A atuação dos BRICS no Conselho de Segurança das Nações Unidas no ano de 2011

A atuação dos BRICS no Conselho de Segurança das Nações Unidas no ano de 2011 Ana Paula L. Oliveira Eduardo Uziel1 Rafael Rocha Having as reference the year of 2011, when Brazil, Russia, India, China and South Africa were all represented in the UN Security Council, the paper analyzes the contribution of those countries to the Council’s work in an attempt to address the issue of coordination between them. The work is based in the pattern of votes and other useful data that can assist in assessing the degree of political cooperation between the BRICS, especially regarding the most controversial topics of the Council's agenda on that year.

O BRICS é, sem dúvida, um dos arranjos internacionais mais relevantes e mais comentados dos últimos anos. Ainda há pouca clareza, entretanto, com relação aos limites da convergência entre seus membros, sobretudo fora da área econômica, e acerca do sentido da atuação conjunta dos cinco países, se propositiva, revolucionária, defensiva ou um pouco de todas. A presença do BRICS no Conselho de Segurança permite uma avaliação a respeito dos efeitos dos cinco países em um órgão de paz e segurança internacional. É certo que as estratégias dos BRICS são diversas, variando de acordo com os foros em que atuam e com as matérias em tela. Podem ser propostas de reformas institucionais ou uma dinâmica de atuação em conjunto, a fim de maximizar pontos de convergência – e essa segunda ideia parece retratar o que aconteceu no caso do Conselho de Segurança em 2011.2 O histórico da participação dos cinco membros do BRICS no Conselho de Segu-

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rança é naturalmente variado. É necessário passar em revista as principais características de cada país no Conselho antes de tentar entender melhor o desempenho do grupo. Não se pode deixar de notar a heterogeneidade essencial dos BRICS no Conselho de Segurança, uma vez que Rússia e China são membros permanentes, enquanto Brasil, Índia e África do Sul, eletivos. Na dinâmica interna do órgão, os permanentes dispõem da vantagem mais evidente de poder vetar decisões e das menos óbvias de desenvolver Ana Paula L. Oliveira é mestre em Relações Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (Unesp/Unicamp/PUC-SP). Doutoranda em Relações Internacionais na Universidade de Brasília, com fomento CAPES. Eduardo Uziel é diplomata de carreira; ingressou no Serviço Exterior em 2000. Rafael Rocha é doutorando em Relações Internacionais no IREL/UnB; mestre em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina em 2013; mestre em Estudos Estratégicos e Relações Internacionais pela Universidade de Paris XIII em 2005.

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uma relação privilegiada com o Secretariado e de contar com diplomatas permanentemente qualificados e conhecedores da memória institucional para atuar no CSNU. Naturalmente que os três eletivos entre os BRICS não são países comuns – o que os qualificou em primeiro lugar para integrar o agrupamento foi justamente sua relevância econômica, militar, territorial e populacional, bem como a influência regional. Essas características fazem que Brasil, Índia e África do Sul – entre outros países, como Alemanha, Argentina, Indonésia, Nigéria, Paquistão etc. – sejam vistos como membros eletivos com significativo potencial para agir com autonomia em relação aos permanentes.3 A URSS foi um dos principais articuladores das Nações Unidas, apesar de suas restrições à ideia. No período da Guerra Fria, agiu como adversário dos EUA no Conselho de Segurança – acusada injustamente de bloquear seus trabalhos. Durante os anos 1990, a agora Rússia assumiu papel cauteloso, face às perdas sofridas (em prestígio, relevância econômica e poderio militar) com o fim do regime comunista, mas, desde 1999, iniciou uma retomada de seu papel global, a começar pela afirmação de seus interesses em seu entorno direto. Nos últimos anos – particularmente em 2014 ante a crise na Ucrânia – tem sido vista como defensora intransigente de seus clientes, enquanto advoga uma linha soberanista e não intervencionista no CSNU.4 A China comunista ingressou no Conselho de Segurança somente em 1971, quando a Assembleia Geral reconheceu suas credenciais no lugar de Formosa. Nos primeiros dez anos, atuou guiada por uma ideologia própria, que considerava inadequada grande parte dos trabalhos do órgão. A partir dos anos 1980, porém, assumiu uma postura crescentemente pragmática, que lhe permitiu conviver com elementos protecionistas e intervencionistas das decisões do Conselho, sobretudo após o fim da

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Guerra Fria. Juntamente com a Rússia, costuma objetar com frequência a propostas dos membros ocidentais, mas, seja por seu enfoque mais pragmático, seja por ser mais indiferente a alguns temas, tende a transigir com maior facilidade. Muitas vezes, procura apresentar-se como o membro permanente comprometido em advogar as causas dos países em desenvolvimento.5 O Brasil é o mais frequente membro eletivo do Conselho de Segurança, juntamente com o Japão, tendo cumprido dez mandatos no órgão desde 1946: 1946-1947, 1951-1952, 1954-1955, 1963-1964, 19671968, 1988-1989, 1993-1994, 1998-1999, 2004-2005 e 2010-2011. Embora tenha ficado 19 anos fora do Conselho durante a ditadura militar, retomou vigorosamente a participação após sua redemocratização e tem enfatizado sua lealdade às decisões do órgão, mesmo quando delas discorda. O Brasil privilegia o Conselho de Segurança como elemento central de sua atuação na área de paz e segurança. Como membro eletivo, mostra-se disposto a debater todos os temas, embora seja pouco entusiasta de certas inovações preferidas por EUA, Reino Unido, França e seus aliados mais próximos.6 A Índia, como o Brasil, manteve presença frequente no Conselho de Segurança (1950-1951, 1967-1968, 1972-1973, 19771978, 1984-1985, 1991-1992, 2011-2012) até que a derrota para o Japão em 1996 a afastou por quase 20 anos.7 A atuação indiana é vista como de constante defensora da soberania estatal e, de modo complementar, de uma perspectiva terceiro-mundista das relações internacionais. O retorno em 2011 ocorreu após o país assumir nova postura como potência nuclear não signatária do TNP e de aproximação com os EUA. O objetivo indiano central no CSNU pode ser descrito como a combinação de liderança em temas substantivos e de crítica construtiva aos trabalhos do

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órgão. Manteve-se a defesa da igualdade soberana dos Estados como tema central das posições indianas, combinada com uma enorme contribuição para operações de manutenção da paz e uma vizinhança conflagrada.8 Apesar de ser um dos membros fundadores das Nações Unidas, a África do Sul somente assumiu mandatos eletivos no Conselho de Segurança em 2007-2008 e 2011-2012, uma vez que o regime do apartheid, até a década de 1990, fazia o país virtualmente inelegível. Alguns dos principais objetivos sul-africanos foram os de afirmar-se como um construtor de consensos, estabelecer uma identidade de ator autônomo no Conselho e advogar os interesses africanos. Analistas ressaltam que o papel central da África e de suas organizações regionais na atuação sul-africana não foi inteiramente convergente com a aproximação também desejada com outros países em desenvolvimento, sobretudo os BRICS – o que se teria manifestado claramente no caso do voto favorável sul-africano com respeito à Resolução 1973 (2011), sobre a Líbia.9 Os cinco membros do BRICS têm obviamente perfis, atuação, histórico, estratégias e prioridades diversas em sua atuação no Conselho de Segurança. A tentativa de reduzi-los a um grupo homogêneo no Conselho esbarra imediatamente na condição permanente de Rússia e China, contrastada com a candidatura aberta de Brasil e Índia a novos assentos permanentes e à postura mais cautelosa da África do Sul nesse quesito. As prioridades regionais, como era de se esperar também diferem. Como princípios de atuação destaca-se a defesa da igualdade soberana e a resistência a um intervencionismo ocidental como possíveis equalizadores – mas sempre tendo em mente que Brasil e África do Sul tendem a estar mais dispostos a debater e aceitar novos conceitos.

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A agenda de segurança nas Cúpulas do BRICS A referência aos temas de segurança internacional e mecanismos multilaterais, em especial as Nações Unidas, como meio de lidar com essas questões ocorre desde a primeira Declaração de Ministros das Relações Exteriores do BRICs (Yekaterimburg, maio de 2008). O único tema concreto tratado também pelo Conselho de Segurança mencionado era o combate ao terrorismo.10 A primeira Cúpula do BRICs, novamente em Yekaterimburg, em 2009, à sombra da crise econômica, seguiu a mesma linha.11 A Declaração de Brasília, na cúpula de 2010, acrescentou a terrorismo um item caro ao Brasil na agenda do Conselho, o Haiti.12 Já em abril de 2011, a Cúpula de Sanya, que incorporou a África do Sul ao grupo, fez referência específica à presença dos cinco membros do agrupamento no Conselho de Segurança naquele ano: We underscore that the concurrent presence of all five BRICS countries in the Security Council during the year of 2011 is a valuable opportunity to work closely together on issues of peace and security, to strengthen multilateral approaches and to facilitate future coordination on issues under UN Security Council consideration. We are deeply concerned with the turbulence in the Middle East , the North African and West African regions and sincerely wish that the countries affected achieve peace, stability, prosperity and progress and enjoy their due standing and dignity in the world according to legitimate aspirations of their peoples. We share the principle that the use of force should be avoided. We maintain that the independence, sovereignty, unity and territorial integrity of each nation should be respected.

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Além dos temas de Oriente Médio e África a que se faz alusão no parágrafo 9º da Declaração de Sanya, outras referências diziam respeito ao terrorismo e à situação na Líbia. Mais relevante do que os temas concretos mencionados é talvez a opção dos BRICS de enunciar alguns princípios que poderiam orientar sua participação em debates no Conselho: a defesa da paz, estabilidade e prosperidade, de acordo com as aspirações de cada povo; a ideia de que o uso da força deveria ser evitado; e a importância de respeito à soberania, unidade territorial e integridade dos países.13 Os termos escolhidos para a Declaração de Sanya foram possivelmente influenciados pela votação da Resolução 1973 (2011), de 17 de março, em que os então BRICs haviam todos se abstido; e pela subsequente campanha militar da OTAN na Líbia, vista como tendo excedido o mandato que havia sido conferido pelo Conselho de Segurança. Do encontro de chanceleres do BRICS à margem da abertura da Assembleia Geral, ainda em 2011, há um relato que dá conta da visão russa. A reunião teria retomado temas de Sanya, como as lições aprendidas com o ocorrido na Líbia, além de introduzido o tema da Síria e o conflito israelo-palestino. No que concerne à Síria, os ministros teriam se mostrado infensos à ideia de impor sanções, que poderiam agravar a situação no país.14 Ainda em 2011, os vice-ministros dos BRICS reuniram-se em Moscou 24/11 – mais de um mês após a votação do projeto de resolução europeu que resultou no veto sino-russo e na abstenção dos demais BRICS – e emitiram comunicado sobre a situação no Oriente Médio e Norte da África (MENA). Os princípios explicitados em Sanya foram reiterados e expandidos. Além da rejeição ao uso da força e respeito à soberania, unidade territorial e integridade, falou-se de rechaçar a violência como meio para alcançar objetivos políticos, de respeitar os direitos humanos e de proteger os civis (uma responsabilidade

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primária das autoridades constituídas). Os BRICS foram particularmente precisos ao afirmar ser “inadmissible to impose solutions on the MENA states through outside intervention in the internal political processes”.15 O caso sírio foi central à Declaração dos Vice-Ministros, que o consideraram uma crise interna passível de solução apenas por negociações pacíficas. Ao reiterarem o papel central do Conselho de Segurança, os BRICS sublinharam a importância de verificar se o disposto nas resoluções sobre Líbia havia sido adequadamente implementado. O conflito israelo-palestino também foi tratado, com referência à necessidade de uma solução negociada com base nas “relevant UN resolutions, the Madrid principles and the Arab Peace Initiative”, de modo a promover o “establishment of an independent, viable and territorially contiguous Palestinian State with full sovereignty within the 1967 borders, with agreed-upon territorial swaps and with East Jerusalem as its capital”. Os BRICS declararam seu apoio à retomada do processo de paz e a medidas de construção da confiança. Parágrafos foram dedicados também aos temas do Iêmen, Irã e região do Golfo Pérsico.16 Mesmo após 2011, as declarações das Cúpulas dos BRICS continuaram a tratar de variados temas do Conselho de Segurança, alguns deles em crescente grau de pormenor. Assim, em Delhi, em 2012, fala-se do conflito israelo-palestino, da guerra civil na Síria, do Irã, do Afeganistão e novamente de terrorismo. Afirma-se também ter havido uma coordenação próxima durante o ano de 2011 entre as delegações dos cinco BRICS como membros do Conselho (parágrafo 27).17 Essas declarações dos BRICs/BRICS evidenciam um início tímido quanto aos debates dos temas de paz e segurança internacional em geral e a agenda do Conselho de Segurança em particular – o que reflete a origem econômica da agenda do agrupamento. As inserções de questões de paz e segurança obedecem inicialmente à lógica

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de que cada país anfitrião insere pontos que são de seu interesse mais próximo (terrorismo para a Rússia, Haiti para o Brasil). Nesse sentido, o ano de 2011 marca a grande expansão dos temas de segurança nas declarações do BRICS, aparentemente em decorrência da Primavera Árabe e, de modo mais imediato, da situação na Líbia e da implementação da Resolução 1973 (2011). É importante notar que a Declaração de Sanya e a de vice-ministros foram posteriores às votações cruciais sobre, respectivamente, Líbia e Síria, servindo para que os países do grupo justificassem mais do que programassem suas ações. A Declaração de Chanceleres de setembro de 2011 pode ter servido para orientar o voto sobre Síria em outubro, sobretudo em vista da forte rejeição, notada no relato russo, à imposição de sanções. Do ponto de vista substantivo, vale notar que as declarações do BRICS centram-se em princípios e são pouco prescritivas quanto à linguagem específica e resultados a serem alcançados no CSNU.

Os BRICS e a dinâmica decisória do CSNU Desde o início dos anos 1990, o Conselho de Segurança tem tomado um número grande de decisões substantivas por ano. A forma mais conhecida dessas decisões é a resolução, cujo texto final é sempre votado em reunião pública; outra forma comum de decisão é a Declaração Presidencial (PRSTs), acordada por unanimidade entre os Estados membros e lida em sessão pública do Conselho. Há outras formas de o órgão decidir, como cartas ao secretário-geral ou decisões de procedimento, mas a consideração aqui será reservada a resoluções e PRSTs por seu caráter público, por lidarem com a maioria dos temas substativos do Conselho e por tenderem a ser as decisões mais contencio-

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sas, onde as divergências se afirmam de modo mais perceptível.18 A primeira pergunta a ser feita é se a presença dos BRICS no Conselho de Segurança em 2011 teria afetado o número de decisões tomadas pelo órgão anualmente. É certo que não se pode garantir que as variações no número se devem à presença concomitante dos cinco países, mas é possível verificar se houve mudança e formular algumas hipóteses. O think-tank Security Council Report (SCR) já havia notado uma tendência, desde 2009, a uma queda no total de decisões do Conselho de Segurança tomadas por meio de resoluções ou PRSTs. A análise do SCR indica que, no período pós-Guerra Fria, os anos 1992 a 1995 e 2005 e 2006 foram especialmente ativos, com mais de 110 decisões por ano; enquanto, de 1996 a 2004, houve mais de 100 por ano. A partir de 2009, há uma tendência sustentada de queda, que se acelerou em 2013.19 Conforme a Tabela 1, a presença dos BRICS no órgão não reverteu essa tendência, com o total de decisões permanecendo abaixo de 90 por ano. No entanto, com relação aos dois anos imediatamente anteriores e aos dois imediatamente posteriores, pode-se notar um aumento no número de resoluções, que totalizaram 66. Pode-se especular que esse movimento esteja relacionado aos BRICS, em razão de seu interesse de expressar suas posições ao adotar resoluções. Quando um PRST é lido, na maioria das vezes, não é facultado aos Estados explicarem seu posicionamento quanto ao texto, não há copatrocínio e tampouco a possibilidade de abster-se ou de votar negativamente. Com isso, estão ausentes as formas de expressar insatisfação com o texto negociado. O aumento no número de resoluções e redução de PRSTs em 2011 pode ser um resultado – consciente ou não – da insistência dos BRICS de demonstrarem de forma mais perceptível suas opiniões sobre as decisões do Conselho.20

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Tabela 1 – Resoluções e Declarações Presidenciais do Conselho de Segurança (2004-2013)21 Resoluções PRST Total

2004 59 48 107

2005 71 67 138

2006 87 59 146

2007 56 50 106

2008 65 48 113

2009 48 35 83

2010 59 30 89

2011 66 22 88

2012 53 29 82

2013 47 22 69

Fonte: Nações Unidas

Outra avaliação necessária diz respeito ao possível impacto da presença dos BRICS sobre a porcentagem de resoluções do Con-

selho de Segurança adotadas por unanimidade (tal avaliação não faz sentido para os PRSTs, necessariamente unânimes).

Tabela 2 – Resoluções aprovadas com ou sem unanimidade (2004-2013) Unânimes Não unânimes Porcentagem

2004 55 4 6,7

2005 68 3 4,4

2006 83 4 4,8

2007 52 4 7,6

2008 62 3 4,8

2009 44 4 9,0

2010 53 6 11,3

2011 63 3 4,7

2012 49 4 8,1

2013 43 4 9,3

Fonte: Nações Unidas

Como era de se esperar, dada a dinâmica do Conselho de Segurança nos últimos 20 anos, a presença dos BRICS, em 2011, não produziu uma mudança brusca nos padrões de voto. Não ocorreu, tampouco, o que poderiam esperar os analistas mais desconfiados – que a presença concomitante do agrupamento, com uma agenda própria, fosse contribuir para uma paralisação do Conselho ou para um ambiente político crescentemente contencioso onde as decisões adotadas seriam sempre com um número grande de abstenções (ou mesmo votos negativos de membros eletivos). Ao contrário, o ano de 2011 testemunha, em relação aos dois anteriores e aos dois posteriores, uma marcada queda na porcentagem de resoluções adotadas sem unanimidade. Isso significa dizer que a presença dos BRICS favoreceu um

maior índice de satisfação dos membros do Conselho com suas próprias decisões. Pode-se avançar a suposição de que a ação do agrupamento, em realidade, encorajou um processo negociador mais substantivo e exaustivo, justamente para evitar incorrer no descontentamento conjunto dos cinco, o que gerou, ao final, resoluções mais substantivamente aceitáveis para todos. É ainda importante verificar como o ano de 2011 pode ser comparado aos demais com relação aos projetos de resolução rejeitados – seja por terem sido vetados, seja por não terem obtido os nove votos necessários para sua adoção. Combinado com os dados anteriores, esse ponto dará uma visão mais clara sobre se o Conselho de Segurança esteve bloqueado no tratamento de um ou mais temas.

Tabela 3 – Projetos de resolução não aprovados (2004-2013) Vetados Sem 9 votos

2004 3 -

2005 -

2006 2 -

2007 1 -

2008 1 -

2009 1 -

Fonte: Nações Unidas

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2010 -

2011 2 -

2012 2 -

2013 1

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No caso dos projetos colocados a voto, mas não aprovados, a presença do BRICS no Conselho de Segurança em 2011 não parece ter influenciado o padrão de comportamento do órgão. Nos dez anos retratados na Tabela 3, o Conselho tem demonstrado que, por ano, entre zero e três projetos são rejeitados, a maioria das vezes pelo veto. No ano em tela, os vetos disseram respeito ao conflito israelo-palestino (veto dos EUA) e à crise síria (veto de Rússia e China, com abstenção de Brasil, Índia e Rússia). Essa distribuição dos vetos em 2011 reflete a prática do Conselho, onde os EUA e a Rússia têm usado desse instrumento, mas com reconhecido comedimento. Enquanto Washington costuma vincular seu voto negativo a projetos condenatórios a políticas israelenses, Moscou utilizou-o para uma gama ampla de assuntos, como Síria, Zimbábue e Mianmar (mas não em um número grande de vezes).22 Como a maioria dos membros do Conselho de Segurança, na maioria das votações,

os BRICS votaram, de modo geral, a favor das resoluções propostas. Se forem realçadas as cinco votações não unânimes de 2011 – três textos adotados e dois frustrados – é possível comparar o padrão de voto dos cinco países. Os únicos dois casos em que os BRICS coincidiram inteiramente – a Resolução 1984 (2011) e o projeto vetado sobre Israel-Palestina (S ⁄ 2011 ⁄ 24) – ocorreram quando os cinco votaram afirmativamente. No caso do projeto S ⁄ 2011 ⁄ 24, que condenava os assentamentos israelenses nos Territórios Palestinos Ocupados, texto copatrocinado por quase 80 Estados, de todos os continentes e colorações ideológicas, as negociações não parecem ter passado pelos BRICS, mas antes pela tradicional dinâmica negociadora entre o Grupo Árabe e os EUA, com tentativas de facilitação de países europeus e da Rússia. No fim, o histórico compromisso de Washington com seu parceiro israelense prevaleceu sobre o voto dos demais 14 membros do órgão, impedindo a adoção do projeto.23

Tabela 4 – Os BRICS nas votações não unânimes no Conselho de Segurança (2011) Resolução 1973 (2011) – Líbia

Resolução 1984 (2011) – Irã

Resolução 2023 (2011) – Eritreia

S/2011/24 – Israel-Palestina

S/2011/612 – Síria

China

Abstenção

Afirmativo

Abstenção

Afirmativo

Negativo

Rússia

Abstenção

Afirmativo

Abstenção

Afirmativo

Negativo

Brasil

Abstenção

Afirmativo

Afirmativo

Afirmativo

Abstenção

Índia

Abstenção

Afirmativo

Afirmativo

Afirmativo

Abstenção

África do Sul

Afirmativo

Afirmativo

Afirmativo

Afirmativo

Abstenção

Fonte: Nações Unidas

A ter em mente as outras votações, é importante ressaltar que os cinco países não tiveram votos exatamente coincidentes. No caso da Resolução 1973 (2011), sobre Líbia, Brasil, Rússia, China e Índia abstiveram-se, enquanto a África do Sul votou favoravelmente (nesse caso, Alemanha e Líbano também se abstiveram). É possível argumentar que, naquele momento, antes da

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Cúpula de Sanya, a África do Sul ainda não havia ingressado no agrupamento e que, logo, os quatro integrantes do BRIC coincidiram em seus votos. De qualquer modo, os BRICs, naquela ocasião, sem citar o agrupamento de modo explícito, manifestaram basicamente as mesmas preocupações, que não questionavam a gravidade da situação na Líbia, mas detinham-se sobre

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a pouca clareza do mandato contido na Resolução, as dificuldades que seriam inerentes à sua implementação e os possíveis precedentes para a atuação do Conselho de Segurança. Após os desdobramentos no terreno – que os BRICs viram como tendo confirmado suas preocupações – o caso líbio tornou-se peça central da articulação do agrupamento e contribuiu para direcionar as opções de voto no caso da Síria24. Em outras questões, porém, como na proposta brasileira de Responsabilidade ao Proteger, também derivada da experiência líbia, os BRICS não encontraram unidade de propósitos ou de conceitos.25 A controvérsia sobre a resposta à crise na Líbia contribuiu para o prolongado silêncio do CSNU face à situação na Síria. Como resultado da Resolução 1973 (2011), sobre a Líbia, e da decisão por uma ação rápida e oportuna, é possível afirmar que a ideia de Responsabilidade de Proteger galgou mais um degrau de aceitação internacional, mas simultaneamente consolidou críticas à sua falta de delimitação. A proposta brasileira da Responsabilidade ao Proteger (sigla em inglês RwP) – refletindo a necessidade de adoção de medidas para redução dos riscos de abuso da norma da Responsabilidade de Proteger, como mecanismos de supervisão para sua interpretação e implementação, delimitando os princípios, parâmetros e procedimentos que restringem o uso da força – não repercutiu fortemente entre os demais BRICS, sendo a África do Sul o único país a se pronunciar oficialmente em apoio à ideia, enquanto o posicionamento contrário a intervenções foi evidente da parte de Rússia e China. O agravamento do caso sírio, e com ele, o receio de uma intervenção militar nas proporções da que ocorreu na Líbia, dificultou a que os países aderissem ao conceito, sem rechaçá-lo de vez, incentivando-os a analisar caso a caso as situações nas quais a Responsabilidade de Proteger poderia se

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aplicar e a aprofundar as reflexões a respeito de como implementá-la. No caso da Resolução 2023 (2011), sobre sanções à Eritreia, Rússia e China abstiveram-se e os demais votaram favoravelmente. As explicações de voto sugerem que o tema, se tratado dentro do BRICS, não mereceu orquestração de votos. Pode-se especular que as abstenções de Rússia e China diziam respeito mais à dinâmica de longo prazo entre os membros permanentes do que a questões substantivas que pudessem ser compartilhadas entre os cinco países. Os dois países, ao explicarem suas abstenções, citaram temas típicos das disputas recorrentes entre os cinco permanentes, isto é, a proliferação de regimes de sanções, dificuldades de procedimentos na preparação de projetos de resolução e preocupações com a execução das sanções estabelecidas.26 Mesmo no projeto de resolução sobre Síria (S ⁄ 2011 ⁄ 612), usado para criticar a atuação do agrupamento no Conselho de Segurança por ter sido o texto afinal vetado por Rússia e China, a coordenação entre os BRICS não significou a decisão de votar do mesmo modo. Enquanto os dois membros permanentes votaram negativamente, Brasil, Índia e África do Sul abstiveram-se, assumindo uma estratégia tradicional dos membros eletivos. Embora haja clara evidência de articulação entre os BRICS nesse caso, houve também discussões entre os membros do IBAS entre si, que podem ter contribuído para a decisão final de votar diferentemente. As explicações de voto, sobretudo a russa, deixam claro ter havido uma articulação entre os BRICS sobre a substância do projeto e haver um atrito no Conselho de Segurança sobre como melhor conduzir a reação internacional ante a guerra civil na Síria – o que era lido pelos BRICS à luz da experiência da Líbia, que os tinha desapontado. Em particular para Brasil, Índia e África do Sul, as lições da Resolução 1973 (2011) parecem ter pesado particularmente para levantar

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a atuação dos brics no conselho de segurança das nações unidas no ano de 2011

sérias dúvidas sobre como seria levado a cabo o mandato contido no projeto, em face de um conflito ainda mais complexo. Tratou-se do caso por excelência em que a colaboração entre os cinco BRICS foi explicitada no voto (ainda que de modo não inteiramente coincidente) e mencionada nas explicações. No entanto, não ficou claro o limite dessa interação entre os cinco países, ainda que a articulação tenha gerado satisfação em alguns e desconfiança em outros.27

Considerações finais Essa pesquisa é uma investigação preliminar sobre a profundidade e o impacto da presença concomitante no Conselho de Segurança das Nações Unidas, em 2011, dos cinco países que compõem o agrupamento BRICS. Apesar de seu caráter inicial é possível alinhar algumas considerações que indicam elementos relevantes para esforços de pesquisa posteriores. Em primeiro lugar, os BRICS foram, até o momento, no Conselho de Segurança, agenda takers e não agenda makers. Isso significa, no sentido estrito, que não incluíram novos itens na agenda, tratando daqueles que já existiam, ainda que de modo propositivo. Essa característica é reforçada pela dinâmica evidente nas declarações das cúpulas, onde os BRICS foram gradativamente adicionando temas, a partir da agenda do Conselho, e não como proposta para modificá-la ou expandi-la. Em um sentido mais amplo, os BRICS no Conselho não se propuseram a mudar o arcabouço político

que tem orientado o órgão desde o início da década de 1990. Nesse contexto, EUA, Reino Unido e França são os principais iniciadores, enquanto Rússia, China e os membros eletivos restringem-se a reagir, a não ser em casos isolados.28 Uma segunda consideração, que deriva fortemente dos dados quantitativos sobre número de decisões, percentual de decisões unânimes e número de projetos frustrados, é que a presença conjunta dos BRICS no Conselho de Segurança parece ter contribuído para a produtividade e unidade do órgão. As referências ao BRICS no Conselho, por vezes, dão conta, de um lado, da expectativa de um multilateralismo rebelde e, de outro, de uma militância intransigente em favor da soberania estatal, que bloquearia os trabalhos do órgão. A imagem que emerge dos dados agregados sugere, porém, que, se efetivamente os BRICS demonstraram essas características, sua atuação foi assimilada pelo Conselho. Pode-se, mesmo, arriscar sugerir que a presença dos BRICS contribuiu para debates e decisões mais consequentes, por receio que o grupo se unisse para bloquear um projeto precipitado.29 Por fim, a percepção dos próprios BRICS sobre sua atuação é a de que a colaboração foi um êxito. A pesquisa empírica refuta qualquer perspectiva de que a coordenação significaria votar sempre do mesmo modo. Parece significar, então, a troca intensa de opiniões e informações, de modo a modificar os projetos antes que eles tenham necessidade de ir a voto. Maio de 2015

Notas 1. As opiniões do autor são pessoais e não necessariamente refletem as do Ministério das Relações Exteriores. 2. Damico, Flávio S. “BRICS: o novo ‘lugar’ do conceito”. In: Pimentel, J. V. S. Brasil, os BRICS e a agenda

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internacional. Brasília: FUNAG, 2012, pp. 377-397; Roberts, Cynthia. “Challengers or Stakeholders? BRICs and the Liberal Order”. In. Polity, vol. 42, no. 1, 2010, pp. 2-13; Armijo, Leslie e Roberts, Cynthia. “The

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artigos

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10. O site estabelecido pelos Ministérios das Relações Exteriores para a Cúpula de Fortaleza traz todas as declarações dos BRICS, além de outras informações e documentos: brics6.itamaraty.gov.br. http://brics6.itamaraty.gov.br/category-english/21-documents/173-brics-foreign-ministers-meeting-yecaterinburg-may-16-2008-joint-communique, acessado em 18/07/2014. 11. http://brics6.itamaraty.gov.br/category-english/21-documents/114-first-summit-2, acessado em 18/07/2014. 12. http://brics6.itamaraty.gov.br/category-english/21-documents/66-second-summit, acessado em 18/07/2014. 13. http://brics6.itamaraty.gov.br/category-english/21-documents/67-third-summit, acessado em 18/07/2014. 14. http://brics6.itamaraty.gov.br/category-english/21-documents/183-meeting-of-foreign-ministers-new-york-2011. Acessado em 18/07/2014. 15. Reunião de vice-ministros de Relações Exteriores do BRICS sobre a situação no Oriente Médio e no Norte da África, Moscou, 2011. Comunicado conjunto disponível em: . Acessado em: 20/07/2014. 16. http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/comunicado-conjunto-por-ocasiao-da-reuniao-de-vice-ministros-de-relacoes-exteriores-do-brics-sobre-a-situacao-no-oriente-medio-e-no-norte-da-africa-2013-moscou-24-de-novembro-de-2011, acessado em: 19/07/2014. 17. http://brics6.itamaraty.gov.br/category-english/21-documents/68-fourth-summit, acessado em: 18/07/2014. 18. Novosseloff, A. “Le Processus de Décision au sein du Conseil de Securité des Nations Unies: une approche historique”. In: Revue d’Histoire Diplomatique, 1995, nº 3; http://www.un.org/en/sc/about/methods/glossary. shtml, acessado em: 26/07/2014. 19. http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2014-02/security_council_statistics_in_2013.php; http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2013-02/security_council_statistics_in_2012.php; http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2012-02/lookup_c_glKWLeMTIsG_b_7966267.php; http://www.securitycouncilreport.org/monthly-fore-

POLÍTICA EXTERNA

a atuação dos brics no conselho de segurança das nações unidas no ano de 2011

cast/2011-02/lookup_c_glKWLeMTIsG_b_6524805.php; http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2010-02/lookup_c_glKWLeMTIsG_b_5764283.php; http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2009-02/lookup_c_glKWLeMTIsG_b_4916557.php; http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2008-02/lookup_c_glKWLeMTIsG_b_3831961.php, acessados em: 11/03/2014. 20. Ver como o Brasil, em 1994, obteve a transformação de uma declaração presidencial em resolução justamente para que pudesse abster-se: Gharekan, Chinmaya. The Horseshoe Table. An Inside View of the UN Security Council. Delhi: Longman, 2006, 234-5. 21. A tabela foi previamente publicada em Uziel, E. “O décimo mandato do Brasil (2010-2011) e a presença reiterada de um membro eletivo no Conselho de Segurança das Nações Unidas”. In: Política Externa, vol. 22, nº 4, pág. 66. 22. http://www.un.org/en/sc/meetings, acessado em 24/07/2014. 23. S/PV.6484. 24. S/PV.6498, pp. 5-10.

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vol 23 Nº 4

25. Benner, Thorsten. “O Brasil como um empreendedor normativo: a Responsabilidade ao Proteger”. In: Política Externa, vol. 21, nº 4, 2013, pp. 35-46. 26. S/PV.6674 (Resumption 1), pp. 5 e 7. 27. S/PV.6627; Perez, Lucas e Brito, Mariana. Os BRICS na votação do Projeto Europeu de Resolução do Conselho de Segurança sobre a Síria. Rio de Janeiro: BRICS Policy Center, 2011. 28. Palestra do Embaixador Flavio S. Damico, entitulada “A VI Cúpula do BRICS: evolução e perspectivas do Foro”, proferida na FIESP, em 10/6/2014; Uziel, E. “O décimo mandato do Brasil (2010-2011) e a presença reiterada de um membro eletivo no Conselho de Segurança das Nações Unidas”. In: Política Externa, vol. 22, nº 4. 29. Esse efeito pode também resultar da presença de outros países, como discutido acima. Ver Daudelin, Jean e Burges, Sean. “Moving In, Carving Out, Proliferating: The Many Faces of Brazil’s Multilateralism Since 1989”. In: Pensamiento Propio, vol. 16, jan-jun. 2011, pp. 35-64, que usam o termo “rebellious multilateralism” para o Brasil.

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