A CONEXÃO ORÇAMENTÁRIA: REPRESENTAÇÃO POLÍTICA, ORÇAMENTO PÚBLICO E QUALIDADE DA DEMOCRACIA NO BRASIL E NA ARGENTINA

A CONEXÃO ORÇAMENTÁRIA: REPRESENTAÇÃO POLÍTICA, ORÇAMENTO PÚBLICO E QUALIDADE DA DEMOCRACIA NO BRASIL E NA ARGENTINA JOÃO HENRIQUE PEDERIVA DANIEL MARCELINO LUCIO RENNÓ 1

INTRODUÇÃO

O objetivo do trabalho é relacionar a representação política com a variabilidade do orçamento público, empregada como unidade analítica de estudos comparativos da qualidade da democracia. O modo como o estado obtém e aplica recursos consiste, segundo Weber (2004), no meio de poder legiferante decisivo e numa arena natural de expressão dos conflitos de interesses. O orçamento público, nessa visão, nada mais é do que o instrumento central de coordenação do sistema político, afetado por ordenamentos institucionais e interesses dos atores envolvidos. Por conseguinte, a qualidade da representação política pode ser aferida por uma análise detalhada do orçamento público, algo ainda explorado insuficientemente pela literatura que se dedica a discutir a qualidade da democracia e da representação política (O'DONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004; DIAMOND; MORLINO 2005). Este trabalho lida com o grau do alinhamento intertemporal das diferentes escolhas públicas orçamentárias e argumenta que a variação nas ordens de escolhas públicas expressas pelos gastos, nas funções orçamentárias identificadoras das alocações de recursos em temas específicos, é um indicativo da responsividade e da porosidade do orçamento aos conflitos de interesses. Tal capacidade de absorção e inclusão do orçamento, conjugada com o grau de sustentabilidade dos acordos políticos firmados, possibilita formular um juízo acerca da qualidade do regime democrático. Conforme Bourdieu (2007, p.165), "[...] os produtos oferecidos pelo campo político são instrumentos de percepção e de expressão do mundo social (ou, se assim se quiser, princípios de di-visão) [...]" do mundo social. Tais divisões definem os acessos dos indivíduos aos recursos coletivos e são, portanto, permeadas por conflitos. Assim, a representação política consiste num processo circular, suscetível de fricções, entre as instituições1 do estado e as práticas sociais em disputa por esses acessos (URBINATI, 2006; POWELL JR., 2005). Há quem considere tais fricções entre instituições políticas e práticas sociais como patologias, desvios ou custos evitáveis da representação democrática (PEREIRA; MUELLER, 2002; KEECH, 1995). Nesse contexto, indaga-se sobre o que de fato representa a variabilidade nas funções orçamentárias. Por um lado, a menor dispersão das escolhas orçamentárias aponta para o funcionamento mais regular e homogêneo das democracias. Ou seja, variações intensas das 1

As instituições são as regras utilizadas, nos contatos sociais, que condicionam as interações humanas (NORTH, 1990; HELMKE; LEVITSKY, 2006); elas "aprendem" com as novas experiências dos agentes, por intermédio do encapsulamento das informações consideradas relevantes na herança cultural. (DOUGLAS, 1998). Dessa maneira, o passado das instituições constrange e direciona as visões coletivas do presente e do futuro, adotadas pela representação política, como ocorre nas relações entre planejamento estatal e instituições orçamentárias.

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funções orçamentárias seriam indícios fortes de políticas do estilo stop-and-go, que Spiller e Tommasi (2007) indicam como sendo rotineiras na Argentina, por conta de sua exagerada centralização política. Nessa visão, mudanças nas classificações orçamentárias expressam rupturas nos acordos sociais anteriores, subjacentes aos equilíbrios políticos da representação. Por outro lado, a inclusão e a mudança das categorias classificatórias sugerem o reconhecimento da legitimidade de novas agências nas disputas políticas. As distintas freqüências e materialidades das mudanças orçamentárias apontam, pois, para as diferentes dinâmicas subjacentes às alterações no equilíbrio do poder político e indicam a abertura do sistema às mudanças de interesses e do grau de aderência às demandas sociais. A resolução desse impasse não se esgota na análise exclusiva da variabilidade, mas exige também avaliar como ela se associa à geração de dívidas no orçamento. Assim, passa a ser importante analisar como a variabilidade está associada aos componentes do orçamento relacionados com endividamento, entendido aqui como uma forma de protelação da solução de impasses transacionais do presente. Ou seja, a variabilidade das funções orçamentárias associada ao aumento da dívida é uma estratégia de transferir para o futuro a realização dos custos de transação do presente. Dessa maneira, argumenta-se que a análise de uma configuração orçamentária que conjugue instabilidade nos gastos das funções com aumento dos componentes de dívida sinaliza incapacidade no presente de pagar os custos de transação da incorporação de novos setores, em disputa por recursos públicos, e um adiamento da resolução dos enlaces políticos. Tal padrão pode representar crises iminentes. Nesse sentido, os casos do Brasil e da Argentina passam a ser interessantes, pois o segundo viveu situação, no passado recente, que pode ainda ocorrer no primeiro, devido ao seu padrão de gasto orçamentário. Tendo em vista os fins deste artigo, a variabilidade orçamentária constitui atributo característico de conflitos ou controvérsias entre as diferentes cadeias de associações ou afirmações sobre o mundo (LATOUR, 2000). Assim, a mensuração dessa variabilidade, ao longo do tempo e entre estados nacionais, permite indicar a porosidade das instâncias deliberativas, comparar as mudanças ocorridas nas respectivas representações políticas e construir narrativas acerca da sua evolução (URBINATI, 2006). Em regimes democráticos, supõe-se que as políticas públicas – a concessão, a fundamentação e a delimitação dos direitos individuais e a definição de quem ganha o que, porque e que diferença isso faz (SOUZA, 2006) – elaboradas e executadas pelos agentes delegados espelhem os interesses dos delegantes e observem tanto as formalidades dos processos legais quanto a substância dos valores individuais (POWELL JR., 2005; KEECH, 1995). No entanto, essas políticas ocorrem mediante processos contínuos de agregações de preferências que não são neutros em relação aos resultados possíveis (ARROW, 1963). Isso posto, a pesquisa versa sobre a relação entre a democracia e as escolhas orçamentárias expressas pelos representantes políticos brasileiros e argentinos na defesa dos mais variados interesses. Ao inquirir sobre o grau de alinhamento das escolhas orçamentárias brasileiras e argentinas, a pesquisa refere-se ao orçamento como mecanismo de convergência das expectativas coletivas, capaz de formalizar e expressar em um denominador comum monetário a variedade dos interesses em jogo (DAVIS; DEMPSTER;WILDAVSKY, 1966). O orçamento também se configura num instrumento de accountability 2 – prestação de 2

Accountability é "[…] the holding to account of the representative for his actions" (PITKIN, 1972, p. 11).

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contas (O'DONNELL, 1999) – da representação política nessas duas democracias integrantes da América Latina. É justamente esse jogo de interesses e disputas materializados no perfil orçamentário adotado, composto por idas e vindas e por equilíbrios precários, que constitui a conexão orçamentária. Tal conexão liga os indivíduos, a sociedade, os interesses organizados e os representantes eleitos aos resultados práticos na forma de políticas públicas. Dessa maneira, o presente trabalho insere-se em um debate cada vez mais pertinente, sobre como a qualidade da representação pode ensejar fraturas, interrupções e crises democráticas (HAGOPIAN; MAINWARING, 2005; MAINWARING; BEJARANO; PIZARRO, 2006). Ademais, ele oferece um instrumento empírico adicional de aferição da qualidade da democracia na América Latina (O´DONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004). Estudos anteriores enfocaram outros indicadores dessa qualidade, como a percepção da população sobre seus representantes e instituições, a efetividade das decisões governamentais, a presença do estado como garantidor da ordem e da segurança pública. Nenhum deles, todavia, examinou como os padrões de alocação de recursos no orçamento federal podem se configurar em um mecanismo de avaliação dos mecanismos de representação e prestação de contas da democracia. O trabalho inova, portanto, ao propor uma metodologia adicional de análise do orçamento como instrumento de representação política e accountability e testá-la nos casos brasileiro e argentino. Após a presente introdução, expõe-se o modelo conceitual analítico subjacente ao trabalho, com justificativas para a hipótese de relevância das políticas intertemporais e a delimitação das variáveis pertinentes, os procedimentos empregados, na obtenção dos dados e no seu processamento, os resultados obtidos, acompanhados das análises, e as conclusões. 2

MODELO ANALÍTICO E CONTEXTO TEÓRICO

O modelo analítico proposto relaciona preferências individuais com escolhas coletivas orçamentárias, levando em conta o condicionamento e a capacidade de as instituições moldarem a transformação das preferências individuais em escolhas coletivas. Nesse sentido, há clara proximidade de nossa abordagem teórica com a desenvolvida por Bingham Powell Jr. (2005). O objetivo mais amplo da pesquisa é delinear uma perspectiva em que as estruturas orçamentárias possam ser compreendidas como instrumento de representação de interesses dos cidadãos e da cidadania. Tal esforço de teorização também auxiliará a demarcar de forma precisa a maneira e a instância ou o momento em que a representação do orçamento público torna-se objeto central de análise, dado que o modelo usualmente aceito de representação política prevê etapas sucessivas, marcadas pela participação de diversos atores em arenas variadas. O texto enfoca a arena orçamentária, referida como conexão orçamentária. 2.1

Ciclo da representação política e conexão orçamentária

Num primeiro modelo, expresso pelo Fluxograma 1, os valores ou as preferências individuais orientam as escolhas da população representada. Esse modelo é mais complexo que o apresentado por Powell Jr. (2005), uma vez que detalha mais claramente os vínculos de retro-alimentação entre os distintos estágios do processo e coloca mais claramente o orçamento como principal resultado, output, oferecido pelo sistema de representação. Os institutos eleitorais direcionam a eleição dos representantes, que modificam direitos legais,

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mediante processos definidos pelas instituições legislativas. Tais direitos são efetivados ou não na execução orçamentária. Assim, as relações entre indivíduos e instituições legislativas são mediadas por instituições eleitorais e orçamentárias.

2) Instituições eleitorais: atuam na escolha dos representantes e dos programas partidários

B) Escolher políticas públicas: accountability horizontal

A) Escolher programas partidários e representantes: accountability vertical 1) Valores sociais: manifestação das preferências individuais

D) Reforçar ou coibir preferências coletivas: responsabilidade social

3) Instituições legislativas: definem quem ganha o que, porque e que diferença faz C) Identificar as origens e as aplicações de recursos públicos: responsabilidade fiscal 4) Instituições orçamentárias: realização das políticas públicas com o patrimônio próprio

Fonte: elaboração própria.

FLUXOGRAMA 1 – Instituições de representação política democrática e conexão orçamentária

Conforme o Fluxograma 1, os retângulos representam os estágios, composto por estruturas e instituições formais e informais, relativamente estáveis no tempo, e as setas identificam os eventos, as ações ou as agências, que conduzem às situações de relativa estabilidade. A duplicidade de sentidos das agências ou ações reflete as possibilidades de direcionamento das hipóteses causais a serem investigadas. O Fluxograma 1 distingue a conexão eleitoral, cujas bordas das figuras são contínuas, da conexão legislativa ou governativa, cujas bordas são formadas por traços e pontos. O Fluxograma 1, representando a totalidade da dita conexão orçamentária, ainda evidencia as relações entre as preferências individuais e o orçamento público. Nas democracias representativas, baseadas na delegação de poderes (fluxo no sentido horário), as instituições eleitorais e legiferantes situam-se entre as preferências individuais e as realizações das políticas públicas, mediante a execução orçamentária, e podem afastar as preferências da maioria dos representados das escolhas dos representantes. No sentido antihorário, a passagem sem intermediações do Número 1 ao Número 4, das preferências individuais ao orçamento e às realizações governamentais, aparentemente, prescindiria das instituições eleitorais e legislativas, remetendo à democracia direta. Segundo o Fluxograma 1, havendo democracia representativa, as preferências individuais (Número 1: valores sociais) determinam (Letra A: accountability vertical, uma contrapartida da delegação e um dever acessório da representação) a escolha de representantes e programas partidários alinhados com a representação política (Número 2: instituições eleitorais). O jogo eleitoral, que concentra a seleção dos agentes legitimados ao exercício do poder político, não constitui objeto imediato da pesquisa. A literatura sobre elites distingue, claramente, o jogo eleitoral do governativo, relacionado ao uso desse poder. Na conexão legislativa, a seleção das políticas públicas relaciona-se (Letra B: accountability horizontal) com o planejamento estatal, sob a forma de leis e normas (Número 3: instituições legislativas). A viabilização do planejamento estatal, no âmbito da conexão

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orçamentária, exige (Letra C: responsabilidade fiscal) a identificação das origens e das aplicações de recursos públicos, o que conduz à elaboração e à execução do orçamento (Número 4: instituições orçamentárias), reforçando ou coibindo (Letra D: responsabilidade social) as preferências individuais (Número 1: valores sociais). Desse modo, as preferências individuais e os valores coletivos de cada comunidade atuam sobre o conjunto da representação política, em estágios sucessivos e com mecanismos de feedback, resultando no ordenamento das escolhas públicas, desvendando-se a conexão orçamentária em sua totalidade. No modelo inicial, a efetividade ou a eficácia social das políticas públicas relacionadas ao planejamento estatal e à execução orçamentária é aferida tanto pelos cidadãos – por intermédio da responsabilidade social, diretamente, e da accountability vertical, indiretamente – quanto pelos demais representantes – mediante a responsabilidade fiscal, diretamente, e, indiretamente, pela accountability horizontal. A estabilidade dos padrões orçamentários, na forma da base e do justo quinhão3 por ocasião da partilha dos recursos públicos disponíveis, corresponde, pois, à manutenção das práticas e instituições eleitorais e legislativas, assim como as mudanças desses padrões têm relação com alterações nessas práticas e instituições. Tal construção teórica baseia-se, então, na noção de que os orçamentos públicos representam os valores sociais predominantes, explicitados num horizonte temporal, conforme os objetivos das políticas públicas (DOUGLAS, 1998; WILDAVSKY, 2001; INGLEHART; WELZEL, 2005). Os orçamentos públicos são meios de representação política que expressam um determinado modo de vida (WILDAVSKY, 2001). Eles incorporam as expectativas dos agentes sociais, com destaque para os legisladores, na direção da política (WEBER, 2004, p. 560)."By encapsulating the past in the present through the base, budgeters limit future disputes" (WILDASVSKY, 2001, p. 182). Operacionalmente, a base pode ser definida como a dotação orçamentária anterior, mais um incremento ou menos uma diminuição, devido às circunstâncias atuais (DAVIS; DEMPSTER;WILDAVSKY, 1966). Assim, a dinâmica do incrementalismo orçamentário sinaliza rupturas, mudanças, re-elaborações de contratos e realinhamentos de interesses. Dessa forma, o grau de convergência ou divergência das escolhas orçamentárias reflete as práticas individuais e coletivas, constrangidas pelas instituições eleitorais, legislativas e orçamentárias. Diferentemente de outras atividades governamentais em que também são escolhidos valores, instituições e resultados sociais, as decisões orçamentárias renovam-se em ciclos regulares. Nos regimes democráticos representativos, a autorização orçamentária para o uso de recursos ocorre periodicamente, sob pena da não prestação das utilidades coletivas daí decorrentes (SCHICK, 2007). Tal regularidade permite averiguar a consistência intertemporal das decisões políticas quanto à representação democrática. Isso tudo conduz à indagação de como a qualidade da democracia relaciona-se com o

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"Incremental calculations proceed from an existing base. (By 'base' we refer to commonly held expectations among participants in budgeting that programs will be carried out at close to the going level of expenditures.) The widespread sharing of deeply held expectations concerning the organization's base provides a powerful (although informal) means of securing stability. The most effective coordinating mechanisms in budgeting undoubtedly stem from the roles adopted by the major participants. Roles (the expectations of behavior attached to institutional positions) are parts of the division of labor. They are calculating mechanisms" (DAVIS; DEMPSTER;WILDAVSKY, 1966, p. 530). Note-se que a base, uma instituição orçamentária informal, pode ser formalizada, aumentando as expectativas de realização dos acordos: "The difference between informal and formal constraints is one of degree [of enforcement]." (NORTH, 1990, p. 46)

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alinhamento das escolhas orçamentárias. Ou seja, vale questionar de que maneira os componentes discutidos no Fluxograma 1 de fato se articulam, gerando rupturas ou mudanças na conexão orçamentária, expressa empiricamente pela variabilidade nos gastos orçamentários e pela sustentabilidade das disputas políticas e dos acordos de distribuição de recursos estabelecidos para pacificar os conflitos sociais. 2.2

O significado da variação das alocações orçamentárias: disputas simbólicas, representação, accountability e custos transacionais

Conforme argumentado anteriormente, as decisões governamentais em uma democracia representativa envolvem a conciliação entre valores, preferências e interesses diversos, nem sempre convergentes, bem como a capacidade de prestação de contas (accountability) das tomadas de posição dos agentes (BOURDIEU, 2007; URBINATI, 2006; MANIN, 1997; PITKIN, 1972). Quais valores, preferências ou interesses prevalecem e quais não é um ponto chave no entendimento da dinâmica da representação política (MESSENBERG, 2008; WILDAVSKY; CAIDEN, 2004; WILDAVSKY, 2001, 1987; PETERS, 1998). Sem a cooperação contínua entre os agentes governamentais e privados, não é possível a criação e a manutenção de políticas públicas capazes de dar conta das demandas da população de modo eficiente e sustentável (SPILLER; TOMMASI, 2007). Nesse sentido, as ordens de escolhas orçamentárias resultam das disputas inerentes às escolhas coletivas, mediadas por instituições, como as categorias classificatórias orçamentárias. A divisão do mundo social em tais categorias associa-se ao poder político, entendido como forma de poder simbólico (BOURDIEU, 2007) ou capacidade de mobilização de aliados (LATOUR, 2000). O poder simbólico como poder de constituir o dado pela enunciação, de fazer ver e fazer crer, de confirmar ou de transformar a visão do mundo e, deste modo, a ação sobre o mundo, portanto o mundo; poder quase mágico que permite obter o equivalente daquilo que é obtido pela força (física ou econômica), graças ao efeito específico de mobilização, só se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado como arbitrário (BOURDIEU, 2007, p. 14).

Tais classificações explicitam os compromissos assumidos entre agentes delegados e cidadãos delegantes (RUBIN, 2006) e estruturam as accountabilities vertical e horizontal e as responsabilidades fiscal e social, em fluxos ininterruptos e renovados de disputas simbólicas e escolhas coletivas, cujas intermediações políticas e narrativas ideológicas são regradas pelas instituições eleitorais, legislativas e orçamentárias. Dado que os interesses diretamente envolvidos na luta pelo monopólio da expressão legítima da verdade do mundo social tendem a ser o equivalente específico dos interesses dos ocupantes das posições homólogas no campo social, os discursos políticos acham-se tocados de uma espécie de duplicidade estrutural: na aparência, diretamente destinados aos mandantes, eles são, na realidade, dirigidos aos concorrentes no campo [político] (BOURDIEU, 2007, p. 155-156).

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Assim, os outputs – resultados – orçamentários específicos das disputas e o grau de conflito em torno das categorias classificatórias permitem inferências sobre o campo político e a qualidade da democracia. A ausência de contestação, quanto às categorias classificatórias empregadas do orçamento público e às distribuições de valores efetivamente realizadas entre elas, pode significar tanto a estabilidade da representação isto é, a aceitação generalizada da legitimidade dessa representação do mundo social, pelos concorrentes no campo político, quanto a imposição dessas categorias de cima para baixo, sem aberturas para processos de disputa política entre campos e projetos diversos. A primeira opção sugere que a variabilidade decrescente das categorias classificatórias e das classificações, ao longo do tempo, relaciona-se ao acirramento das disputas políticas marginais, associado à sustentabilidade e manutenção ou ampliação da base, o que é, até certo ponto, natural em regimes que se consolidam no respeito às regras do jogo democrático. No segundo caso, a imposição de um projeto político hegemônico diminui os incentivos para os agentes detentores do poder demonstrarem essa sustentabilidade. Tais agentes podem buscar subterfúgios para a ocultação das dificuldades associadas ao seu projeto de poder, o que causa problemas semânticos e compromete a fidedignidade da representação. A idéia de custos transacionais característicos das democracias representativas (KEECH, 1995; EPSTEIN; O´HALLORAN, 1999; SPILLER E TOMMASI, 2007) auxilia a compreender como o grau de variação das categorias orçamentárias pode apontar para os custos da democracia, além de indicar porosidade às demandas sociais que se renovam. Tais custos correspondem aos investimentos necessários para que os agentes superem as assimetrias informacionais e convirjam, nas suas expectativas, quanto aos meios e aos resultados das agregações de vontades individuais, para a formação da vontade coletiva e das deliberações governamentais (SPILLER; TOMMASI, 2007). Portanto, os processos de agregação das preferências individuais e transformação dessas preferências em escolhas coletivas, sintetizados nos orçamentos públicos, também refletem custos, mensuráveis pelo grau de fricção entre as instituições e as práticas sociais, ou seja, pela variabilidade das prioridades estabelecidas na forma das instituições orçamentárias. Os ambientes com maior variância nas fricções apresentam custos de transação também mais elevados, aumentando o estímulo para os agentes preservarem os investimentos pessoais, ainda que contrariem os melhores interesses dos representados e, eventualmente, até mesmo as disposições legais. Esse pode ser o lado indesejado da porosidade do sistema orçamentário às pressões sociais, gerando imprevisibilidade e incerteza futuras. Seguindo esta lógica, quanto mais regulares forem as distribuições de recursos, ao longo de sucessivos exercícios financeiros, mais adequados parecem ser a classificação e o perfil orçamentários associados às demandas da democracia representativa, no sentido de que o equilíbrio dos poderes de representação inclui a disseminação de soberania entre instâncias deliberativas, que coíbe a existência de assimetrias a serem exploradas. Antes de detalhar ainda mais a natureza dessa associação, vale lembrar que as escolhas orçamentárias podem ser ordenadas conforme a sua materialidade, identificada por média e variância (KING; KEOHANE; VERBA,1994). Se as mudanças orçamentárias intensas podem indicar maior porosidade do processo orçamentário aos distintos interesses da sociedade, com ganhos de representatividade, ao mesmo tempo, apontam para um alto grau de instabilidade e acentuado aumento dos custos de transação na construção de consensos. Como solucionar esses impasses e diferenciar o que as variação orçamentárias efetivamente representam? Uma alternativa é avaliar a sustentabilidade do projeto político expresso pelo orçamento. Se as mudanças sociais e políticas têm reflexos nas contas públicas, espera-se que

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alterações muito intensas sejam especialmente agrupadas em categorias orçamentárias afins às questões temporais, como a dívida pública, os encargos especiais e a previdência social. Essas são classificações que lidam com conteúdos mais relacionados ao crédito público e, portanto, mais aptas à repactuação, devido aos menores custos transacionais imediatos, para os agentes políticos, decorrentes da reduzida visibilidade dos efeitos intertemporais dessas escolhas. Nesse contexto, a dissociação dos fluxos de caixa dos atos administrativos que lhes deram causa é capaz de alterar a percepção dos resultados orçamentários e das responsabilidades dos agentes políticos pela situação social e econômica vigente: Los sistemas presupuestarios han sostenido tres soluciones [para o reconhecimento do gasto]: la jurídica (por el compromiso), económica (por el devengado) y la financiera estricta (o de caja). La utilización de los criterios del compromiso y del devengado en la registración del gasto presupuestario, pueden originar problemas al cierre del ejercicio; por ejemplo, los contratos celebrados y las obligaciones reconocidas al acreedor respectivamente no siempre se pagan en el ejercicio en el que se originaron. La solución que se adoptó es que todos los pagos que, debiendo realizarse en un año, quedaban pendientes al final del mismo, se recogían en una cuenta denominada, en el caso del compromiso, 'residuos pasivos' [restos a pagar, no Brasil] y, en el devengado, es la cuenta de 'resultas' que queda imputada contablemente al ejercicio en que respectivamente se verificaron. (TREJO, 2008, p. 136-137)

A escolha de um desses três critérios, por si só, já identifica um possível conflito, relativo à atribuição de responsabilidades às agências ou aos agentes públicos no exercício do jogo governativo. Tanto Brasil quanto Argentina adotam o regime de competência – critério econômico: liquidado ou devengado – para o registro das despesas e o de caixa para as receitas orçamentárias (GIACOMI, 2005; TREJO, 2008). Por conseguinte, a despesa orçamentária é atribuída ao exercício em que ocorre o compromisso de pagamento, independentemente do efetivo fluxo financeiro. A exigência de prévia dotação orçamentária impossibilita a antecipação dos fluxos de pagamentos, em relação à despesa. A caracterização brasileira do Refinanciamento e dos Encargos Especiais como despesas neutras, em relação às quais não se associam bens ou serviços gerados no processo produtivo corrente, como dívidas, ressarcimentos, indenizações e afins (MPOG, 1999), tende a transformar as políticas intertemporais em "caixas pretas" (LATOUR, 2000), apesar da sua importância para o equilíbrio do poder político. Los análisis que realizan en general los expertos y estudiosos del tema [resultados presupuestarios] centran su atención en el 'Resultado Financeiro' ([…] lhamado 'convencional' o sobre la línea), propiciando que el mismo sea equilibrado (déficit cero). […] Con ser importantes esas pautas de disciplina fiscal desde la perspectiva económica, es una medida insuficiente de la realidad financiera, dado que el país [Argentina] no expone la verdadera dimensión de la situación fiscal, al no tener en consideración importantes componentes de los recursos y gastos públicos (los de bajo la línea) ni explicita la medida en que los recursos genuinos no alcanzan a cubrir la totalidad de los gastos en su concepción integral: corrientes, de capital y aplicaciones financieras. En países en desarrollo, donde la deuda pública constituye un problema de Estado, no es admisible

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obviar los significativos montos de dichas Aplicaciones Financieras, por lo cual se propicia tener también en cuenta el resultado clásico para la toma de decisiones y el control. (TREJO, 2008, p. 168)

Os resultados acima e abaixo da linha estão relacionados às necessidades de financiamento do setor público. Os primeiros correspondem à diferença entre as receitas e as despesas dos tesouros incluídas nos orçamentos e os segundos, à variação dos saldos das obrigações do setor governamental ou público junto às instituições financeiras (SANCHES, 2004). Os resultados acima da linha são, geralmente, calculados pelos ministérios de fazenda e os resultados abaixo da linha, pelos bancos centrais. The conventional deficit measures the difference between revenues and expenditures. In its measurement one makes reference to the line: above the line is everything that is a genuine revenue or expenditure, and below the line are the operations that are use to balance those two actions. The most common way to measure this deficit is to show the net debt variation below the line. Thus, if interest on the debt is being paid, it is shown as an expenditure. But if interest on the debt is amortized, that goes below the line. The use of this concept rests on the need to identify the impact of government actions on aggregate demand. In that measure, and in the example given, the assumption is that interest payments have an impact on aggregate demand, while repayment of the debt does not. (PETREI, 1998, p. 421)

Nesse particular, o impacto político pode diferir significativamente do impacto econômico. A existência de diferenças entre os dois resultados – acima e abaixo da linha – exige conciliação de valores e transparência no seu significado. As considerações sobre acima ou abaixo da linha referem-se, pois, à observância da universalidade orçamentária – capacidade de o orçamento abranger todos os conflitos e as decisões políticas relevantes para a distribuição dos recursos públicos e a continuidade do regime político, assim como às questões semânticas já relacionadas à fidelidade da representação. Os dois últimos trechos transcritos evidenciam que, além das dificuldades relativas à responsabilização dos agentes, há divergências pertinentes aos efeitos financeiros dos acordos políticos que devem ser objeto de registro. Para fins deste trabalho, adotam-se os critérios denominados convencionais de análise. Cumpre frisar que a utilização do critério abaixo da linha, como quer Trejo (2008), pode ensejar resultados diferentes daqueles ora encontrados, sem que isso prejudique a metodologia elaborada para a obtenção de uma resposta à questão de pesquisa, o cumprimento dos objetivos propostos e o teste de refutação da hipótese (KING; KEOHANE; VERBA,1994), uma vez que há viés sistemático de redução do endividamento, na abordagem acima da linha, quando comparada com a abordagem abaixo da linha. Em suma, as variações orçamentárias são indícios de dois fatores contraditórios. No que tange ao funcionamento da democracia representativa, por um lado, elas sugerem uma relação direta com a descentralização do processo e a porosidade do regime político às novas pressões sociais e, por outro, uma relação também direta com o aumento dos custos de transação para formação dos consensos políticos e conseqüente postergação dos conflitos na forma de endividamento. A elevação da instabilidade das categorias orçamentárias, relacionada às mudanças no quadro político, conjugada com o inchaço dos diversos mecanismos de postergação de crises, representado pelo aumento nos valores das categorias relacionadas às dívidas intertemporais,

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e a insustentabilidade do projeto político, dimensionada pela continuidade dos déficits correntes, pode indicar que os custos transacionais do presente são muito elevados e estão sendo transferidos para o futuro. Nesse caso, a caixa preta da conexão orçamentária tem plenas condições de transformar-se em uma bomba-relógio social, prejudicando a qualidade da democracia representativa. Por outro lado, argumentamos que a existência de variabilidade nas categorias orçamentárias, sem aumento das dívidas intertemporais, representaria uma capacidade de incorporação de novas preferências no sistema político e de resolução sincrônica dos custos de transação, o que não poderia ser visto como indicativo de elevação do risco de ruptura no processo de representação que resulta na conexão orçamentária. Pelo contrário, configura-se num salutar exercício de inclusão social e expansão da democracia representativa. Tais afirmações são testadas com dados orçamentários do Brasil e da Argentina. 3

CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS

As classificações e escolhas orçamentárias representam o ponto terminal de disputas de representação e legitimidade do exercício do poder político no uso dos dinheiros públicos. Dada a hipótese de proeminência da dimensão temporal, cabe destacar as classificações da despesa por funções e da receita e da despesa por categoria econômica (receita corrente e de capital e despesa corrente e de capital). Ambas as classificações têm relativa estabilidade temporal e disseminação entre países, o que respalda o seu uso como variáveis analíticas. Por conseguinte, essa metodologia permite estudos comparativos internacionais, assim como entre unidades subnacionais. É oportuno lembrar que Brasil e Argentina, entre outros países, firmaram acordos para a adoção das normas internacionais de contabilidade, que incluem a padronização das classificações orçamentárias. Embora tal padronização não seja requisito para o relacionamento ora estabelecido entre as variáveis, a comparabilidade direta das proporções dos gastos nacionais e subnacionais permitirá ampliar ainda mais o conhecimento sobre as relações entre a conexão orçamentária e a qualidade da democracia. As classificações orçamentárias brasileiras já são padronizadas, em todas as esferas federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), pelo Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Embora o órgão central de planejamento e orçamento da União seja o MPOG, é a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), órgão do Ministério da Fazenda, que publica os dados da execução orçamentária, extraídos do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), principal fonte das informações sobre a execução financeira e orçamentária federal brasileira. Quanto ao recorte temporal, no Brasil, a introdução do real e a maior estabilidade do poder aquisitivo da moeda, a partir de 1994, refletem um novo quadro institucional, que se sustenta até hoje. Em 2000, as funções orçamentárias passaram de 16 para 28, sem considerar o refinanciamento da dívida. Destaca-se a criação da Função Encargos Especiais, gastos sem contrapartida direta em bens e serviços prestados pela administração pública no exercício em que figuram no orçamento (MPOG, 1999), que já foi objeto de comentário. A Argentina também passou por reformas institucionais, especialmente com a Ley nº 24.156, de 1992, que, pelo art. 1º, "[...] establece y regula la administración financiera y los sistemas de control del sector publico nacional" (MECON, 2008). A partir do orçamento de 2002, inseriu-se a nova função Inteligencia. Vislumbra-se, por conseguinte, que a dinâmica da democracia representativa brasileira exigiu maior detalhamento das instituições de representação,

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inclusive a orçamentária, o que denota maior porosidade à inclusão de novos atores políticos. Após tais considerações, examinam-se os dados dos orçamentos federais brasileiros (13 exercícios financeiros: 1995-2007) e argentinos (14 exercícios por funções – 1993-2006 – e 13 por categoria econômica: 1994-2006). Considerando as mudanças promovidas nas classificações por funções, há que distinguir dois momentos específicos. No Brasil, o primeiro período estende-se de 1995 a 1999 e o segundo, de 2000 a 2007. Na Argentina, tais períodos vão, respectivamente, de 1993 a 2001 e 2002 a 2006. As categorias econômicas não apresentaram mudanças nos períodos examinados. A análise e a comparação dos Países empregam os respectivos coeficientes de variação de Pearson (CVP) 4, isto é, a relação entre o desvio-padrão e a média das funções e das categorias econômicas orçamentárias como indicador do grau de dispersão de variáveis com escalas diferentes (WATSHAM; PARRAMORE, 1997). Desse modo, estima-se a estabilidade das prioridades, mediante o coeficiente de variação das classificações orçamentárias por funções e categorias econômicas. A relevância das funções é dada pela materialidade, ou seja, pela representação proporcional dos respectivos montantes. 4

CASOS E ANÁLISES

A conexão orçamentária, conforme argumentado anteriormente, é condicionada pelo quadro institucional dos países. Nesse sentido, é fundamental discutir os dois casos estudados. Anastasia e Inácio (2008) – com base em Tsebelis – explicitam o pressuposto de que o presidencialismo de coalizão brasileiro resulta de dois jogos inter-relacionados ou aninhados: o eleitoral e o governativo. Os estímulos eleitorais para os agentes usufruírem de acesso privilegiado aos recursos públicos, no jogo governativo, ainda que por meios vedados pelas instituições formais, tendem a aumentar os custos transacionais da democracia representativa. Esses custos podem ser ampliados por uma maior participação, no ciclo orçamentário, e uma maior fragmentação de interesses, no sistema político brasileiro, indicados por um alto número de partidos políticos com influência, nas decisões legislativas, em comparação com o caso argentino. Se, por um lado, isso indica maior porosidade da conexão orçamentária, no Brasil, por outro resulta em maiores custos de transação. Tais custos incentivam a busca pela estabilidade do status quo e a postergação da sua realização, sob a forma de endividamento. Assim, atinge-se um paradoxo: maior representação custa mais caro e pode resultar em maior imprevisibilidade futura na forma de aumento das transferências intertemporais dos custos. Spiller e Tommasi (2007) realizam análise semelhante acerca do jogo legislativo argentino. Na Argentina, também há dominância presidencial no processo orçamentário, reduzida ou nula participação do Congresso e envolvimento significativo de outros atores formais e informais, como os governadores das províncias, na formulação das políticas públicas federais (SPILLER; TOMMASI, 2007). Contudo, claramente, o processo é mais centralizado e menos poroso. Isso pode resultar em arbitrariedades, na forma de maior insulamento e estabilidade de curto prazo das decisões orçamentárias, com variações intensas em períodos de tempo mais extensos, no estilo de políticas stop and go, e instabilidade de

4

CVP

100 . O coeficiente de variação de Pearson é operacionalmente dado pela relação percentual entre

o desvio-padrão e a média.

12

contratos e políticas públicas de longo prazo, como argumentam Spiller e Tommasi (2007). Ambos os Países, contudo, compartilham um atributo específico do processo orçamentário – a iniciativa e a preponderância dos executivos. Assim, a pesquisa analisa variação em uma família de casos que muito se diferenciam de orçamentos controlados pelo poder legislativo, como nos Estados Unidos. 4.1

Representação orçamentária federal brasileira

Segundo Sanches (2004), a atuação incremental exige o constante aumento das receitas públicas, de modo que os novos acordos políticos não prejudiquem os já estabelecidos. A Figura 2 sugere que isso se aplica ao orçamento federal brasileiro no período examinado (1995-2007).

T ot al

Sem refinanciament o

1.400.000

Em R$ milhões de 2008

1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 An o

Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

FIGURA 2 – Gastos federais brasileiros em valores de 2008 (1995-2007)

Para o incrementalismo, a interação entre a racionalidade limitada do processo decisório, a fragmentação das instituições políticas, a atuação em paralelo dos subsistemas decisórios e a capacidade serial de atenção dos agentes restringem as decisões futuras e limitam a capacidade de os governos adotarem novas políticas públicas ou de reverterem as rotas das políticas atuais (TRUE; JONES; BAUMGARTNER, 2007). Os Apêndices A e B, ao final do trabalho, detalham os valores empregados na Figura 2 e nas Tabela 1 e 2. TABELA 1 – Gastos federais brasileiros por funções (1995-1999) F 3 15 7

Função %(1) Administração e Planejamento 33% Assistência e Previdência 30% Desenvolvimento Regional 10% ... ... (1) Total sem refinanciamento 100% 17 Refinanciamento da Dívida – (2) Total com refinanciamento – Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

%(2) 20% 18% 6% ... 61% 39% 100%

CVP 49% 9% 6% ... 169% 35% 185%

13

Entre 1995 e 1999, o somatório das Funções 3 (Administração e Planejamento), 15 (Assistência e Previdência) e 7 (Desenvolvimento Regional) alcançou 73% do total, sem o refinanciamento (Tabela 1). Consoante a Tabela 2, com dados da execução orçamentária federal, entre 2000 e 2007, em valores de 2008, sem os efeitos do refinanciamento da dívida, três quartos das despesas executadas concentram-se nas Funções 28 (Encargos Especiais) e 9 (Previdência). TABELA 2 – Gastos federais brasileiros por funções (2000-2007) F 28 9

Função %(1) Encargos Especiais 46% Previdência 29% ... ... (1) Total sem refinanciamento 100% 29 Refinanciamento da Dívida – (2) Total com refinanciamento – Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

%(2) 28% 18% ... 61% 39% 100%

CVP 18% 10% ... 276% 20% 263%

As Tabelas 1 e 2 demonstram que a Função 17 (Refinanciamento da Dívida) continua absorvendo, no período posterior a 1999, 39% do total dos gastos, apesar do aumento do número de funções e do menor coeficiente de variação, em relação ao período anterior a 2000. De um lado, o aumento do número de funções reflete a ampliação dos interesses e dos agentes reconhecidos pelas instituições orçamentárias. De outro, o aumento do coeficiente de variação dos conjuntos com e sem o refinanciamento, de um período para o outro, aponta para a menor estabilidade, certeza e previsibilidade, nos acordos políticos estabelecidos, em que pese a redução desse coeficiente na rolagem da dívida. O vislumbre do aumento de instabilidade acompanha a maior concentração de despesas relevantes em um menor número de funções, no segundo período, em relação ao primeiro. A redução de 3 para 2 funções sugere que a quantidade de agências com acesso relevante aos recursos públicos restringiu-se, o que parece condizente com um movimento em direção à democracia de elites, em lugar da democracia representativa. A Tabela 3 sintetiza os coeficientes de variações obtidos das Tabelas 1 e 2, com e sem o refinanciamento da dívida. TABELA 3 – Comparativo dos coeficientes de variação das funções (Brasil) Item (1) Total sem refinanciamento (2) Total com refinanciamento Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

1995-1999 169% 185%

2000-2007 276% 263%

A literatura sobre incrementalismo orçamentário refere-se à existência de uma base e às mudanças marginais, nos componentes do orçamento, especialmente quando eles tendem à expansão. Nesse sentido, os dados aqui expostos indicam que as funções que lidam mais diretamente com as questões intertemporais assumiram papel de destaque, nos ajustamentos incrementais ocorridos ao longo do período examinado. Do primeiro período (1995-1999) para o segundo (2000-2007), houve aumento tanto da concentração das alocações de recursos em um menor número de funções quanto da variabilidade orçamentária. O destaque para as políticas intertemporais pode ser mais bem observado nos resultados entre as respectivas receitas e despesas correntes – caso os efeitos da receita e da despesa esgotem-se no próprio exercício – ou de capital – quando afetam exercícios subseqüentes. O refinanciamento evidencia decisões pertinentes ao gerenciamento da dívida

14

pública. Os dados de receitas e despesas, divulgados pela STN, em valores de 2008, permitem a construção da Figura 3, com os três resultados mencionados, e indicam a inconsistência intertemporal, em 1998, 2006 e 2007, identificada pelo déficit (resultado negativo) corrente.

(3) Resulta do corrente (1-2) (6) Resulta do de ca pita l (4-5) (10) Resulta do do refina ncia mento (8-9) 250 200

R$ bilhões de 2008

150 100 50 0 -50 -100 -150 -200 -250 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Ano

Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

FIGURA 3 – Resultados federais brasileiros em valores de 2008 (1995-2007)

Houve substanciais déficits correntes consecutivos nos dois últimos exercícios, supridos com receitas de capital ou do refinanciamento da dívida, isto é, pelo comprometimento dos recursos disponíveis para os exercícios futuros. Essa tendência de transferência dos custos transacionais presentes para o futuro, combinada com a elevação da incerteza sobre a alocação dos recursos e a maior concentração dos agentes e das agências relevantes para o processo decisório, caso subsista, não configura um futuro salutar para a democracia representativa brasileira. A Figura 3 evidencia ainda movimentos compensatórios entre os resultados de capital e do refinanciamento, com exceção dos dois primeiros exercícios, quando o saldo do refinanciamento foi zero. Tais movimentos harmonizam-se com a hipótese de que a política de refinanciamento é utilizada ativamente para o ajustamento dos fluxos financeiros da União. Em outros termos, o refinanciamento não é neutro, do ponto de vista das políticas públicas relacionadas às escolhas e à consistência intertemporal. Na Tabela 4, consta a síntese das receitas, das despesas e dos resultados econômicos do período apreciado. Observe-se que o coeficiente de variação das receitas de refinanciamento, superior ao das receitas correntes, é inferior ao das receitas de capital, o que sugere uma precedência na ordem das escolhas: primeiro as correntes, depois as de refinanciamento e, por fim, as de capital. Essa mesma ordem é seguida pelas despesas. Assim, após a definição dos itens correntes, deliberam-se os de refinanciamento, seguidos dos de capital. A anterioridade das decisões de refinanciamento, em relação às receitas de capital, na realização dos montantes relativos à dívida pública, faz supor que o gerenciamento da dívida não é passivo, mas ativo.

15

TABELA 4 – Receitas e despesas federais brasileiras por categorias econômicas (1995-2007) Item

7.237 7.303 -66 2.119 2.119 – -66

Média (R$ bilhões) 557 562 -5 163 163 0 -5

6.647

511

170

33%

6.043 604 538

465 46 41

113 75 26

24% 160% 62%

Soma (R$ bilhões)

(1) Receita corrente (2) Despesa corrente (3) Resultado corrente (1-2) (4) Receita de capital (5) Despesa de capital (6) Resultado de capital (4-5) (7) Subtotal (3+6) (8) Receita de refinanciamento - operações de crédito (9) Despesa de refinanciamento - amortização de dívidas (10) Resultado do refinanciamento (8-9) (11) Total (7+10) Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

Desvio-padrão CVP (R$ bilhões) 83 15% 93 17% 20 -387% 69 42% 61 37% 78 248.754% 82 -1.602%

Dito de outra forma, há mais graus de liberdade política, no gerenciamento da dívida, do que reconhecem os textos oficiais. 4.2

Representação orçamentária federal argentina

O orçamento federal argentino parece mais bem descrito pelo equilíbrio pontuado, em que os períodos de relativa estabilidade do incrementalismo são intercalados por mudanças abruptas nas condições sociais e nas instituições (TRUE; JONES; BAUMGARTNER, 2007). Aparentemente, as práticas sociais obtiveram um momento de vantagem no seu embate com as instituições da democracia representativa. 5 Conforme a Figura 4, com os dados do gasto federal argentino, divulgados pela Oficina Nacional de Presupuesto (ONP, 2007) da Subsecretaría de Presupuesto da Secretaría de Hacienda do Ministerio de Economía e Producción (Mecon), entre 1993 e 2006, em valores de 2006, as instituições argentinas não deram conta do processo político.

5

Em 12 dias, a Argentina teve 6 Presidentes. Com a renúncia de Fernando de la Rúa, em 20 de dezembro de 2001, Ramón Puerta assume interinamente, em 21 de dezembro. Em 22 de dezembro, Adolfo Rodríguez Saá é escolhido, mas se afasta, em 30 de dezembro. Volta Ramón Puerta, por 15 minutos. No dia 31, Eduardo Camaño assume interinamente, até a posse de Eduardo Duhalde, em 2 de janeiro de 2002. (FOLHA ONLINE, 2002)

16

Em milhões de pesos de 2006

Total

Sem dívida pública

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000

19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06

0

Ano Fonte: elaboração própria, com base em dados da ONP (2007).

FIGURA 4 – Gastos federais argentinos em valores de 2006 (1993-2006)

Pela Figura 4, em 2002, ocorreu uma queda brusca de mais de um quarto do orçamento total; a partir de 2002, seguiu-se uma trajetória ascendente, até 2006, último exercício disponível. O comportamento é similar com e sem o serviço da dívida. 6 Todavia, há uma distribuição mais equilibrada dos gastos públicos, em relação ao Brasil, consoante as Tabelas 5 e 6, respectivamente com os principais gastos federais argentinos por funções, entre 1993 e 2001 e 2002 e 2007, com segregação dos montantes concernentes ao serviço da dívida. TABELA 5 – Gastos federais argentinos por funções (1993-2001) Soma (milhões % (1) % (2) de pesos) 33 Seguridad Social 380.761,8 50% 43% 34 Educación y Cultura 52.533,8 7% 6% 31 Salud 47.617,5 6% 5% 21 Defensa 39.519,4 5% 4% 32 Promoción y Asistencia Social 30.743,7 4% 3% ... ... ... ... (1) Sem Servicio de la Deuda Pública 765.767,4 100% 86% 51 Servicio de la Deuda Pública 127.280,1 – 14% (2) Com Servicio de la Deuda Pública 893.047,5 – 100% Fonte: elaboração própria, com base em dados da ONP (2007). F

Função

Média (milhões de pesos) 42.306,87 5.837,09 5.290,83 4.391,04 3.415,97 ... 3.151,31 14.142,23 3.543,84

Desvio-padrão (milhões de pesos) 2.950,159 785,969 2.497,681 223,915 873,951 ... 7.903,977 7.060,095 8.123,932

CVP 7% 13% 47% 5% 26% ... 251% 50% 229%

Note-se que, nessa comparação, ao contrário do que houve no Brasil, diminuiu substancialmente a materialidade do gasto na Função 33 (Seguridad Social). A desconcentração previdenciária permitiu que outras funções ampliassem as suas participações. Como resultado, 72% do orçamento federal argentino distribuíram-se em 6 funções, em lugar das 5 funções correspondentes no período anterior. Enquanto o Brasil concentrou recursos

6

El Servicio de la Deuda Pública comprende: a) Amortización del Capital y b) el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de crédito público. […] El concepto de los 'Servicios de la Deuda Pública' está fijado por el art. 70 de la Ley 24156 que plasma en el derecho positivo dicha acepción (TREJO, 2008, p. 226-227)

17

num número menor de funções, a Argentina ampliou o espectro de agentes e agências relevantes para o processo decisório. TABELA 6 – Gastos federais argentinos por funções (2002-2007) Função

Soma (milhões % (1) % (2) de pesos) 33 Seguridad Social 153.427,4 42% 37% 34 Educación y Cultura 26.686,0 7% 6% 32 Promoción y Asistencia Social 25.308,6 7% 6% 36 Trabajo 20.440,0 6% 5% 31 Salud 17.444,5 5% 4% 43 Transporte 17.166,9 5% 4% ... ... ... ... (1) Sem Servicio de la Deuda Pública 367.138,9 100% 88% Servicio de la Deuda Pública 51.585,5 51 – 12% (2) Com Servicio de la Deuda Pública 418.724,4 – 100% Fonte: elaboração própria, com base em dados da ONP (2007). F

Média (milhões de pesos) 30.685,5 5.337,2 5.061,7 4.088,0 3.488,9 3.433,4 ... 2.622,4 10.317,1 2.887,8

Desvio-padrão (milhões de pesos) 3.784,9 1.618,6 1.774,0 810,3 529,0 2.408,1 ... 5.736,8 2.469,1 5.824,3

CVP 12% 30% 35% 20% 15% 70% ... 219% 24% 202%

O serviço da dívida diminuiu tanto a sua participação percentual quanto o seu coeficiente de variação. Isso sugere que a repactuação política, ocorrida em 2002, contribuiu para a maior estabilidade do regime político e a redução dos custos de transação, com a redução da porosidade e da abertura do campo político para as novas instâncias de representação da soberania popular. Tal entendimento é corroborado pela síntese, elaborada na Tabela 7, que compara os coeficientes de variação dos dois períodos, na Argentina e no Brasil. TABELA 7 – Comparativo dos coeficientes de variação das funções (Argentina) Argentina

1993-2001 2002(CVP) 2006 (CVP) 251% 219%

Brasil

(1) Sem Servicio de la (1) Total sem Deuda Pública refinanciamento (2) Com Servicio de la 229% 202% (2) Total com Deuda Pública refinanciamento Fonte: elaboração própria, com base em dados da ONP (2007).

1995-1999 2000-2007 (CVP) (CVP) 169%

276%

185%

263%

Assim, juntamente com a elevação dos custos transacionais, no campo político, o Brasil ampliou as suas oportunidades de inclusão e reconhecimento sociais, em graus maiores do que na Argentina. Nesta última, o acordo político estabelecido após a crise parece haver caminhado no sentido de conferir maior estabilidade ao quadro vigente, resultando numa menor variabilidade do orçamento. Pela classificação econômica, os dados disponibilizados, pela ONP (2008), também a preços de 2006, iniciam em 1994. A Figura 5 demonstra que, entre 1995 e 2001, ou seja, no período que antecede a crise, os resultados correntes e financeiros foram sistematicamente negativos, denotando acordos políticos insustentáveis no tempo. Com a reconstrução do pacto político, em 2002, os resultados correntes argentinos tornaram-se positivos, o que evidencia a viabilidade intertemporal das escolhas adotadas depois da crise.

18

Fonte: elaboração própria, com base em dados da ONP (2008).

FIGURA 5 – Resultados federais argentinos em valores de 2006 (1994-2006)

O resultado de capital negativo significa aplicações de recursos em benefícios futuros maiores do que a sua desmobilização. A partir de 2002, tais investimentos passaram a ser financiados com o resultado corrente positivo e o saldo líquido dos fluxos de financiamento. As taxas de retorno dos respectivos fluxos de fontes e aplicações dos recursos relacionados principalmente à dívida pública determinarão, ao longo do tempo, se a postergação dos conflitos distributivos foi uma opção salutar para a Argentina. No curto prazo, o resultado corrente positivo e de capital negativo expressam uma situação em que o patrimônio líquido, o saldo dos recursos não comprometidos à disposição das gerações futuras, tende a aumentar. A Tabela 8, contém o somatório das receitas e das despesas federais argentinas, por categoria econômica, entre 1994 e 2006, em milhões de pesos de 2006. TABELA 8 – Receitas e despesas federais argentinas por categoria econômica (1994-2006) Soma (milhões Média (milhões de pesos) de pesos) (1) Receita corrente 1.214.067,0 93.389,8 (2) Despesa corrente 1.194.188,0 91.860,7 (3) Resultado corrente (1-2) 19.879,0 1.529,2 (4) Receita de capital 14.880,0 1.144,6 (5) Despesa de capital 109.953,2 8.457,9 (6) Resultado de capital (4-5) -95.073,2 -7.313,3 (7) Resultado Financeiro (3+6 ou 9-8) -75.194,2 -2.892,1 (8) Receitas financeiras 879.862,2 67.681,7 (9) Despesas financeiras 804.668,0 61.897,5 Fonte: elaboração própria, com base em dados da ONP (2008). Item

Desvio-padrão (milhões de pesos) 13.717,1 11.868,1 13.146,8 1.029,1 3.483,4 3.554,5 10.457,3 19.054,7 22.154,0

CVP 15% 13% 860% 90% 41% -49% -362% 28% 36%

Constata-se, pela Tabela 8, que o resultado corrente positivo respaldou apenas um quinto das aplicações de recursos que beneficiaram outros exercícios – despesas de capital. O restante dependeu de financiamentos (receitas financeiras), ou seja, da administração da dívida e da postergação dos conflitos presentes. Esse ajustamento da Argentina contrasta com a tendência brasileira, observada nos

19

últimos anos do período analisado, em que se conjugaram resultado corrente negativo e resultado de capital positivo. A utilização de receitas de capital para atender despesas correntes constitui uma prática atentatória ao equilíbrio fiscal, que pode comprometer o regime político, caso a redução do saldo patrimonial daí decorrente inviabilize a gestão dos agentes eleitos. A lição aparentemente assimilada pela classe política argentina precisa ser lembrada pelos brasileiros. De modo similar ao que ocorre no Brasil, com o refinanciamento da dívida, as receitas e as despesas financeiras federais argentinas situam-se a meio-termo, entre as correntes, com o menor coeficiente de variação, e as de capital, com a maior variabilidade. Ou seja, as escolhas orçamentárias tendem a acompanhar a elevação dos custos transacionais, no sentido de iniciarem pelas decisões com menor nível de variabilidade para concluírem naquelas com o maior nível. Note-se, por fim, que as fontes e as aplicações ou as receitas e as despesas financeiras são explicitamente utilizadas para equilibrar os resultados correntes e de capital no caso da Argentina. Tal situação remete ao alerta formulado por Trejo (2008), acerca da possível ausência de elementos relevantes para a fiel representação orçamentária das escolhas públicas e do seu impacto na democracia representativa. Essa é uma questão semântica, de fidelidade da representação, superadas apenas pela harmonização dos critérios de reconhecimento, mensuração e evidenciação dos fenômenos sociais, que foge às possibilidades imediatas do trabalho e do seu objetivo de discutir as relações entre os orçamentos públicos e a qualidade da democracia. 5

CONCLUSÃO

O orçamento público, como uma forma de expressão da divisão do mundo, reflete as fricções entre as instituições do estado e as práticas sociais, características das disputas em torno da representação política nas democracias representativas. Nesse sentido, o trabalho objetivou estabelecer relações entre o orçamento público, uma instituição política, e a qualidade da democracia, mediante o exame da variabilidade orçamentária das classificações por funções e por categorias econômicas das esferas federais do Brasil e da Argentina. Nesses dois Países, as políticas públicas intertemporais reservam para si, pelo menos, metade do gasto público federal, o que significa uma ampla possibilidade de postergação de conflitos cujo custo transacional presente seja considerado elevado. A tendência de resultado corrente negativo, nos anos mais recentes do Brasil, aponta para a insustentabilidade dos padrões de receitas e despesas empregados e dos respectivos acordos políticos que lhes justificam e mantêm. O aumento da variabilidade dos gastos por funções, no Brasil, sugere políticas públicas de maior inclusão social, acompanhadas de um gerenciamento do custo transacional capaz de promover rupturas democráticas no futuro. Assim, a mudança classificatória de 1999, nas funções, não resultou efetivamente de um novo pacto social e político sustentável, mas da emergência de novos atores que ainda negociam as suas posições no acesso aos recursos coletivos. Na Argentina, ao contrário do Brasil, com o ocorrido em 2002, quando houve uma ruptura dos pactos políticos, evidenciando uma espécie de equilíbrio pontuado orçamentário, aparentemente caminhou-se para uma menor instabilidade institucional, indicada pela redução da variabilidade dos gastos com funções e pelo movimento em direção ao equilíbrio sustentável das receitas e das despesas correntes. Cumpre notar que, os seguidos déficits correntes já anunciavam a insustentabilidade dos pactos subjacentes ao orçamento federal argentino antes da crise.

20

Em suma, os resultados obtidos são coerentes com as expectativas dos autores deste trabalho. A menor dispersão do orçamento executado parece harmonizar-se com os ideais da democracia representativa, ou seja, a menor variabilidade das escolhas orçamentárias sinaliza a melhor qualidade do regime político e das escolhas orçamentárias. No Brasil, o comportamento supostamente incremental dos gastos públicos federais totais oculta uma diminuição da estabilidade das instituições orçamentárias e políticas, mensurada pelos coeficientes de variação das classificações por funções. Na Argentina, ao contrário do Brasil, os dados disponíveis indicam a redução na variabilidade das alocações de recursos, ou seja, uma menor capacidade de inclusão social, acompanhada de maior sustentabilidade intertemporal das escolhas políticas após a crise. Portanto, Brasil e Argentina apresentam situações orçamentárias distintas, indicando diferentes e importantes tendências das respectivas democracias. No Brasil, o equilíbrio dinâmico intenso, conforme a linguagem usada por Pereira e Mueller (2003), associado aos déficits correntes, sugere uma instabilidade política latente e crescente, capaz de trazer problemas para a democracia no futuro. Na Argentina, a significativa redução dos valores orçamentários, ocorrida em 2002, ensejou um rearranjo nos pactos sociais e políticos até então vigentes, com efeitos positivos, no sentido da maior estabilidade e sustentabilidade das instituições de representação democrática. A oportunidade e a conveniência de estender esse tipo de pesquisa a outros estados nacionais é patente, especialmente quando há perspectivas de convergência das classificações orçamentárias no bojo da padronização internacional da contabilidade governamental. Tal padronização diminuiria o impacto das questões semânticas na coleta dos dados e na apreciação dos resultados. Por exemplo, podemos supor que em democracias mais novas, onde a inclusão de novos setores no processo orçamentário ainda está em andamento, as oscilações orçamentárias sejam maiores do que em regimes democráticos mais antigos. Ou ainda, que em sistemas políticos que privilegiam a eficiência, ao invés da representação, como os casos de sistemas bipartidários, com regras eleitorais majoritárias e controle legislativo do orçamento, os custos de transação sejam menores e a postergação de seu pagamento menor. Contudo, essas são hipóteses abertas a teste. Além da comparação entre países, outra linha interessante de desenvolvimento da pesquisa passa pelas questões federativas, mediante a inclusão dos orçamentos subnacionais no exame. Isso ampliaria ainda mais o entendimento dos vínculos entre as conexões orçamentárias e a qualidade das democracias. REFERÊNCIAS ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna. Notas sobre coalizões políticas e democracia: dizme com quem andas ... In: MESSENBERG, Débora et al. Estudos legislativos: pensamento e ação política. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2008, p. 103120. ARROW, Kenneth J. Social choice and individual values. 2nd ed. London: Yale University Press, 1963. BOURDIEU, Pierre. O poder simbólico. 11. ed. Rio de Janeiro: Editora Bertrand Brasil, 2007. DAVIS, Otto, A; DEMPSTER, M. A. H.;WILDAVSKY, Aaron. A theory of the budgetary process. The American Politica Science Review, V. 60, N. 3, p. 529-547, Sep. 1966.

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APÊNDICE A – DESPESA ORÇAMENTÁRIA POR FUNÇÕES (1995-1999)

f

Função

1 2 3 4 5

Legislativa Judiciária Administração e Planejamento² Agricultura Comunicações Defesa Nacional e Segurança Pública Desenvolvimento Regional Educação e Cultura Energia e Recursos Minerais Habitação e Urbanismo Indústria Comércio e Serviços Relações Exteriores Saúde e Saneamento Trabalho Assistência e Previdência Transporte

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Total sem refinanciamento 17

Refinanciamento

Soma % (1)

% (2)

Média

Desviopadrão

CVP

2,00E+10 6,89E+10 1,10E+12 1,07E+11 2,58E+09

1% 2% 33% 3% 0%

0% 1% 20% 2% 0%

4,00E+09 1,38E+10 2,20E+11 2,14E+10 5,16E+08

4,05E+08 3,10E+09 1,08E+11 3,98E+09 1,98E+08

10% 22% 49% 19% 38%

1,35E+11 3,31E+11 1,67E+11 1,09E+10 4,16E+09 1,98E+10 6,62E+09 2,34E+11 9,98E+10 9,92E+11 4,48E+10

4% 10% 5% 0% 0% 1% 0% 7% 3% 30% 1%

2% 6% 3% 0% 0% 0% 0% 4% 2% 18% 1%

2,69E+10 6,62E+10 3,34E+10 2,19E+09 8,31E+08 3,97E+09 1,32E+09 4,68E+10 2,00E+10 1,98E+11 8,96E+09

9,14E+08 3,97E+09 5,41E+09 4,08E+08 3,09E+08 1,47E+09 1,99E+08 2,71E+09 1,09E+09 1,72E+10 1,30E+09

3% 6% 16% 19% 37% 37% 15% 6% 5% 9% 14%

3,34E+12 100%

61%

4,18E+10

7,08E+10

169%

2,20E+12

39%

4,39E+11

1,52E+11

35%

100%

6,58E+10

1,22E+11

185%

Total com refinanciamento 5,59E+12 Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).

24

APÊNDICE B – DESPESA ORÇAMENTÁRIA POR FUNÇÕES (2000-2007)

f

Função

Soma

% (1)

% (2)

Média

Desviopadrão

CVP

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

Legislativa Judiciária Essencial à Justiça Administração Defesa Nacional Segurança Pública Relações Exteriores Assistência Social Previdência Social Saúde Trabalho Educação Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitação Saneamento Gestão Ambiental Ciência e Tecnologia Agricultura Organização Agrária Indústria Comércio e Serviços Comunicações Energia Transporte Desporto e Lazer Encargos Especiais²

3,49E+10 1,09E+11 1,88E+10 9,90E+10 1,59E+11 3,27E+10 1,40E+10 1,33E+11 1,77E+12 3,48E+11 1,26E+11 1,68E+11 3,91E+09 6,79E+09 1,02E+10 7,22E+09 1,36E+09 1,67E+10 2,64E+10 8,03E+10 2,58E+10 1,21E+10 2,65E+10 5,89E+09 2,34E+10 5,51E+10 4,20E+09 2,80E+12

1% 2% 0% 2% 3% 1% 0% 2% 29% 6% 2% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 46%

0% 1% 0% 1% 2% 0% 0% 1% 18% 3% 1% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 28%

4,37E+09 1,36E+10 2,34E+09 1,24E+10 1,98E+10 4,09E+09 1,75E+09 1,66E+10 2,22E+11 4,35E+10 1,57E+10 2,09E+10 4,89E+08 8,49E+08 1,27E+09 9,02E+08 1,70E+08 2,09E+09 3,30E+09 1,00E+10 3,23E+09 1,51E+09 3,32E+09 7,37E+08 2,92E+09 6,89E+09 5,25E+08 3,49E+11

3,55E+08 1,10E+09 7,21E+08 1,55E+09 2,53E+09 6,26E+08 2,35E+08 7,10E+09 2,32E+10 2,74E+09 3,15E+09 1,63E+09 1,08E+08 2,19E+08 8,41E+08 1,11E+09 1,49E+08 7,78E+08 6,43E+08 1,00E+09 1,08E+09 9,09E+08 1,07E+09 1,84E+08 4,55E+09 1,67E+09 2,33E+08 6,45E+10

8% 8% 31% 13% 13% 15% 13% 43% 10% 6% 20% 8% 22% 26% 66% 123% 87% 37% 20% 10% 33% 60% 32% 25% 155% 24% 44% 18%

Total sem refinanciamento

6,12E+12

100%

61%

2,73E+10

7,54E+10

276%

29 Encargos Especiais - Refinanciamento

3,90E+12

39%

4,87E+11

9,68E+10

20%

100%

4,32E+10

1,13E+11

263%

Total com refinanciamento 1,00E+13 Fonte: elaboração própria, com base em STN (2008).