A colaboração dos cidadãos na produção de leis: Lições das consultas online do Marco Civil da Internet

Área Temática: Participação Política

Título:

A COLABORAÇÃO DOS CIDADÃOS NA PRODUÇÃO DE LEIS: LIÇÕES DAS CONSULTAS ONLINE DO MARCO CIVIL DA INTERNET

Samuel Barros Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital (CEADD) Universidade Federal da Bahia (UFBA)

10º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) Belo Horizonte – MG, 30 de agosto a 02 de setembro de 2016.

A colaboração dos cidadãos na produção de leis: Lições das consultas online do Marco Civil da Internet Samuel Anderson Rocha Barros Universidade Federal da Bahia (UFBA) Resumo: Este artigo apresenta uma análise das três plataformas de consulta empregadas durante o processo de elaboração do Marco Civil da Internet. O objetivo é avaliar, a partir de critérios da literatura de democracia digital, como as características das plataformas modelaram o processo de participação e quais lições podem ser tiradas deste caso paradigmático. Ao fim, enumera-se como lições: a) é necessário ter em conta a participação de públicos distintos, leigos e especialistas, cidadãos avulsos e organizações de representação de interesses; b) a ocorrência das consultas deve ser amplamente divulgada, bem como informações sobre o necessário procedimento para participar; c) as consultas devem ser responsivas; d) as consultas devem ser previstas e regulamentadas dentro do processo de tomada de decisão. Palavras-chave: Marco Civil da Internet; democracia digital; participação online; deliberação online; consultas públicas online.

Introdução O Marco Civil da Internet (lei número 12.965, de 23 de abril de 2014) tornou-se mundialmente conhecido por ter sido uma das primeiras legislações que reconhecem a neutralidade da rede como direito da cidadania1. Os direitos assegurados por esta lei têm sido largamente discutidos por acadêmicos e ativistas do campo do direito e governança de internet ao redor do mundo (BEZERRA, WALTZ, 2014; BOFF, FORTES, 2014; DAVIES, 2014; THOMPSON, 2012; SIDAK, 2012; VAZ, 2011; MORAES, 2013; SEGURADO, LIMA, AMENI, 2015). Contudo, a reflexão sobre os mecanismos de participação ao longo do processo de elaboração da lei não tem sido suficientemente estudados. As poucas pesquisas preocupadas com a participação têm estudado sobretudo o perfil dos participantes e os argumentos apresentados (BARROS, MARINHO, 2013; BRAGATTO et al., 2015; CAPONE, ITUASSU, PECORARO, 2015; LEMOS et al., 2015; SAMPAIO et al., 2013; O’MALEY, 2015; RADOMSKY, SOLAGNA, 2016). Com isso, a presente pesquisa tem como objetivo estudar uma dimensão pouco estudada deste objeto que é o desenho e as características dos mecanismos de participação2. O objetivo é entender como estes mecanismos foram

Para uma história do Marco Civil da Internet, em seus aspectos sociais e institucionais, ver O’Maley (2015), Papp (2014) e Radomsky & Solagna (2016). 2 Steibel (2012) estudou, entre outros elementos, as expectativas e motivações dos gestores das primeiras consultas do Marco Civil da Internet ao empregarem ferramentas da web 2.0. O autor entrevistou seis pessoas diretamente envolvidas na elaboração das plataformas. 1

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desenhados, tanto em sua dimensão técnica quanto institucional, e como estes condicionaram a expressão das vontades, preferências e opiniões dos atores interessados. A análise será processada a partir de critérios identificados pela literatura de democracia digital como importantes para este tipo de iniciativa: 1) inclusividade e pluralismo; 2) recursos epistêmicos; 3) forma e empoderamento da participação; 4) governo da iniciativa: termos de uso, identificação e moderação. Esses critérios não constituem necessariamente um padrão de sucesso, mas apontam para questões que precisam ser problematizadas em cada caso e contexto. As questões de pesquisa são: Como as plataformas de consulta empregadas ao longo do processo de elaboração do Marco Civil da Internet atendem demandas apontadas pela literatura de democracia digital como desejáveis para este tipo de iniciativa? Quais as lições possíveis a partir da observação destes casos? A expectativa é que este trabalho possa contribuir com a extensa literatura que se propõe a analisar mecanismos de participação online, mas também que sirva de orientação para o desenvolvimento de novos mecanismos de consulta. Serão analisadas as consultas realizadas entre a concepção inicial do projeto de lei e a sanção presidencial. Neste período, foram realizadas três consultas: duas pelo Ministério da Justiça para a elaboração do projeto de lei; e uma hospedada pela Câmara dos Deputados na plataforma e-Democracia3. Foram analisadas as características e funções de cada uma das consultas, além dos termos de uso e notas explicativas.

1. Os critérios para a avaliação do desenho de consultas públicas online Nesse tópico, apresentam-se os critérios empregados para a análise do desenho de consultas públicas online em suas dimensões institucional e técnica (ou na confluência entre ambas as dimensões). Têm-se ciência da existência e importância, que muitas vezes é preponderante, de variáveis políticas, administrativas e sociais, mas este estudo se ocupa especialmente do desenho das iniciativas. Claro que, com este desenho de pesquisa, não se aventa a possibilidade de indicar variáveis que explicam o sucesso de uma iniciativa, mas antes tem-se como objetivo elencar elementos que podem qualificar democraticamente as consultas públicas online. 3

O Senado Federal realizou uma enquete especificamente sobre a questão da neutralidade da rede, mas foi retirada do ar antes da conclusão da votação porque foram verificadas falhas de segurança no mecanismo de apuração dos votos, e por isso não integra o corpus desta pesquisa. Depois da aprovação da lei, outras consultas foram realizadas para a regulamentação da lei, mas estas consultas não estão entre os casos avaliados por esta pesquisa por estarem fora do período proposto.

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Inclusividade e Pluralismo A inclusividade é vista por muitos autores como um caminho para garantir o pluralismo das opiniões e posições apresentadas em iniciativas online (KIES, 2010). Contudo, não há um entendimento sobre o que exatamente significa a inclusividade de uma iniciativa de participação. Há posições que vão desde a possibilidade formal para que todos os concernidos possam participar até posições que advogam pela construção de mecanismos para garantir uma representação demográfica equivalente ao observado na sociedade (FISHKIN, 2009; SMITH, 2013). No plano analítico essa categoria oferece desafios complexos, uma vez que precisa dimensionar as barreiras para a participação de uma população de concernidos e/ou interessados

que

nem

sempre

é

completamente

conhecida

(BARROS,

2013).

Especificamente sobre as iniciativas digitais de participação, alguns estão preocupados como a falta de acesso à tecnologia (o digital divide) pode provocar desigualdades entre os cidadãos na experiência democrática (NORRIS, 2001); outros autores estão preocupados com os conhecimentos necessários para a participação online (MACNAMARA, 2010). Em suma, a preocupação durante a análise é considerar os recursos tecnológicos e habilidades necessárias para participar, levando em conta possíveis dificuldades que diferentes grupos e perfis eventualmente possam ter (WHYTE, MACINTOSH, 2003).

Recursos epistêmicos A participação qualificada demanda conhecimento sobre o tema em discussão e sobre o processo de participação em si (KIES, 2010; MACNAMARA, 2010). O entendimento normativo é que para a qualificação da participação cidadã, especialmente em temas complexos, deve haver uma preocupação de traduzir para linguagem leiga as implicações das questões em debate. Iniciativas de participação não precisam necessariamente oferecer informações sobre os temas em pauta, uma vez que determinados temas são de amplo conhecimento e com as posições suficientemente esclarecidas, mas temas complexos e especializados, a exemplo do Marco Civil da Internet, podem qualificar a participação ao oferecer aos interessados informações sobre as opções em disputa (MACNAMARA, 2010). Segundo Macnamara (2010) iniciativas de consulta deveriam oferecer ajuda no formato de artigos para deixar os usuários familiares com o tema e as ideias contra e a favor. Além do mais, o autor complementa que as consultas online precisam ser fáceis de navegar de modo que os cidadãos entendam facilmente a relação com o órgão público. 4

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Em outro nível, também foi avaliado se o cidadão é devidamente informado sobre o processo participativo, nomeadamente sobre como espera-se que este participe e quais os possíveis efeitos desta participação dentro do processo de tomada de decisão. Em suma, foi avaliado se os cidadãos tinham informação sobre o alcance de sua participação, quais os efeitos possíveis. A expectativa é que tais procedimentos aumentem a transparência dos processos participativos e que os cidadãos possam entender sua importância.

Forma e empoderamento da participação Como as plataformas viabilizam a participação do cidadão? Sabe-se que as características de cada uma das plataformas condicionam a participação através de determinados caminhos, mesmo que não sejam exatamente aqueles previstos pelo desenho da consulta (WRIGHT, STREET, 2007). Por plataformas, entende-se a estrutura que condiciona a publicação, leitura e interação com os conteúdos por determinados caminhos e sob determinadas condições. Enfim, a plataforma oferece um protocolo a partir do qual as interações se processam (BARROS, 2013). Esta perspectiva entende que a plataforma não é um ambiente neutro onde as interações ocorrem sem qualquer interferência (WHYTE, MACINTOSH, 2003). Esta, apesar de não dar qualquer tipo de garantia, viabiliza a participação através de percursos determinados. Um canal de participação pode receber os inputs dos cidadãos de modos significativamente diferentes, por exemplo, se admite voto, envio de comentários ou discussão entre os usuários; se os inputs são recebidos diretamente pela autoridade pública responsável pela decisão final ou não. Interessa entender como as opiniões dos cidadãos manifestas nestas plataformas são processadas pelo sistema político ou como se dá a relação entre a ferramenta de participação e o processo de tomada de decisão. Macnamara (2010) explica em detalhes que, ao organizar uma consulta online, os governos precisam destinar recursos para o planejamento, moderação, suporte de TI e para porta-vozes que possam responder rapidamente as questões e discussões online. If governments implement public consultation with a genuine commitment to listen to and consider citizens’ views as is desirable, specific consideration needs to be given to how citizens’ contributions will be processed, analyzed and articulated into policy-making processes. When listening can involve many thousands of Web posts and possibly emails and other communications, dedicated staff are required to acknowledge, categorize, process and respond to public comments, complaints and suggestions” (MACNAMARA, 2010, p. 7).

Nos casos estudados por Macnamara (2010), relata o autor, o governo australiano destinou recursos para a elaboração dos sites para as consultas, mas o mesmo não 5

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aconteceu no esforço de criar uma estrutura para processar a informação que mais adiante foi recebida dos cidadãos. O autor, na verdade, considera o processamento das informações recebidas um grande desafio, por conta disso sugere que os governos adotem ferramentas de análise de texto e softwares de data mining para ajudar neste processo. Whyte & Macintosh (2003) também argumenta ser fundamental que os organizadores demonstrem estarem ouvindo os participantes. Especialmente ao terminar o processo consultivo, pontua os autores, poderia ser enviada uma mensagem explicando os próximos passos. Nesta oportunidade, as pessoas poderiam também serem agradecidas por terem feito o esforço de participar. A expectativa é que este feedback ajude o cidadão a perceber a importância de sua ação política e o motive a tomar parte em outras iniciativas do mesmo tipo. Tomkova (2009) complementa que as consultas online perdem a justificativa de existir se não têm uma estrutura preparada para efetivamente encaminhar os inputs dos cidadãos. Tem-se em mente que a mera existência de canais entre a cidadania e a esfera da decisão política não pode ser tomada como influência direta na decisão final, contudo (SHANE, 2012; MARQUES, 2011; GOMES, 2008). Conforme o argumento de Gomes (2011), considera-se as consultas online como uma possibilidade de aumentar a capacidade concorrencial da cidadania diante de outros atores. Temos em vista que as consultas podem ter como principal efeito benéfico dar aos cidadãos comuns uma oportunidade de se manifestar durante o processo de elaboração das políticas públicas.

Governo da iniciativa: termos de uso, identificação e moderação Alguns procedimentos e normas servem para a administração da plataforma. Esta pesquisa dará especial atenção a três modos como essas estratégias de governo aparecem em iniciativas online: os termos de uso, que em geral são a base regulatória dos procedimentos esperados e dos admissíveis, tanto por parte do usuário, quanto por parte do organizador; o modo como se dá a identificação e a formação da identidade online do participante; e por fim, um elemento mais comum em iniciativas que os cidadãos podem manifestar opiniões, a moderação. Estes não são os únicos procedimentos através dos quais a plataforma é governada, mas são os mais comuns e importantes no contexto de iniciativas de participação. Os termos de uso estabelecem os usos esperados e admissíveis da plataforma. Na análise feita por esta pesquisa, os termos de uso foram analisados em busca de dispositivos que afetem de modo não justificado a liberdade de expressão dos usuários, nomeadamente o modo como orienta a moderação ou a exclusão de conteúdo. Quanto a identificação, mais do que saber se as pessoas são identificadas ou não, é do interesse desta pesquisa entender 6

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como os perfis dos usuários são construídos na plataforma, como a identidade de cada usuário se materializa em cada contexto (BARROS, 2013; COLEMAN, BLUMLER, 2009; KIES, 2010). Por sua vez, a moderação é uma questão controversa, mas aos poucos vai firmandose o entendimento de que a moderação pode, a depender de variáveis contextuais, tanto ser benéfica quanto maléfica para a deliberação (BARROS, 2013). Kies (2010) argumenta que a moderação pode ser prejudicial em algumas circunstâncias porque pode limitar a discussão de temas polêmicos e, com isso, desencorajar a participação. De outro lado, Wright & Street (2007) argumentam que a moderação é crucial para viabilizar o debate democrático em ordem e manter um mínimo de respeito e civilidade.

2. As consultas online no caminho do Marco Civil da Internet Nesse tópico serão apresentados uma análise dos casos em tela baseada nos critérios que foram descritos anteriormente.

Ministério da Justiça, primeira fase: O que queremos? Entre 29 de outubro a 17 de dezembro de 2009, o Ministério da Justiça, nomeadamente através de sua Secretaria de Assuntos Legislativos, com a colaboração do Centro de Tecnologia e Sociedade da Fundação Getúlio Vargas (RJ), colocou em consulta um texto que procurava fazer um levantamento dos principais temas que deveriam ser parte de um futuro marco normativo sobre os direitos dos cidadãos na internet. O texto foi dividido em três tópicos gerais: 1) direitos individuais e coletivos, com especial preocupação com a privacidade, liberdade de expressão e o direito de acesso à internet; 2) responsabilidade dos atores, nomeadamente considerações sobre os atores interessados na questão, como a legislação prévia tratava da questão e a defesa da necessidade de neutralidade da rede; e, por fim, 3) diretrizes para a ação governamental, isto é, recomendações de políticas públicas e outros procedimentos a serem tomados por parte do poder público inclusive no que diz respeito à regulamentação da lei (ver Figura 1). Os organizadores da consulta informaram que os temas abordados pelo Marco Civil foram estrategicamente selecionados pelo Ministério da Justiça para evitar tratar de questões que já estavam em discussão e assim evitar a resistência política enfrentada por temas como os direitos autorais, crimes virtuais e regulamentação das telecomunicações4.

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A justificativa para a exclusão de alguns temas do Marco Civil, bem como a explicação do andamento do processo de participação pode ser conferida na aba “sobre”: http://culturadigital.br/marcocivil/sobre/ Acesso em: 24 nov. 2015.

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O objetivo da consulta, expresso em um texto de apresentação, pontua a crença de que a participação pode contribuir para “enriquecer o processo de construção de nossas leis”, tendo que vista que “o conhecimento coletivo e voluntário pode – e deve – ser usado para aperfeiçoar a elaboração legislativa em nosso país”5. Em um relatório final, os organizadores informaram ter recebido mais de 800 contribuições. Contudo, Bragatto, Sampaio e Nicolás (2015) contabilizaram 686 comentários. A diferença pode ser explicada por dois fatores: a) estes pesquisadores excluíram os comentários off-topic e alguns que se tratavam de apenas links para outras páginas que citaram a página do Marco Civil (trackback); b) o Ministério da Justiça também recebeu contribuições por outros canais, a exemplo de carta e e-mail, enquanto os pesquisadores supracitados analisaram apenas os comentários feitos diretamente ao texto em consulta. Segundo a apuração de Bragatto, Sampaio e Nicolás (2015), o primeiro tópico recebeu 69,98% dos comentários, enquanto o segundo e o terceiro receberam um número bem menor, 12,68% e 17,34%, respectivamente. Os pesquisadores também apuraram que 130 participantes diferentes participaram do processo consultivo. Contudo, apenas dois enviaram 254 contribuições ou 53,62% de todas as mensagens analisadas. É importante destacar, contudo, que apesar dos riscos para o pluralismo de ideias, a superparticipação não é necessariamente ruim em ambientes online, conforme o estudo de Graham e Wright (2013), uma vez que isso não implicou a impossibilidade de fala por parte de outros, como acontece em ambientes off-line, além de que os superparticipantes podem orientar e facilitar a participação de outros. O site apresenta-se, organizado em um menu simples, com navegação fácil (ver Figura 1). A página do Marco Civil da Internet foi hospedada pela plataforma Cultura Digital, que é baseada no Wordpress e foi desenvolvida pelo Ministério da Cultura e mantido pela Rede Nacional de Pesquisa (RNP) com o objetivo de promover a discussão de políticas públicas. A escolha pelo Cultura Digital, segundo Papp (2014), ocorreu porque o Ministério da Justiça naquele momento não tinha recursos tecnológicos para desenvolver uma ferramenta própria. Preocupados especificamente com a pluralidade, os organizadores informam que a quantidade de publicações e o tamanho do texto de cada usuário seriam limitados para evitar a concentração da participação em poucos usuários, o que de fato veio a acontecer de acordo o levantamento de Bragatto, Sampaio e Nicolás (2015). Contudo, o que dificulta a aumento mais significativo da pluralidade dos participantes possivelmente é o fato de se tratar de uma questão difícil e que demanda conhecimentos específicos sobre tecnologia e comunicação digitais. Apesar da existência de um blog, textos noticiosos e o do próprio texto em consulta,

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Disponível em: http://culturadigital.br/marcocivil/2009/10/29/boas-vindas/#more-92 Acesso em: 24 nov. 2015.

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a plataforma tem dificuldade de explicar a lei de modo didático o suficiente para engajar as pessoas que não são de algum modo previamente interessadas no tema.

Figura 1: Recorte da primeira consulta realizada pelo Ministério da Justiça em 2009.

Não obstante, a plataforma é prodigiosa no volume de informações sobre o tema em discussão e informações sobre o processo participativo em si. Primeiro, temos que o provimento de informações sobre as questões abordadas pelo Marco Civil ocorreu por um conjunto diverso de mecanismos. Foi criada uma seção de “notícias” onde eram reunidos links para notícias sobre o Marco Civil da Internet publicadas por jornais6, além de uma seção com vídeos de programas televisivos nos quais este assunto foi discutido7. Além destas seções para indicar conteúdos produzidos por terceiros, foi criado um blog onde foram publicadas ao longo de todo processo textos explicativos sobre os detalhes das questões abordados pelo texto em consulta, a exemplo da guarda de logs, privacidade, liberdade de expressão e a legislação brasileira sobre o tema existente até então8. Sobre o funcionamento da plataforma, verificou-se uma carência de informações didáticas e facilmente acessíveis. Contudo, há um volume considerável de explicações sobre

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Disponível em: http://culturadigital.br/marcocivil/noticias/ Acesso em: 24 nov. 2015 Disponível em: http://culturadigital.br/marcocivil/category/midias/ Acesso em: 24 nov. 2015 8 Quanto ao propósito do blog, uma explicação presente na aba “sobre” é elucidativa: “Eventualmente, o blog será também utilizado para comentar temas que tenham ganhado mais projeção, informar sobre o andamento do processo, esclarecer dúvidas frequentes e ajudar a conduzir e coordenar as discussões, inclusive com apoio de foros de discussão. As postagens do blog também estarão sempre abertas para comentários”. 7

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a plataforma e seu propósito nas abas “diretrizes e termos de uso” e “sobre”. Quanto ao modo como os cidadãos puderam participar e influenciar no processo de tomada de decisão, verificou-se que estes basicamente enviaram comentários. Nos termos de uso, os organizadores deixam claro que “o processo de discussão do Marco Regulatório não deve ser um “chat” nem um fórum convencional de debates. [...] Serão levadas em consideração posições que fundamentem sua opinião da forma mais qualificada possível”. Há, portanto, uma orientação sobre como as pessoas devem se comunicar e quanto ao formato e qualidade argumentativa das opiniões. Na aba “sobre”, os organizadores da consulta explicam como os comentários seriam tratados: “Todas as contribuições serão lidas e levadas em consideração pela equipe do Marco Civil. No entanto, no formato proposto, não há a intenção de respondê-las uma a uma”. De fato, ao final do processo de recebimento dos comentários, os organizadores da consulta fizeram um relatório com todos os comentários recebidos e que seriam analisados9. Segundo Lemos et al. (2015) todos os comentários foram impressos, lidos e discutidos em uma reunião de dois dias pelas pessoas que elaboram o anteprojeto da lei, que foi posteriormente colocado em consulta (ver próximo tópico). Apesar da existência de um relatório que agrupou todos os comentários recebidos, o que contribuiu para a transparência e confiabilidade do processo, os organizadores em nenhum momento responderam as pessoas ou apontou contribuições específicas que algum comentário eventualmente tenha dado. Enfim, o cidadão não foi informado individualmente como o seu comentário contribuiu ou não para o texto do anteprojeto. Quanto ao governo da plataforma, não foram observados nada fora do padrão contemporâneo para aplicações deste tipo. Esta pesquisa não verificou qualquer risco para a liberdade de expressão ou para o bom encaminhamento da discussão pública. Nos termos de uso há orientações sobre o respeito esperado entre os usuários, isto é, agressões ou gestos de incivilidade deveriam ser evitados, além de explicar que a plataforma não se responsabiliza pelos conteúdos postados por seus usuários, mas oferece canais – formulário, e-mail e endereço postal – para receber denúncias de violações. A identificação é obrigatória apenas para fazer comentários. Pessoas sem identificação podem ler os comentários e demais conteúdos da página. Assim, oferece acesso aberto aos conteúdos, permite que os autores dos comentários sejam identificados e, assim, que seus interesses sejam ponderados. Não há registro de intervenções da moderação, assim como não há registro de pessoas que extrapolaram as fronteiras de uma discussão pública razoável.

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Disponível em: http://culturadigital.br/marcocivil/category/consulta/1-direitos-individuais-e-coletivos-eixo-1/ Acesso em: 24 nov. 2015.

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Ministério da Justiça, segunda fase: O que vamos fazer? A segunda consulta foi realizada pelo Ministério da Justiça entre abril e maio de 2010. Foi colocada em consulta a minuta do anteprojeto elaborado a partir dos comentários enviados para a primeira fase. O anteprojeto foi apresentado com 34 artigos e recebeu 1168 comentários, excluindo-se comentários que foram publicados duas vezes por causa de um aparente erro da plataforma. Os comentários abordaram a lei de modo geral, capítulos ou, em sua maior parte, artigos. Se considerado apenas o número total, a média de comentários por artigo foi de 34,35.

Figura 2: Exemplo do funcionamento do mecanismo de comentário.

Em geral, as características da plataforma, no que diz respeito a inclusividade, apresentam poucas diferenças em relação à primeira, uma vez que a segunda consulta foi realizada no mesmo website. A ferramenta continua pouco atraente para pessoas sem formação prévia nas temáticas abordadas pelo Marco Civil, dado que apesar dos esforços de provimento de informação o domínio epistêmico para a tomada de posição é custoso. Mesmo que não exista uma obrigatoriedade para que comentários sejam argumentativamente qualificados, um texto de apresentação convocava os participantes para “leitura completa da minuta do anteprojeto antes de efetuar comentários, para que se tenha uma visão do todo”. 11

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Quanto ao provimento de informações, há uma inovação interessante em relação à primeira consulta. Os organizadores consultaram as embaixadas brasileiras ao redor do mundo sobre como cada país legislava sobre a guarda de registro de usuários (logs), a responsabilidade dos provedores em relação aos conteúdos publicados por terceiros e sobre o anonimato. Assim, ao longo de 2010, foram publicados no blog da plataforma 35 relatórios oriundos de países tão distintos como Japão, Estados Unidos, Dinamarca, China e Namíbia. Outro uso do blog que contribuiu para o incremento das informações sobre as posições em disputa foi a publicação de cartas enviadas por organizações civis e empresariais. A análise feita encontrou 23 postagens deste tipo. Desde empresas de telefonia, a exemplo de Embratel e Claro, até órgãos de classe, como o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União, e associações empresariais como a Associação Brasileira das Empresas de Software (ABES), além de um professor e de escritórios de advocacia com atuação nesta área.

Figura 3: Recorte de correspondência entre a Claro e os organizadores da consulta pública.

Além de aumentar a transparência do processo à medida em que dá publicidade para os posicionamentos e argumentos de organizações que optaram por não comentar diretamente na plataforma, a publicação destas correspondências permitiu que outros atores pudessem oferecer razões em contrário na seção de comentário imediatamente inferior a 12

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postagem. Tomemos por exemplo a correspondência enviada pela empresa de telefonia Claro, no dia 2 de junho de 2010 (ver Figura 3). A empresa argumentou que o projeto de lei não deveria falar em “preservação e garantia da neutralidade da rede” uma vez que este tema demandaria mais estudo. Assim, foi publicada uma série de comentários com contraargumentos. O primeiro dos nove comentários realizados no mesmo dia da publicação da carta, de autoria do ativista João Carlos Caribé, argumentou que “a Claro esquece que a neutralidade da rede é um preceito fundamental e universal tão antigo quanto a própria rede” de modo que “a quebra da neutralidade simplesmente inviabiliza a Internet como ela é”, além de apontar para eventuais interesses econômicos da empresa10. Contudo, se as informações sobre o tema estavam acessíveis no blog, as informações sobre o modo de funcionamento da plataforma estavam apenas nos temos de uso. Nesta seção, o usuário pode tomar conhecimento de que poderia fazer um comentário para cada artigo, parágrafo ou inciso do projeto de lei, além de também existir um espaço específico para comentar toda a lei ou os capítulos. Especificamente sobre o modo como os comentários seriam processados não há nenhuma informação, mas os organizadores assinalam que “o formato da consulta, em si, pretende estimular a participação da sociedade e reconhecer a relevância de suas contribuições, tanto na definição da abrangência da norma quanto de sua redação final”11.

Figura 4: Recorte do artigo 20 que teve a redação alterada após comentários com argumentos contrários.

Contudo, há um bom indicativo de que o Ministério da Justiça acompanhou e ponderou os argumentos apresentados nos comentários. Dentre os 34 artigos apresentados, 5 tiveram

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Disponível em: http://culturadigital.br/marcocivil/2010/06/02/contribuicao-da-claro/ Disponível em: http://culturadigital.br/marcocivil/sobre/ Acesso em: 24 nov. 2015.

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a redação alterada ou foram suprimidos durante o processo de consulta por conta de argumentos apresentados pelos participantes. Por exemplo, o artigo 20º previa em sua primeira versão que o provedor de serviço poderia tirar um determinado conteúdo do ar se solicitado por alguém ofendido (ver Figura 4). As críticas foram contundentes, então, especialmente por conta dos riscos para a liberdade de expressão, o que forçou os organizadores a reescrever o artigo. Na nova redação, a notificação por parte do possível ofendido foi alterada por ordem judicial. Este foi o artigo mais comentado e recebeu ao todo 159 comentários, 92 sobre a primeira versão e 67 comentando a versão corrigida. Sobre os elementos que dizem respeito ao governo da iniciativa, nomeadamente os termos de uso, identificação e os procedimentos de moderação, não ocorreu nenhuma mudança perceptível em comparação com a primeira consulta realizada na mesma plataforma. Destaca-se que o texto de apresentação desta segunda consulta, entre outros elementos, teve a preocupação de destacar que “toda a participação deverá ocorrer de boafé, de forma cordial, sendo vedado qualquer forma de abuso. A discussão poderá ser moderada, de acordo com os termos de uso, que serão aplicados sempre que necessário”. Contudo, apesar do aviso, não foi verificado pela análise qualquer indicio de moderação dos comentários. Quanto a identificação, verificou-se o mesmo padrão da primeira edição (ver Figura 2).

Câmara dos Deputados: Uma consulta durante o processo legislativo Em abril de 2012, quando o projeto começou a tramitar na Câmara dos Deputados, foi aberta uma consulta para receber contribuições dos cidadãos através da plataforma eDemocracia12. Quanto à acessibilidade, o site não apresenta qualquer cuidado especial com eventuais usuários com necessidades especiais ou abordagens diferenciadas para diferentes públicos. A plataforma é simples, no sentido de que não demanda muito para o uso, e tem poucas funções (ver Figura 5). A página do Marco Civil na plataforma e-Democracia tem basicamente duas seções para o fornecimento de informações, uma chamada “biblioteca virtual” e outra “informe-se”. Na “biblioteca virtual”, o usuário pode procurar pela legislação existente até então sobre a internet; documentos que mostram as várias fases do projeto de lei dentro da Câmara dos Deputados; vídeos de algumas audiências públicas realizadas para a discussão do projeto de lei; e uma lista de 14 sites de organizações que atuam diretamente com a governança da internet. A julgar pelos números exibidos na própria página esses recursos informacionais foram usados13. No total, os arquivos das legislações anteriores foram visualizados 773 vezes.

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Sobre o funcionamento do e-Democracia, ver Mitozo (2014). Os números de visualização e downloads foram verificados no dia 27 de novembro de 2015.

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Os documentos que registraram o tramite da lei na Câmara foram baixadas 31.214 vezes, destaque para uma tabela, baixada 23.203 vezes, que apresentava a redação original, o texto alterado e as pessoas que sugeriram as alterações em cada artigo (ver Figura 6).

Figura 5: Recorte da página inicial da consulta realizada na plataforma e-Democracia da Câmara dos Deputados em 2012.

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Figura 6: Recorte de tabela apresentada pelo relator, o deputado federal Alessandro Molon, com a versão do projeto de lei antes da consulta, as alterações realizadas e o autor da sugestão acatada. Autor: Alessandro Molon.

Na seção “informe-se” era possível encontrar notícias produzidas pela Agência Câmara sobre o tema e informações sobre o funcionamento da comissão parlamentar responsável pela discussão do projeto, a exemplo dos deputados que a compuseram e o cronograma das audiências públicas presenciais. Contudo, umas das fontes de informação provavelmente mais proveitosas para os interessados em participar da consulta foi um texto elaborado pelo relator da matéria, o deputado Alessandro Molon, respondendo dúvidas frequentes14 que diziam respeito aos direitos e obrigações dos cidadãos, das empresas provedoras de conexão, das empresas produtoras de conteúdos e serviços e, por fim, dos agentes públicos, especificamente dos agentes de segurança.

Figura 7: Recorte da seção Wikilégis, nomeadamente de comentários para o artigo 1.

Quanto as informações sobre o funcionamento do sistema de participação, não são abundantes, mas suficientes. No cabeçalho da página, o seguinte texto apresenta a consulta: “Debate virtual sobre os princípios, garantias, direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil. As contribuições deste debate auxiliam os trabalhos dos deputados envolvidos com o tema” (ver Figura 5).

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Disponível em: http://goo.gl/xrbJ3g Acesso em: 29 nov. 2015.

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Ressalte-se também que o desenho da plataforma, com uma linha do tempo que indica as fases da tramitação do projeto de lei na Câmara chamada “guia da discussão” (ver Figura 5), ajuda os usuários a compreender que a sua participação é parte de um processo legislativo que precisa obedecer determinados procedimentos institucionais. Durante o período da consulta, os cidadãos puderam participar de variadas formas: na seção chamada Wikilégis, em fóruns ou em bate-papos. A seção Wikilégis recebeu comentários sobre cada um dos artigos que compunham o projeto de lei, além de ter recebido sugestões de alteração do texto (ver Figura 7). Os 25 artigos que integravam o projeto de lei apresentado para consulta receberam 104 comentários e 52 sugestões de alteração do texto. Ao todo, portanto, foram enviadas 156 contribuições, com média de 6,24 por artigo. O artigo mais comentado e que recebeu mais sugestões de alteração foi o terceiro, com 25 contribuições no total. Este artigo propõe alguns princípios para o uso da internet no Brasil: liberdade de expressão, a proteção da privacidade e de dados pessoais, a neutralidade da rede, entre outros. Tal número pode ser tomado como indicativo da principal preocupação dos participantes da consulta. Na seção chamada Debate foram abertos 32 fóruns. Estes tiveram 111 respostas, o que significa uma média de apenas 3,46 participações por fórum. O fórum com mais respostas foi o primeiro, com 37 participações, que pediu as pessoas para se apresentarem e falarem sobre o interesse pelo tema. A grande maioria dos fóruns, contudo, não conseguiu engajar as pessoas em uma discussão. Tratou-se, na maioria dos casos, de propostas para a discussão de determinados temas que não despertou o interesse de outros. Por sua vez, os bate-papos foram realizados durante a transmissão online das sete audiências públicas que aconteceram em várias cidades do país, além de um bate-papo que foi aberto durante uma reunião da comissão especial que discutiu o projeto de lei. Ao todo, constam oito bate-papos, com 289 participantes e 2350 mensagens trocadas. Esses diálogos dizem respeito a interações sociais entre os participantes e comentários sobre o evento que estava sendo transmitido ao vivo, bem como para tirar dúvidas sobre alguns temas abordados pelo projeto de lei. Destaca-se, a propósito, o significativo esforço dos organizadores para serem responsivos. Conforme demonstrado na Figura 6, o relator Alessandro Molon elaborou uma tabela com a primeira versão do projeto, as alterações sofridas e os autores das sugestões que serviram de insumo para tais alterações. O relator reconheceu a influência de sugestões enviadas através do Wikilégis, dos fóruns de discussão, através do Twitter com o uso da hashtag #MarcoCivil, bem como indicou os artigos que foram alterados por iniciativa própria. Esta tabela é parte de um relatório maior elaborado pelo relator Alessandro Molon no qual ele justifica porque 39 projetos de lei que tramitavam na Câmara naquela data e tinham 17

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de algum modo a internet como objeto foram apensados ao Marco Civil da Internet, bem fez considerações sobre as 7 audiências públicas presenciais realizados ao redor do país com especialistas no tema. No mesmo documento, o relator também apresentou argumentos para justificar cada um dos artigos que compõem o projeto de lei. Os procedimentos relativos à governança da plataforma são apresentados de modo transparente para os usuários. No rodapé de todas as páginas, um botão chamado “sobre o portal” aponta para uma página com informações didáticas e detalhadas sobre o que é a plataforma, as ferramentas através das quais os cidadãos podem participar, os termos de uso, relatórios de acesso da página feitos pelo Google Analytics, relatórios sobre os resultados da participação separados por tema, uma biblioteca com trabalhos acadêmicos que tiveram a plataforma e-Democracia como objeto, além de instruções sobre como entrar em contato com os organizadores da plataforma. O termo de uso15, especificamente, oferece orientações gerais sobre o funcionamento e a conduta esperada dos participantes, bem como procura proteger a plataforma de possíveis reclamações por parte dos usuários. A moderação é baseada no princípio de que o conteúdo enviado pelos usuários deve estar dentro da legislação brasileira e dos termos de uso. Em caso de um usuário encontrar algum conteúdo que fira a legislação brasileira, é aconselhado o envio de uma denúncia por e-mail. Protestos contra a moderação também podem ser enviados para o mesmo e-mail que recebe as denúncias. Os usuários precisam necessariamente se identificar para participar. O cadastro é simples, porém. Basta informar o nome e sobrenome, e-mail, UF e criar uma senha. Usuários que desejam podem usar uma foto e um texto de apresentação. Assim, é criado um perfil para cada usuário onde ficam arquivados todas as sugestões que este usuário fez na plataforma. Para dar mais segurança a identidade das pessoas cadastradas, a plataforma concede-se o direito de advertir, suspender ou cancelar a conta se as informações prestadas estiverem incorretas. O termo de uso esclarece que é vedado ao usuário “assumir a "personalidade" de outra pessoa, física ou jurídica”.

3. Lições do Marco Civil da Internet para as consultas públicas online O processo de elaboração do Marco Civil da Internet, com a possibilidade de participação em várias fases e através de diferentes mecanismos, foi uma experiência inovadora no contexto brasileiro e potencialmente inspiradora para outras experiências equivalentes no Brasil, mas também em outros países; sobre temas relacionados à cidadania online, mas também sobre outros temas que venham a ser objeto de legislação. Nesse

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Disponível em: http://edemocracia.camara.gov.br/termos#.Vl5pMfmrTWI Acesso em: 29 nov. 2015.

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sentido, os quatro tópicos seguintes têm como objetivo sintetizar lições do Marco Civil da Internet para o desenho de consultas públicas online.

As consultas devem ser amplamente conhecidas Parece evidente que o caráter inclusivo de uma iniciativa de consulta depende, entre outras coisas, que os cidadãos tomem conhecimento de sua realização. Nesta empreitada podem ser empregados convocações em ambientes online de grande visibilidade, mas as informações também podem chegar para o cidadão através do jornalismo ou da publicidade. No caso do Marco Civil, um tema em torno do qual há algumas organizações sociais de defesa de interesses, também a atuação de ativistas foi importante para tornar conhecida a ocorrência das consultas e motivar outros a participar. Garantido este primeiro nível de informação, faz-se necessário também entender como funciona a plataforma e quais os procedimentos necessários para efetivamente participar. Entre as consultas analisadas, apesar da existência de algumas informações, eventualmente o usuário pode ter tido dificuldade para encontrar a seção exata onde deveria publicar uma contribuição de modo a ser levada em conta. Especificamente em relação a consulta realizada pela Câmara dos Deputados, com muitas oportunidades de participação, não havia indicação explicita da função de cada ferramenta. Recomenda-se, portanto, explicações rápidas e eficientes, em texto, infográfico e/ou vídeo, sobre como proceder para publicar a própria contribuição.

As consultas devem incentivar a participação de diferentes públicos As ferramentas digitais são oportunas, especialmente, para facilitar a inclusão de um grande volume de pessoas no processo de elaboração de políticas públicas e legislações (SHANE, 2012). A dificuldade resultante é que pessoas com perfis muito distintos podem participar. No caso das consultas do Marco Civil da Internet, duas diferenças entre os participantes ficaram evidentes: a) o domínio epistêmico sobre o tema; b) os atores e seus interesses. A primeira categoria refere-se a, basicamente, aos especialistas e leigos; enquanto a segunda categoria refere-se aos órgãos públicos, organizações e associações civis das mais variadas, além de empresas e cidadãos. As consultas do Marco Civil da Internet, por mais que seja notável o esforço para traduzir as posições em disputa através de blogs e textos informativos, tratou-se de procedimento que foi plenamente compreensível apenas para pessoas previamente iniciadas no assunto por conta de formação, atuação profissional ou ativismo na área. Este é um problema relevante, principalmente se considerado o argumento de Gomes (2011) de que a relevância dos projetos de democracia digital, entre outras situações, se verifica quando 19

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aumenta o poder concorrencial da esfera da cidadania diante do próprio estado, empresas e de organizações que defendem interesses de grupos (p. 29). Os cidadãos, sem os recursos para influenciar de outro modo a decisão, teriam nas consultas online uma oportunidade de se manifestar. As consultas, contudo, prezaram por identificar os autores das contribuições, o que viabilizou a devida avaliação do mérito dos argumentos frente a possíveis interesses comerciais, conforme se verificou na carta enviada pela empresa telefônica Claro para a segunda consulta organizada pelo Ministério da Justiça (ver Figura 3). De todo modo, iniciativas futuras deste tipo precisam explicar mais detalhadamente e com didática apropriada os temas em discussão e as posições em disputa. Esse esforço é necessário para garantir que essa oportunidade de participação seja efetivamente inclusiva, de outro modo há um risco de que apenas pessoas já militantes nesta agenda ou com formação específica consigam participar. As ferramentas de consulta online precisam garantir que não se tratam apenas de mais um canal para ouvir os já iniciados e que já participantes por outros canais. Não se pode perder de vista, contudo, que tanto o trabalho de tradução para os leigos das questões em pauta, quanto a consideração dos argumentos à luz dos interesses dos atores que os apresentaram foram processados, em grande medida, por ativistas e organizações através da própria da internet. Durante todo o processo de discussão do Marco Civil da Internet ocorreu grande produção e circulação de conteúdos em blogs e plataformas como Facebook, Twitter e YouTube, dando especial atenção para pontos polêmicos como a neutralidade da rede, a guarda de registros de acesso, a liberdade de expressão e o direito à privacidade. Redes de ativistas pró-Marco Civil e grupos contrários se manifestaram em todas as fases importantes de andamento do projeto de lei. Nestas ocasiões e especialmente no período entre a aprovação pela Câmara, Senado e a sanção presidencial, também o jornalismo produziu um volume importante de conteúdos informativos que ampliaram a compreensibilidade do tema. Enfim, a organização de consultas públicas online deve valorizar sempre que possível a conexão com a esfera pública, nomeadamente o jornalismo e públicos possivelmente interessados, para promover a pluralidade dos participantes.

As consultas devem ser responsivas Os organizadores das consultas devem responder, de algum modo, os autores dos comentários. Esta demanda tem em vista aumentar a confiança na eficiência do mecanismo de participação (SHANE, 2012). Não se trata de acatar as contribuições, mas de comunicar ao autor que o comentário dele foi considerado. De preferência, mas não necessariamente, com as razões por que o comentário resultou em alteração do projeto de lei ou não. 20

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As consultas do Marco Civil atenderam parcialmente esta demanda. As três consultas realizadas resultaram em relatórios com todos os comentários. Especificamente, da consulta realizada pela Câmara dos Deputados na plataforma e-Democracia elaborou uma tabela com as contribuições recebidas pela internet e os respectivos autores. Este relatório foi elaborado pelo relator do projeto de lei naquela casa, o deputado Alessandro Molon. Contudo, projetos de consulta podem considerar também a possibilidade de fazer um banco de dados com informações de contato (e-mail e telefone, por exemplo) das pessoas que se engajaram de algum modo e, assim, cada um poderia ser informado sobre eventuais consequências de sua participação, bem como sobre o processo de tramite do projeto de lei ou política pública. Eventualmente, a organização de mapas de argumentos pode ajudar, além de uma compreensão mais fácil das posições em disputa, que os organizadores respondam de modo mais rápido e eficiente grandes quantidades de comentários.

As consultas devem ser regulamentadas dentro do processo de tomada de decisão A falta de um procedimento padrão e previamente regulamentado para este tipo de consulta torna este mecanismo vulnerável a vontade dos gestores e potencialmente alvo de desconfiança por parte do público, conforme atesta Macnamara (2010)16. O melhor cenário seria aquele em que as consultas realizadas através da internet fossem procedimentalmente normatizadas. Quanto à dimensão tecnológica, pode-se pensar em diretrizes que orientem os organizadores de consultas nas escolhas tecnológicas, preferencialmente em modelos abertos para as contribuições de terceiros, de modo a incentivar a inovação e a criatividade (O'REILLY, 2010), e não-proprietário para a diminuição dos custos e o completo domínio da tecnologia. A expectativa é que o estabelecimento de diretrizes pode diminuir o custo cognitivo para os organizadores de consultas e principalmente para os participantes. É necessário pensar também, tendo em vista o ciclo de elaboração de uma política pública ou uma lei, qual seria o melhor momento para a realização de uma consulta pública e quais deveriam ser os objetivos das consultas em cada circunstância. O exemplo do Marco Civil da Internet demonstra que a realização de várias consultas pode ser produtiva. A primeira consulta, por exemplo, teve como objetivo a coleta de opiniões e ideias gerais, um brainstorming, enquanto a segunda teve como propósito amadurecer um projeto de lei já esboçado. E, por fim, a última consulta realizada pela Câmara parece ter tido como função primordial o aperfeiçoamento do texto e correções. Pode-se assumir, portanto, que as

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Apesar da tentativa fracassada da presidente Dilma Rousseff de regulamentar o emprego da internet por parte da administração pública federal através do decreto 8.243 de 2014 (Política Nacional de Participação Social – PNPS), entre outras coisas para consultar da população, não há qualquer regulamento ou instrução que oriente como as consultas devem ser organizadas pelo governo federal.

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consultas podem trazer contribuições distintas, engajar diferentes atores, a depender do momento em que é realizada. Em última instancia, uma padronização das consultas deve ter em vista que as consultas públicas online podem ser politicamente benéficas para as instituições públicas e para a sociedade. Nomeadamente porque as iniciativas que empregam a internet, de acordo Lazer, Neblo e Esterling (2012), tem como ganho potencial a aproximação entre os cidadãos e as instituições do estado, uma vez que estas promovam mais conhecimento sobre as lógicas e os processos de governança, o que seria especialmente desejável em um contexto de desconfiança dos agentes públicos.

Agradecimentos O autor agradece aos professores Ethan Zuckerman e Erhardt Graeff por terem supervisionado a pesquisa que resultou neste trabalho. A pesquisa foi realizada no MIT Center for Civic Media, durante estágio doutoral financiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES, autarquia do Ministério da Educação brasileiro (processo número: BEX 5067/14-6). Durante a revisão do trabalho, foram enriquecedores os comentários de pesquisadores do Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital (CEADD), nomeadamente Fabrino Mendonça (UFMG), Arthur Ituassu (PUC-Rio) e Vínicius Wu (PUC-Rio).

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