A Contrarreforma política: breves comentários à lei nº. 13.165/15

A CONTRARREFORMA POLÍTICA:
BREVES COMENTÁRIOS À LEI Nº. 13.165/2015


Jaime Barreiros Neto


Nos últimos anos, uma série de lamentáveis acontecimentos têm causado abalos na confiança da sociedade em relação à política e às suas instituições. Sucessivos escândalos de corrupção, em todas as esferas do poder, somados a uma sensação de impunidade ainda muito presente, têm gerado reações contraditórias na sociedade civil, às vezes cética diante dos acontecimentos e, em outras oportunidades, ainda esperançosa em relação à construção de um país melhor.
Neste contexto, nos últimos anos, a sociedade civil organizada, assim como, se é que dessa forma podemos chamar, a "sociedade civil desorganizada", retomou os caminhos das ruas, há muito esquecidos, exigindo mudanças de paradigmas. Assim, o discurso relativo à necessidade de implantação de uma ampla e higienizadora reforma política ganhou corpo, principalmente após as históricas manifestações populares de junho de 2013, fazendo com que o Congresso Nacional, os movimentos sociais e os partidos políticos reagissem, apresentando uma série de propostas de mudanças das nossas instituições, cunhadas sob o discurso de uma verdadeira "revolução", que curaria a nação das chagas da corrupção e dos desmandos que estariam retirando da democracia a sua legitimidade, tão necessária à sua sobrevivência.
Chamados à responsabilidade pela sociedade civil e pressionados pela opinião pública, deputados federais, senadores e partidos políticos apressaram-se, então, a discutir e votar uma "reforma política", a qual, prometia-se, transformaria as estruturas das nossas instituições e livraria a sociedade brasileira do caos à qual estaria cada vez mais imbricada.
Correndo contra o tempo, a fim de aprovar a tal "reforma higienizadora" a tempo de aplicá-la às eleições municipais de 2016, o parlamento brasileiro, então, começou a discutir e deliberar acerca das mudanças, tão propaladas e desejadas pelo povo. Eis que, então, quase que no apagar das luzes do prazo de validade das mudanças na legislação eleitoral com vistas às eleições de 2016 (um ano antes do pleito, conforme determina o artigo 16 da Constituição Federal), o Congresso Nacional aprova e a Presidente da República sanciona a esperada "reforma política", limitada ao plano infraconstitucional, fazendo surgir a lei federal nº. 13.165, de 29 de setembro de 2015.
Muito mais do que uma grande conquista da sociedade, contudo, a nova lei eleitoral, já batizada, no jargão jurídico de "minirreforma eleitoral" (a quarta, desde 2006), pode ser considerada uma verdadeira "vitória de Pirro" do povo brasileiro, em uma alusão à conquista do exército do rei Pirro, monarca do Reino do Épiro e da Macedônia que, enfrentando os romanos na Batalha de Ásculo, em 279 a.C., obteve uma vitória com um amargo sabor de derrota, diante das milhares de baixas verificadas nos seus quadros, durante o conflito. Desde então, a expressão "vitória de Pirro" passou a ser utilizada para designar as conquistas com sabor de derrota, semelhantes ao amargo gosto que a sociedade brasileira experimenta, após o fracasso das tentativas de efetivação de uma verdadeira reforma política, consubstanciada na aprovação da minirreforma eleitoral promovida pela lei nº. 13.165/15, a qual, de forma mais coerente, merece ser chamada de "contrarreforma eleitoral".
Ao contrário de ampliar a participação política, moralizar as campanhas eleitorais e garantir a normalidade e a legitimidade da soberania popular, objetivo maior do Direito Eleitoral, a nova lei, sancionada em 29 de setembro de 2015, torna ainda mais confusa, para o eleitor, a compreensão do sistema eleitoral vigente; reduz a pluralidade democrática, limitando a participação dos pequenos e médios partidos no debate político e reduzindo o tempo de campanha eleitoral; e preserva a capacidade danosa de influência do abuso do poder econômico nas eleições, ao não estabelecer, de forma efetiva, um teto razoável de gastos de campanhas para partidos e candidatos, favorecendo aqueles que já detém, conforme a legislação vigente, vantagens eleitorais consideráveis perante aqueloutros desfavorecidos pela máquina pública e pelo grande capital.
Mudando a legislação em vários aspectos, sem retirar a essência deslegitimadora da igualdade política observada na nossa tradição legislativa eleitoral, a lei nº. 13.195/15 promove mudanças importantes na Lei das Eleições (Lei nº. 9.504/97), na Lei Geral dos Partidos Políticos (Lei nº. 9.096/95) e no Código Eleitoral. Dentre as principais mudanças legislativas promovidas pela nova lei, destaque há de ser dado, inicialmente, às mudanças promovidas no calendário eleitoral.
A partir das eleições municipais de 2016, as convenções partidárias para a escolha dos candidatos e a formação de coligações (as quais, embora bastante criticadas pela sociedade, foram preservadas pela reforma eleitoral em análise), que ocorriam entre os dias 12 e 30 de junho do ano eleitoral, passarão a ocorrer no período de 20 de julho a 05 de agosto. Assim, partidos e coligações deverão solicitar o registro dos seus candidatos à Justiça Eleitoral até às 19 horas do dia 15 de agosto do ano das eleições, exatamente quarenta e um dias após o prazo previsto na legislação anterior, a qual determinava o dia 05 de julho como o "dies ad quem" para a solicitação de tal registro. Imediatamente, como consequência deste fato, percebe-se um encurtamento, em praticamente seis semanas, do período de campanha eleitoral, o qual, doravante, será iniciado no dia 16 de agosto, a pouco mais de 45 dias da data marcada para o primeiro turno das eleições, mantido no primeiro domingo de outubro.
Na contramão da ampliação do debate político, tão importante para o amadurecimento democrático, a Lei nº. 13.165/15, além de reduzir o tempo de campanha, também promoveu importantes mudanças na propaganda eleitoral no rádio e na televisão, reduzindo para 35 dias o período da sua autorização e diminuindo o tempo do horário eleitoral gratuito, o qual, nas eleições municipais, ficará reduzido a dois programas no rádio e dois programas na TV com duração de apenas 10 minutos cada, exclusivo para os candidatos a prefeito. Os candidatos a vereador não mais farão propaganda no bloco do horário eleitoral, ficando, doravante, suas campanhas no rádio e TV reduzidas a inserções durante a programação normal das emissoras.
Ainda tratando do programa eleitoral gratuito no rádio e TV, a nova lei reduziu, drasticamente, o tempo de propaganda dos pequenos partidos, sem representação ou com poucos assentos no Congresso Nacional. Se outrora um terço do tempo do programa era dividido igualitariamente entre todos os partidos registrados no TSE, a partir da próxima eleição, 90% do tempo do horário eleitoral gratuito será compartilhado, entre os partidos, de forma proporcional ao número de representantes de cada um deles na Câmara dos Deputados. Apenas 10 % do tempo será compartilhado igualmente entre todas as agremiações partidárias, fato que favorecerá os grandes partidos em detrimento dos menores e da própria pluralidade do debate político.
No que se refere, ainda, à propaganda eleitoral, a Lei nº. 13.165/15 passou a considerar, de forma clara, que apenas o pedido ostensivo de voto por pré-candidato poderá caracterizar a propaganda eleitoral irregular antes do período autorizado por lei, mais conhecida como "propaganda eleitoral antecipada". O novo artigo 36-A da Lei nº. 9.504/97, com sua nova redação, passou a dispor que "não configuram propaganda eleitoral antecipada, desde que não envolvam pedido explícito de voto, a menção à pretensa candidatura", além da exaltação das qualidades pessoais dos pré-candidatos, fato que, na prática, libera a execução da campanha eleitoral antecipada. Afinal, quem será o político experiente que incorrerá no terrível erro de pedir explicitamente votos, quando poderá fazê-lo de forma subliminar?
Os debates eleitorais, por sua vez, considerados pelos analistas políticos como um dos principais momentos de uma campanha eleitoral, também foram mutilados pela lei nº. 13.165/15, em prejuízo da democracia. Doravante, as emissoras de rádio e TV estarão obrigadas a convidar apenas os candidatos de partidos que contem com, no mínimo, 09 deputados federais, fato que empobrecerá a discussão política, uma vez que os candidatos dos partidos de médio e pequeno porte não mais serão convidados a participar deste importante momento da democracia, quando, longe dos truques e artimanhas do marketing político, os postulantes a cargos eletivos se revelam ao eleitor de uma forma mais transparente.
O abuso do poder econômico, uma das maiores chagas do processo eleitoral, também não foi devidamente combatido pela reforma eleitoral recém aprovada. Se, por um lado, o financiamento empresarial de campanhas eleitorais destinado exclusivamente aos partidos políticos, previsto no texto aprovado pelo Congresso Nacional, foi vetado pela presidente Dilma Rousseff, em consonância com entendimento manifestado pelo Supremo Tribunal Federal, poucos dias antes da promulgação da lei 13.165/15, no julgamento da ADIN nº. 4650, o qual declarou a inconstitucionalidade de doações de pessoas jurídicas a campanhas eleitorais, por outro lado o estabelecimento de um limite razoável de gastos de campanha, fundamental para um maior equilíbrio nas disputas eleitorais, não foi observado. A nova lei, de forma inovadora, até criou um teto de gastos nas campanhas eleitorais, firmado em 70% do maior gasto declarado para o cargo, nas eleições que foram decididas em turno único, e em 50%, também do maior gasto declarado para o cargo, nas eleições que foram decididas em dois turnos, além de ter determinado o gasto máximo de cem mil reais nas eleições para prefeito e dez mil reais nas eleições para vereadores de municípios com até dez mil eleitores. Tais tetos, contudo, preservam a exorbitância dos custos das campanhas eleitorais, fato que só favorece os candidatos e partidos mais ricos e/ou que conseguem arrecadar mais, muitas vezes em troca de favores nada republicanos.
No âmbito dos partidos políticos, por sua vez, se a nova legislação não trouxe pioras significativas, também não avançou no sentido do fortalecimento do sistema partidário brasileiro. Velhas reivindicações, como a referente ao fim das coligações eleitorais, foram solenemente ignoradas. Por outro lado, a disciplina jurídica da fidelidade partidária, ainda omitida da legislação eleitoral, uma vez que fundada, tão somente, em resolução do Tribunal Superior Eleitoral, foi, finalmente, atendida, passando o novo art. 22-A da Lei nº. 9.096/95 a tratar da matéria.
O novo artigo, contudo, assim como já deixara de fazer a Resolução TSE nº. 22.610/07, não fez uma análise substancial do conceito de fidelidade partidária, deixando de considerar como infidelidade partidária, sujeita à cassação de mandato, as traições de parlamentares que, embora sem trocar de partido, votam ostensivamente contra as deliberações legitimamente estabelecidas por sua agremiação partidária. Para a nova lei, assim como já ocorrera no entendimento firmado pelo TSE, só pratica infidelidade partidária aquele que troca de partido, no curso do seu mandato, sem justo motivo.
Como justo motivo autorizador da troca de partido por mandatário, sem a caracterização da prática de infidelidade partidária, por sua vez, a lei nº. 13.165/15 considerou a possibilidade de mudança substancial ou desvio reiterado do programa pelo partido político ou a ocorrência de grave discriminação política pessoal, sofrida por aquele que trocou de partido político. De novidade em relação ao que já estava consagrado na jurisprudência, a nova lei deixou de considerar como justa causa autorizadora da troca de partido, sem a consequência da imputação da penalidades decorrentes da infidelidade partidária, a saída do parlamentar de um partido político para fundar um novo partido, tal como estava previsto, até então, pela Resolução TSE nº. 22.610/07. Além disso, a "minirreforma eleitoral", ou "contrarreforma eleitoral" de 2015 possibilitou que qualquer pessoa, titular de mandato eletivo, possa trocar de partido, sem perder o mandato, durante o período de trinta dias anteriores ao prazo de filiação partidária exigido em lei para que um cidadão possa concorrer nas eleições. Este prazo, destaque-se, também foi alterado pela lei nº. 13.165/15: até a publicação da nova lei, qualquer cidadão que desejasse concorrer nas eleições deveria estar filiado a um partido político no prazo de um ano antes do pleito. Este prazo, agora, será de seis meses antes das eleições.
Ainda no que se refere aos partidos políticos, a lei nº. 13.165/15 criou novas dificuldades para a criação de um novo partido. Doravante, o partido político deverá comprovar o apoiamento popular para a sua criação durante um período de dois anos, fato que leva a crer que o Tribunal Superior Eleitoral, a partir de agora, exigirá a passagem de um prazo bienal entre o registro do partido no cartório de pessoas jurídicas do Distrito Federal e o pedido de registro do partido no próprio TSE, para que seja autorizada a criação de uma nova legenda partidária.
De se destacar, ainda no que se refere à reforma eleitoral patrocinada pela lei nº. 13.165/15, que a nova lei tornou ainda mais confusas as regras do sistema eleitoral proporcional, ao estabelecer uma nova redação ao caput do artigo 108 do Código Eleitoral. De acordo com o novo dispositivo, "estarão eleitos, entre os candidatos registrados por um partido ou coligação que tenham obtido votos em número igual ou superior a 10% (dez por cento) do quociente eleitoral, tantos quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido". Pergunta-se, então: da terrível e confusa redação do novo dispositivo, podemos concluir que os partidos que não atingirem 10% do quociente eleitoral deixarão de eleger candidatos? Criou-se uma cláusula de barreira disfarçada? Ou a nova redação do caput do artigo 108 afirma que um candidato, individualmente considerado, só estará eleito se obtiver um número de votos equivalente a 10% do quociente eleitoral? O TSE terá que responder à sociedade qual será a interpretação correta à regra aplicável nas próximas eleições para a definição dos vereadores eleitos em todo o país.
No âmbito do direito processual eleitoral, a lei nº. 13.165/15 também trouxe importantes novidades, ao dispor que decisões dos TREs sobre quaisquer ações que importem cassação de registro, anulação geral das eleições ou perda de diplomas somente poderão ser tomadas com a presença de todos os membros do Tribunal (atualmente, são sete). Também a nova lei dispôs que quando houver cassação do diploma do candidato vencedor em um pleito majoritário, obrigatoriamente deverá ser realizada nova eleição, dirimindo-se, assim, um antigo problema de interpretação, que, muitas vezes, maculava o trabalho da Justiça Eleitoral, em situações como esta. Ponto positivo, neste aspecto, para a minirreforma.
Confirmando, entretanto, um velho o dito popular, a lei nº. 13.165/15 "deu uma no cravo e outra na ferradura", quando, após trazer uma inovação positiva no disciplinamento das hipóteses de eleição suplementar, criou um grave problema jurídico-processual, com a nova redação do art. 96, § 3º da lei nº. 9.504/97. Segundo o novo dispositivo, "se proposta ação sobre o mesmo fato apreciado em outra cuja decisão já tenha transitado em julgado, não será ela conhecida pelo juiz, ressalvada a apresentação de outras ou novas provas".
À primeira vista, o novo artigo 96, § 3º da Lei das Eleições não traz maiores problemas. Uma análise mais acurada do dispositivo, contudo, demonstra a possibilidade de ser extinta, por exemplo, uma ação de investigação judicial eleitoral proposta tendo como base um mesmo fato já apreciado em uma representação por propaganda eleitoral irregular, quando, é sabido, que os objetivos das referidas ações são distintos, muito embora possam ser baseados na mesma realidade fática. Ao que tudo indica, trata-se de mais uma forma criada pelo legislador, sutilmente, para promover a impunidade, no âmbito dos processos eleitorais.
Finalmente, no que se refere à organização das eleições, a nova lei ampliou as hipóteses de voto em trânsito, criadas pela lei nº. 12.034/09, fato que, apesar dos transtornos burocráticos que poderão vir a ser gerados na efetivação, pela Justiça Eleitoral, desse novo direito, revela-se positivo. Extremamente positivo também, na nossa opinião, foi o veto presidencial a regra aprovada pelo Congresso Nacional na nova lei referente à obrigatoriedade da impressão do voto, como instrumento garantidor da transparência nas eleições. Embora apoiado pela grande maioria dos parlamentares, sem maiores resistências da sociedade civil, o voto impresso causaria muito mais problemas do que apresentaria soluções. Além de gerar um prejuízo aos cofres públicos de quase dois bilhões de reais, em pleno momento de crise econômica, uma vez que todas as urnas eletrônicas do país teriam que ser trocadas por novas urnas aptas a proceder a impressão dos votos sufragados, a nova regra, se sancionada, geraria uma grande insegurança jurídica e política no processo eleitoral, uma vez que apenas o eleitor poderia ter a certeza absoluta da fidelidade do seu voto, já que o voto é secreto e esta é uma cláusula pétrea. Eleitores de má-fé, com o único intuito de tumultuar o processo eleitoral, poderiam votar em um candidato, ter o seu voto no seu candidato preferido impresso corretamente e, mesmo assim, afirmar, a fim de criar tumultos, que o voto impresso não estaria a corresponder com o voto sufragado. Como saber se o eleitor estaria falando a verdade ou mentindo?
Mudanças pontuais positivas, como exposto, podem ser verificadas na minirreforma eleitoral patrocinada pela lei nº. 13.165/15. De forma geral, contudo, como já afirmado e ilustrado com a metáfora da "vitória de Pirro", a reforma política recém aprovada revela-se como uma verdadeira contrarreforma, um anticlímax às manifestações populares por ética e lisura nas eleições, observadas, de forma tão intensa, nos últimos anos. Com um poder simbólico nefasto, a lei nº 13.195/15 engana a sociedade, apresentando-se como uma "reforma das instituições político-eleitorais do país", em palavras literalmente grafadas no caput do seu art. 1º, quando, na verdade, pouco ou nada reforma, de fato, os parâmetros do regime democrático brasileiro.
Que a sociedade brasileira não se seduza com o "canto da sereia" desta falsa reforma política, não esmorecendo perante a necessidade de uma verdadeira reforma política, que, efetivamente, garanta o exercício da soberania popular e a igualdade política, pilares da democracia e razão material de existir do direito eleitoral.


Mestre em Direito (UFBA), Doutorando em Ciências Sociais (UFBA), Professor da Universidade Federal da Bahia, Universidade Católica do Salvador, Faculdade Baiana de Direito e Curso Brasil Jurídico. Coordenador da Pós-Graduação em Direito Eleitoral da Faculdade Baiana de Direito. Analista Judiciário do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia. Autor de obras jurídicas.