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Desafios contemporâneos: Tensões entre o local e o global ONU, Estados e Sociedade Civil Organizada.
A CRISE DOS REFUGIADOS E A SOBERANIA ESTATAL: AS INTERDIÇÕES NA UNIÃO EUROPEIA
Wagner Martins dos Santos1
Atualmente é Mestrando pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, no Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais. Possui graduação em Relações Internacionais pela Faculdade Estácio do Recife e MBA em Gestão de Negócios pelo Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais - IBMEC. O autor é financiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES. Atua, sobretudo, nas seguintes áreas: SAN T O S , M . deW Relações . – A Internacionais, c r i s e d o s soberania, r e f u g i aterrorismo d o s e ae so opensamento b e r a n i a .filosófico .. 1teorias pós-modernas de Jacques Derrida. Contato:
[email protected].
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RESUMO Este trabalho aborda a atual relação da União Europeia com a grande onda de imigrantes advindos sobretudo da África e do Mediterrâneo. Anualmente, a quantidade de imigrantes oriundos dessas regiões é estimada entre 100.000 e 120.000, provocando uma pressão populacional nos países destinatários e revelando tanto a situação caótica de algumas nações africanas, incapazes de oferecer as condições básicas de sobrevivência, bem como o despreparo dos países receptores. O controle de imigrantes tem sido rigoroso, ao passo que a União Europeia, em conjunto com a OTAN, através de navios e aviões, tem realizado missões no intuito de tornar cada vez mais difícil o percurso a ser realizado na travessia dos imigrantes, forçando-os a buscar alternativas cada vez mais perigosas e rotas incertas. O principal argumento deste trabalho é que as diferentes interpretações a respeito da jurisdição extraterritorial são capazes de modificar a ação dos Estados e como eles agem para resolver este problema. Palavras-chave: Refugiados. Soberania. Direito Internacional. ABSTRACT This paper discusses the current relationship of the EU with the great wave of immigrants arising mainly from Africa and the Mediterranean. Every year the number of immigrants from these regions is estimated between 100.000 and 120.000, causing population pressure in recipient countries and revealing both the chaotic situation in some African nations, unable to offer basic survival conditions, and the unpreparedness of the recipient countries. The control immigrants have been strict, while the European Union, together with NATO, by ships and aircraft, has conducted missions in order to make increasingly difficult the route to be held in the crossing of immigrants, by forcing them to seek alternatives increasingly dangerous and uncertain routes. The main argument of this paper is that the different interpretations about extraterritorial jurisdiction is able to change states’ action and how their acts to solve this problem. Key-words: Refugee. Sovereignty. International law. 2
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INTRODUÇÃO As imagens de refugiados em marcha desesperada cruzando fronteiras europeias tem sido cada vez mais comum nos noticiários internacionais. Famílias inteiras arriscam suas vidas e deixam seus países em busca de um local seguro onde possam fugir do horror da guerra e de grupos extremistas cada vez mais ameaçadores. A tragédia humanitária talvez seja um dos maiores desafios que a Europa esteja a enfrentar nas últimas décadas em relação aos países fronteiriços (GAMMELTOFT-HANSEN, 2008). Dados de 2004 já revelavam que entre 100.000 e 120.000 refugiados entravam ilegalmente no continente europeu cruzando o Mediterrâneo todos os anos1 (INTERNATIONAL CENTRE FOR MIGRATION POLICY DEVELOPMENT, 2004). Novas rotas têm sido cada vez mais estabelecidas, dificultando a diferenciação entre refugiados e contrabandistas de drogas e produtos ilegais, tornando, cada vez mais lucrativo o crime internacional. O desafio estatal é, portanto, imenso. O refugiado ocupa uma posição especial nesse processo. Tradicionalmente, o refugiado é a única exceção ao direito soberano dos Estados de reforçar suas fronteiras contra quem deseja entrar. Parte-se do pressuposto de que haveria uma real necessidade por parte deles, seja por estar fugindo de uma guerra civil ou de intervenção militar, de modo que não se justificaria uma ação agressiva por parte do Estado receptor no controle dessa imigração. Nesses termos, de acordo com Carneiro (2007): Acolher os refugiados não é apenas um ato de solidariedade, mas tem a transcendência de um conceito humanitário que vem sendo construído há décadas. Ao contrário de muitos outros sistemas de proteção dos direitos humanos que ganharam uma convenção base e um órgão para sua implementação,
o
dos
refugiados
foi
construído
gradualmente e afirmando-se a cada nova conquista institucional para responder às necessidades das vítimas da perseguição e da intolerância (CARNEIRO, 2007, p. 17). 1
Até o término deste artigo, o autor não encontrou dados oficiais mais recentes.
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Sendo assim, o Direito Internacional dos Refugiados obriga em princípio a permissão de qualquer pessoa que apresente um pedido de asilo nas fronteiras ou no seu território, até que a real validade dessa alegação seja examinada. Em tempos onde a quantidade de pedidos tem crescido substancialmente, os Estados têm procurado alternativas para evitar que uma grande “onda” imigratória se torne rotina. Afinal, não há estrutura que comporte tamanho contingente humano. Dada a crescente importância deste tema, este trabalho analisa como a imprecisão do direito internacional em relação à ação dos Estados para com os refugiados é capaz de orientar as mais diferentes ações por parte dos entes soberanos. O status de refugiado e a soberania estatal A soberania é frequentemente considerada, pelos teóricos políticos, como um conceito fundamental e um dos fatos mais importantes em um mundo repleto de autoridades constituídas e autônomas. É tida como um algo consumado e inquestionável, corroborando para políticas de defesa e contendas jurídicas. A noção de um Estado soberano permite a legitimação do exercício do poder por parte do Estado em uma área de fronteiras delimitadas (WALKER, 2013). Investigações acerca dos estados, bem como sua relação com os demais, levam em conta o fato de o Estado se fazer representar aos outros como soberano e legítimo em suas alegações e posições. Malmvig (2006) lembra que: “A soberania do Estado é reproduzida como a fundação inquestionada da política internacional, que silenciosamente nos diz quem somos, onde nós pertencemos, e em quem as nossas responsabilidades e obrigações morais repousam [...]” (MALMVIG, 2006, p. xix, tradução nossa). Dessa forma, dada a importância e dever dos Estados soberanos em proteger suas fronteiras, é importante entendermos como se dá a prática da soberania e sua relação com o refúgio concedido a quem precisa. Dentro do Direito Internacional, o conceito de soberania pode ser analisado através de dois vieses: a) por um lado se refere ao Estado como soberano nacional dotado de exclusividade territorial sob fronteiras delimitadas. Nesse sentido se torna um 4
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princípio fundamental para o reconhecimento do Estado. A ligação entre Direito Internacional e soberania se torna clara quando um determinado Estado precisa resolver litígios e disputas fora do ambiente demarcado por suas fronteiras. Dentro, possui jurisdição absoluta; b) a liberdade soberana doméstica dos Estados e sua relação com a lei internacional se dá de forma independente. Não há subordinação a diretrizes internacionais, exceto mediante consentimento do Estado. Daí vem a soberania horizontal, abarcando o território delimitado e determinada extensão territorial caso o Estado possua, e a soberania vertical, para além dessas fronteiras e limites (PALAN, 2003; SPIERMANN, 2005). Sendo assim, fatos que ocorrem fora do domínio soberano do Estado, tais como disputas no mar e o próprio trajeto imigratório cruzando áreas nãodemarcadas se torna vago (SPIERMANN, 2005). Daí resulta a pergunta: como interpretar a questão dos refugiados nesse processo? A Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948, aprovada pela Assembleia Geral da ONU2 assegura a qualquer pessoa perseguida em seu território a solicitar proteção a outro Estado, mas não estabelece uma obrigação do Estado receptor de conceder o refúgio. Essa base jurídica tem servido, inclusive, para as múltiplas interpretações sobre o dever dos Estados em receberem toda a sorte de pessoas sem a devida ciência em relação à real procedência e os motivos do refúgio. Isto significa que, embora os Estados ratifiquem em âmbito internacional a necessidade de cooperação e auxílio, a implementação, haja vista a autoridade soberana estatal, pode variar entre as nações. Não existe uma correlação automática de responsabilidades soberanas (GAMMELTOFT-HANSEN, 2008). No caso da atual crise enfrentada pela Europa, essa explicação se torna muito clara em relação a constituição do refugiado no Direito Internacional e nas atuais políticas implementadas pelos Estados europeus. O refugiado no direito internacional ocupa um espaço legal caracterizado, por um lado, pelo princípio da soberania e os princípios estatais relacionados à supremacia territorial e autopreservação; e, por outro lado, pelos princípios 2
Organização das Nações Unidas.
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humanitários decorrentes da lei geral internacional lei [...] e dos tratados3 (GOODWIN-GILL, 1996, p. 6, tradução nossa). Como parte integrante do regime de direitos humanos, o direito dos refugiados está intimamente ligado ao direito internacional de cooperação. Os refugiados são, portanto, a exceção dos Estados. A busca por um controle imigratório implica a obrigação para os Estados signatários de estender uma série de direitos e benefícios a todos os indivíduos que se inserem nessa definição. No entanto, a ligação entre os princípios de soberania estatal e a supremacia territorial são muito relevantes. Apesar da aparente universalidade, este regime é, na verdade, universal. A proteção aos refugiados não é garantida em todo o espaço global, mas é ratificada por acordos multilaterais assumidos por intermédio dos tratados (PALAN, 2003). Trata-se, mais uma vez o mecanismo de atribuição de responsabilidades. No centro do regime dos refugiados está explícita a obrigação de não enviar novamente o refugiado ao local em que ele sofre algum tipo de risco. Essa obrigação entra em ação quando um refugiado entra em um território soberano. Mas embora o Estado receptor esteja obrigado a dar as condições necessárias, a Convenção dos Refugiados de 1951 não contém nada explícito de como o asilo e os procedimentos devam ser realizados. Cada Estado soberano implementa os mecanismos que julga coerente. JURISDIÇÃO EXTRATERRITORIAL E A COMERCIALIZAÇÃO DA SOBERANIA A relação entre soberania estatal e a questão dos refugiados acarreta duas formas de interação entre as estruturas da soberania. O primeiro diz respeito a jurisdição estatal como esfera legítima da atuação em que um Estado pode exercer suas funções soberanas. O ponto de partida é a obrigação estatal em fornecer as condições necessárias àqueles que precisam de refúgio. O problema está quando algo
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Texto original em inglês: The refugee in international law occupies a legal space characterized, on the one hand, by the principle of State sovereignty and related principles of territorial supremacy and self-preservation; and, on the other hand, by competing humanitarian principles deriving from general international law [...] and from treaty.
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ocorre fora da demarcação territorial do Estado. O segundo é refletido na jurisprudência para lidar com casos em que agentes estatais atuam dentro de outro Estado, seja de forma ilegal ou mediante acordo entre esses Estados, e parece refletir uma interpretação ampla para permitir que um Estado passe a perpetrar violações territoriais de outro Estado. É importante destacar, contudo, que apesar da proliferação de funções extraterritoriais no mundo, a competência jurisdicional territorial continua sendo o ponto de partida no direito internacional. Esta situação, este vácuo jurídico em relação à ausência de uma divisão clara em relação às competências estatais fora de seus limites levou alguns autores a argumentar que alguns tipos de interceptação que ocorrem no Mediterrâneo encontram base na ausência de uma jurisdição clara das competências estatais. AS INTERDIÇÕES EUROPEIAS EM ALTO-MAR Intervir em alto-mar não é algo novo. Com a ascensão no número de refugiados desde a década de 1970, as interdições em alto-mar se tornaram uma resposta rápida dos Estados no intuito de impedir um fluxo cada vez maior de refugiados em terras soberanas. Fora da Europa, os exemplos mais famosos são a interceptação americana aos haitianos e cubanos desde o início de 1980. No sul da Europa, esquemas de interdição em alto-mar foram realizados pela Itália, França, Grécia e Espanha, no Mar Adriático, no Mediterrâneo e em torno das Ilhas Canárias (LUTTERBECK, 2006). Sob os auspícios da Frontex4, a União Europeia tem expandido as interdições aos imigrantes. Em 2006, por exemplo, uma das maiores interdições em alto-mar ocorreu para impedir a migração de um grande contingente da Líbia para Malta, Sicília e Lampedusa. A operação foi considerada um sucesso, pois evitou que dezenas de imigrantes ilegais chegassem ao destino. Outra operação foi realizada para conter o fluxo migratório para as Ilhas Canárias. Essa operação envolveu helicópteros, aviões, navios da marinha, e interceptou uma média de quase 15000 pessoas em alto mar e quase 4000 nas aguas territoriais do Senegal, Mauritânia e Cabo Verde. Embora de pequena representação, os dados mostram o desafio dos Estados em lidar com um grande contingente 4
Frontex é o órgão responsável pelas fronteiras na Europa.
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populacional em enfrentar esse problema. Inclusive em separar quem, de fato, necessita de ajuda ou não. CONCLUSÃO A falta de clareza em relação às responsabilidades dos Estados para com as suas fronteiras marítimas tem levado a discussões a respeito dos limites das interdições europeias nos termos do direito internacional, e a necessidade de analisar as circunstancias em que um estado pode ser obrigado a assumir a responsabilidade pela análise dos pedidos de asilo como resultado da aplicação do direito internacional dos refugiados, em especial no âmbito das operações efetuadas nas aguas territoriais de outro Estado ou no alto-mar. Ainda que breve, tentamos analisar o fato de que, a depender da interpretação que cada ente soberano tenha do direito internacional, e de suas atribuições soberanas, suas ações também variam em relação ao procedimento a ser executado em relação ao desafio imigratório. Há uma manobra dos Estados. Embora seja uma tendência cada vez maior de haver um esforço por parte dos Estados em unir forças contra esse grave problema, concluímos, em consonância com Gammeltoft-Hansen (2008) que o direito internacional e sua relação com os refugiados ainda está em plena infância. REFERÊNCIAS CARNEIRO, Wellington Pereira. Prefácio. In: JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no orçamento jurídico brasileiro. São Paulo: Editora Método, p. 17-18, 2007. CRISE migratória evidencia contradições e erros históricos da Europa. [S.l.]: Paraíba, 2015.
Disponível
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. Acesso em: 20 set. 2015. ENTENDA a diferença entre ser refugiado, requerente de asilo e imigrante. São 8
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Paulo:
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Notícias
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Acesso em: 20 set. 2015. EUROPA enfrenta a mais grave crise migratória desde 1945; relembre os fatos. [S.l.]: UOL
Notícias,
2015.
Disponível
. Acesso em: 20 set. 2015. GAMMELTOFT-HANSEN, Thomas. The refugee, the sovereign, and the sea: European
Union
interdiction
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In:
ADLER-NISSEN,
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GAMMELTOFT-HANSEN, Thomas. Sovereignty games: instrumentalizing state sovereignty in Europe and beyond. New York: Palgrave, Cap. 10, p. 171-196, 2008. GOODWIN-GILL, Guy. The Refugee in International Law. Oxford: Clarendon, 1996. INTERNATIONAL CENTRE FOR MIGRATION POLICY DEVELOPMENT. Irregular transit migration in the mediterranean - some facts, futures and insights. Vienna: ICMPD, 2004. LUTTERBECK, Derek. Policing migration in the mediterranean. Mediterranean Politics. v. 11, n. 1, p. 59-82, 2006. MALMVIG, Helle. State sovereignty and intervention: a discourse analysis of interventionary and non-interventionary practices in Kosovo and Algeria. Oxfordshire and New York: Routledge, 2006. PALAN, Ronen. The offshore world: sovereign markets, virtual places and nomad millionaires. Ithaca, NY: Cornell University Press, 2003. RIEGERT, Bernd. Análise: crise migratória ameaça “fortaleza europeia”. [S.l]: DW, 9
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Disponível
em:
. Acesso em: 20 set. 2015. SPIERMANN, Ole. International legal argument in the permanent court of international justice: the rise of the international judiciary. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. WALKER, R. B. J. Inside / Outside: relações internacionais como teoria política. Rio de Janeiro: Editora Apicuri, 2013. ANEXOS A – Figuras que expressam a crise imigratória europeia Figura 1 - Foto do corpo de Aylan, uma criança síria de três, em uma praia na Turquia
Fonte: EUROPA..., 2015.
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Figura 2 - Imigrantes aguardam para serem resgatados por barcos pesqueiros ao leste de Aceh
Fonte: ENTENDA..., 2015.
Figura 3 - Imigrantes cruzando a cerca na Europa
Fonte: RIEGERT, 2015.
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Figura 4 - Forças De segurança da Macedônia entregam água a refugiados na fronteira
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