1
A evolução da Política de C, T & I - do desenvolvimento econômico ao desenvolvimento social
Márcia Beatriz Cavalcante, M.Sc.(UTFPR)
[email protected] Rosângela de F. Stankowitz Penteado, M.Sc. (UTFPR)
[email protected] Dálcio Roberto dos Reis, Dr.
[email protected] Hélio Gomes de Carvalho, Dr.
[email protected]
Resumo A política de C, T & I e seus instrumentos de apoio evoluíram de um contexto de Ciência e Tecnologia para outro mais amplo inserindo a Inovação e a Sociedade, mas não se conhece em que medida estas mudanças vem ocorrendo na sociedade. É importante avaliar se as transformações advindas dos programas e instrumentos de apoio se refletem de alguma forma na sociedade. Recentemente foi feito um balanço da aplicação dos instrumentos de apoio à inovação de natureza pontual e estrutural, identificando obstáculos para a sua aplicação (CGEE, 2009). No entanto, há a necessidade de ampliação da análise para observar em que extensão esta evolução vem se refletindo na sociedade. O objetivo deste artigo é provocar uma reflexão sobre as mudanças advindas da evolução da política brasileira de C, T & I, no período de 2001 até 2009, para uma intenção de mudança social em dois níveis de observação: contexto e reflexões, inspirado por Dagnino (1996). Palavras-chave: Política de C, T & I; Tecnologia e Sociedade; Inovação.
The Science, Technology & Innovation Policy Evolution in Brazil: from economical development to social development Abstract The policy of S, T & I and its supporting instruments have evolved in a context of Science and Technology by broader inserting Innovation and Society, but not known to what extent these changes were occurring in society. It is important to assess whether the resulting transformations of programs and support tools are reflected in some way in society. Recently it has been done to evaluate the application of instruments to support innovation and structural point of nature, identifying obstacles to its application (CGEE, 2009). However, there is the need to expand the analysis to see to what extent this trend has been reflected in the society. The aim of this paper is to provoke a reflection on the changes arising from the evolution of Brazilian policy, S, T & I, from 2001 until 2009, with the intention to change the social observation on two levels: context and reflection, inspired by Dagnino (1996). Key words: Policy of the S, T & I; Technology and Society, Innovation.
2
1 Introdução A política de C, T & I e seus instrumentos de apoio evoluíram de um contexto de Ciência e Tecnologia para outro mais amplo inserindo a Inovação e a Sociedade, mas não se conhece em que medida estas mudanças vem ocorrendo na sociedade. É importante avaliar se as transformações advindas dos programas e instrumentos de apoio se refletem de alguma forma na sociedade. A agenda da política de ciência e tecnologia no Brasil avançou muito nas últimas décadas, no entanto, a aplicação dos investimentos representados por novos instrumentos de financiamento, subvenção e subsídios ainda representam muitos desafios às agências e instituições públicas que devem qualificar seu quadro técnico, definir prioridades, estratégias de ações junto a sociedade, bem como as empresas que devem ter maior organização e planejamento mais amplo na formulação de estratégias de gestão e concepção de projetos de inovação. Recentemente foi feito um balanço da aplicação dos instrumentos de apoio à inovação de natureza pontual e estrutural, identificando obstáculos para a sua aplicação (CGEE, 2009), mas há necessidade de ampliação da análise para observar em que extensão esta evolução vem se refletindo na sociedade. O objetivo deste artigo é provocar a reflexão sobre as mudanças advindas da evolução da política brasileira de C, T & I, no período de 2001 até 2009, para uma intenção de mudança social em dois níveis de observação: contexto e reflexões, inspirado pelo artigo Inserir o título do artigo de Dagnino “El Pensamiento en Ciencia, Tecnología y Sociedad en Latinoamérica: una interpretación política de su trayectoria “ (DAGNINO, 1996). 1.1 Problema de Pesquisa A Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (C&T&I) realizada em setembro de 2001 é o marco da consolidação da política brasileira cujo marco foi a instrumentalização de instrumentos de apoio em formas de programas e instrumentos financeiros alicerçada em diretrizes de C&T que deram rumos estratégicos à pesquisa e à inovação brasileiras para um horizonte de dez anos (LIVRO BRANCO, 2002). Neste período há uma percepção de que a política e seus instrumentos de apoio evoluíram de um contexto de Ciência e Tecnologia para outro mais amplo inserindo a Inovação e a Sociedade. Aí reside o problema de pesquisa: Em que medida estas mudanças vem ocorrendo no contexto externo e em particular na esfera social?
3
1.2 Justificativa Inspirada pela experiência internacional, a política de C&T&I brasileira ousou em várias frentes: estabeleceu programas nacionais de Pesquisa & Desenvolvimento (P&D), ampliou os incentivos fiscais, criou programas de subvenção econômica, estabeleceu a Lei de Inovação para facilitar a cooperação academia-empresa dentre tantos outros instrumentos. Mas quais as evoluções no período de 10 anos em especial na intenção de mudança social? Os benefícios de se verificar a evolução da política de C&T&I passam por avaliar se as transformações econômicas advindas dos programas e instrumentos de apoio se refletem na sociedade brasileira. 1.3 Objetivo do Artigo O objetivo deste artigo é provocar a reflexão, que abrange o período de 2001 até 2009, sobre quais as mudanças significativas advindas da evolução da política brasileira de C, T & I para uma intenção de mudança social em dois níveis de observação: contexto e reflexões, inspirado no artigo El Pensamiento en Ciencia, Tecnología y Sociedad en Latinoamérica: una interpretación política de su trayectoria de Dagnino (DAGNINO, 1996). A primeira parte apresenta o contexto, verificando os desdobramentos harmônicos das principais diretrizes estratégicas de C, T &I estabelecidas e explicitadas pelo livro branco (LIVRO BRANCO, 2002) na atual PACTI (Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação - Expansão e Consolidação do Sistema Nacional de C,T& I) no período de 20072010. A segunda parte elabora algumas reflexões, avaliando a implementação prática de algumas diretrizes e ações em C, T & I ao longo do período avaliado (2001 até 2009) e as implicações sobre o desenho estratégico original. Após a análise, são elaboradas algumas considerações finais com propostas preliminares para continuidades e evoluções necessárias no fortalecimento da política brasileira de C, T & I. 2 Resultados 2.1 Contexto A harmonização entre as diretrizes estratégicas consolidadas em 2001 em ocasião da Conferência Nacional de C, T & I e o Plano de Ação em C, T & I para o período de 20072010 em conjunto com as políticas dos diversos ministérios que também atuam na área tem sido assegurada pelo Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia que, presidido pelo
4
Presidente da República, teve sua atuação reforçada e revigorada. O sistema de C, T & I se ampliou, se diversificou e houve a incorporação crescente do conceito de inovação na agenda do setor empresarial e na política de fomento à pesquisa dos governos federal e estaduais, com um cenário de bastante maturidade da comunidade científica, tecnológica e empresarial e de necessidade de investir em inovação para um crescimento sustentado. Já em 2001 as diretrizes estratégicas definidas orientaram-se para enfrentar o desafio da inovação, elemento determinante da economia em todo o mundo, e que ainda apresenta deficiências na sua incorporação, principalmente pela grande massa da sociedade. O atual PACTI (Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação - Expansão e Consolidação do Sistema Nacional de C,T& I) no período de 2007-2010, também evidencia a importância de estimular as empresas a incorporarem as atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação (P,D&I) no seu processo produtivo, porém aumentando as áreas de conhecimento com ênfase nas pesquisas de fronteiras e portanto estimulando fortemente as engenharias. Também evidencia a importância da C, T & I para o desenvolvimento social, sejam através de ações inclusivas ou de educação e popularização da ciência. É interessante observar que embora as definições utilizadas para Diretrizes e Ações sejam sinônimas, as expressões são empregadas de forma diferenciada nos documentos que se referem ao governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e do governo atual de Luis Inácio Lula da Silva (Lula), observando que o termo Diretriz é utilizado nas Políticas de C, T & I até 2003 e a partir daí, utilizam-se os termos Planos de Ação, Linhas de Ação ou Prioridades em C, T & I. No entanto, para a contextualização e análise neste artigo, estes termos designam sinônimos e se relacionam as ações efetivas que o MCT vem modelando e aplicando através de suas políticas de C, T & I. O Quadro 1* mostra as principais diretrizes estratégicas e sua evolução no período. A
B
Diretrizes Estratégicas (2001) I. Implantar um Efetivo Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação.
II. Promover a inovação para aumentar a competitividade e a inserção internacional das empresas brasileiras
Linhas de Ação Prioritárias (2007-2010) I - Expansão e Consolidação do Sistema Nacional de C,T&I Consolidação do Sistema Nacional de C,T&I, formação de Recursos Humanos para C,T&I, infra-estrutura e fomento da Pesquisa Científica e Tecnológica. II - Promoção da Inovação Tecnológica nas Empresas Apoio à Inovação Tecnológica nas Empresas, tecnologia para a Inovação nas Empresas e incentivo à Criação e à Consolidação de Empresas Intensivas em Tecnologia.
5
C
V. Ampliar, diversificar e consolidar a capacidade de pesquisa básica no País. IX. Ampliar a dimensão estratégica das atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação.
D
IV. Expandir e modernizar o sistema de formação de pessoal para Ciência, Tecnologia e Inovação. VII. Educar para a sociedade do conhecimento.
III - Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação em Áreas Estratégicas Definição de várias áreas estratégicas, dentre elas: Áreas Portadoras de Futuro: biotecnologia e nanotecnologia, tecnologias da informação e comunicação, insumos para a saúde, biocombustíveis, energia elétrica, hidrogênio e energias renováveis, agronegócio, biodiversidade e recursos naturais, Amazônia, segurança para a defesa nacional dentre outras. IV - C,T&I para o Desenvolvimento Social Popularização da C,T&I e melhoria do Ensino de Ciências e tecnologias para o desenvolvimento social.
Fonte: Com base no Livro Branco (2002) e linhas de ação prioritárias – PACTI (2007-2010) Quadro 1 – Relação entre as diretrizes estratégicas *Nota I – A numeração em algarismos romanos foi preservada conforme utilizadas nos documentos de base e facilitando a interrelação pelo leitor.
Na realização de levantamento de informações relacionadas às diretrizes estratégicas formuladas em 2001, mas que não foram diretamente relacionadas ao PACTI, conforme quadro 1, pode-se observar: • A diretriz III que formula a ampliação de forma sustentada dos investimentos em C, T & I está direta ou indiretamente relacionada a todas as linhas de ação do PACTI, já que para cada ação são observados instrumentos de apoio a financiamento condizentes com sua execução, no espírito de gestão de que para que seja estratégico deve-se alocar recursos; • A diretriz VIII que promove a intensificação e exploração de oportunidades de cooperação internacional em C, T & I perde a sua natureza estratégica na Política Nacional, já que não são evidenciados programas e instrumentos de apoio institucionais e financeiros para promover a cooperação com países em desenvolvimento e muito menos o incentivo a participação das empresas brasileiras em alianças tecnológicas internacionais; • Por outro lado é colocada ênfase na linha de ação IV do PACTI - C,T&I para o Desenvolvimento Social, com o apoio a projetos e eventos de divulgação e de educação científica, tecnológica e de inovação, à criação e ao desenvolvimento de centros e museus de ciência e tecnologia e popularização da C,T&I. 2.2 Reflexões No artigo de Dagnino (1996), a Ciência, Tecnologia e Sociedade na América Latina foram explicadas sob uma perspectiva sócio-política para tentar relacionar contextos,
6
reflexões e políticas, frente a diversas abordagens, dividindo-a em duas fases bem definidas: os anos 60-70 e 80-90, de forma a observar a natureza das relações ao longo do tempo. A dinâmica veio da estratégia ISI (industrialização baseada na substituição de importações) e na segunda fase com a incorporação de capital estrangeiro como motor principal do sistema de acumulação. A partir do abandono deste modelo, que teve seu início na segunda metade dos anos 70, o campo se desestruturou e houve uma nova reconfiguração, que na década seguinte dará conta das novas relações. A partir dos anos 80, se fortalecem os estudos dominados pela vinculação economiatecnologia. Com modelos mais sistêmicos e interativos, iniciam-se cursos orientados a otimização e formação de pessoal qualificado para a Gestão de C & T. A difusão das teorias econômicas que explicam as relações sociais e produtivas em termos de inovação tecnológica motivaram a aparição de economistas evolucionistas e regulacionistas. A preocupação com a problemática ambiental orientou a abordagem ecológica da problemática de C&T, com preocupações sobre desenvolvimento sustentável. Já na década de 90, os parques tecnológicos criaram janelas de oportunidades para as economias em desenvolvimento e, funcionaram, localmente, como um incentivo para a produção de estudos em C & T. Um dos aspectos fundamentais, no nível de reflexão, neste período foi a transformação da “política de C&T” para uma “política de Inovação” com a inclusão na política dos estados latinoamericanos. Este artigo procurou provocar a reflexão sobre o contexto atual da política de C, T & I no Brasil no período 2001 e 2007-2010 e buscar algumas correlações sócio-políticas entre estas fases. Foi evidenciado que a política de C, T & I nesta década está ainda bastante alicerçada nas diretrizes formuladas em 2001 e grandes avanços foram obtidos em função do entendimento da sociedade advindo do uso dos programas e instrumentos de apoio institucionais e financeiros dos órgãos do MCT que permitiram evoluir ou até mesmo redefinir ações, programas, leis e instrumentos de apoio (fomentos, incentivos fiscais e subvenção econômica). O PACTI priorizou ações que estão diretamente relacionadas com os quatro eixos estratégicos que norteiam a atual Política Nacional de C,T&I: expandir, integrar, modernizar e consolidar o Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia e Inovação (SNCTI), atuando em articulação com os governos estaduais para ampliar a base científica e tecnológica nacional
7
(PACTI, 2007), com grande ênfase no apoio à inovação tecnológica nas empresas e no desenvolvimento social. No entanto existem ainda grandes entraves para que o Sistema Nacional de C,T & I avance, em especial para que a sociedade usufrua dos benefícios diretos destes investimentos, que são evidenciados em estudos pelo CGEE (Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE, 2008), bem como em pesquisa documental exploratória realizada em documentos tais como os citados em (CNNI, 2009), (IEA/USP, 2007) e (MCT, 2008): •
Baixa mobilidade dos pesquisadores entre empresas e instituições de pesquisa;
•
Fraca cooperação universidade-empresa para promover a inovação tecnológica;
•
Pouco esforço privado em P&D: apenas 30% das empresas industriais realizam algum tipo de inovação tecnológica, e ainda voltada a aquisição de máquinas e equipamentos (não relacionadas às fronteiras do conhecimento) contra a média européia de 50%, sendo que menos de 4% das empresas lançam um produto novo no mercado;
•
Muita criatividade nas empresas com poucos processos, pessoas e recursos para a gestão da inovação;
•
Baixa segurança jurídica e nas relações de comércio internacional para utilizar melhor o financiamento de C, T & I;
•
Desproporcionalidade da participação dos estados e municípios nas ações, programas e financiamento para C, T & I;
•
Ampla variedade de incentivos fiscais, créditos, capital de risco e subvenção econômica com alta complexidade de utilização e com foco estritamente tecnológico, o que impede o uso pelas pequenas e médias empresas brasileiras (justamente as que mais empregam no país);
•
Baixa participação produtiva de mestres e doutores nas empresas e na educação básica, restringindo o avanço amplo da C, T & I pela sociedade;
•
Baixa qualificação das ofertas de curso superior;
•
Poucos centros de excelência em novas áreas de conhecimento e em novas tecnologias dentro das áreas estratégicas definidas;
•
Falta de alinhamento das oportunidades de pesquisa associadas aos setores intensivos em tecnologia, especialmente às demandas do setor produtivo (sistema ofertista);
8
•
Baixa disseminação dos resultados das ações e atividades de C, T& I para os diversos segmentos da sociedade;
•
Baixa valorização do uso da inovação pelas sociedades privadas;
•
Baixa difusão da cultura científica e tecnológica na sociedade;
•
Poucas condições de acesso e uso de Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) para a sociedade;
•
Baixa cooperação internacional uma vez que as empresas brasileiras não se internacionalizam ou não possuem apoio legal, econômico, etc. para tal (baixa isonomia). Embora tenhamos tido ao longo deste período uma problemática mais explícita sobre
a política atual e seu reflexo para a sociedade, o próprio fato dos entraves existirem pressupõe que o desenvolvimento da C, T & I ocorreu e ocasionou uma utilidade atrelada a aprendizagem para a sociedade. Muitas invenções e inovações importantes em nossa vida cotidiana nos levaram a possibilidade de questionar e evoluir a nossa política e suas estruturas. Conscientemente ou não, as sociedades criam estruturas para as tecnologias que influenciam o modo como trabalhamos, nos comunicamos, viajamos, consumimos ao longo de nossas vidas. Os processos mediante os quais se tomam as decisões sobre estas estruturas acabam por definir extratos de poder e em diferentes níveis de conhecimento (CALLON, 1997). Neste sentido, as inovações tecnológicas se assemelham a decretos legislativos ou fundamentações políticas que estabelecem um marco para a ordem pública que se perpetuará por gerações. De qualquer forma, é necessário entender que as políticas de C, T & I e seus contextos são realmente importantes para o estudo de sua história para um referencial completo de conceitos e controvérsias da teoria política. Hoje, todos admitem ter tido mudanças dramáticas em seu modo de vida originado pelas inovações, ao mesmo tempo, resistem a mudanças similares sobre bases políticas. É necessário ter uma visão mais clara do que temos tido de benefícios enquanto sociedade durante os últimos tempos com a atual política de C, T & I. 3 Considerações Finais Embora as dificuldades e desequilíbrios da Política Nacional de C, T & I sejam muitos, há sinais de um processo de transição de todo o sistema público de apoio à inovação.
9
As motivações econômicas na busca de novos conhecimentos e de C & T pelas empresas desde a última década, mostra o deslocamento do foco em C & T para uma abordagem ampla que contempla principalmente a inovação de valor com foco no uso e utilização pela sociedade. Contudo, o sistema brasileiro de fomento está ainda muito voltado para o apoio as instituições de ensino e pesquisa e ainda sobre padrões tecnológicos, e não à inovação, o que preconiza uma gestão de base sistêmica, orientando-se pata processos que perpassam as fronteiras de C, T & I e o vinculem ao marketing, produção, consumidor, etc. Portanto os programas e instrumentos de apoio financeiros e não-financeiros deveriam avaliar a estratégia empresarial sob o ponto de vista ambiental, tecnológico e mercadológico, bem como o impacto para o desenvolvimento em benefício da sociedade para que a concessão de recursos não esteja atrelada a cultura cartesiana vinculada a projetos. A política atual também deveria avaliar a mudança técnica que ocorre nos setores tradicionais, ampliando a avaliação dos programas e políticas para que sejam revisados continuamente, sem perder a leitura histórica. Outro aspecto importante é apoiar financeiramente o lado soft da inovação (formas de gestão, a aspectos culturais, institucionais, etc.) pois estes fatores não técnicos tais como o design, o gerenciamento de recursos humanos, a reengenharia de negócios, o comportamento de consumidores e a interação homem-máquina são críticos para o sucesso dos processos inovativos e a incorporação pela sociedade. A conseqüência é que a capacidade de aprendizagem de todos os atores envolvidos no processo de inovação está sendo desafiada e será cada vez mais necessário ter uma visão clara dos benefícios enquanto sociedade com a atual política de C, T & I. Referências MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. LIVRO BRANCO: Ciência, Tecnologia e Inovação. Disponível em: http://www.cgee.org.br/arquivos/livro_branco_cti.pdf. Acesso em 05 jun. 2011. CALLON, M. Society in the Making: The Study of Technology as a Tool for Sociological Analysis. In: The Social Construction of Technological Systems. Cambridge, EUA: MIT Press, 1997. CENTRO DE GESTÃO E ESTUDOS ESTRATÉGICOS: Avaliação de políticas de ciência, tecnologia e inovação: diálogo entre experiências internacionais e brasileiras. Brasília, 2008. CENTRO DE GESTÃO E ESTUDOS ESTRATÉGICOS, ANPEI: Os novos instrumentos de apoio à inovação: uma avaliação inicial, 2009. Disponível em:
10
http://www.anpei.org.br/imprensa/noticias/livro-relata-resultados-de-pesquisa-sobreinstrumentos-de-apoio-a-inovacao/ Acesso em: 10 mai. 2011. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA: Manifesto pela Inovação nas Empresas, 2009: Disponível em: http://www.cni.org.br/portal/data/files/FF808081232F655E0123336792812EDB/Manifesto_ MEI.pdf. Acesso em 14 jun. 2011. DAGNINO, R. DAVIT, A. Y THOMAS, H. El Pensamiento en Ciencia, Tecnología y Sociedad en Latinoamérica: una interpretación política de su trayectoria. Revista REDES, n. 7 v. 6, p. 13-51, 1996. INSTITUTO DE ESTUDOS AVANÇADOS/USP: Projeto Metodologia para Conceber e Executar Plano de Mobilização Brasileira pela Inovação Tecnológica, 2007. Disponível em: http://www.iea.usp.br/iea/inovacaoecompetitividade/textos/mobitrelatorio5.pdf. Acesso em 02 mai. 2011. MCT: Relatório Anual da Utilização de Incentivos Fiscais Ano Base 2006. Lei no 11.196/05, 2007. Disponível em: http://www.inovacao.unicamp.br/report/newsrelatorioMCT_LeidoBem080407.pdf. Acesso em 28 mai. 2011. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Nacional. O Plano de Ação 2007-2010. Disponível em: http://www.mct.gov.br/upd_blob/0021/21439.pdf. Acesso em 09 abr. 2011.
