A Atuação Voluntária na Administração Pública como Instrumento de Cidadania Ativa, à Luz do Direito Português e Brasileiro

D I R E I TO C O MPARADO

Gustavo Junqueira

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A ATUAÇÃO VOLUNTÁRIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CIDADANIA ATIVA, À LUZ DO DIREITO PORTUGUÊS E BRASILEIRO VOLUNTEER WORK IN PUBLIC ADMINISTRATION AS AN ACTIVE CITIZENSHIP INSTRUMENT, IN THE LIGHT OF BOTH BRAZILIAN AND PORTUGUESE LAWS Aline Vitalis

RESUMO

ABSTRACT

Explica que o trabalho voluntário surge, na atualidade, como instrumento de realização da cidadania ativa e de participação dos cidadãos na busca pelo atendimento das necessidades sociais da coletividade. Analisa o trabalho voluntário no contexto histórico e social atual, abordando a relação entre o voluntariado e a Administração Pública em Portugal e no Brasil.

The author explains that volunteer work currently arises as a tool of active citizenship and participation of citizens in an attempt to meet the community’s social needs. She looks into volunteer work within the current social and historical scope, addressing the relationship between volunteering and Public Administration, both in Portugal and Brazil. KEYWORDS

PALAVRAS-CHAVE

Direito Comparado; trabalho voluntário; Administração Pública; cidadania ativa; Portugal; Brasil. Revista CEJ, Brasília, Ano XIX, n. 66, p. 80-87, maio/ago. 2015

Comparative Law; volunteer work; Public Administration; active citizenship; Portugal; Brazil.

1 INTRODUÇÃO: CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA E SOCIAL DO TRABALHO VOLUNTÁRIO E SUA RELEVÂNCIA PARA A CIDADANIA ATIVA

Indiscutivelmente, a configuração do modelo de Estado não é definitiva, modificando-se conforme o contexto histórico e social em que está inserido. A este respeito, com a constatação de que o modelo do Estado de Bem-Estar Social, concebido para propiciar o máximo de benefícios e direitos aos cidadãos, entrou em crise1, faz-se imprescindível um resgate do papel atribuído ao próprio cidadão, no exercício de sua cidadania. Insta ressaltar que a cidadania, em uma sociedade democrática, não é exercida exclusivamente mediante o sufrágio, embora muitas vezes seja com esse direito confundida. O exercício da cidadania também perpassa por uma solidariedade social, um sentimento de pertencer a um grupo, a uma coletividade, e de se importar com o outro, uma vez que o outro também integra o grupo social, fazendo parte do todo coletivo. Segundo Ferrer (2003), a solidariedade está na origem de todo o corpo político, e dentre os diversos tipos de solidariedade2, destacam-se duas: a solidariedade egoísta, que faz com que o indíviduo atue em favor do grupo acreditando que isso lhe trará benefícios, ou seja, a melhoria do todo acarretará também a melhoria do indivíduo; a solidariedade altruísta, isto é, aquela essencialmente voltada a dar sem nada esperar receber, o cidadão age pensando no bem-estar do outro, reconhecendo nele um semelhante. Consoante apregoa Madrid (1997), o princípio da solidariedade apresenta-se na contemporaneidade como um princípio que permite a configuração de uma sociedade mais justa, a partir de uma atuação conjunta entre Estado e sociedade. Nota-se, todavia, que o sistema capitalista vigente no seu viés eminentemente competitivo e a constante e interminável criação de novas necessidades econômicas, associada a outros fatores

sociais, como a globalização e o excesso de informações, tornou o ser humano cada vez mais individualista e menos voltado para o coletivo, com efeitos nefastos para a própria organização, coesão e materialização de um contrato social. Defende Jerez (1997) que é necessário repensar a ação coletiva a partir da crise do Estado do Bem-Estar Social, considerando novos elementos que surgiram na realidade social, após a queda do Muro de Berlim, tais como o exacerbado individualismo competitivo, os referenciais ideológicos antipolíticos e antipúblicos, bem como a própria lógica desagregadora de um “hedonismo consumista”. Em síntese, defende o mencionado autor (JEREZ, 1997), no contexto histórico atual, em que prevalece o descrédito para com o público e o político, o ressurgimento de sociedades conscientes e responsáveis, na busca por uma repolitização, e consequentemente, por que não dizer, de uma cidadania ativa. A propósito, como afirma Garcia (1998, p. 87), citando o pensamento de J. Rawls, la noción de persona, aunque sobre todo la de ciudadano, permite precisamente superar la noción de individuo – en el sentido atomizante del término – para mostrar la inserción del sujeto em el tejido social. La libertad del individuo dependerá de la existencia y la continuidad de la sociedad bien ordenada [...].

voltado à cidadania e à solidariedade ativa dos próprios cidadãos, uma solidariedade cooperativa, politicamente consciente, na expressão utilizada por Jerez (1997). Volta-se a refletir sob a ótica da existência também de deveres e não apenas de direitos, advindos da integração em uma coletividade. Passa-se a questionar a extensão, o conteúdo e os limites dos deveres e da responsabilidade do cidadão perante o Estado, especialmente no que se refere à corresponsabilidade em relação às necessidades sociais dos demais membros da sociedade (MADRID, 1997). Durante muito tempo, e ainda há fortes resquícios na sociedade atual, utilizou-se o argumento de que ao Estado cabia suprir todas as necessidades de cunho assistencial e social dos cidadãos (concepção paternalista), entendendo-se o Estado como um ente abstrato, à parte da coletividade e da própria sociedade. Considerando as alterações na concepção do Estado e na constatação de insubsistência de um Estado de BemEstar Social, tal qual outrora configurado, pautado pela realização dos direitos sociais (também denominados de direitos fundamentais de segunda geração, exemplificativamente, o emprego, saúde, educação, etc.), questiona-se o atual papel do próprio Estado na busca pelo atendimento e efetivação do interesse público. A este respeito, merece referên-

[...] o princípio da solidariedade apresenta-se na contemporaneidade como um princípio que permite a configuração de uma sociedade mais justa, a partir de uma atuação conjunta entre Estado e sociedade. Sob essa ótica, a reformulação do Estado e o surgimento da atuação voluntária emergem como uma oportunidade de resgate da própria solidariedade e cidadania, aqui entendida como a integração ao coletivo, fazendo surgir um novo modelo de Estado, agora com maior participação da própria sociedade civil3. Paradoxalmente, em meio à crise, desponta um modelo de coesão social mais

cia o surgimento do Terceiro Setor, também conhecido como Setor Público Não Estatal ou Setor Privado Não Lucrativo (denominações que bem demonstram a zona cinzenta existente entre o público e privado), que atua essencialmente na realização de atividades nas áreas de saúde, assistência social, cultura, meio ambiente, utilizando-se, para tanto, de um contingente expressivo de voluntários.

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Nas últimas três décadas, paralelamente à redução da estrutura do Estado, constatou-se um crescimento considerável de entidades não governamentais, de caráter altruísta e solidário, voltadas para a prestação de serviços assistenciais e sociais. Passou-se a admitir, então, a existência de um Terceiro Setor, a coexistir ao lado do Estado e do Mercado. Ramos (1997) distingue o Mercado do Estado a partir do controle, isto é, o Mercado ou Setor Privado Mercantil compreenderia as entidades lucrativas, controladas pelas regras e valores que regem o sistema econômico (autossuficiência e invidualismo), o Estado ou setor público seria composto pelas administrações públicas, organismos autônomos e empresas públicas, regidos e controlados em última instância por representantes eleitos da sociedade ou grupos e indivíduos legitimados pelo setor público, tendo por função a intervenção e definição da política econômica e social, de modo a garantir o mínimo de qualidade de vida para o conjunto de cidadãos, através da correção de desigualdades mediante a adequada distribuição dos recursos.

[...] o trabalho, além da retribuição financeira, também tem por finalidade a autorrealização, passível de ser dimensionada por meio da contribuição do indivíduo para o funcionamento da sociedade [...] 82

O Terceiro Setor, por sua vez, não tendo por finalidade a obtenção de lucro e ao se destinar ao atendimento de necessidades sociais e coletivas, estaria em uma zona cinzenta entre o público e o privado, relativizando a mencionada dicotomia. Conforme bem afirma Ferrer (2003), o exercício direto da solidariedade coletiva está trocando de titularidade, havendo a maior participação de organizações em atividades antes executadas essencialmente pelo Estado, todavia, tal fenômeno não enseja a anulação ou total ausência da responsabilidade pública em matéria de solidariedade social, especialmente em se considerando o aumento do desemprego e da desigualdade social. Diversamente, verificam-se que se mostram cada vez mais tênues os limites entre o espaço público e o privado, que se revelam cada vez mais próximos e interdependentes. A este respeito, vê-se que muitas das organizações não governamentais integrantes do Terceiro Setor dependem essencialmente do repasse de recursos públicos para o regular exercício de suas atividades. O Estado, por sua vez, imprescinde da atuação do Terceiro Setor (setor privado não lucrativo) para que sejam realizadas ações de assistência social, outrora sob sua direta responsabilidade. Há, portanto, uma colaboração entre Estado e sociedade na busca pelo atendimento das necessidades coletivas. Da leitura da publicação realizada pela Fundação Manuel Leão, sob a orientação do Professor Doutor Joaquim Azevedo, por ocasião do Ano Internacional do Voluntário (2001), denominada “O Voluntariado e as Empresas – breve estudo exploratório do Caso Português”, vê-se a defesa de uma função social da empresa, consubstanciada na responsabilidade social não limitada à produtividade e à obtenção do lucro, mas também adstrita a propiciar o bem-estar coletivo e a coesão social. A empresa passaria a ter um papel de empresa-cidadã, também Revista CEJ, Brasília, Ano XIX, n. 66, p. 80-87, maio/ago. 2015

responsável pelo desenvolvimento social e não meramente econômico da comunidade. No mencionado opúsculo, defende-se que uma das chaves para o incremento do desenvolvimento social e comunitário e para o fomento da coesão social é a cooperação entre as organizações sociais específicas, as empresas e a Administração Pública (AZEVEDO, 2001, p. 17). Apregoa-se a necessidade de uma melhor gestão dos recursos aplicados em intervenções assistenciais, mediante um estímulo dos Estados ao exercício de competitividade atrelada à responsabilidade social das empresas, em prol do desenvolvimento social. Apesar da possibilidade de os empregados de uma empresa serem estimulados a agir voluntariamente em prol da sociedade, nos horários livres, e do papel da empresa em exercer esse estímulo, esclarece-se que tal não será propriamente o enfoque do presente trabalho, até porque a atuação voluntária no âmbito das empresas privadas lucrativas é reduzida. Não há como se referir ao voluntariado sem mencionar a sua relevância para o Terceiro Setor. A propósito, foi a partir do recrudescimento e fortalecimento do Terceiro Setor, bem como da sua projeção no meio social e em todas as formas de mídia, que muitas pessoas passaram a conhecer e optar pelo exercício do trabalho voluntário em suas diversas vertentes. A primeira grande questão que emerge, quando da análise da expressão “trabalho voluntário”, é uma aparente contradição em seus próprios termos, decorrente da possibilidade de se admitir o trabalho como elemento não remunerado, especialmente sob a ótica da economia de mercado e do sistema capitalista de produção4. Admitir-se que um dos elementos ou fatores clássicos da produção, ao lado do capital, não receba qualquer remuneração, aparentemente subverte a lógica tradicional capitalista, que se fundamenta na primazia dos interesses econômicos. A existência de pessoas que se dedicam a exercer atividades sem qualquer remuneração, motivadas por outras razões que não a retribuição pecuniária e financeira, indica, ao contrário do que afirmam algumas teorias5, que o ser humano pode sim ter interesses diversos do mero acúmulo de bens materiais e da busca incessante por dinheiro para atender a um número crescente de necessidades econômicas, rápida e artificialmente criadas na era globalizada. Defende Helena (2007) que o trabalho, além da retribuição financeira, também tem por finalidade a autorrealização, passível de ser dimensionada por meio da contribuição do indivíduo para o funcionamento da sociedade, ou seja, busca-se o atendimento de um interesse geral e social, e muitas vezes a retribuição é uma satisfação pessoal ou o próprio reconhecimento social. Transcreve a mencionada autora, em seu texto, o depoimento de uma jovem voluntária, que corrobora este aspecto de solidariedade altruísta, nos termos seguintes: Defino voluntariado como a realização de trabalho profissional não remunerado. Ou seja, o agir de competências que desenvolvemos como traços da nossa identidade profissional, mas num contexto que não está inscrito na lógica do mercado laboral e sim numa lógica da gratuidade e do serviço para com o outro (HELENA, 2007, p. 15). De fato, o voluntariado emerge como o exercício concreto de uma cidadania ativa, de atuação em prol do coletivo e que também traz em seu bojo responsabilidades e deveres, revelando-se um importante instrumento para a difusão da solidariedade em

detrimento do individualismo exacerbado. A este respeito afirma Ramos (1997, p.115) que o exercício das responsabilidades e direitos concedidos aos indivíduos é determinado pelo que denomina de “nível de competência civil” e pela crença na autenticidade da cidadania. É interessante mencionar que a especial motivação do trabalho voluntário, consubstanciada em fatores diversos da retribuição pecuniária, e o cunho normalmente social da atividade voluntária, voltada para o atendimento das necessidades de seres humanos visíveis e que existem de fato, e não apenas em número estatístico, podem ser talvez mencionados como a principal razão pela qual o trabalho voluntário é diferenciado, e muitas vezes, prestado de forma mais eficaz do que o próprio trabalho remunerado. Em síntese, é a comprovação de que o ser humano é, em essência, um ser social, que se vê no semelhante e se sente bem em prestar auxílio ao próximo. Outro fator que deve ser considerado, em razão de sua relevância para a compreensão do fenômeno atual da empregabilidade e seus possíveis reflexos no que se refere ao trabalho voluntário, é a redução do número de empregos formais na indústria, seja em razão da mecanização, informatização ou aumento da produtividade em decorrência dos avanços tecnológicos na era globalizada. Muito embora tenha havido uma inegável adequação dos empregos no sistema capitalista, mediante o recrudescimento de postos de trabalho (ainda que não formais) no setor de serviços, turismo, comércio e também nas pequenas empresas, a discussão sobre o desemprego e sua implicação na atuação voluntária é relevante. Um dos aspectos que podem ser tratados, especialmente em época de crise ecônomica, é justamente a questão de existência de postos de trabalho remunerados para todos, não só porque o desemprego acaba por se tornar um problema social, sendo muitas vezes objeto de trabalho voluntário no que tange à requalificação dos trabalhadores, mas também porque acarreta a discussão sobre possibilidade de o trabalho voluntário ser um mecanismo que permita a ocupação do trabalhador. Isso porque o trabalho é condição da existência humana, algo como uma necessidade natural de se relacionar com a natureza e a própria sociedade, ainda que de forma não

remunerada (MORÁN, 1997). Obviamente a discussão que exsurge é como o trabalhador irá manter-se sem a percepção de recursos financeiros, sendo talvez essa a provável razão de a maioria dos voluntários serem pessoas empregadas, aposentadas, enfim, que percebem algum rendimento, e que se ocupam da prestação de serviços sociais nos horários livres. Enfim, como visto mediante as considerações acima, são diversas as questões que emanam da atuação voluntária, muitas das quais relacionadas ao contexto histórico-social presente. Fez-se a contextualização com o objetivo de possibilitar a reflexão acerca da regulamentação legal da atuação voluntária. 2 ALGUMAS QUESTÕES SOBRE A ATUAÇÃO VOLUNTÁRIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A PARTIR DA ANÁLISE DO DIREITO PORTUGUÊS E BRASILEIRO

É interessante observar que o reconhecimento da existência e relevância do trabalho voluntário como instrumento de agregação e coesão social foi materializado por meio da recente promulgação de diplomas legais que regulamentam o exercício dessa atividade em diversos países, praticamente no mesmo momento histórico.

representa um dos instrumentos básicos de participação da sociedade civil. Também digna de nota é a exposição de motivos da Lei 6/1996, que regulamenta o voluntariado na Espanha, ao afirmar a corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade na satisfação do interesse coletivo e do bem comum, nos termos seguintes: El moderno Estado de Derecho deve incorporar a su ordenamiento jurídico la regulación de las actuaciones de los ciudadanos que se agrupan para satisfacer los intereses generales, asumiendo que la satisfacción de los mismos ha dejado de ser considerada como una responsabilidad exclusiva del Estado para convertirse en una tarea compartida entre Estado y sociedad. El Estado necesita de la responsabilidad de sus ciudadanos y éstos reclaman um papel cada vez más activo en la solución de los problemas que les afectan. No Brasil, por sua vez, o serviço voluntário está regulado de forma sucinta pela Lei 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, com a alteração da Lei n. 11.692/2008, que modificou a redação original do art. 3º, contendo apenas os seguintes dispositivos legais: Art. 1º Considera-se serviço voluntário, para fins desta Lei, a atividade não remunerada, prestada

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[...] o trabalho é condição da existência humana, algo como uma necessidade natural de se relacionar com a natureza e a própria sociedade, ainda que de forma não remunerada [...] Merece referência o princípio geral insculpido no art. 5º, da Lei n. 71/98, que regulou o voluntariado em Portugal, que bem demonstra a relevância da atuação voluntária no contexto de uma solidariedade coletiva desejada e apregoada pelo Estado. Dispõe o art. 5º que o Estado reconhece o valor social do voluntariado como expressão do exercício livre de uma cidadania activa e solidária e promove e garante a sua autonomia e pluralismo. O Decreto-Lei n. 389/99, publicado no Diário da República de Portugal em 30/9/1999, ressalta que o voluntariado é uma actividade inerente ao exercício e cidadania que se traduz numa relação solidária para com o próximo, participando de forma livre e organizada, na solução dos problemas que afectam a sociedade em geral, reconhecendo que o trabalho voluntário

por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza, ou a instituição privada de fins não lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social, inclusive mutualidade. Parágrafo único. O serviço voluntário não gera vínculo empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista previdenciária ou afim. Art. 2º O serviço voluntário será exercido mediante a celebração de termo de adesão entre a entidade, pública ou privada, e o prestador do serviço voluntário, dele devendo constar o objeto e as condições de seu exercício. Art. 3º O prestador do serviço voluntário poderá ser ressarcido pelas despesas que comprovadamente realizar no desempenho das atividades voluntárias. Parágrafo único. As despesas a se-

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rem ressarcidas deverão estar expressamente autorizadas pela entidade a que for prestado o serviço voluntário. Observa-se que, na lei brasileira, estão presentes os elementos centrais da atuação voluntária, quais sejam, a realização de atividade não remunerada, a não caracterização do vínculo empregatício ou trabalhista, bem como a necessidade de a área de atuação da entidade estar adstrita a objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social. Se comparada a lei brasileira à portuguesa, a seguir referida, observa-se que a Lei 71/98 (portuguesa) é mais minuciosa ao conceituar e definir os princípios que regem o voluntariado, bem como os direitos e deveres do voluntário, estabelecendo-se uma regulação mais completa da relação jurídica que se estabelece entre a entidade promotora e o voluntariado. Ressalta-se que, no Brasil, ainda é um desafio a construção de uma cultura do voluntariado no âmbito da Administração Pública, destacando-se que muitas das críticas aqui referidas são obstáculos para a solidificação de uma atuação voluntária como expressão da cidadania.

[...] a atividade voluntária não pode jamais substituir os recursos humanos necessários para a consecução dos fins estatutários das entidades promotoras, atuando eminentemente de forma complementar. 84

A Lei n. 71/98, com o expresso objetivo de garantir a todos os cidadãos a participação solidária em ações voluntárias, realizou o enquadramento jurídico da atuação voluntária em Portugal. Em seu art. 2º, define o voluntariado como o conjunto de acções de interesse social e comunitário realizadas de forma desinteressada por pessoas, no âmbito de projectos, programas e outras formas de intervenção ao serviço dos indivíduos, das famílias e da comunidade desenvolvidos sem fins lucrativos por entidades públicas e privadas (grifo nosso). Vê-se aqui a expressa previsão legal de que a atuação do voluntariado realiza-se tanto em entidades públicas quanto privadas, que passam a ser denominadas de “organizações promotoras”, consoante dispõe o art. 4º da Lei n. 71/98. Também estão presentes outros elementos essenciais do agir voluntário, tais como a solidariedade, decorrente da realização de atividades voltadas ao interesse social e comunitário e não pes­soal, bem como o caráter não lucrativo das atuações interventivas. Quanto à atuação “desinteressada” do indivíduo, interpreta-se como um desinteresse financeiro ou de recebimento de algum benefício material direto ou atendimento de um interesse ilegítimo, uma vez que, obviamente, o ser humano sempre age motivado por algo, e, no caso da atuação voluntária, é evidente que há um interesse subjacente, que pode ser o aprendizado, a profissionalização, a experiência, o desenvolvimento interpessoal, ou mesmo o sentir-se útil ao próximo e à sociedade. No art. 3º, na definição de voluntário como o indivíduo que de forma livre, desinteressada e responsável se compromete, de acordo com as suas aptidões próprias e no seu tempo livre, a realizar ações de voluntariado no âmbito de uma organização promotora, nota-se a presença de outros elementos inerentes à atuação voluntária, consubstanciados na liberdade Revista CEJ, Brasília, Ano XIX, n. 66, p. 80-87, maio/ago. 2015

de escolha, ou seja, ausência de compulsoriedade, e na responsabilidade do agente. É expressamente vedada pela legislação a qualificação de voluntário em decorrência de uma relação de trabalho autônomo ou subordinado ou mesmo de uma relação de cunho patrimonial qualquer. A atuação voluntária na Administração Pública é admitida pela Lei n. 71/98, ao estabelecer em seu art. 4º que se consideram organizações promotoras as entidades públicas da administração central, regional ou local ou outras pessoas coletivas de direito público ou privado, que reúnam condições para integrar voluntários e coordenar o exercício de sua atividade. Uma questão recorrente quando se reflete sobre a atuação voluntária na Administração Pública diz respeito aos seus limites, ou seja, quais são as atividades passíveis de serem realizadas diretamente ou mediante a colaboração de voluntários, sem que haja violação de princípios e normas constitucionais que regem a atuação administrativa e o acesso a cargos públicos6. A este respeito, cumpre observar que a existência de um quadro de funcionários públicos de natureza profissional e permanente, selecionado a partir dos critérios de mérito e capacidade, emerge como uma necessidade funcional do Estado Moderno, a fim de propiciar a regular prestação de serviços públicos7, configurando, também, uma exigência do próprio constitucionalismo (VÁZQUEZ, 1999). Uma crítica comumemente desferida à atuação de voluntários na Administração Pública é o suposto “locupletamento” indevido do Estado, que passaria a se valer de “mão de obra” voluntária, e portanto, gratuita, como instrumento e estratégia para reduzir o número dos funcionários públicos, e consequentemente, as despesas correntes com o pagamento de remuneração. Tal temor não parece subsistir ante a análise da legislação, especialmente dos princípios que consagram o voluntariado (art. 6º, Lei 71/98), e da realidade fática, uma vez que efetivamente há um núcleo de atividades essenciais de Estado, não passíveis de serem atribuídas a sujeitos privados, e que também, em princípio, por exigirem garantias específicas aos funcionários que as executam, não comportariam a atuação voluntária. A título de exemplo, menciona-se a atividade policial propriamente dita, a representação diplomática, a atuação do Poder Judiciário, entre outras. Além disso, um dos princípios que regem a atuação voluntária, e que será mencionado mais adiante, é a complementaridade, isto é, a questão de que a atividade voluntária não pode jamais substituir os recursos humanos necessários para a consecução dos fins estatutários das entidades promotoras, atuando eminentemente de forma complementar. Não se admite, pois, a substituição da mão de obra remunerada pelo voluntariado, e esta restrição se aplica tanto a instituições públicas quanto privadas. A ideia apregoada é uma atuação coordenada e complementar8. Nota-se que o art. 4º, 3, da Lei n. 71/98, delimita, de forma clara, o campo da atuação voluntária, nos termos a seguir transcritos: a actividade referida nos números anteriores tem de revestir interesse social e comunitário e pode ser desenvolvida nos domínios cívico, da ação social, da saúde, da educação, da ciência e cultura, da defesa do patrimônio e do ambiente, da defesa do consumidor, da cooperação para o desenvolvimento, do emprego e da formação profissional, da reinserção social, da protecção civil, do desenvolvimento da via associativa e da

economia social, da promoção do voluntariado e da solidariedade social, ou em outros de natureza análoga. Verifica-se, portanto, que a atuação voluntária no âmbito da Administração Pública portuguesa circunscreve-se essencialmente a atividades de cunho social, tendo agido com acerto o legislador neste aspecto. Também merecem nota os princípios enquadradores do voluntariado, referidos e conceituados no art. 6º da Lei 71/98 (grifos nossos): 1 – O voluntariado obedece aos princípios da solidariedade, da participação, da cooperação, da complementaridade, da gratuidade, da responsabilidade e da convergência;2 – O princípio da solidariedade traduz-se na responsabilidade de todos os cidadãos pela realização dos fins do voluntariado. 3 – O princípio da participação implica a intervenção das organizações representativas do voluntariado em matérias respeitantes aos domínios em que os voluntários desenvolvem o seu trabalho. 4 – O princípio da cooperação envolve a possibilidade de as organizações promotoras e as organizações representativas do voluntariado estabelecerem relações e programas de acção concertada. 5 – O princípio da complementaridade pressupõe que o voluntariado não deve substiuir os recursos humanos considerados necessários à prossecução das actividades das organizações promotoras, estatutariamente definidas. 6 – O princípio da gratuidade pressupõe que o voluntário não é remunerado, nem pode receber subvenções ou donativos, pelo exercício do seu trabalho voluntário. 7 – O princípio da responsabilidade reconhece que o voluntário é responsável pelo exercício da actividade que se comprometeu a realizar, dadas as expectativas criadas aos destinatários do trabalho voluntário. 8 – O princípio da convergência determina a harmonização da acção do voluntário com a cultura e objectivos institucionais da entidade promotora. Os princípios acima descritos, associados aos direitos e deveres do voluntário9, delimitados, respectivamente, nos arts. 7º e 8º, da Lei 71/98, demonstram o reconhecimento da existência de uma relação jurídica entre o agente voluntário e a entidade promotora, com direitos, obrigações e responsabilidade. Deve-se observar que inexiste uma obrigatorieda-

de propriamente dita de ser voluntário, o que seria uma contradição em seus próprios termos, pois a atividade de ser voluntário satisfaz uma exigência meramente de ordem moral e social e não legal (MADRID, 1997), e correspondente a uma opção livre e não compulsória do agente. Contudo, uma vez estabelecida a relação, verificam-se direitos e deveres, definidos em lei justamente como um mecanismo de proteger, regular e até estimular a atuação voluntária na realização de ações de assistência social. Uma das possíveis críticas à participação voluntária na Administração Pública é exatamente a ausência de permanência e definitividade, uma vez que, não tendo qualquer vínculo de natureza remuneratória ou estatutária, o voluntário poderia optar por desligar-se das atividades a qualquer momento, o que ensejaria o risco de descontinuidade na prestação do serviço. Todavia, tal crítica não se sustenta; primeiro porque, como visto, a atuação voluntária rege-se pelo princípio da complementaridade, estando a realização das atividades garantidas pela equipe de servidores da instituição ou órgão (que deve coordenar a atuação voluntária); segundo, porque não há qualquer garantia de que o próprio trabalhador/servidor remunerado não solicite sua demissão ou exoneração quando lhe aprouver.

Nota-se que a legislação existente mostra-se adequada para a regulamentação da relação jurídica estabelecida entre o voluntariado e as entidades promotoras. O grande desafio, pois, não se refere propriamente à regulamentação legal, que já existe, mas sim à promoção efetiva do recrudescimento da atuação voluntária, possibilitando o exercício da cidadania ativa, nos termos preconizados na parte introdutória do presente trabalho. 3 CONCLUSÕES

Dentre as conclusões advindas deste trabalho, enumeram-se resumidamente as seguintes: 1) Hodiernamente, as transformações estruturais das sociedades, bem como as reformas do Estado, acabam por dificultar a definição das tarefas essencialmente estatais, e consequentemente, que não poderiam ser transferidas para terceiros. Vê-se que muitas das atividades hoje desempenhadas pelo denominado “Terceiro Setor” outrora configuravam atribuição do Estado, e são realizadas na atualidade com a colaboração de um expressivo contingente de voluntários; 2) Deve-se ressaltar que a atuação voluntária, consoante afirmado no corpo do presente trabalho, constitui uma das formas de realização de uma cidadania ativa e participativa, mate-

A atuação voluntária é legalmente admitida no âmbito da Administração Pública, devendo, logicamente, atender a alguns requisitos normativos, dentre os quais o interesse social e comunitário da atividade realizada [...] Também se questiona a existência de um efetivo compromisso dos voluntários com a realização das atividades no âmbito da Administração Pública. Consoante anteriormente mencionado, prevê-se a elaboração de um termo de compromisso (legislação brasileira) e a assunção de responsabilidades pelo agente voluntário (legislação portuguesa), inclusive no que se refere à regularidade de atuação. Logicamente, o agente voluntário é responsável pelos seus atos, ensejando a possibilidade de controle por parte dos agentes administrativos. Em síntese, essas são as principais questões decorrentes da análise da legislação que rege a atuação voluntária, com destaque para a Lei 71/98, de Portugal.

rializando o exercício da solidariedade social. Portanto, deve ser estimulada pelos Estados como meio de fortalecer o sentimento de integração social e de responsabilidade também do cidadão pelo atendimento das necessidades coletivas, em um contexto histórico-social de insubsistência do Estado do Bem-Estar Social. Indiscutivelmente, o estímulo ao voluntariado como externalização de cidadania ativa, mostra-se relevante na busca de uma conformação de sociedade mais solidária e menos individual; 3) A relevância da atuação voluntária ensejou a regulamentação da atividade por meio da promulgação de diplomas legislativos em diversos países, tendo-se destacado, como objeto de estudo, a Lei

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71/98, que regulamenta o voluntariado em Portugal. Dentre os princípios que regem o voluntariado em Portugal, destacam-se: a solidariedade, a participação, a cooperação, a complementaridade, a gratuidade, a responsabilidade e a convergência; 4) A atuação voluntária é legalmente admitida no âmbito da Administração Pública, devendo, logicamente, atender a alguns requisitos normativos, dentre os quais o interesse social e comunitário da atividade realizada, que pode ser desenvolvida nos domínios cívico, da ação social, da saúde, da educação, da ciência e cultura, da defesa do patrimônio e do ambiente, da defesa do consumidor, da cooperação para o desenvolvimento, do emprego e da formação profissional, da reinserção social, da protecção civil, do desenvolvimento da via associativa e da economia social, da promoção do voluntariado e da solidariedade social ( art. 4º, 3, da Lei n. 71/98); 5) Constatou-se que a legislação que regulamenta a atua­ ção voluntária mostra-se adequada para o atendimento dos anseios sociais no que se refere à tutela da relação jurídica estabelecida entre as entidades promotoras e o agente voluntário. O grande desafio da atualidade não é, pois, legislativo, mas sim de se encontrarem meios de estimular a prática do voluntariado como exercício da cidadania ativa, em prol do atendimento das necessidades coletivas a partir da participação da própria sociedade, ensejando maior coesão social.

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NOTAS 1 Comumente, afirma-se que a razão da crise do modelo de Estado do BemEstar Social, concebido para resolver o problema de garantia de acesso de todos aos direitos de cunho social, fundado no princípio da igualdade, decorre da expansão da intervenção estatal para um grande número de setores (sociais, econômicos, culturais, etc.), ensejando um crescimento das necessidades financeiras do Estado, e consequentemente, o déficit e endividamento público. A crise do Estado do Bem-Estar Social estaria relacionada, pois, à crise do Estado Fiscal, segundo afirma Ramos (1997, p. 111). 2 Segundo afirma Ferrer (2003, p. 145): En definitiva, la solidaridad está siempre presente en las relaciones de la Administración, en cuanto conjunto orgánico al servicio del grupo político, con los ciudadanos, bien porque aquélla exige determinadas conductas al particular en aras, precisamente, a la materialización de la solidaridad colectiva, bien porque éste recibirá determinadas prestaciones fruto de la acción solidaria del grupo. Dicho de otro modo, sea en la dimensión pasiva de perceptor, sea en la activa de prestador – o contribuyente, es decir, el que contribuye, no necesariamente em términos económicos, al funcionamento colectivo – , lo que late tras toda relación del ciudadano con la Administración es la manifestación de los vínculos solidarios que le unen al grupo político que es el Estado. Para o mencionado autor, o serviço público configuraria a manifestação da solidariedade prestacional ou igualitária, financiada solidariamente através dos impostos, tornando acessível aos integrantes da sociedade prestações relevantes para o seu desenvolvimento, que a dinâmica do interesse individual não possibilitaria. O pagamento dos impostos, para Ferrer, seria o exercício de uma solidariedade egoísta e não altruísta. Aqui, o Estado impõe a solidariedade. A solidariedade altruísta, por sua vez, estaria presente na assistência social, mediante a qual ocorre a distribuição de recursos aos menos favorecidos. 3 Para Renes (1996), o voluntariado aparece como uma resposta coletiva ao individualismo e uma alternativa de participação da comunidade, de modo livre e não remunerado, tendo por finalidade o ser socialmente útil. É interessante aqui também observar a reflexão de Morán (1997), ao afirmar que a situação de pleno emprego também não resolve a questão do desenvolvimento humano e da construção de um vínculo social, isso porque não se vislumbra nas pessoas a vontade e o interesse em construir um efetivo tecido social. 4 O trabalho é, no modo de produção capitalista, uma mercadoria peculiar, pois é a única capaz de gerar um valor superior ao seu custo de aquisição. Distingue-se das outras mercadorias porque não se incorpora ao processo produtivo separado do seu anterior proprietário, ou seja, o trabalho não se

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desvincula do trabalhador, submetendo-se, porém, ao capital. (MORÁN, 1997). Vide as teorias econômicas do “homo economicus”, do “self interest” e a “teoria da agência”. Conforme apregoa o art. 47, 2, da Constituição portuguesa, todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via do concurso. A Constituição brasileira, por sua vez, em seu art. 37, I e II, dispõe que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impes­soalidade, moralidade, publicidade e eficiência, ressaltando que a investidura em cargo ou emprego público depende da aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego. Pode-se definir, em linhas gerais, o serviço público como a intervenção que tem por finalidade estabelecer garantias para o exercício de direitos, bem como o atendimento e satisfação das necessidades coletivas dos cidadãos (GARCIA, 1998). Um bom exemplo dessa atuação complementar e bem sucedida no âmbito da Administração Pública é a atividade do corpo de bombeiros voluntários. Art. 7º – 1 — São direitos do voluntário: a) Ter acesso a programas de formação inicial e contínua, tendo em vista o aperfeiçoamento do seu trabalho voluntário; b) Dispor de um cartão de identificação de voluntário; c) Enquadrar-se no regime do seguro social voluntário, no caso de não estar abrangido por um regime obrigatório de segurança social; d) Exercer o seu trabalho voluntário em condições de higiene e segurança; e) Faltar justificadamente, se empregado, quando convocado pela organização promotora, nomeadamente por motivo do cumprimento de missões urgentes, em situações de emergência, calamidade pública ou equiparadas; f) Receber as indemnizações, subsídios e pensões, bem como outras regalias legalmente definidas, em caso de acidente ou doença contraída no exercício do trabalho voluntário; g) Estabelecer com a entidade que colabora um programa de voluntariado que regule as suas relações mútuas e o conteúdo, natureza e duração do trabalho voluntário que vai realizar; h) Ser ouvido na preparação das decisões da organização promotora que afectem o desenvolvimento do trabalho voluntário; i) Beneficiar, na qualidade de voluntário, de um regime especial de utilização de transportes públicos, nas condições estabelecidas na legislação aplicável; j) Ser reembolsado das importâncias despendidas no exercício de uma actividade programada pela organização promotora, desde que inadiáveis e devidamente justifiadas, dentro dos limites eventualmente estabelecidos pela mesma entidade. Art. 8º. São deveres do voluntário: a) Observar os princípios deontológicos por que se rege a actividade que realiza, designadamente o respeito pela vida privada de todos quantos dela beneficiam; b) Observar as normas que regulam o funcionamento da entidade a que presta colaboração e dos respectivos programas e projectos; c) Actuar de forma diligente, isenta e solidária; d) Participar nos programas de formação destinados ao correcto desenvolvimento do trabalho voluntário; e) Zelar pela boa utilização dos recursos materiais e dos bens, equipamentos e utensílios postos ao seu dispor; f) colaborar com os profissionais da organização promotora, respeitando as suas opções e seguindo as suas orientações técnicas; g) Não assumir o papel de representante da organização promotora sem o conhecimento e prévia autorização desta; h) Garantir a regularidade do exercício do trabalho voluntário de acordo com o programa acordado com a organização promotora; i) Utilizar devidamente sua identificação como voluntário no exercício da sua atividade.

REFERÊNCIAS BRASIL. Lei 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, com as alterações da Lei 11.692/2008, que regulamenta o trabalho voluntário no Brasil. [S. l.: s. n.], [2008]. _______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. 292 p. CABEZA, Manuel Delgado. La globalización: actores y atrezzo. In: Trabajo voluntario o participación: elementos para una sociología del Tercer Sector. Madrid: Tecnos, 1997. p. 46-75. ESPANHA. Lei n. 6, 1996, de 15 de janeiro, que regulamenta o voluntariado na Espanha. FERRER, Gabriel Real. La Solidaridad en el derecho administrativo. Revista de Administración Pública, Madrid, n. 161, p. 123-179, 2003. FUNDAÇÃO AGA KHAN. O voluntariado nos projetos de luta contra a pobreza. Lisboa: Comissão Nacional para o Ano Internacional dos voluntários, 2001. FUNDAÇÃO MANUEL LEÃO. O voluntariado e as empresas: breve estudo exploratório do caso português. Lisboa: Comissão Nacional para o Ano Internacional dos Voluntários, 2001. 40 p.

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Artigo recebido em 17/7/2015. Artigo aprovado em 16/8/2015.

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Aline Vitalis é procuradora da Fazenda Nacional, em Joinville-SC. Revista CEJ, Brasília, Ano XIX, n. 66, p. 80-87, maio/ago. 2015