A importância da regulamentação da Cláusula de Conteúdo Local para o desenvolvimento da indústria nacional

Oferta e Demanda de Energia – o papel da tecnologia da informação na integração dos recursos 26 a 28 de setembro de 2016 Gramado – RS

A importância da regulamentação da Cláusula de Conteúdo Local para o desenvolvimento da indústria nacional Fabrício Germano Alves Yanko Marcius de Alencar Xavier

RESUMO O presente trabalho tem como objetivo estudar os principais apanágios da cláusula de conteúdo local e como a mesma é capaz de influir para o desenvolvimento da indústria nacional. A metodologia empregada consiste em uma pesquisa teóricodescritiva, com fundamento na bibliografia e na legislação pertinente ao tema. A cláusula de conteúdo local constitui um verdadeiro instrumento de fomento à indústria nacional. Isso porque através da mesma os fornecedores nacionais conseguem aumentar em quantidade considerável a sua participação na indústria do petróleo e gás natural. A regulamentação deste tipo de instituto assume um papel preponderante, se não decisivo, nesse contexto. Palavras-chave:

Conteúdo

local;

Indústria

nacional;

Desenvolvimento;

Regulamentação.

ABSTRACT This paper has as an objective to study the main features of the local content clause and how it can influence the development of the national industry. The methodology consists of a theoretical and descriptive research based on literature and pertinent legislation. The local content clause is a real development tool to the domestic industry. Because of it the domestic suppliers can increase considerably their 1

participation in the oil and natural gas industry. The regulation of this type of institute plays a major role, if not decisive in this context. Keywords: Local content; National Industry; Development; Regulation.

1. INTRODUÇÃO Pode-se dizer que a cláusula de conteúdo local ainda é um instituto relativamente novo dentro da dogmática relacionada à regulação brasileira da indústria do petróleo e gás natural. Essa relativa novidade reside no fato da referida cláusula ter existido inicialmente apenas no plano contratual, tendo sido consagrada no plano legal somente alguns anos após o início de sua utilização. O presente trabalho tem como objetivo estudar as principais características da cláusula de conteúdo local e como a mesma pode influir para o desenvolvimento da indústria nacional de petróleo e gás natural. Assim, se buscará identificar as disposições normativas que instituem ou permitem a instituição da cláusula em comento, apresentar a fundamentação jurídica do fomento à indústria nacional, e analisar de que forma a cláusula de conteúdo local é capaz de contribuir para o desenvolvimento da indústria brasileira. Este trabalho é desenvolvido mediante a realização de uma pesquisa teórico-descritiva acerca dos principais delineamentos jurídicos que fundamentam a cláusula de conteúdo local na indústria do petróleo e gás, especialmente a partir da leitura de doutrina especializada, principalmente nos ramos do Direito do Petróleo e da Energia, que será analisada dialeticamente em conjunto com a regulamentação existente acerca da matéria em questão, e ainda, caso mostre-se pertinente, serão analisados contratos nos quais a mesma foi instituída a fim de se identificar características acerca da sua formalização. Inicialmente se buscará delimitar um conceito da cláusula de conteúdo local em si, além de expor a situação, em termos quantitativos, da certificação de conteúdo local na exploração e produção petrolífera nacional. Em seguida, serão identificadas e estudadas as disposições normativas que surgiram com o escopo de regulamentar a utilização da cláusula de conteúdo local nos contratos celebrados na indústria petrolífera brasileira. Por último, será demonstrado de que forma a regulamentação da cláusula de conteúdo local pode contribuir efetivamente para desenvolvimento da indústria brasileira. 2

2. CONCEITO DE CONTEÚDO LOCAL E SUA UTILIZAÇÃO NA EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO Ao redor do mundo podem ser encontradas inúmeras políticas baseadas no estímulo ao conteúdo local que são implementadas pelos Governos no intuito de não somente aumentar a arrecadação local de riquezas provenientes do setor petrolífero, mas também de fomentar o desenvolvimento econômico através do estímulo das indústrias locais que atuam no segmento energético (LARSEN, 2006, p. 75-86). Nesse contexto, o conceito de conteúdo local em si pode ser bastante amplo. Dentro de um conjunto de definições técnicas que são apresentadas pela própria legislação, o conteúdo local encontra-se definido nos seguintes termos: “proporção entre o valor dos bens produzidos e dos serviços prestados no País para execução do contrato e o valor total dos bens utilizados e dos serviços prestados para essa finalidade” (artigo 2º, inciso VIII da Lei Federal nº 12.351 de 22 de dezembro de 2010). Em outras palavras o conteúdo local pode ser entendido como um fomento à aquisição de produtos e serviços no Brasil, de maneira a se buscar evitar ao máximo as importações, ampliando assim a capacidade de fornecimento brasileira e consequentemente desencadeando uma maior geração de empregos e renda, além de estimular o empresariado local à inovação (QUINTANS, 2014, p. 120). O conceito de conteúdo local é traduzido na seguinte fórmula:

CL = {1 −

X } x 100 Y

Onde:

CL = Conteúdo Local X = Valor dos componentes importados, inclusive matéria prima, excluídos IPI e ICMS. Y = Preço de venda total, excluídos IPI e ICMS.

No processo de licitação existe uma tabela que é publicada junto com o edital, a qual estabelece requisitos mínimos de conteúdo local. A oferta dos interessados é feita de acordo com o preenchimento do compromisso de conteúdo 3

local em relação a cada item e subitem descrito na tabela (QUINTANS, 2014, p. 121). Historicamente, desde 2009 até o ano de 2014, segundo dados da própria Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), tem-se os seguintes resultados em relação à emissão de certificados de conteúdo local:

Figura 01

A partir gráfico exposto é bastante visível o aumento considerável da certificação de conteúdo local, o que demonstra uma real eficácia da adoção dessa política na indústria petrolífera brasileira. Esse aumento, possivelmente foi propiciado pela regulamentação formal da referida política, mais especificamente da utilização da chamada cláusula de conteúdo local. Resta saber como se encontra atualmente disposta essa regulamentação e como a mesma pode vir a contribuir para o desenvolvimento da indústria nacional.

3. REGULAMENTAÇÃO JURÍDICA DA CLÁUSULA DE CONTEÚDO LOCAL Em nível constitucional o conteúdo local encontra fundamento no artigo 174, caput e parágrafo 1º, no sentido de que a Constituição Federal, ao tratar dos princípios gerais da atividade econômica instituiu como dever do Estado, exercer as funções de incentivo, fiscalização e planejamento em busca da promoção do desenvolvimento nacional equilibrado. Com a finalidade de “fomentar a participação da indústria nacional de bens e serviços, de forma competitiva e sustentável, na implantação de projetos de petróleo e gás no Brasil e no exterior” (artigo 1º, caput), o Governo Federal instituiu, através do Decreto nº 4.925, de 19 de dezembro de 2003, o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural – PROMINP, atuando no trinômio: 4

qualificação, política industrial e desempenho industrial. Conforme disposição expressa no próprio Decreto, o PROMINP é coordenado pelo Ministério de Minas e Energia (artigo 1º, parágrafo único). No plano infraconstitucional o conteúdo local é tratado expressamente pela Lei Federal nº 9.478 de 06 de agosto de 1997, também conhecida como Lei do Petróleo, quando a mesma institui dentre as competências do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas específicas destinadas a “induzir o incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a serem observados em licitações e contratos de concessão e de partilha de produção” (artigo 2º, inciso X), como estratégia e “política de desenvolvimento econômico e tecnológico da indústria de petróleo, de gás natural, de outros hidrocarbonetos fluidos e de biocombustíveis, bem como da sua cadeia de suprimento” (artigo 2º, inciso IX). As exigências relacionadas ao compromisso de aquisição de conteúdo local são determinadas de acordo com estratégias e políticas definidas, respectivamente, pelo Ministério de Minas e Energia e pelo Conselho Nacional de Política Energética (ANP, 2015). No artigo 10, inciso III, alínea “e” da Lei Federal nº 12.351/2010 foi instituído como uma das competências do Ministério de Minas e Energia propor ao CNPE “o conteúdo local mínimo e outros critérios relacionados ao desenvolvimento da indústria nacional” como um dos parâmetros técnicos e econômicos dos contratos de Partilha de Produção. Este parâmetro será obrigatoriamente indicado no edital de licitação, conforme o artigo 15, inciso VIII da referida Lei. No que diz respeito aos contratos de Concessão, no leilão que acontece nas rodadas de licitações, a empresa que propuser o maior percentual de conteúdo local terá mais chance de adquirir o direito à exploração do bloco de petróleo licitado. Nestes casos, o peso da oferta de conteúdo local corresponde a 20% na nota final conferida à proposta (ANP, 2015). A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), entidade integrante da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, foi instituída pelo artigo 7º, caput da Lei Federal nº 9.478/1997, com base no modelo das independent agencies (autoridades administrativas independentes) do Direito norte-americano (WATT NETO, 2014, p. 31), como órgão regulador da indústria do petróleo, gás 5

natural, seus derivados e biocombustíveis. A Agência foi implantada corroborando tal finalidade pelo Decreto nº 2.455 de 14 de janeiro de 1998 (artigo 1º, caput). O artigo 8º, caput e inciso IV da Lei Federal nº 9.478/1997 institui entre as atribuições da ANP a regulamentação das fases de exploração, desenvolvimento e produção no território nacional, o que a permite elaborar políticas de salvaguarda e estímulo da indústria local, dentre as quais pode ser inserida a utilização de cláusula de conteúdo local. O artigo em questão é um dos que listam as atribuições que devem ser desempenhadas pela ANP na atividade de implementação da Política Nacional do Petróleo, contida na Política Energética Nacional (BUCHEB, 2007, p. 36). A referida Agência pode desempenhar esse papel de implementação de políticas e diretrizes para a Indústria petrolífera brasileira por meio tanto de Regulamentos e Portarias, quanto mediante a inserção de cláusulas nos contratos de Concessão ou de Partilha de Produção (ARAGÃO, 2002). A regulamentação, aplicação e fiscalização dos critérios de conteúdo local para o setor de petróleo e gás natural, incluídos tanto nos contratos de concessão como de partilha ou cessão onerosa, cabe à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). A regulamentação específica do chamado Sistema de Certificação de Conteúdo Local iniciou-se e tem como principal fundamento um conjunto de Resoluções elaboradas pela ANP em 2007, quais sejam: a) Resolução nº 37, de 13 de novembro de 2007, que aprovou o Regulamento ANP nº 7/2007, definindo os critérios e procedimentos para cadastramento e credenciamento de entidades para Certificação de Conteúdo Local ; b) Resolução nº 38, de 13 de novembro de 2007, que aprovou o Regulamento ANP nº 8/2007, definindo os critérios e procedimentos de Auditoria nas empresas de Certificação de Conteúdo Local de bens e serviços ; c) e Resolução nº 39, de 13 de novembro de 2007, que aprovou o Regulamento ANP nº 9/2007, definindo a periodicidade, a formatação e o conteúdo dos relatórios de

investimentos

locais

realizados

com

as

atividades

de

exploração

e

desenvolvimento da produção. Mais recentemente foi editada pela ANP a Resolução n° 19, de 14 de junho de 2013, que estabelece os critérios e procedimentos para execução das atividades de Certificação de Conteúdo Local. Foram trazidos como anexos à mesma um modelo de Certificado de Conteúdo Local e uma Cartilha de Conteúdo Local, que 6

são de interesse dos fornecedores de bens e serviços, das certificadoras, bem como das concessionárias. No artigo 3º da referida Resolução foram apresentadas algumas definições importantes, tais como: a definição de Certificação de Conteúdo Local como “conjunto de atividades desenvolvidas por uma entidade devidamente credenciada pela ANP, com o objetivo de atestar publicamente, por meio da emissão de um certificado, que determinado Bem, Bem para Uso Temporal, Material, Conjunto, Serviço de MDO, Sistema ou Sistema para Uso Temporal está em conformidade com os requisitos especificados na Cartilha de Conteúdo Local”; de Certificado de Conteúdo Local como “documento emitido pela certificadora, conforme modelo do Anexo I, atestando o percentual de conteúdo local do Bem, Bem para Uso Temporal, Material, Conjunto, Serviço de MDO, Sistema ou Sistema para Uso Temporal contratado para medição”; e de Certificadora ou Certificador como “entidade devidamente qualificada e credenciada pela ANP para exercer atividade de certificação de conteúdo local”. A alteração mais recente na regulamentação da Certificação de Conteúdo Local foi instituída pela Resolução ANP n° 12 de 16 de março de 2016, mas a modificação resume-se basicamente à certificação dos produtos classificados como Materiais.

4. REGULAMENTAÇÃO DA CLÁUSULA DE CONTEÚDO LOCAL COMO VETOR DE DESENVOLVIMENTO DA INSDÚSTRIA NACIONAL Não há dúvida de que, desde o seu surgimento, o principal objetivo da instituição da cláusula de conteúdo local é impulsionar o desenvolvimento dos mercados locais de maneira competitiva e sustentável. No Brasil, este escopo não foi diferente. No que tange à denominada faixa não factível, na qual, de fato, não existe participação da indústria local, o desenvolvimento pode ser atingido mediante a criação de incentivos para a instalação de empresas internacionais em território brasileiro, a associação entre companhias nacionais e internacionais para a execução de alguns trabalhos, bem como através do surgimento de novos entrantes nacionais. Por outro lado, no que diz respeito à faixa onde já existe competitividade no mercado nacional (faixa factível), o desenvolvimento pode ser traduzido na consolidação de instrumentos que permitam uma verdadeira concorrência em determinados setores. Todavia, o cerne da política de conteúdo local é a faixa onde 7

a indústria nacional não consegue ainda ser competitiva em razão de diversos fatores, dentre os quais é possível citar a baixa qualidade, bem como o preço mais elevado dos bens e serviços oferecidos, a insuficiência de qualificação da mão de obra em aspectos específicos etc. Na realidade, a política de conteúdo local envolve projetos, processos, equipamentos, componentes, qualificação de recursos humanos etc. Sendo assim, verifica-se que é uma cadeia inteira que se beneficia. Isso possui uma importância inestimável para indústria nacional na medida em que cria um ambiente favorável para que as empresas brasileiras ousem desenvolver e com isso tem-se um conjunto de resultados positivos tais como: o aumento do parque fabril, do nível de emprego e renda, do investimento em infraestrutura e tecnologia, da arrecadação de impostos, e do próprio valor agregado ao que é produzido no país, fazendo com que ao mesmo tempo em que haja uma redução das importações, o número de exportações seja elevado. A utilização da cláusula de conteúdo local nos contratos da indústria petrolífera gera duas grandes vantagens imediatas para as empresas que se beneficiam da aquisição e utilização de produtos e serviços genuinamente brasileiros. A primeira é que o atendimento que acontece pós-venda se torna muito mais ágil, rápido e menos oneroso, isso porque o fornecedor já se encontra em território brasileiro, e assim tem melhores condições de resolver possível problemas com mais facilidade. A segunda vantagem imediata é a redução no tempo de entrega dos bens e/ou prestação de serviços em relação aos concorrentes, devido à maior facilidade logística, de transporte etc. Outro benefício importante que pode ser constatado a partir da exigência de conteúdo local no momento da celebração dos contratos é que no momento em que se exige que os fornecedores nacionais atendam às exigências métricas ditadas por padrões internacionais, isso faz com que produtos, tecnologias, mão de obra e as próprias empresas brasileiras consigam penetrar em setores oligopolizados no plano mundial, o que é associado ao aumento no interesse por parte das empresas estrangeiras em adquirir produtos e serviços diretamente no Brasil. A implementação da clausula de conteúdo local tem o condão de desenvolver a indústria nacional na medida em que contribui diretamente para o crescimento da indústria naval, o aumento da oferta de emprego qualificado, a transferência de tecnologia, bem como para o desenvolvimento da economia nacional como um todo. Com isso, um verdadeiro fortalecimento do segmento 8

industrial local, possibilitando assim não somente o seu aprimoramento, mas também a expansão do mesmo. Quando se levanta a possibilidade da utilização de cláusulas de conteúdo local como instrumento fomentador do desenvolvimento da indústria nacional, este é tratado aqui é o aprimoramento da própria indústria, em um sentido que abrange tanto questões de recursos materiais, que podem ser traduzidos no aprimoramento dos instrumentos físicos utilizados na prática bem como da capacidade econômica dos agentes envolvidos, quanto no âmbito dos recursos humanos, que pode ser vislumbrado na maior empregabilidade e consequente qualificação da mão de obra atuante

no

setor.

Em

ambos

os

aspectos,

reflexamente,

atinge-se

o

desenvolvimento como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam (SEN, 2000, p. 3).

5. CONCLUSÃO A cláusula de conteúdo local constitui um verdadeiro instrumento de fomento à indústria nacional. Isso porque através da mesma os fornecedores nacionais conseguem aumentar em quantidade considerável a sua participação na indústria do petróleo e gás, em diversos aspectos. A quantificação do conteúdo local existente em cada contrato é obtida a partir da proporção entre o valor dos bens produzidos e dos serviços prestados no Brasil e o valor total dos bens utilizados e dos serviços prestados para a execução do contrato, ou seja, excluindo-se o valor dos componentes importados, inclusive matéria prima, sendo sempre desconsiderados os valores a título de IPI e ICMS. Segundo dados publicados pela ANP houve realmente um aumento da emissão de certificados de conteúdo local, isso implica em uma maior participação nacional nas atividades da indústria petrolífera, o que culmina, como é demonstrado aqui, em um maior desenvolvimento da mesma. Apesar de ser considerada uma decorrência do Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (PROMINP), instituído em 2003, a regulamentação da clausula de conteúdo local consiste basicamente em Resoluções editadas pela própria ANP, dentre as quais se destacam as Resoluções nº 37, 38 e 29 de 2007, juntamente com a Resolução ANP n° 19/2013, que recentemente foi levemente alterada pela Resolução ANP n° 12/2016. Além disso, a cláusula de conteúdo local recebeu tratamento expresso na Lei Federal nº 9.478/1997 e na Lei Federal nº 12.351/2010. 9

Mediante a instituição de uma regulamentação específica acerca do sistema de certificação de conteúdo local, o Estado brasileiro pode ser capaz de impulsionar significativamente o desenvolvimento da indústria nacional, uma vez que a política de conteúdo local demanda uma determinada e necessária participação das empresas brasileiras nos contratos da indústria petrolífera. Com isso, além da participação, tem-se um aumento também na qualidade e consequentemente na competitividade dos produtos fabricados no Brasil e também dos serviços prestados em território nacional.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de janeiro: Forense, 2002. BRASIL. Constituição da república Federativa do Brasil de 1988. ______. Decreto nº 4.925 de 19 de dezembro de 2003. Institui o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural – PROMINP, e dá outras providências. ______. Decreto nº 2.455 de 14 de janeiro de 1998. Implanta a Agência Nacional do Petróleo - ANP, autarquia sob regime especial, aprova sua Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e Funções de Confiança e dá outras providências. ______. Lei Federal nº 9.478 de 06 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências. ______. Lei Federal nº 12.351 de 22 de dezembro de 2010. Dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas; cria o Fundo Social - FS e dispõe sobre sua estrutura e fontes de recursos; altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997; e dá outras providências. BUCHEB, José Alberto. Direito do petróleo: a regulação das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural no Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. LARSEN, E. R. Are rich countries immune to the resource curse? Evidence from Norway´s management of its oil riches. In: Resources policy. v. 30, issue 2, p. 75-86, 2005. QUINTANS, Luiz Cezar P. Manual de Direito do Petróleo. São Paulo: Atlas, 2014. 10

SEN, Amartya. Development as freedom. New York: Alfred A. Knopf, 2000. WATT NETO, Arthur. Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis: doutrina, jurisprudência e legislação. AGUILLAR, Fernando Herren (Coord.). São Paulo: Saraiva, 2014. ANP. Resolução ANP nº 37, de 13 de novembro de 2007. Define os critérios e procedimentos para cadastramento e credenciamento de entidades para Certificação de Conteúdo Local. ______. Resolução ANP nº 38, de 13 de novembro de 2007. Define os critérios e procedimentos de Auditoria nas empresas de Certificação de Conteúdo Local de bens e serviços. ______. Resolução ANP nº 39, de 13 de novembro de 2007. Define a periodicidade, a formatação e o conteúdo dos relatórios de investimentos locais realizados com as atividades de exploração e desenvolvimento da produção. ______. Resolução ANP n° 19, de 14 de junho de 2013. Estabelece os critérios e procedimentos para execução das atividades de Certificação de Conteúdo Local. ______. Cláusula de Conteúdo Local. 2015. . Acesso em: 01 jun. 2016.

Disponível

em:

______. Resolução ANP n° 12, de 16 de março de 2016. Altera a Resolução ANP nº 19/2013, sobre Certificação de Conteúdo Local.

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