a Central de Penas Alternativas para Mulheres (CMDH, 2006). Mas não há informações sobre detalhes desta política. Esse projeto também não foi objeto de discussão das reuniões do Conselho. Para além dessas questões em torno da representação dos direitos das mulheres na CMDH-SP, encontramos na análise documental um dilema em torno desse aspecto enfrentado por uma representante eleita dos direitos das mulheres durante a primeira gestão. O caso em questão é elucidativo da dinâmica política que envolve a questão do direito ao aborto no Brasil. 25

Se em diversas arenas políticas o tema desperta amplo debate e mobilização como vimos na última disputa entre Dilma Rousseff e José Serra em 2010 - no caso específico de conselhos gestores de políticas e outros tipos de instâncias participativas este tema também pode gerar crises de representação de interesses. Assim, se para uma militante

de

determinados

setores

do movimento

feminista

as

políticas

de

descriminalização do aborto no Brasil constituem avanços no campo de garantia dos direitos humanos, para outros setores da sociedade podem representar retrocessos. Especificamente no caso da CMDH-SP, em um ofício expedido no dia 20 de dezembro de 2004, o então presidente da Comissão Hélio Bicudo envia à representante da Comissão para a defesa dos Direitos das Mulheres do Instituto para a Promoção da Equidade de Gênero (IPÊ), um comunicado acatando o seu pedido de exclusão do Conselho da sociedade civil de membros eleitos. Tal pedido foi feito pela própria representante publicamente no painel do leitor do Jornal Folha de São Paulo em 18 de dezembro de 2004, onde escreveu: Considerando a entrevista do doutor Hélio Bicudo publicada na Folha em 13/12, na qual manifesta opinião frontalmente contrária ao sistema internacional de proteção de direitos humanos das mulheres e das meninas e trata o direito ao aborto não como uma questão de saúde pública e de direitos humanos das mulheres, mas como uma ‘questão de feministas’, solicitei meu desligamento do Conselho da Comissão Municipal de Direitos Humanos, do qual o senhor Hélio Bicudo é o presidente e do qual eu fazia parte como representante dos direitos das mulheres. Embora sua entrevista, a princípio, não tenha sido concedida na condição de presidente da Comissão Municipal de DH, a manifestação pública de compreensão restrita acerca do alcance da expressão ‘direitos humanos’, da qual o doutor Hélio costuma excluir os direitos das mulheres e dos homossexuais, não se compatibiliza com a necessária proposta mais ampla de trabalho da Comissão Municipal. (FOLHA DE SÃO PAULO, Painel do Leitor - A3, 18/12/2004)

Na entrevista concedida ao mesmo jornal por Hélio Bicudo - à qual a representante do Instituto IPÊ se refere - o então presidente da CMDH-SP e vice-prefeito de São Paulo defende posição contrária ao aborto, advogando contra toda e qualquer Lei que venha a descriminalizar sua prática. Coloca sua posição dizendo ser um defensor do direito à vida sobre quaisquer circunstâncias, inclusive no caso de fetos anencéfalos uma vez que “(...) não se sabe o que vai acontecer depois” e que “(...) a vida não é propriedade nem da mãe e nem do pai. É da pessoa que está vivendo”. Ressalta ainda que “[a questão da descriminalização do aborto] é uma discussão extemporânea. Talvez interesse às causas feministas, mas não interessa à sociedade”. No ofício em que acata o pedido de exclusão da representante dos direitos das mulheres do Conselho da CMDH-SP, Hélio Bicudo reitera o seu posicionamento contra a descriminalização do aborto dizendo que, ao contrário da conselheira, não publicizaria a 26

sua decisão para além da troca de documentos internos, conforme se lê no excerto abaixo: Ao aceitar seu pedido de exclusão do Conselho da Comissão Municipal de Direitos Humanos, saliento que lamento sua atitude pela características autoritárias que a qualificam, não participando de órgãos em que ocorram divergências de opinião. Muito ao contrário do que pretende V. Sa., a discussão sobre o aborto vai muito além de suas considerações, pois prevalece sobre esse pretenso direito, o direito mais amplo e do qual dependem todos os outros direitos que é o direito à vida. Ao invés de fazer sensacionalismo sobre sua decisão, como aconteceu com a publicação de sua manifestação no painel do leitor (Folha, 18.12), guardarei reservas em um assunto que respeita, exclusivamente, à administração da Comissão.

De acordo com este dilema, notamos que a conselheira da sociedade civil para os direitos das mulheres não apenas não se sentia representada dentro da CMDH-SP, mas avaliou que o órgão não estava permeável às demandas do segmento que representava. Ou seja, independentemente da posição de ambos em relação ao aborto, o acontecido sugere uma débil capacidade de constituição de um processo deliberativo na CDMH-SP. 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os estudos na terceira seção deste trabalho nos mostraram que os conselhos de políticas públicas conseguem incluir mais as mulheres do que os espaços de representação política 'tradicionais', como a esfera com mediação partidária direta. Contudo, notamos também que esses espaços - pensados para serem instâncias participativas agregadoras da pluralidade de representação da sociedade civil – também reproduzem/são perpassados por diversas desigualdades. Ficou evidente nas pesquisas que estão melhor representados nesses espaços os indivíduos brancos com maior escolaridade e renda comparativamente à média nacional. Argumentou-se, com base na literatura que discute a “paridade”, sobre a importância da elaboração de estratégias que possam de fato incluir a participação das mulheres em sua diversidade nas mais variadas instituições políticas, principalmente naquelas em que existe predominância masculina e branca como no âmbito legislativo, executivo e nas IPs. Viu-se, por meio do estudo de caso da CMDH, que não necessariamente a participação mais equitativa entre homens e mulheres, como foi o caso das reuniões entre membros natos e eleitos, consegue ampliar o debate de políticas que sejam alinhadas com a ideia de autonomia e emancipação feminina. Contudo, os elos que regem a representação, sugerem que a não inclusão das mulheres não apenas diminui as

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possibilidades de inserção dessas pautas, como também que essa ausência pode se converter em retrocessos nos direitos adquiridos. Por meio do estudo da CMDH, foi possível perceber a dificuldade de extrapolar a discussão de políticas públicas com recorte de gênero para outros espaços, mesmo aqueles que se propõem de “minorias”. Muitas questões permanecem em aberto, mas apontam para novas agendas de pesquisas qualitativas sobre a representatividade e a atuação das mulheres na vida política. Espera-se que essas novas pesquisas possam ampliar a discussão em torno do sentido da inclusão para além da paridade numérica que marca a bandeira ‘mais mulheres no poder’. Referências Biliográficas ABRAMO, Laís Wendel. A inserção da mulher no mercado de trabalho: uma força de trabalho secundária? Tese (Doutorado em Sociologia). FFLCH - Universidade de São Paulo. São Paulo, 2007. ALVES, José Eustáquio Diniz. Impactos de Indicadores Sociais e do Sistema Eleitoral sobre as Chances das Mulheres nas Eleições e suas Interações com as Cotas. Dados, 2007 ARAÚJO, Clara. Partidos políticos e gênero: mediações nas rotas de ingresso das mulheres na representação política. Revista de Sociologia e Política, n. 24, p. 193-215, 2005. ____________. Mulheres e Representação Política. ABREU, Maria Aparecida (org.). Redistribuição, Reconhecimento e Representação: diálogos sobre igualdade de gênero. Brasília: Ipea, 2011 AVELAR, Lucia. Mulheres na elite política brasileira. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, Unesp, 2001 AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes Dolabela. Democracia, participação e instituições híbridas. Teoria & Sociedade, n. special issue, 2005. AVRITZER, Leonardo. Cultura política, atores sociais e democratização. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 10, n. 28, 1995. __________________. Sociedade Civil e Participação Social no Brasil. Texto apresentado à coordenação da área social do projeto: Brasil em Três Tempos. 2006 Disponível em: Acesso em: 09 ago. 2013. ALENCAR, Joana et al. Participação social e desigualdades nos conselhos nacionais. Sociologias. Porto Alegre, 5, n. 32, 2013. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php? script=sci_arttext&pid=S1517-45222013000100006&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 09 ago. 2013. BIDERMAN, Ciro; GUIMARÃES, Nadya Araujo. Na ante-sala da discriminação: o preço dos atributos de sexo e cor no Brasil (1989-1999). Estudos feministas, v. 12, n. 2, p. 177-200, 2004. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Democracy and Public Management Reform. Oxford: Oxford University Press, 2004. BLASBALG, Sérgio. Olhar governamental sobre os conselhos de políticas públicas: o caso do conselho municipal de saúde no período de 2001 a 2004. Dissertação de mestrado. FGV; São Paulo, 2006. COELHO, Vera. S. P. Uma metodologia para a análise comparativa de processos participativos: pluralidade, deliberação, redes e política de saúde. In: PIRES, R. R. C. (Org.). Efetividade das instituições participativas no Brasil: estratégias de avaliação. Brasília: Ipea, 2011, v.7. CORTES, Soraya Vargas e GUGLIANO, Alfredo. Entre neocorporativistas e deliberativos: uma interpretação sobre os paradigmas de análise dos fóruns participativos no Brasil. Sociologias. vol.12, n.24, 2010. COSTA, Ana Alice Alcantara. As donas no poder: mulher e política na Bahia.

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