A Directiva Europeia “Retorno” (Directiva 2008/115/CE). Custos e benefícios para uma política comum de imigração

A Directiva Europeia “Retorno” (Directiva 2008/115/CE). Custos e benefícios para uma política comum de imigração Fátima Loureiro de Matos 1. INTRODUÇÃO Segundo os últimos dados da Organização Internacional das Migrações (OIM) existem mais de 200 milhões de migrantes espalhados pelos vários continentes, correspondendo a cerca de 3% da população mundial55. Só em remessas, estes migrantes movimentaram em 2007 cerca de 337 mil milhões de dólares, dos quais 226 dizem respeito a indivíduos oriundos de países em desenvolvimento, mais 11% do que em 200656. Contudo as últimas estimativas do Banco Mundial apontam para um decréscimo entre 5% e 9%, em 2009, ou seja, valores entre os 280 e os 290 mil milhões de dólares57, na sequência da crise económica mundial. Segundo a mesma fonte se, a crise económica se intensificar e se prolongar no tempo, o declínio das remessas e dos fluxos migratórios serão maiores, podendo a reacção política dos países receptores perante o aumento do desemprego que a crise tem gerado, levar a atitudes mais restritivas e a um maior controlo da imigração, contribuindo para o seu declínio58.

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OIM - World Migration 2008: Managing Labour Mobility in the Evolving Global Economy World Bank's Migration and Development Brief 5 (July 10, 2008) - Revisions to Remittance Trends 2007 57 World Bank's Migration and Development Brief 9 (March 23, 2009) - Revised Outlook for Remittance Flows 2009-2011 58 Segundo uma sondagem, da FT/Harris, efectuada entre 25 de Fevereiro e 3 de Março de 2009, que entrevistou um total de 6.538 adultos online na Espanha, França, Alemanha, Grã-Bretanha, Itália e nos EUA, 78% dos italianos e 79% dos britânicos, a maioria dos entrevistados, na Espanha, França e Alemanha apoiaria que os seus governos pedissem aos imigrantes para sair do país se não tivessem trabalho. Publicado no Financial Time, 16 de Março de 2009. 56

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Dos 200 milhões de migrantes a nível mundial, apenas 20 a 30 milhões de migrantes são considerados irregulares, correspondendo a cerca de 10% a 15% do total de imigrantes do mundo59. Apesar de os números da OIM e de outras organizações registarem flutuações que revelam, para os últimos anos, algum aumento do stock total de migrantes e dos fluxos migratórios em geral, a grande mobilidade territorial da população mundial não é um fenómeno recente. Com efeito, “poucos fenómenos sociais na história da humanidade terão tido consequências civilizacionais tão relevantes como as migrações. Na verdade, a história está repleta de “eras das migrações” … Para além do mais, poucos outros fenómenos sociais desta dimensão se relacionam de forma tão próxima com o progresso humano, ou têm tido um papel tão fundamental na ascensão e declínio de entidades politicamente organizadas quanto as migrações”60. Contudo, a moderna era das migrações, que se deve situar no quadro da afirmação e consolidação dos Estados-Nação, ocorre apenas nos séculos XIX e XX. Mas o contexto que explica os actuais movimentos é totalmente diferente daquele que caracterizou os grandes movimentos migratórios inter-continentais do século XIX e primeira metade do século XX e que serviu de base à construção das teorias explicativas dos fenómenos migratórios assentes no princípio do equilíbrio entre factores de repulsão e factores de atracção, com destaque para níveis de rendimento e emprego. Actualmente, o racionalismo dessas teorias não é suficiente para explicar a alteração dos padrões de migração. Na decisão de migrar, pesam, também, factores psicológicos e subjectivos, que concorrem para a construção de uma imagem do que será o destino da migração. Adicionalmente, as redes sociais constituídas pelos próprios imigrantes funcionam como mais um factor que incentiva as partidas, sugere destinos e facilita a inserção nestes61.

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OIM - World Migration 2008: Managing Labour Mobility in the Evolving Global Economy. PAPADEMETRIOU, Demetrios G. – Gerir melhor as migrações internacionais: princípios e perspectivas para maximizar os benefícios das migrações. In: PAPADEMETRIOU, Demetrios G, (coord.) - A Europa e os seus Imigrantes no século XXI, Fundação Luso-Americana, 2008, p. XV 61 Ver, por exemplo, KRITZ, M.M; LIM, L.L; ZLOTNIK, Hania (ed.) – International migration systems: a global approach. Oxford: Calendron Press, 1992. 60

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As causas que explicam a imigração internacional, como comprovam várias investigações, variam de um contexto para outro. Elas englobam factores económicos como o nível dos salários e de empregos; a segmentação do mercado de trabalho; a difusão da economia informal; os desequilíbrios demográficos; o comércio internacional e o investimento estrangeiro; as redes sociais informais; o contrabando e as redes de tráfico e sistemas activos de migração62. Em termos sintéticos, a falta de mão-de-obra qualificada e a existência de nichos de emprego deixados vagos pela população local, agravadas pelo envelhecimento e declínio demográfico, dos países de destino, constituem razões fundamentais para que a imigração persista. Ainda que, a grande maioria dos fluxos migratórios (cerca de 60%) continue a registarse entre países e regiões do hemisfério Sul, nas últimas décadas do século XX a Europa afirmou-se como um dos principias destinos migratórios mundiais, passando a “importar”, mais que a “exportar” migrantes, sendo, igualmente palco de fluxos migratórios temporários, que têm vindo a ganhar um grande peso no total das migrações. Estes são dados importantes, que contribuem para despertar preocupações comunitárias quanto à regulação da imigração. A imigração irregular é sem dúvida um dos assuntos mais discutidos, actualmente, sobre a gestão das migrações, quer em debates políticos, quer em conferências sobre as migrações, quer ainda, nos vários meios de informação e comunicação. Para a Europa estima-se que o seu número é de 4,5 a 8 milhões oriundos de países terceiros. Este tipo de fluxos resulta de uma complexa teia de factores, que incluem as desigualdades de desenvolvimento, a dimensão da economia informal, a política de gestão dos fluxos, o controlo, as restrições e a pressão migratórias63. Associado a estes aspectos, “emerge uma dimensão política, porque a migração irregular está directamente associada à política dos Estados em termos de controlo das fronteiras e soberania, ou seja, cada Estado tem o direito político de decidir quem pode ou não atravessar as suas fronteiras e quais as circunstâncias em que tal pode ser feito. Contudo, apertados controlos fronteiriços, que são baseados frequentemente em suposições de natureza 62

Ver, por exemplo, MASSEY, D. et al. - Worlds in Motion – Understanding International Migration at the End of the Millennium, Oxford, Clarendon Press, 1998. 63 MALHEIROS, Jorge - Irregular Migration in OECD Member States – Nature, Profiles and Policies: An Overview, 2009 (a publicar).

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política - a capacidade “percepcionada” de integrar os estrangeiros; a opinião pública relativamente aos estrangeiros, especialmente no mercado de trabalho e particularmente em períodos de crise económica – têm provado pouca eficácia no controlo da migração irregular, e não são, o elemento chave de um esquema de regularização migratória, dominado por fluxos legais”64. Vários autores65, têm também salientado um outro lado da dimensão politica das migrações irregulares: a posição social dos migrantes irregulares nas sociedades de acolhimento, que é marcada pela vulnerabilidade social e redução dos direitos de cidadania, ainda que, na prática na maioria dos países sejam atribuídos aos migrantes irregulares, alguns direitos sociais, como o acesso à justiça, à saúde e à escola para os seus filhos. Em termos tipológicos, as migrações irregulares assumem diversas formas, sendo de salientar entre as mais comuns: - Entradas indocumentadas/não autorizadas. Correspondem aos indivíduos de um determinado Estado que entram de forma clandestina num outro país, a maioria fá-lo através de fronteiras terrestres, mas a via marítima é cada vez mais utilizada, sobretudo na Europa meridional. Em qualquer dos casos, o migrante consegue escapar ao controlo e detecção, por parte das autoridades. Uma proporção cada vez maior destes imigrantes é vítima de tráfico auxiliada por passadores; - Indivíduos sujeitos a controlo na entrada mas que entram no país de destino através de documentos fraudulentos; - Indivíduos cuja permanência excede o período de validade dos vistos ou das autorizações de residência. Corresponde aqueles que entram de forma legal num país, mas deliberadamente excedem o período de permanência legal, caindo assim numa situação de ilegalidade.

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Id. Ibid.. 2009, p. 2 BAUBOCK, R., et al. – Migrant’s Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. In: PENNINX, R.; BERGER, M.; KRAAL, K – The Dynamics of International Migration and Settlement in Europe – A State of the Art. Amsterdam University Press, 2006, p .65-98; FELDBLUM, M. – Managing Membership: New Trends in Citizenship and Nationality Policy. In: ALEINIKOFF. T.A.; KLUSMEYER, D. – From Migrants to Citizens – Membership in a Changing World, Washington DC, Carnegie Endowment for International Peace, 2000, p. 475-500; MARTINELLO, M.- Citizenship of the European Union. In: ALEINIKOFF, T.A.; KLUSMEYER, D. – From Migrants to Citizens – Membership in a Changing World, Washington DC, Carnegie Endowment for International Peace, 2000, p.32-81. 65

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Em 2007, as principais áreas da Europa afectadas pela migração irregular, de acordo com o número de detecções e detenções de migrantes irregulares foram: - as fronteiras terrestres do Sudeste da Europa, principalmente as fronteiras entre a Grécia e a Albânia e entre a Grécia e a Turquia; - as fronteiras aéreas no Norte e Oeste da Europa, em especial de França; - as fronteiras marítimas no Sul e no Sudeste da Europa, principalmente a fronteira marítima entre a Grécia e a Turquia e a costa italiana66. O Norte de África, para além de uma região de origem, constitui, cada vez mais, uma área de trânsito. A curta distância que a separa da Europa ou de algumas ilhas europeias e a organização de redes de imigração irregular têm contribuído para o aumento de entradas por mar, nos países do Sul da Europa67. O envelhecimento demográfico, a escassez de mão-de-obra qualificada, o desequilibro em volume de pedidos de asilo e admissão de refugiados, o crescente fluxo de imigrantes irregulares e os problemas associados com uma comunidade imigrante mal integrada num espaço europeu de mobilidade criam uma conjuntura social e económica complexa. As autoridades europeias e nacionais visam, então, no espaço europeu, criar uma estratégia para gerir a imigração, consubstanciada numa política comum, que envolve as componentes de gestão dos fluxos e de integração social. Trata-se, contudo, de uma área sensível para os Estados - Membros: gerir politicas de asilo e de migração a nível comunitário implica ceder algum espaço de acção politica em matérias que se relacionam intrinsecamente com questões de soberania e cidadania nacionais, bem como de relações internacionais bilaterais. Num contexto de modelos e realidades de imigração, integração e asilo extremamente diferentes nos vários Estados-Membros, a cedência de autoridade nestas temáticas é extremamente sensível. A abordagem europeia, abrangente das várias vertentes das políticas de imigração (legal, irregular, integração, fronteiras, asilo e desenvolvimento) baseia-se no objectivo de maximizar os benefícios da imigração para todos os 66 FFRONTEX - Relatório Geral, 2007, p.15. Segundo, este relatório foram detectadas em 2007, um total de 163 903 entradas ilegais, destas 50,2% por terra, 12,6% por meio aéreo e 29,7% por via marítima. 67 Saliente-se, que na Itália as entradas ilegais por mar representam 42%, do total de entradas por esta via, na Grécia 19%, Espanha 24%,e Malta 3,5%. Os migrantes irregulares marroquinos, normalmente detectados nas fronteiras marítimas, mas também na fronteira terrestre entre Espanha e Marrocos, foram os terceiros mais detectados. Foram detectados nacionais do Afeganistão, do Egipto, da Argélia, da Eritreia e da Somália nas fronteiras marítimas. FRONTEX - Relatório Geral, 2007, p.16.

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implicados acreditando na ‘capacidade de absorção’ e na sua relação com as necessidades laborais de cada Estado-Membro. A Directiva 2008/115/CE (ou Directiva Retorno como ficou conhecida nos meios de comunicação) insere-se nesta abordagem problemática, de construção de uma política comum de imigração, em que os diferentes Estados-Membros tiveram que ceder para se chegar a um consenso. Esta directiva surge da necessidade de regras comuns para o repatriamento de imigrantes de países terceiros em situação irregular, como resultado do desenvolvimento de uma Europa como espaço sem fronteiras internas e com uma política de imigração comum. As negociações duraram 3 anos deste a apresentação da primeira proposta68, do grupo de trabalho da Comissão Liberdades Cívicas, Justiça e Assuntos Internos (LIBE). O debate foi intenso quer dentro das instituições europeias, quer ao nível de consultas aos vários países membros e outros organismos69. Em várias comunicações adoptadas no domínio da imigração e asilo durante o período de 2000 a 2007, e nomeadamente na comunicação relativa a uma política comunitária de regresso dos residentes em situação irregular, de 14 de Outubro de 2002, a Comissão sublinhou que o regresso constitui um elemento importante de combate à imigração irregular, constituindo uma forma de dissuasão para os actuais e futuros migrantes. Por esta razão, entre outras medidas, procurou estabelecer uma política comum e encorajar a cooperação entre os Estados-Membros para a execução de medidas de retorno. O “Programa Haia”, adoptado no Conselho Europeu de Bruxelas de 4 e 5 de Novembro de 2004, reafirmou este ponto de vista e solicitou expressamente o estabelecimento de normas comuns para proceder aos repatriamentos em condições humanas e respeitando os direitos humanos e a dignidade das pessoas. Foi precisamente este Conselho que convidou a Comissão LIBE a apresentar uma proposta, a qual se consubstanciou na referida COM (2005) 391 final.

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COM (2005) 391 final, 1/09/2005 Ver, nomeadamente, Parecer do Comité das Regiões, de 27 de Abril de 2006, Cap. III, e os vários documentos apresentados ao Parlamento Europeu – European Parliament the legislative Observatory: http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum=COD/2005/0167. Além do parecer do Alto Comissariado da ONU para os refugiados - UNHCR - Observations on the European Commission’s Proposal for a Directive on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals (COM(2005) 391 final, Dezembro de 2005. 69

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Esta proposta destinava-se a apresentar normas comuns claras, transparentes e equitativas em matéria de regresso, afastamento, recurso a medidas coercivas, prisão preventiva e readmissão de nacionais de países terceiros em situação irregular, tendo em conta o respeito pelos direitos humanos e as liberdades fundamentais das pessoas em causa. O Parlamento Europeu e o Conselho chegaram finalmente a um acordo político em Junho de 2008, tendo então, sido aprovada a directiva70, a qual foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 24 de Dezembro de 200871. De acordo com a sua proposta inicial, a Comissão sempre procurou, ao longo das negociações, conciliar o interesse legítimo dos Estados-Membros na existência de procedimentos de regresso céleres e eficientes e o interesse de proteger os direitos fundamentais, num texto que representa um valor acrescentado para a Europa e que se integra na política global de imigração da União Europeia (UE). Vários dos compromissos baseiam-se nos princípios directores do Conselho da Europa relativos ao regresso forçado e remetem designadamente para as disposições aplicáveis da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e de outros instrumentos jurídicos internacionais pertinentes, nomeadamente, a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança de 1989 e a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. Um dos aspectos fundamentais que a directiva introduz é o desaparecimento de “zonas cinzentas”, quanto ao prazo de regresso voluntário, de interdição de reentradas e quanto ao período de detenção. Contudo, a UE não tem os recursos suficientes para receber com dignidade todos os migrantes que a procuram, em busca de uma vida melhor. As migrações irregulares de populações pobres e pouco qualificadas, podem por em causa a coesão social dos países de destino. A gestão da imigração tem de ter em conta as capacidades da Europa em

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A Directiva foi aprovada com 369 votos a favor, 197 contra e 106 abstenções. Entre os grupos parlamentares que votaram contra, contam-se aqueles, que desde o início das negociações sempre demonstraram uma oposição à directiva, afirmando que esta não assegurava o respeito pelos direitos fundamentais, caso do grupo dos Verdes/Aliança Livre Europeia; o grupo Confederal da Esquerda Unitária Europeia/Esquerda Nórdica Verde e o grupo Independência/ Democracia. 71 A Directiva é aplicável a todos os Estados – Membros da UE, excepto o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca.

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termos de mercado de trabalho, habitação, saúde, educação, serviços sociais e protecção dos imigrantes contra possíveis explorações por redes criminosas ou empregadores72. Os Estados-Membros têm feito um esforço conjunto de harmonização das suas políticas migratórias, no sentido da criação de uma política comum, nomeadamente, a abolição dos controles fronteiriços internos, adopção de uma política comum de vistos, harmonização do controlo das fronteiras externas, política de asilo, cooperação no controlo da imigração irregular através da agência FRONTEX73. Toda a evolução das políticas de imigração e asilo na União Europeia é marcada por uma orientação comunitária que rejeita a cooperação minimalista em prol de uma política comum de imigração. Nesta comunicação abordamos dois aspectos principais, primeiro os antecedentes políticos da directiva e em segundo fazemos uma análise da mesma, salientando os custos e benefícios para uma política comum de imigração. 2- A DIRECTIVA E SUA INTEGRAÇÃO NUMA POLÍTICA COMUM DE IMIGRAÇÃO, ANTECEDENTES As iniciativas comunitárias no quadro da imigração e integração, foram geralmente consideradas insuficientes e pouco actuantes, situadas mais ao nível da retórica politica do que ao nível da política de acção. Em geral, a UE era acusada de não ter uma verdadeira politica comum para a imigração, um assunto que seria demasiado sensível de discutir entre os Estados-Membros e, certamente, pouco consensual. A atenção concedida às questões relacionadas com a imigração na UE, a partir dos anos 90, coincidiu com uma maior preocupação quanto à segurança74, com a mobilidade

72 Refira-se a este propósito, que já foi discutida e aprovada, com 522 votos a favor, 105 contra e 34 abstenções, em 19 de Fevereiro de 2009, aguardando-se a sua publicação final uma Directiva sobre sanções contra os empregadores nacionais que empreguem nacionais de países terceiros em situação irregular COM (2007) 0249, a qual juntamente com a Directiva Regresso e com a Directiva “Cartão Azul”, relativa às condições de entrada e permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado, também em discussão, constituem passos fundamentais de uma política comum quanto às migrações, nomeadamente, a questão do combate à imigração irregular. 73 A FRONTEX é a Agência Europeia para a Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados Membros da União Europeia, foi criada em 2004 (Regulamento (CE) nº 2007/2004 do Conselho, de 26 de Outubro de 2004 (JOL 349 de 25.11.2004). 74 Após os ataques de 11 de Setembro de 2001, os atentados de Madrid em 2004 e em Londres em 2005 e 2007, a narrativa da imigração como uma ameaça à segurança da UE atinge o seu clímax.

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dentro do espaço europeu sem fronteiras e, em matéria de asilo, uma distribuição desequilibrada de pedidos e admissão de refugiados. Só a partir de 1992, com o Tratado de Maastricht, foi criado um quadro institucional para lidar com as temáticas da imigração e asilo num contexto europeu, com base estritamente intergovernamental. O Tratado de Amesterdão, em 1999, atribuiu à UE o objectivo político de se manter e desenvolver como um espaço de liberdade, segurança e justiça. Neste âmbito foi transferida para as instituições europeias a competência legislativa em matérias de transposição de fronteiras, vistos, asilo e imigração75. No entanto, foi no Conselho Europeu de Tampere em 1999 que foi acordada uma estratégia política para a criação de uma política comum de imigração e asilo na UE. Baseia-se numa abordagem global e abrangente, equilibrando migração económica e humanitária, com direitos e obrigações para imigrantes semelhantes aos dos cidadãos nacionais, para promover a coesão económica e social em toda a União. A estratégia de gestão deve ser construída com base em parcerias com países de origem, incluindo políticas de desenvolvimento. O Programa Haia 2005-2010 definiu um conjunto de prioridades, como a prevenção do terrorismo, o controlo de fronteiras, a imigração e o asilo. Os líderes da UE concordaram usar votação de maioria qualificada e o método de co-decisão nas áreas de asilo, imigração e controlo de fronteiras. Políticas de imigração legal continuam sujeitas à regra de unanimidade. O Programa Haia propõe medidas chaves nas várias vertentes da imigração e asilo, como a criação de um sistema comum de asilo na UE, com procedimentos e estatutos comuns, até 2009; uma estratégia europeia para assegurar a integração dos imigrantes nas sociedades europeias; medidas para que imigrantes legais possam trabalhar na UE de acordo com necessidades laborais nacionais; um enquadramento legal para expulsar imigrantes irregulares76; um maior esforço para criar uma política comum de imigração em parceria com países de origem e trânsito, promovendo o desenvolvimento de sistemas de asilo em países terceiros e procurando aliados no combate à imigração irregular. Toda esta abordagem resume-se no conceito de Migration Management, a gestão da imigração, com o objectivo de criar uma 75 76

Artigo 63º do Tratado. Medida esta que se veio a consubstanciar na aprovação da Directiva 2008/115/CE.

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estratégia de gestão dos fluxos migratórios, para maximizar o impacto positivo na sociedade e na economia. A partir desta iniciativa, a Comissão Europeia criou, em 2005, o plano de “Abordagem Global da Migração” para dar continuidade a estas propostas. Insiste numa abordagem global e coerente da imigração na UE que engloba aspectos económicos, sociais, humanitários, legais, de política externa e desenvolvimento. Toda a evolução das políticas de imigração e asilo na UE passou a ser marcada por uma orientação comunitária que rejeita a cooperação minimalista em prol de uma política comum de imigração. As falências dos modelos de integração de imigrantes em vários Estados-Membros vieram, promover uma maior pró actividade por parte desses Estados no sentido de estabelecer regras comunitárias mais concretas de controlo e gestão da imigração. O caso francês foi, nesse aspecto, paradigmático. Os distúrbios violentos num bairro dos arredores de Paris no final do ano de 2005 marcaram também o fim de um modelo de integração que já não conseguia dar resposta às transformações dos padrões migratórios. Os acontecimentos, transmitidos em directo por toda a Europa, vieram revelar uma fragilidade e uma incapacidade em, de facto, absorver as vantagens sociais e económicas da imigração. O resultado das eleições presidenciais francesas em 2007, que deram a vitória a Nicolas Sarkozy, permitia antever uma maior ênfase na questão da segurança e maior proteccionismo na gestão dos fluxos migratórios, sobretudo a nível nacional, embora fosse expectável que também a nível europeu os Estados-Membros viessem reclamar uma maior harmonização das práticas nacionais. Situação que acabou por acontecer quer, com a aprovação da Directiva Retorno em Julho de 2008, que constituiu a primeira tomada de posição sobre imigração segundo o processo de co-decisão, quer com a recente aprovação, em 19 de Fevereiro de 2009, da Directiva sobre sanções contra os empregadores nacionais que empreguem nacionais de países terceiros em situação irregular (COM (2007) 0249). Em 2008, a Comissão Europeia numa comunicação ao Parlamento, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, intitulada “Uma política

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comum de imigração para a Europa: princípios, acções e instrumentos”77, afirma que “a imigração é uma realidade que deve ser gerida com eficácia. Numa Europa aberta sem fronteiras internas, nenhum Estado-Membro pode gerir a imigração de forma isolada”78. Neste documento são definidos um conjunto de princípios, acções e instrumentos para levar a cabo uma política comum de imigração. Este documento, vem não só chamar a atenção para a importância da imigração em termos económicos e sociais, na senda de outros documentos anteriores, como referimos atrás, como ainda, a questão fundamental, da parceria com os países de origem para uma eficaz gestão dos fluxos migratórios, reforçando, mais uma vez, a questão da segurança, através da intensificação da luta contra a imigração irregular e politicas de regresso. A Presidência Francesa no segundo semestre de 2008, na senda da directiva aprovada em Junho, insiste, novamente, na questão da relação entre imigração irregular e segurança, com a aprovação no Conselho Europeu de 15 e 16 de Outubro de 2008, do Pacto Europeu de Imigração e Asilo. O Pacto é um documento de orientação política não vinculativo, que define as linhas gerais de um futuro plano de acção na construção de uma política europeia de imigração e asilo, o chamado Programa Haia II 2009-2015. A abordagem pretende ser global e abranger os vários aspectos de uma política de imigração e asilo, semelhante à dos seus antecessores, mas corrigindo erros do passado. Baseia-se, igualmente, nos conceitos de solidariedade, particularmente em questões de asilo, e de migração gerida, em termos de tirar o máximo partido dos benefícios da imigração. Apesar de ser um Pacto para a criação de uma política europeia, não é uma proposta para uma política comum harmonizada, mas sim para a coordenação de objectivos políticos e operacionais. Situação que reflecte as dificuldades em implementar uma política comum em termos de entradas legais e residência, assim como a relutância de alguns Estados-Membros em delegar as suas competências nesta matéria. O texto define a orientação em cinco

77 78

COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS - COM (2008) 359 final, Bruxelas, 17.6.2008 Id. Ibid., p. 2

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compromissos políticos que abrangem as cinco áreas definidas no Programa Haia imigração legal, imigração ilegal, controlo de fronteiras, asilo e desenvolvimento79. O combate à imigração ilegal é uma vertente fundamental do Pacto Europeu e de toda a evolução da estratégia europeia, e também a mais contestada. O Pacto propõe três acções em concreto: o reforço de cooperação entre Estados-Membros e países de origem e trânsito, a expulsão de imigrantes ilegais (o pacto continua a utilizar o termo “ilegal” em vez do mais politicamente correcto “irregular”80), e a presunção de que todos os países devem readmitir os seus cidadãos. Neste âmbito, o Pacto propõe a cooperação com países terceiros para readmitirem imigrantes ilegais expulsos de países europeus, reforçando as disposições da Directiva Retorno. O pacto reforça, assim, a questão da segurança e expulsão, argumentando que “ A União Europeia não tem os meios necessários para acolher decentemente todos os migrantes que esperam encontrar uma vida melhor na UE”81. Um dos pontos centrais da política europeia de migração, como referimos atrás, consiste em gerir eficazmente a expulsão de imigrantes, quer daqueles, que entram de uma forma irregular, quer aqueles cujas autorizações legais para residência na UE tenham expirado. Para cumprir essa política, os Estados-Membros tentam celebrar novos acordos de readmissão; harmonizar as leis sobre o regresso, afastamento, o uso de medidas coercivas, a detenção temporária, a interdição de reentrada dos imigrantes nos diversos países da UE e melhorar o uso dos voos comuns de retorno pelos Estados-Membros. A Comissão afirmou que “o retorno continua a ser uma pedra angular da política de migração”82. Por exemplo, números de 2004 apontam que os países da UE emitiram 650000 ordens de expulsão, 164000 foram repatriações forçadas83. Assim, ano após ano, um número significativo de imigrantes são detidos, colocados sob custódia ou expulsos do território europeu. Desde 2001, a UE estabeleceu que as políticas de retorno e readmissão são uma parte crucial da luta contra a imigração irregular e que a eficácia dessas políticas constitui uma técnica de persuasão, muito importante, para os migrantes 79

Conselho da Europa – Pacto Europeu para a Imigração e Asilo, 24 de Setembro de 2008, 1440/08, p.4 Aliás um retrocesso em relação à própria Directiva Retorno onde é utilizado o termo irregular. Conselho da Europa – Pacto Europeu para a Imigração e Asilo, 24 de Setembro de 2008, 1440/08 p.3. 82 EUROPEAN COMMISSION - EU policy to fight illegal immigration. MEMO/06/296 Brussels, 19 July, 2006. 83 EUROPEAN MIGRATION NETWORK - Annual Report on Asylum and Migration Statistics 2004 and 2005, September 2008, Synthesis Report. 80 81

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actuais e futuros. Por esta razão, entre outras medidas, procurou estabelecer uma política comum e incentivar a cooperação entre os Estados-Membros para executar medidas de regresso. Situação que foi condensada na decisão do Conselho Europeu84 sobre a organização de voos comuns para expulsão de imigrantes e partilhar o custo de repatriação85. Também, uma das funções da FRONTEX é apoiar os Estados-Membros, aquando da organização conjunta de operações de retorno86. Outra das medidas adoptadas pela Comissão, para facilitar a readmissão de imigrantes, foi a celebração de acordos de readmissão conjuntos, desde 2000 a Comissão foi mandatada para negociar acordos de readmissão com países terceiros, neste momento já estão completados acordos com o Sri Lanka, a Albânia, Hong Kong, Macau, Federação Russa, Ucrânia, Moldávia, Servia, Montenegro, Bósnia-Herzegovina e Macedónia. Outros estão em processo de negociação: Marrocos, Paquistão desde 2002, China, Turquia e Argélia desde 2002. Estamos a assistir a uma situação paradoxal em que a supressão de fronteiras entre os Estados-Membros – que deveria significar um aumento da liberdade de circulação – se revelou como um espaço com vários obstáculos à circulação de imigrantes.

3- CUSTOS E BENEFÍCIOS DA DIRECTIVA PARA UMA POLÍTICA COMUM DE IMIGRAÇÃO O objectivo da directiva é o de estabelecer “normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular” (Artigo 1º). O conceito de regresso inclui o país de origem, um país de trânsito, ou qualquer outro país para o qual o migrante em situação irregular decida regressar voluntariamente e no qual seja aceite. 84 Decisão do Conselho de 29 de Abril de 2004, sobre organização de voos conjuntos para o retorno do território de dois ou mais Estados-Membros de nacionais de países terceiros que são sujeitos a ordens individuais de retorno. 85 Os voos conjuntos são também um instrumento efectivo do “reforço” da política Europeia do Tratado de Prüm, também conhecido como Schengen III. 86 Concretamente, entre 2006 e 2007 a FRONTEX colaborou na organização de 12 voos conjuntos., tendo sido expulsos 387 imigrantes irregulares, Relatório Geral da FRONTEX 2007, p. 38-40

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A directiva, vem reforçar muitas das restrições referidas acima, permitindo a detenção e expulsão de imigrantes em situação irregular, assim como, de menores não acompanhados constituindo, aliás, estas disposições as mais polémicas. O período de detenção é de seis meses (com possibilidade de ser prorrogada por um período de doze meses, em circunstâncias específicas - assentes, por exemplo, na falta de cooperação do cidadão nacional de país terceiro)87. A detenção será, de acordo com a directiva, ordenada pelas autoridades administrativas ou judiciais. Quando a detenção tiver sido ordenada por autoridades administrativas, os Estados-Membros preverão um controlo jurisdicional célere da legalidade da detenção, a decidir o mais rapidamente possível a contar do início da detenção. A directiva, penaliza o incumprimento da decisão de regresso impondo uma interdição de readmissão, válida em toda a UE, que não deverá, em princípio, exceder 5 anos, se bem que casos de ameaça à ordem ou à segurança pública sejam pretexto para uma interdição mais longa. As decisões de repatriamento têm de ser tomadas caso a caso e devem assentar em critérios objectivos. A detenção só será permitida se outras medidas menos coercivas não possam ser aplicadas ao caso e requer uma decisão escrita, fundamentada factualmente e nos termos da lei e será sujeita a revisão por uma autoridade judicial em intervalos razoáveis. O apoio jurídico aos imigrantes passa a ser obrigatório e gratuito, estando também previsto serviços linguísticos. Em termos positivos, a directiva dá prioridade à extensão do período de regresso voluntário, de 7 até 30 dias, se bem que em alguns casos este período não seja concedido. Do mesmo modo, a directiva obriga os Estados-Membros a emitir uma decisão de regresso (Artigo 6º), existindo no entanto algumas excepções, nomeadamente a possibilidade de conceder uma autorização de residência por razões compassivas, humanitárias ou outras (Artigo 6º, cl. 4). Por último, a directiva estabelece diversas garantias para o migrante em situação irregular durante todo o processo de afastamento tais como, o respeito pelo princípio de não-repulsão (Artigo 5º), a possibilidade de recurso contra uma decisão de regresso (Artigo 13º) ou determinadas garantias no caso de detenção de menores ou famílias (Artigo 17º). 87 Em Portugal, a detenção de um cidadão estrangeiro em situação irregular não pode exceder 60 dias, de acordo com o artigo 146°, n°3 da Lei nº 23/2007, de 4 de Julho, (Lei da Imigração).

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Em relação aos imigrantes irregulares que tiverem requerido a renovação dos seus títulos de residência ou outro visto que lhe conceda um direito de permanência no território de um Estado-Membro, este “ponderará” a hipótese de se abster de emitir uma decisão de regresso até que o processo esteja concluído (Artigo 6º, nº7). Este termo é bastante perigoso, pois deixa à livre discricionariedade do Estado expulsar aqueles imigrantes que deram entrada em um processo de renovação de vistos e aguardam o resultado. No caso português, a interdição de entrada é aplicável em caso de afastamento coercivo (ao cidadão estrangeiro expulso é vedada a entrada em território nacional por "período não inferior a cinco anos", de acordo com o artigo 144° da lei 23/2007). O imigrante em situação irregular que se decida pelo regresso voluntário passa a estar numa situação mais favorável do que a do expulsado, na medida em que pode voltar a imigrar legalmente, embora quando o faça no período de três anos tenha a obrigação de reembolsar o Estado pelas quantias gastas com o seu regresso. Nos casos de regresso voluntário, os Estados-Membros podem optar por não aplicar qualquer interdição de entrada, mas, esta é uma decisão que fica ao seu arbítrio. Um ponto importante é o facto de os Estados-Membros manterem legislação nacional mais favorável para os imigrantes, ficando impedidos de adoptar ou manter normas mais restritivas do que as previstas na directiva. Assim, entre os benefícios da directiva salienta-se a harmonização das disposições quanto ao período de detenção, partida voluntária e interdição de readmissão, atendendo que as diferenças actuais entre os países são significativas (quadro1). Constituindo, ainda, a primeira de três directivas sobre uma política comum de imigração a ser submetida à votação do plenário88. Em Portugal, a lei 23/2007, já referida regula a entrada e residência de pessoas de nacionalidade estrangeira. Esta lei prevê um período de detenção máximo de 60 dias. Existe uma proibição de entrada durante 5 anos, e o prazo para a partida voluntária está definido entre 10 e 20 dias. De acordo com fontes oficiais do Ministério da 88

As restantes são a já referida, Directiva sobre sanções contra os empregadores nacionais que empreguem nacionais de países terceiros em situação irregular COM (2007) 0249, já aprovada, a outra é a Directiva “Cartão Azul”, relativa às condições de entrada e permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado, que se encontra em discussão.

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Administração Interna a transposição da directiva para a lei nacional não irá trazer qualquer alteração a estas disposições89. Deste modo, a implementação desta directiva não produzirá efeitos ou alterações jurídicas na situação dos imigrantes que se encontram em Portugal em situação irregular. A Itália já implementou parcialmente a directiva, através da nova lei da segurança90. Constituindo um claro exemplo que viola algumas disposições da directiva. Em primeiro lugar, estabelece que qualquer entrada ou permanência em Itália sem autorização constitui crime punível com uma coima de 5.000 a 10.000 euros. Em segundo lugar, a nova lei não estabelece um prazo para a partida voluntária. Mais ainda, a proibição de entrada pode ser aplicada por um período mínimo de 5 anos e máximo de 10 anos. A directiva foi muito contestada, quer dentro do próprio parlamento europeu, quer a nível internacional, sendo de destacar as críticas de vários governos da América Latina (Bolívia, Equador91, Venezuela92, Chile, Uruguai, Brasil93, Peru e os Estados do Mercosul94), da África, de organizações não governamentais, dos próprios imigrantes e suas associações, de movimentos sociais da Europa e de vários países do Mundo. As críticas por parte da América Latina constituíram uma reacção comum sem precedentes a uma medida da UE. Isto torna-se extremamente importante, visto que a América Latina é considerada um parceiro estratégico da UE. O papel da imigração nessa parceria é crucial, como foi bem reflectido na declaração final da reunião da cimeira América Latina, Caribe e União Europeia em Lima, em 2008.95 Entre as várias críticas que foram apontadas à directiva, destacam-se, a estreiteza do prazo para o retorno voluntário; o prazo de readmissão; a prisão preventiva meramente, 89

MAGALHÃES, José - A nossa Opinião sobre a Directiva do Retorno, 14 de Junho de 2008. Lei de 15 de Julho de 2009, nº 94 “Disposizioni in matéria di sicurezza publica”. 91 O Presidente do Equador intitulou a Directiva como a “Directiva da Vergonha”. 92 O presidente Hugo Chaves, ameaçou os países europeus que adoptassem a Directiva que não receberiam petróleo venezuelano. 93 O Presidente Lula da Silva, declarou que a legislação aprovada no Brasil para a regularização de imigrantes irregulares (Lei nº 11/961/2009, era uma lição par os países desenvolvidos). 94 Os estados do Mercosul redigiram uma nota conjunta de protesto. O secretario general da Organização de Estados Americanos (OEA), José Miguel Insulza, classificou de paradoxo o facto da UE negociar acordos de Associação e estabelecer alianças estratégicas ao mesmo tempo que adopta medidas de prisão, que tratam como delinquentes os imigrantes irregulares, sem sequer discutir ou negociar o tema com os governos latino americanos. CENTRO LATINOAMERICANO PARA AS RELACIONES CON EUROPA - Gobiernos latinoamericanos rechazaron de forma unánime la Directiva de Retorno de la UE, 20.06.2008. 95 O ponto 27 da Declaração Final, é inteiramente dedicado à imigração. Entre outros aspectos realça ,“We call our regions to further develop a structured and comprehensive dialogue…(that) will also address the issues of regular and irregular migration”. A Declaração final da última Cimeira UE-ALC, realizada em Madrid em Maio de 2010, no seu ponto 28 torna a abordar a questão das migrações. 90

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por questões administrativas96; a detenção de menores não acompanhados, mesmo que prevendo o seu alojamento em instituições dotadas de pessoal e instalações que tenham em conta as pessoas da sua idade97, a questão da gratuidade da assistência jurídica e/ou representação jurídica gratuita, nos termos da legislação nacional sobre esta matéria, quando essa gratuitidade deveria decorrer directamente da legislação europeia que a consagra98. A necessidade de existirem acordos de readmissão comunitários e bilaterais com os países terceiros para facilitar o procedimento de regresso. A directiva ao estabelecer um conjunto de garantias, como as enunciadas, ela faz depender a sua execução das possibilidades dos Estados, o que pode criar discricionariedade no cumprimento dessas garantias. Quadro 1 - Prazos de detenção, partida voluntária e de interdição de readmissão nos países da UE Prazos para Detenção

Ilimitada - GB, DK, EE, FI, EL, IRL, MT, NL, SE Mais de 18 meses - LV Entre 6 e 12 meses - HU, LT, PL, BE 6 meses no máximo - AT, CZ, SI, SK Entre 2 a 3 meses - LU, PT, IT 1 mês no máximo - FR, CY, ES ( 40 dias)

Partida Voluntária

Partida rápida, as autoridades podem decidir a data de execução - AT, CZ, DK, MT, GB Sem prazo, SK, ou as autoridades podem fixar um prazo entre 5 e 7 dias BE, LV 2 semanas no máximo - CY, EE, EL, PL, ES, SE 10 dias - LT 20 dias prorrogáveis –PT 4 semanas no máximo – FR, HU, IE, IT, NL, SK Mais de 4 semanas – DE 3 meses em casos espaciais LU

96

Capítulo IV, artigo 15º ponto 1 da Directiva “a fim de preparar o regresso e/ou efectuar o processo de afastamento”,“ a detenção só será mantida enquanto o procedimento de afastamento estiver pendente”. 97 Capítulo IV, artigo 17º ponto 4 da Directiva 98 Capítulo III, artigo 13º da Directiva

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Prazos para Interdição de Readmissão

5 a 10 anos – AT 10 anos – BE Máximo 10 anos – CY, CZ 3, 5 e 10 anos – DK 5 ou mais – EE, FI 3, 5, 10, anos, ilimitada – FR DE - Depende do Land, ilimitada GR, HU 5 + 5 anos IE- Nenhuma IT - 10 anos LV - Nenhuma, 1, 3, 5, anos, ilimitada LT – 5 anos, ilimitada LU, MT - Nenhuma, a menos que seja cometido um crime NL, PL, PT– 5 anos SK -1, 5, 10 anos SI - de 1 a 5 anos (10, se for cometido crime) ES - 3, 5, 10 anos SE - em geral 2, 4 anos GB - poder discricionário das autoridades

Fonte: Adaptado de, MAGALHÃES, José – Directiva Retorno a favor do Compromissos, em “A Nossa Opinião”, MAI, 19 de Junho de 2008.

Outra das disposições da directiva muito criticada, é o facto do imigrante poder continuar detido por motivo que lhe não é imputável, nem ao Estado-Membro, como o é o caso do atraso na obtenção da documentação necessária junto de países terceiros99. A directiva ao prever a detenção de imigrantes irregulares, representa um desproporcional e discriminatório atentado ao direito à liberdade. Desproporcional, porque não está em causa uma conduta que, pela seu dano social ou perigosidade, possa ser equiparada a um crime. A esmagadora maioria dos imigrantes irregulares, desempenham actividades laborais que satisfazem necessidades económicas e sociais dos países de acolhimento e, em muitos casos, a entrada ilegal ou o facto da sua permanência exceder o período de validade dos vistos, não tem impedido a sua posterior legalização. Não pode ignorar-se, também que, com frequência, os imigrantes irregulares, não só não representam um perigo social, como são verdadeiras vítimas de redes de imigração ilegal, quando não até vítimas de tráfico de pessoas (estas sim é que devem ser severamente penalizadas). 99

Capitulo IV, artigo 15º, ponto 6 alínea a) da Directiva.

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É igualmente inaceitável (fora dos casos de prática de crimes ou perigos para a segurança pública e a segurança nacional) a interdição de readmissão na UE de quem antes tenha entrado ilegalmente, por período que pode ir até cinco anos. Esta sanção é, também, desproporcional e, por outro lado, contraproducente na perspectiva do combate à ilegalidade. Há, com frequência, casos em que o regresso ao país de origem se torna particularmente penoso e perigoso para a pessoa em causa, que pode, até, ver em risco a sua sobrevivência. Impedir a sua readmissão pela via legal pode, assim, contribuir para que a ilegalidade se mantenha e tornar o imigrante em situação irregular uma “presa” fácil de redes de auxílio à imigração ilegal ou tráfico de pessoas. O facto da directiva privilegiar o regresso voluntário, este não é realista, pois os imigrantes deverão ponderar entre os custos de permanecer numa situação irregular (mesmo correndo o risco de serem detidos) e as possíveis incertezas de não terem como sobreviver nos seus países de origem. Aliás, uma recente medida do governo espanhol100 em apoiar financeiramente imigrantes legais que quisessem regressar aos seus países, não surtiu grandes efeitos, o governo estimou que cerca de dezenas de milhar de imigrantes optariam por retornar, mas de facto entre 2003-2008, só 5000 o fizeram. Em Portugal o Programa de Retorno Voluntário entre 1997 e 2005, apoiou 1700 pessoas. O Programa SuRRIA (Sustentação do Retorno – Rede de Informação e Acolhimento), criado em Dezembro de 2006, para apoiar o regresso voluntário de imigrantes irregulares, contemplou, em 2007 278 imigrante e em 2008, 347101. Ainda, relativamente ao abandono voluntário, foram notificados, em Portugal 30837 imigrantes, entre 2003 e 2008102. Perante estas evidências em termos práticos, o uso da directiva para expulsar ou deter imigrantes irregulares, especialmente dentro de num sistema de caso a caso, irá, provavelmente, ultrapassar as capacidades de resposta do sistema judicial e 100

O Chamado Retorno Assistido – que concede apoio aos imigrantes que se encontrem em situação económica difícil, nomeadamente, o bilhete de avião e uma ajuda monetária de 50 euros por cada membro da família até um máximo de 400 euros. Em 2008, o financiamento para este programa foi de 1,6 milhões de euros. Nos finais de 2008, em consequência do aumento do desemprego, o governo Espanhol criou um novo plano para os imigrantes legais que se encontrem desempregados, o governo estima que possam vir a beneficiar deste programa 87 000 imigrantes. Para consecução deste plano estão previstos 870 000 euros, para 2009 (Real Decreto 4/ 2008 de 19 de Setembro e Real Decreto 1800/2008 de 3 de Novembro). 101 SEF- Relatório de Imigração Fronteiras e Asilo 2008, Departamento de Planeamento e Formação, p. 67. 102 Id. Ibid., p. 63.

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administrativo. Será que a FRONTEX, será capaz de coordenar as operações de afastamento? Terão os países capacidade de resposta, para deter os imigrantes em centros de detenção especializados? Terão os países recursos económicos para fazer face às despesas implicadas em todo o processo de retorno, mesmo tendo em conta as possibilidades de financiamento do Fundo Europeu de Regresso? Terão os países de origem capacidade de receber os imigrantes em condições dignas, quando um dos principais motivos que levaram os imigrantes a enfrentar todas as barreiras para vir para a UE, foi precisamente os motivos económicos, a falta de perspectivas de emprego nos seus países? Os imigrantes que optarem por ficar, passam a enfrentar riscos maiores, não só a constante incerteza de virem a ser presos, a impossibilidade de arranjarem emprego ou permanecer nos que ocupam (situação que poderá agravar-se com a directiva sobre sanções aos empregadores), como ainda, o acesso à habitação, à saúde, o que poderá agravar a sua discriminação e marginalização, contrariamente ao facto da UE, como referimos acima em vários documentos, insistir na questão da integração dos imigrantes. Relativamente, à questão da criação de centros de detenção, vários países europeus criaram estes centros ou aumentaram a sua capacidade. O número de centros de detenção para imigrantes irregulares tem multiplicado nos países da UE nos últimos anos. Nas áreas de trânsito, também foram criados vários centros de detenção. Os novos Estados-Membros, Bulgária e Roménia, também se equiparam, recentemente com centros semelhantes. Vários centros de detenção temporários, também foram implementados na periferia da UE, na Albânia, Croácia, Moldávia, Noruega, Sérvia, Ucrânia, Bielorrússia, Bósnia-Herzegovina, Macedónia, Suíça, Marrocos, Azerbaijão, Líbia, Turquia e Israel. Existem, também, os chamados “campos informais”, como os existentes ao longo da costa atlântica marroquina adjacente das ilhas Canárias. Na última década, os escândalos que surgiram nestes centros de detenção tem chocado a opinião pública. São, particularmente, memoráveis os acontecimentos que envolveram centros de detenção geridos por empresas de segurança privada, escândalos ocorridos após a estratégia de outsourcing do British Home Office, por exemplo, no Centro de

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Detenção Yarl Wood próximo a Bedford, tendo sido apresentadas várias queixas de abusos racistas aos detidos. O centro de detenção de Harmondsworth103, perto do aeroporto de Heathrow de Londres, gerido pela Kalyx, foi objecto de um relatório, da inspectora geral das prisões Anne Ower em 2006, onde criticou a forma como o centro era administrado, os imigrantes queixaram-se que os guardas eram agressivos104, intimidativos e pouco prestáveis. Aliás, na sequência destes factos, muitos deles denunciados por Organizações Não Governamentais, desencadeou uma visita da Comissão LIBE105 a alguns centros de acolhimento de requerentes de asilo ou refugiados, onde foram feitas várias observações, quanto à falta de assistência médica, más condições das instalações, falta de apoio jurídico, entre outras. Estas observações são pertinentes e mostram como os Estados-Membros, não terão, provavelmente, capacidade para dar resposta, ou terão que despender mais recursos económicos e humanos, para que a detenção dos imigrantes em situação irregular, seja feita com dignidade, atendendo ao número de imigrantes irregulares existentes em cada país. Tendo em conta os custos de detenção despendidos em alguns países da UE, podemos inferir que os custos com a detenção de imigrantes irregulares, mesmo que nem todos venham a ser detidos, irão sobrecarregar os orçamentos dos diferentes países (quadro 2). Privar de liberdade e expulsar uma pessoa unicamente por ser um indocumentado, é um atentado ao paradigma inocente-culpado, sem o qual não é possível entender a convivência numa sociedade moderna.

103

UOL Centro de detenção de imigrantes britânico é palco de distúrbios. 29/11/2006. http://noticias.uol.com.br/ultnot/efe/2006/11/29/ult1807u32713.jhtm 104 Ver Comissão LIBE - Projecto de relatório da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos sobre a delegação para os centros de requerentes de asilo e imigrantes no Reino Unido Relator: Panayiotis Demetriou, visita efectuada entre 21 e 23 de Novembro de 2007. 105 PARLAMENTO EUROPEU – Resolução do Parlamento Europeu, de 5 de Fevereiro de 2009, sobre a aplicação na União Europeia da Directiva 2003/9/CE que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo e dos refugiados: visitas da Comissão LIBE de 2005 a 2008 (2008/2235(INI))

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Quadro 2 - Custos de detenção em alguns países da UE País

Custos de detenção

Bélgica (2004)

38.10 euros/dia Nº de detidos 8000 x 38.10 = 304 800 00 Período de detenção máximo segundo a directiva 6 meses (213 dias) 213x31.10= 8115.30 euros 8000 detidos x 8115.30 = 64922400 euros

Dinamarca (2006)

Um único centro de detenção financiamento de 4560881.00 euros

Alemanha (2005)

Custo de detenção 6.6 milhões de euros

Irlanda (2005)

219 euros/por dia/per capita Período de detenção máximo segundo a directiva 6 meses (213 dias) 213x219 =46647euros

Holanda (2006)

13000 euros em média/ano/ per capita

Polónia (2006)

284 euros/dia

Eslovénia (2006)

15.83 euros/dia (só custos básicos, não inclui despesas médicas)

Reino Unido (2006)

506,60 euros/per capita Custo total de detenções 12900000 euros/ano

Itália (2006)

Bolonha 89 euros/dia Período de detenção máximo segundo a directiva 6 meses (213 dias) 213x89 =18957 euros

Fonte: The Jesuit Refugee Service Europe (JRS) - Financial cost of detention http://www.detention-in-europe.org/index.php?option=com_content&task=view&id=176&Itemid=210

O desafio é enorme perante a institucionalização de uma cultura político-administrativa que configura a imigração irregular como um delito e que não deixa de usar a detenção e as expulsões como instrumentos de ameaça e controle dos estrangeiros. O internamento em centros de detenção desempenha um papel simbólico importante perante uma sociedade europeia que, preocupada com a sua segurança e bem-estar, faz “vista grossa” perante a criação de novos “muros”. Esta política autoritária e excludente, não parece vir a mudar, mas antes se consolida como o roteiro a seguir, ainda que mais harmonizado, bem patente na Directiva Retorno.

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Uma sociedade democrática não pode permitir que o Estado deixe de actuar como o responsável pelos direitos, liberdades e garantias de todas as pessoas, principalmente, daquelas que se encontram em situação de extrema vulnerabilidade como é o caso dos imigrantes irregulares. A convivência em sociedade depende do respeito que todos os indivíduos, seja nacional ou estrangeiro, recebe de forma integra das instituições públicas, enquanto um cidadão de pleno direito. Para a implementação da directiva, como já referimos, foi criado um Fundo de Regresso, com um valor de 676 milhões de euros para o período 2008-2013. Se partirmos do valor que é normalmente apontado para os imigrantes irregulares já instalados em países da UE entre 3,5 e 4 milhões, o montante disponível por imigrantes expulsos corresponde a cerca de 180 euros. Mesmo se fundos nacionais forem adicionados ao valor referido - que não serão utilizados exclusivamente nas expulsões são claramente insuficiente para expulsar todos os estrangeiros irregulares já estabelecidos (a quem outros irão certamente se juntar anualmente), mesmo considerando um valor médio baixo para expulsão per capita, os custos serão de cerca de 15000 euros, segundo o quadro 3, este valor chega a 40000 euros nos Países Baixos. Refira-se que, segundo Carine Fonteau, uma jornalista francesa, a França gasta cerca de 700 milhões de euros anualmente em detenções e expulsões106. Perante estes valores, parece-nos que os esforços financeiros exigidos aos EstadosMembros, numa época de crise económica cujo fim não se adivinha para breve, são demasiadamente elevados e provavelmente os Estados, dificilmente, terão capacidade de dar resposta. A cada ano, cerca de 500 mil imigrantes conseguem entrar clandestinamente na UE. Para uma comunidade com cerca de 400 milhões de habitantes, parece-nos que isso não representa nenhuma ameaça, como alguns parecem querer fazer crer. Com a presente directiva, a UE está a ficar perto de completar o projecto da Fortress Europe (A Europa Fortaleza), que iniciou nos finais dos anos 80 para compensar os

106

Citado em, Vincennes detention centre: the restrictions of migratory policies, cafebabel.com. The European Magazine. 13.01.2009, http://www.cafebabel.com/eng/article/28134/paris-immigrants-protest-detention-centre-vincenne.html

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MIGRAÇÔES E INTERCULTURALIDADE

efeitos das suas fronteiras internas abertas. A ideia é que não haverá “esconderijos” em qualquer lugar na UE para as pessoas que entrem ou permaneçam irregularmente. Quadro 3 - Custos de expulsão em alguns países da UE

Reino Unido (2005)

Custos de expulsão

Observações

4,7 bilhões de libras necessárias para deportar todos os imigrantes irregulares (aproximadamente 0,5 milhões) – 9400 libras (13686 euros) per capita

O

Fonte

Home

Office

expulsou 25 milhões de imigrantes

irregulares

por ano e publicamente

Institute for Public Policy Research (IPPR). Estimativas apontam para mil milhões de libras (cerca de 1,5 milhões de euros) em impostos após a regularização

admite não conseguir recursos para remover todos os irregulares

Holanda (2007) Alemanha (2005)

Cada expulsão custa aproximadamente 40000 euros

DOOMERNIK, J.; JANDL, M. (eds.), Modes of Migration Regulation and Control in Europe. Amesterdam, Amesterdam University Press, 2008

5607. 48 euros/ per capita

The Jesuit Refugee Service (JRS) Europe Financial cost of detention

Fonte. Adaptado de MALHEIROS, J. - Irregular Migration in OECD Member States – Nature, Profiles And Policies: An Overview, 2009, quadro 6, p.35 e informação sobre a Alemanha The Jesuit Refugee Service (JRS) Europe - Financial cost of detention.

O facto da directiva prever expulsar imigrantes numa altura em que a crise económica global, tem tido repercussões no desemprego em quase todos os países, sobretudo, em vários dos países de origem, pode por em risco a sua sobrevivência nesses países. Outro factor, a não menosprezar é que com as expulsões, as remessas que os imigrantes mandam para os seus países irão diminuir, o que terá consequências na sua economia, sobretudo de alguns países que dependem muito desses recursos, como é o caso dos países africanos, da América Latina, ou até da Europa de Leste. Os esquemas acrescidos de segurança das fronteiras externas que foram desenvolvidos em vários países e as disposições da directiva quanto a expulsões e detenção de imigrantes, não nos parecem que possam vir a ser eficazes, para acabar ou limitar severamente a migração irregular, dado que os resultados custo-benefício são limitados

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e acarretam despesas crescentes, para os Estados, para além de exporem mais ao risco os próprios migrantes107. A canalização de imigrantes irregulares para caminhos regulares, exigem outras medidas, para além das preconizadas na Directiva Retorno, como, por exemplo as medidas de regularização, podem constituir uma solução sociopolítica, mas também económica mais válida, se for desenvolvida num quadro capaz de garantir várias rotas de entrada, uma maior flexibilidade laboral e a simplificação dos procedimentos burocráticos (em termos de custo e tempo). Com a regularização os imigrantes estão mais protegidos contra a exploração, podem desfrutar de uma vasta gama de direitos de cidadania, são obrigados a cumprir as obrigações fiscais estabelecidas e a receber salários ajustados aos acordos efectuados pelas Uniões Sindicais dos países de acolhimento, situação que contribui para impedir o dumping salarial108. Os processos de construção de canais de migração eficiente, devem contemplar a avaliação das necessidades económicas, para assegurar que a oferta interna não é capaz de suprir cada oferta de mão-de-obra que supostamente “visa” um trabalhador estrangeiro109. Outras estratégias a implementar são as quotas, os esquemas de trabalho temporário ou sazonal, por exemplo, em épocas de maior procura, como no caso da agricultura, em determinadas épocas do ano, ou da hotelaria e restauração, durante o período das férias, sectores que são dos que mais empregam imigrantes irregulares. As soluções possíveis, devem ter em consideração as especificidades de cada país em termos de inserção geopolítica e características do mercado de trabalho e necessidades, mas parecem ganhar em eficiência, se as possibilidades de entrada forem mais flexíveis

107 Estes argumentos são aliás referidos por vários investigadores, nomeadamente, VAN LIEMPT, I. - Inside Perspectives on the Process of Human Smuggling. In: IMISCOE Policy Brief, nº3, August 2007 e DUVELL, F. (eds). - Illegal Immigration in Europe. Houndmills: Palgrave Macmillan, 2006. 108 MALHEIROS, J. - Irregular Migration in OECD Member States – Nature, Profiles And Policies: An Overview, 2009, p.34 109 Os empregadores que publiquem uma oferta de trabalho por um período mínimo, mas não recebam qualquer candidatura adequada no mercado de trabalho da UE, seriam autorizados a contratar um trabalhador de um país terceiro. Este sistema, estreitamente associado a um instrumento como a EURES para divulgar informações sobre as ofertas de trabalho no âmbito da UE, tornaria possível um relativo controlo sobre os contratos de forma a limitar os abusos (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS - Livro Verde Sobre uma abordagem da União Europeia em matéria de gestão da migração económica COM (2004) 811 final, Jan. 2005, p. 8). A EURES criou um portal europeu de mobilidade profissional (http://ec.europa.eu/eures/home.jsp) a partir do qual se pode aceder a todas as ofertas de emprego europeias registadas publicamente, por intermédio de uma única plataforma TI baseada na tecnologia de serviços Internet, a partir de 2005.

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e diversificadas e envolverem consultas sistemáticas aos parceiros sociais, ou seja, os empregadores e os sindicatos110. O desenvolvimento de canais de migração diversificados e flexíveis para os migrantes com qualificações baixas deve ser considerado nas políticas de recrutamento. Além disso, se as restrições geográficas estabelecidas através da assinatura de acordos bilaterais ou outros acordos (nomeadamente, os acordos comuns estabelecidos no âmbito da UE) são uma estratégia positiva de controlo e recrutamento, esta pode ser combinada com outras opções (possibilidades geograficamente mais abertas ou vistos temporários para emprego em certos sectores onde exista falta de mão-de-obra, quer de trabalhadores qualificados, quer menos qualificados) de forma a introduzir alguma flexibilidade no sistema e alargar as possibilidades de entrada. Uma outra questão diz respeito à eventual concessão a alguns países terceiros de um tratamento preferencial para a admissão dos seus nacionais no quadro de acordos de cooperação reforçados. Outra das medidas, utilizadas para combater a imigração irregular, são as inspecções aos locais de trabalho e as sanções sobre os empregadores, aliás estas serão reforçadas com directiva sobre sanções contra os empregadores nacionais que empreguem nacionais de países terceiros em situação irregular (COM (2007) 0249). O reforço das inspecções aos locais de trabalho e um aumento do número das inspecções parece ser uma medida adequada a juntar ao pacote destinado a combater a migração irregular e especialmente a exploração dos trabalhadores imigrantes não declarados. No entanto, estas inspecções, deverão ser mais numerosas, sobretudo, nos sectores onde a imigração irregular está mais presente. Como afirma Papademetriou “procurar canalizar e enquadrar a imigração é uma estratégia mais eficaz e realista do que negar a sua existência ou estabelecer como objectivos o controlo ou a exclusão totais – objectivos que tendem a criar expectativas

110

MALHEIROS, J. - Op. Cit. p. 33

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irrealistas por parte da opinião pública e a agravar ainda mais o clima de intolerância”111.

4 – CONCLUSÃO A migração internacional é uma realidade que irá persistir, enquanto existirem diferenças de riqueza e desenvolvimento entre as diversas regiões do mundo. Pode ser uma oportunidade, porque é um factor de intercâmbio humano e económico e também permite aos imigrantes alcançar uma melhor qualidade de vida. A Europa, após a segunda guerra passou por períodos distintos de migrações internacionais, um primeiro período em que os movimentos migratórios eram, sobretudo, intra-europeus entre os países menos desenvolvidos da periferia e os países ricos do centro. Contudo, progressivamente, a partir de 1974 a Europa se tornou um dos principais focos de imigração do Mundo, com continuação de anteriores origens, novas origens (Europa de Leste, América Latina, África e Ásia), novos destinos (Europa do Sul), novas conjugações entre entradas e saídas, intensificam-se as migrações irregulares, aumentam as migrações quer de trabalhadores pouco qualificados, quer muito qualificados. As migrações contribuem, decisivamente, para o desenvolvimento económico e competitividade da União Europeia e dos Estados-Membros que continuam a precisar de migrantes devido quer à dinâmica dos seus mercados de trabalho, quer às tendências de regressão demografia. Por outro lado, as migrações, fornecem ainda recursos para os migrantes e seus países de origem, contribuindo assim para o seu desenvolvimento. As questões da migração são uma parte integrante das relações externas da UE, só através de uma harmoniosa e eficaz gestão da migração, consubstanciada numa política comum, que deve ser abrangente e, consequentemente, abordar a organização da migração legal e o controlo da imigração irregular é possível promover a sinergia entre migrações e desenvolvimento. A UE está convicta de que a abordagem global à 111

PAPADEMETRIOU, Demetrios G. – Gerir melhor as migrações internacionais: princípios e perspectivas para maximizar os benefícios das migrações. In: PAPADEMETRIOU, Demetrios G, (coord.) - A Europa e os seus Imigrantes no século XXI, Fundação Luso-Americana, 2008, p. L

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migração só faz sentido dentro de uma parceria estreita entre os países de origem, trânsito e destino. A UE no entanto, não tem recursos para receber condignamente todos os imigrantes que esperam encontrar aqui uma vida melhor. Uma imigração mal gerida pode perturbar a coesão social dos países de destino. A organização da imigração deve, consequentemente, atender às capacidades de recepção da Europa em termos do seu mercado de trabalho, habitação e saúde, educação e serviços sociais e proteger os migrantes contra a possível exploração por redes criminosas. Os Estados-Membros têm procurado, progressivamente, harmonizar as suas políticas nesta área, tendo alcançado alguns progressos, nomeadamente, na abolição dos controlos nas fronteiras internas na maior parte da Europa; na adopção de uma política comum de vistos; na harmonização dos controlos das fronteiras externas e normas de asilo; no alinhamento de determinadas condições de imigração legal; na cooperação em controlar a imigração irregular através da criação da Agência FRONTEX; na criação do Sistema de Informação Shengen; regras comuns para garantir a expulsão de requerentes de asilo e imigrantes irregulares; na implementação de sistemas de vigilância e controlo das fronteiras externas mais pressionadas pela entrada de imigrantes irregulares; na criação de centros de detenção para refugiados, asilados e imigrantes irregulares; num maior esforço na criação de programas e acções de integração dos imigrantes e de informação junto dos países de origem e de trânsito, sobre imigração legal e possibilidades de emprego, através da criação de Centros de Informação. Contudo, uma questão central da política da UE, tem sido o combate à imigração irregular, onde se insere a Directiva Retorno, esta vai implicar para muitos EstadosMembros significativas alterações do quadro legal vigente, harmonizando a regulação das diferentes políticas de imigração e de repatriamento de imigrantes em situação irregular. Assegura uma aproximação mais harmoniosa e efectiva dos procedimentos de retorno por parte dos Estados-Membros, respeitando ao mesmo tempo os direitos dos nacionais de países terceiros em situação irregular, regula especificamente a situação de pessoas vulneráveis, em particular menores não acompanhados e privilegia o retorno voluntário.

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A directiva constitui um ponto importante para a definição de uma política comum de imigração, contudo, não está isenta de algumas críticas que achamos relevantes, sendo de realçar a criminalização de um acto, que não trás qualquer dano social nem representa nenhuma ameaça para a sociedade. Dado que, por um lado, a esmagadora maioria dos imigrantes irregulares, como referimos acima, desempenham actividades laborais que satisfazem necessidades económicas e sociais dos países de acolhimento, contribuindo, assim, com o seu trabalho para o desenvolvimento económico dos mesmos. Por outro, os imigrantes irregulares, não representam um perigo social, pelo contrário, eles são, em muitos casos, vítimas de redes de imigração ilegal, quando não até vítimas de tráfico de pessoas ou de empregadores sem escrúpulos, que os exploram. As redes de imigração, de tráfico e os empregadores são quem deverão ser criminalizados. Referimos, ainda, que as disposições da directiva irão acarretar custos financeiros acrescidos para os Estados-Membros, com a detenções e repatriamento, podendo, ainda agravar a capacidade de resposta dos sistemas administrativos e judiciais. Outra questão que sublinhamos foi as condições existentes nos centros de detenção, destacando que alguns deles não oferecerem os requisitos necessários para abrigar condignamente, os imigrantes, situação que aliás tem sido denunciada quer por organizações não governamentais, quer pelos organismos governamentais que os administram, quer até mesmo pela comissão LIBE. Os esquemas acrescidos de segurança das fronteiras externas que foram desenvolvidos em vários países e as disposições da directiva quanto a expulsões e detenção de imigrantes, não nos parecem que possam vir a ser eficazes, para acabar ou limitar severamente a migração irregular, dado que os resultados custo-benefício são limitados e acarretam despesas crescentes, para os Estados. O retorno pode por em causa a sobrevivência dos próprios imigrantes, se estes não tiverem oportunidades de trabalho nos seus países de origem, podendo não ter outra saída senão tentar retornar à UE, mesmo que tal acarrete por em risco a sua vida, ou eventualmente serem presos e novamente expulsos.

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Saliente-se, ainda, que as medidas propostas na directiva vão exigir um esforço acrescido por parte dos países de origem e de trânsito, num momento de crise económica como o que vivemos, provavelmente, vários destes países não terão possibilidades de absorver aqueles que são obrigados a retornar. Por esta razão, a Europa tem de investir mais nos apoios ao desenvolvimento destes países para que a directiva possa ter eficácia, para além de outras medidas que privilegiem os canais legais de imigração, como referimos no ponto 3. Tendo em conta todos estes aspectos, as políticas de controlo de fronteiras, segurança e imigração, devem ser separadas. Efectivamente, a questão da imigração deve aparecer associada sobretudo às políticas de emprego e às políticas sociais. Como o Ratnesar Romesh afirmou: “abrir as fronteiras da Europa seria mais do que um gesto de boa vontade – seria igualmente um acto de interesse pessoal. As economias da Europa têm necessidades de mão-de-obra extra. Os imigrantes podem fornecer à Europa recursos valiosos para tornar a Europa mais competitiva, preenchendo os postos de trabalho de baixos salários que os europeus já não querem, e injectando os conhecimentos técnicos que os europeus não possuem”112. Num discurso proferido no Parlamento Europeu em 29 de Janeiro de 2004, o Secretário Geral da ONU Kofi Annan enfatizou que, “embora os países tenham o direito de decidir se admitem ou não imigrantes, os europeus seriam imprudentes em fechar as suas portas. Isto não só prejudicaria as suas perspectivas económicas e sociais a longo prazo, como levaria, também, cada vez mais pessoas a tentar entrar através de portas negras – pedindo asilo político injustificado ou procurando a ajuda de traficantes. Uma Europa fechada seria uma Europa insignificante, mais pobre, mais fraca, mais velha, uma Europa aberta será uma Europa mais justa, mais rica, mais forte e mais jovem ”.

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UNITED NATION.- Replacement Migration: Is it a Solution to declining and Ageing Populations?. New York: United Nations, 2001.

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