A OCORRÊNCIA DE ILÍCITOS AMBIENTAIS NAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO NA FAIXA DE FRONTEIRA BRASILEIRA Letícia Nascimento Vimeney Ordenamiento territorial, políticas públicas y desarrollo sostenible Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
[email protected] A criação de áreas protegidas dedicadas à conservação da natureza intensificou-se à medida que uma gama de questões ambientais cresceu em importância nas pautas internacionais e na agenda nacional. No Brasil, a sistematização desse processo veio com a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985) nos anos 2000. Assim, o Sistema ainda enfrenta inúmeros problemas relativos à efetividade de gestão e manejo das Unidades de Conservação (UCs). Na Faixa de Fronteira brasileira, apesar de repetir-se o padrão de baixa efetividade da maioria do País, a ocorrência de ilícitos ambientais nas UCs – o que consideramos como “pressões” aos objetivos de conservação – se relaciona com a situação periférica da região. Assim, o presente trabalho tem por objetivo caracterizar as pressões que correspondem a ilícitos ambientais nas UCs da Faixa de Fronteira brasileira, analisando os padrões espaciais e relacionando às lacunas na gestão e manejo dessas áreas. Para isso, foi construído um banco de dados com informações relativas aos aspectos biogeográficos, institucionais e socioambientais desse conjunto de unidades, incluindo o levantamento das pressões. Esses dados foram coletados a partir de diferentes bases, incluindo o Cadastro Nacional de Unidades de Conservação, os sites institucionais do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, o banco de dados disponibilizado online pelo Instituto Socioambiental, as instituições estaduais e municipais responsáveis pela gestão das unidades, além de notícias publicadas pela mídia local e nacional. Nas 203 Unidades de Conservação que se localizam na Faixa de Fronteira, foi levantada a ocorrência de 28 pressões, das quais sete são consideradas ilícitos ambientais: duas se enquadram na Lei de Crimes Contra o Meio Ambiente (Lei nº 9605) como “crimes contra a fauna” (pesca e caça ilegal) e cinco como “crimes contra a flora” (desmatamento, incêndios/queimadas, extrativismo vegetal ilegal, extração ilegal de madeira e mineração/garimpo). Essas sete pressões encontram-se entre as mais recorrentes nas UCs, destacando a vulnerabilidade dessas unidades à ocorrência de ilícitos ambientais. O fato de que quase 70% das UCs não contam com Plano de Manejo e quase 40% não implementaram Conselho Gestor reforça a associação entre a baixa efetividade de gestão e a vulnerabilidade às pressões. Palavras-chave: Unidades de Conservação; Faixa de Fronteira; gestão ambiental; ilícitos ambientais.
INTRODUÇÃO A questão ambiental teve um crescimento tanto de importância nacional quanto global especialmente a partir da segunda metade do século XX. Debates que envolvem desde a extinção de espécies até as mudanças climáticas acarretaram um aumento da preocupação ambiental nas agendas nacional e internacional, na medida em que a proteção da natureza representa também a proteção de recursos naturais que garantem a continuidade do desenvolvimento econômico. A noção de “biodiversidade” emerge nesse contexto, sendo a preservação da diversidade de espécies a meta que se tornará recorrente nas políticas nacionais, apontando para o caráter científico e geopolítico que passa a envolver a questão. No Brasil, apesar de o primeiro parque ter sido criado em 1937, a sistematização dessa política vem somente no ano 2000, por meio da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Apesar disso, a Lei 9985/2000 não garantiu a efetividade das diretrizes de gestão e manejo por ela propostas. É consensual nos estudos brasileiros que grande parte das Unidades de Conservação funciona como “parques de papel”, ou seja, são criadas na Lei porém não são cumpridas as diretrizes necessárias para garantir os objetivos de proteção dos ecossistemas. Na região da Faixa de Fronteira brasileira, apesar de repetir-se o padrão de baixa efetividade da maioria do País, a ocorrência de pressões às UCs – algumas delas podendo ser enquadradas como “ilícitos ambientais” por se tratarem de Crimes – se relaciona com a situação periférica da região. Assim, o presente trabalho tem por objetivo caracterizar as pressões que correspondem a ilícitos ambientais nas UCs da Faixa de Fronteira brasileira, analisando os padrões espaciais e as relacionando às lacunas na gestão e manejo dessas áreas.
METODOLOGIA O termo “áreas protegidas” refere-se à abordagem mais geral quando tratamos de porções do território delimitadas com objetivos de proteção e/ou conservação da natureza. Essa definição ganha aceitação e destaque globais especialmente por iniciativa da União Internacional pela Conservação da Natureza (IUCN), que propõe um sistema internacional que categoriza esses territórios dedicados à conservação. Para a IUCN, as áreas protegidas são definidas como “áreas do espaço terrestre e/ou marítimo especialmente dedicadas à proteção e manutenção da diversidade biológica e dos recursos naturais e culturais a ela associados, manejadas por meios oficiais ou outros meios efetivos” (IUCN, 1994, p. 7). Esse sistema classificatório é adotado em graus diversos pela maior parte dos países, que, entretanto, desenvolveram seus sistemas nacionais de áreas protegidas utilizando terminologias e finalidades distintas (Steiman, 2008). No Brasil usa-se o termo “Unidades de Conservação”, a partir da Lei nº 9985/2000, para denominar o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação divide essas áreas em doze categorias, separadas em dois grupos (Proteção Integral e Uso Sustentável), cujos objetivos de conservação e diretrizes de manejo se diferenciam entre si. O recorte espacial definido por esse trabalho constitui-se na Faixa de Fronteira brasileira, região definida segundo a Lei 6.634 de 2/5/1979 como a faixa de 150 quilômetros de largura a partir do limite político internacional do território. Assim, foram consideradas as Unidades de Conservação (UCs) aí situadas.
Para o levantamento das pressões que atingem esse conjunto de unidades, e sua relação espacial com os instrumentos de gestão e manejo, foi construído um banco de dados com informações relativas aos aspectos biogeográficos, institucionais e socioambientais das UCs. Uma das dificuldades metodológicas do processo de coleta das informações para a constituição desse banco foi a incompatibilidade dos dados disponibilizados pelas diferentes instituições, especialmente no que tange à existência ou não de determinadas Unidades. Algumas UCs são mencionadas tanto na bibliografia disponível quanto em bases de dados de órgãos locais, porém não se encontram no Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC - base de dados estabelecida pelo Art. 50 da Lei nº 9985/2000, a ser gerida pelo Ministério do Meio Ambiente). Diante da impossibilidade de confirmação do âmbito de existência dessas Unidades (como por exemplo por meio do seu Decreto de Criação), decidiu-se por considerar somente aquelas registradas no CNUC. Além da base de dados do CNUC, foram consultadas as bases dos sites institucionais do Instituto Socioambiental (ISA), do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), das instituições estaduais e municipais responsáveis pela gestão das unidades, além de notícias publicadas pela mídia local e nacional. Dentro do escopo do presente trabalho, analisamos espacialmente a ocorrência das pressões e sua relação com os biomas, as esferas de gestão das UCs, o grupo do SNUC a qual pertencem e a existência de instrumentos de gestão e manejo. Dentro das pressões levantadas, sete delas puderam ser enquadradas como Crimes contra o Meio Ambiente, de acordo com o Capítulo V da Lei nº 9605/1998 (Quadro 2): caça ilegal, pesca ilegal, desmatamento, incêndios/queimadas, extração ilegal de madeira, mineração/garimpo e extrativismo ilegal. A escolha dessas pressões, consideradas “ilícitos ambientais”, para constituírem a análise desse trabalho justifica-se pelo fato de seis dentre essas sete pressões figurarem como as mais recorrentes nas UCs da Faixa de Fronteira. Quadro 2 – Pressões enquadradas como Crimes contra o Meio-Ambiente
Crimes contra o Meio-Ambiente Seção I - Crimes contra a Fauna
Seção II - Crimes contra a Flora
Pressão Caça ilegal Pesca ilegal Incêndios/Queimadas Desmatamento Extração ilegal Extração ilegal de madeira Mineração/Garimpo
Com objetivo de confecções de mapas, as UCs foram representadas em ambiente SIG com o auxílio do software ArcGis 10.1. Para isso, foram utilizados shapefiles disponibilizados pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA), pelo ISA e pelo ICMBio, além da malha municipal disponibilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
RESULTADOS Nas 203 Unidades de Conservação que se localizam na Faixa de Fronteira brasileira foi levantada a ocorrência de 28 pressões. O Gráfico 1 expõe a quantidade de ocorrências e o número de UCs em que elas foram registradas (o recorte temporal utilizado nesse levantamento cobre o período entre os anos 2000 e junho de 2014). Gráfico 1 - Pressões sobre as UCs da Faixa de Fronteira
Desmatamento Incêndios / queimadas Caça ilegal Pesca ilegal Extração ilegal de madeira Mineração/garimpo Agropecuária ilegal Rodovia Sobreposição com TI Presença de minério Assentamento INCRA Projeto de hidrelétrica Invasão de posseiros Extrativismo ilegal Contestação da área Ocupação humana ilegal Projeto de rodovia Agropecuária no entorno Infraestrutura de energia Grilagem Captação de água/ represamento Tráfico de drogas Invasão de animais Biopirataria Estrada clandestina Uso de agrotóxicos no entorno Turismo ilegal Erosão Destruição de sítios arqueológicos Turismo predatório
40 37 29 28 27 14 13 12 11 11 10 10 10 10 6 5 5 5 4 4 3 3 3 2 2 2 1 1 1 1 0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Nº de Unidades de Conservação Fonte de dados: ISA, WWF, notícias de mídias locais e nacionais. Organização: Letícia N. Vimeney, 2014.
No Mapa 1 representamos espacialmente a ocorrência dessas pressões, a partir de classes que incluem a quantidade de pressões que cada UC sofreu. Com o auxílio também dos Quadros abaixo, relacionamos as UCs com ocorrência de pressões a outras variáveis.
Mapa 1 – Pressões às Unidades de Conservação na Faixa de Fronteira (2014)
Com auxílio do Quadro 3, podemos observar que 79% das UCs com ocorrência de pressão estão na Amazônia. O segundo bioma com maior frequência de pressões é a Mata Atlântica, onde estão 13% de todas as UCs em que foram levantadas pressões. A segunda
coluna do quadro nos indica a quantidade de UCs do bioma em que há ocorrência de pressões: em 70% de todas as UCs da Amazônia na Faixa de Fronteira registraram-se ocorrências. Por meio do Mapa 2, a partir da divisão das classes de número de ocorrência, podemos observar que as UCs que sofrem maior número de pressões (classes de 5 a 7 e de 8 a 11, representadas pelas cores laranja e vermelho, respectivamente) estão no bioma amazônico. Quadro 3 - Proporção das UCs com ocorrência de pressões em relação ao Bioma (%)
Bioma Amazônia Cerrado Pantanal Mata Atlântica Pampa
% de pressões por bioma % de UCs do bioma com ocorrências 79%
70%
3%
19%
4%
18%
13%
39%
2%
13%
Fonte de dados: ISA, MMA, ICMBio, notícias locais e nacionais. Organização: Letícia N. Vimeney, 2014
No Brasil, há UCs geridas pelas esferas federais, estaduais e municipais. A gestão federal não é garantia de segurança contra a ocorrência de pressões (Quadro 4). Na Faixa de Fronteira, 64% das UCs que sofrem pressões são geridas pela esfera federal. Porém, se observarmos a partir do total de UCs pelas esferas na Faixa, vemos que o percentual não é muito diferente entre as UCs federais e estaduais: de todas as UCs federais, 58% delas sofrem pressões e das UCs estaduais, 46%. Assim, não podemos afirmar que as UCs geridas por uma determinada esfera são mais vulneráveis que outras. Ressalte-se que o baixo número de UCs municipais na Faixa (somente 7) torna quase irrelevante o fato de nenhuma sofrer pressões. Quadro 4 – Proporção das UCs com ocorrência de pressões em relação à esfera de gestão (%)
Esfera de Gestão % nas UCs com pressões % do Total da Faixa 64% 58% Federal 36% 46% Estadual 0% 0% Municipal Fonte de dados: ISA, MMA, ICMBio, notícias locais e nacionais. Organização: Letícia N. Vimeney, 2014
O quadro 5 apresenta a proporção de UCs com ocorrência de pressões segundo os grupos de categorias de manejo do SNUC (as 12 categorias são divididas entre aquelas de Uso Sustentável e as de Proteção Integral). Há, nos meios acadêmicos e científicos, um amplo debate que divide opiniões sobre a legitimidade das UCs de Uso Sustentável frente aos objetivos de proteção da natureza (Diegues, 1996; Medeiros, 2007) – debate esse que figurou entre as discussões no âmbito de criação do SNUC (Araujo, 2007). Como contribuição a esses debates, a realidade das unidades da Faixa de Fronteira mostra que são as de Proteção Integral as unidades que sofrem mais pressões. Dentre as UCs com ocorrência de pressões, a proporção de UCs de Proteção Integral e de Uso Sustentável é bastante equilibrada. Entretanto, ao analisarmos todas as UCs da Faixa,
vemos que ocorrem pressões em 75% daquelas que pertencem ao primeiro grupo, contra 38% das UCs de Uso Sustentável. Assim, podemos concluir que na Faixa de Fronteira as unidades de Proteção Integral têm sido mais vulneráveis à ocorrência de pressões. Quadro 5 - Proporção das UCs com ocorrência de pressões em relação ao Grupo (%)
Grupo % nas UCs com pressões % do Total da Faixa 52% 75% PI 48% 38% US Fonte de dados: ISA, MMA, ICMBio, notícias locais e nacionais. Organização: Letícia N. Vimeney, 2014
Os quadros 6 e 7 relacionam a ocorrência de pressões com os instrumentos de gestão e manejo. A Lei 9.985/2000 estabelece a obrigatoriedade de um Plano de Manejo para todas as Unidades (Capítulo IV, artigo 27). O Plano de Manejo deve apresentar todas as normas referentes à gestão, administração e utilização tanto dos limites internos da área protegida quanto de sua zona de amortecimento. No Plano são estabelecidas tanto as ações de manejo referentes aos recursos naturais quanto à necessidade de infraestrutura física (instalações, número de funcionários, acessos à Unidade). Assim, conclui-se que a ausência do Plano de Manejo dificulta ou mesmo impede a efetividade das ações relativas à gestão da unidade. O Plano de Manejo deve contar com a participação da sociedade civil, visto que é a sociedade civil que vai se beneficiar da visitação e/ou da utilização da unidade e de seus serviços ambientais. A Lei do SNUC prevê que o Plano seja elaborado conjuntamente com os Conselhos Gestores da Unidade. No Quadro 6, observamos que a existência ou não de Conselho Gestor não parece influenciar na ocorrência de pressões, já que das UCs que sofrem pressões mais de 70% possuem Conselho; da mesma forma, do total de UCs com Conselho na Faixa, a maioria (84%) sofre pressões. Já em relação ao Plano de Manejo, 60% das UCs onde ocorrem pressões não contam com o instrumento – o que sugere a importância da gestão efetiva das unidades. Em relação ao total da Faixa, o percentual obtido é pouco representativo, na medida em que poucas UCs contam com Plano de Manejo (somente 30%). Quadro 6 - Proporção das UCs com ocorrência de pressões em relação à existência de Conselho Gestor (%)
Conselho Gestor % nas UCs com pressões % do Total da Faixa Sim Não
72%
84%
28%
50%
Fonte de dados: ISA, MMA, ICMBio, notícias locais e nacionais. Organização: Letícia N. Vimeney, 2014
Quadro 7 – Proporção de UCs com ocorrência de pressões em relação à existência de Plano de Manejo (%)
Plano de Manejo % nas UCs com pressões % do Total da Faixa Sim
40%
70%
Não
60%
43%
Fonte de dados: ISA, MMA, ICMBio, notícias locais e nacionais. Organização: Letícia N. Vimeney, 2014
O mapeamento das pressões ambientais também retornou elementos importantes para a análise. Sete pressões ambientais foram escolhidas para análise em separado por constituírem Crimes contra o Meio Ambiente (Capítulo V da Lei nº 9605/1998): caça ilegal, pesca ilegal, desmatamento, incêndios/queimadas, extração ilegal de madeira, mineração/garimpo e extrativismo ilegal. É interessante notar que dessas sete, seis pressões figuram como as mais recorrentes nas UCs da Faixa de Fronteira. Também é possível agrupá-las em dois grandes grupos de pressões, uma vez que a caça ilegal e a pesca ilegal se enquadram na Lei 9.605/1998 como “Crimes contra a Fauna”; enquanto o desmatamento, os incêndios/queimadas, a extração ilegal de madeira, a mineração/garimpo e o extrativismo ilegal se enquadram como “Crimes contra a Flora”. No Mapa 2 estão representadas as UCs com ocorrência de Crimes contra a Fauna. Podemos perceber que essas pressões repetem o padrão geral analisado até aqui, já que há uma maior concentração dessas pressões no bioma Amazônico. Somente na Mata Atlântica e no Pampa foram levantados outros casos (em quatro UCs e em uma UC, respectivamente). O mapa 3, por sua vez, traz a representação das UCs em que ocorreram Crimes contra a Flora, e observamos que o padrão de concentração na Amazônia se repete. Além disso, comparando esse mapa com o anterior, podemos notar que muitas unidades são afetadas pelas duas categorias de ilícitos ambientais. Nesse sentido, pode-se supor que que apresentam gestão menos efetiva ou ainda que que o registro de ocorrências pode se relacionar a uma maior evidência dessas unidades na mídia (hipótese essa que demandaria estudos em um recorte menor para comprovação). Um dos fatores que buscamos analisar de maneira mais geral foi a passagem de rodovias nas imediações dessas unidades. Do Acre até Rondônia, por exemplo, a BR-364 corta inúmeras unidades, das quais muitas sofrem Crimes contra a Fauna e a maioria sofre Crimes contra a Flora.
Mapa 2 - Crimes contra a Fauna nas Unidades de Conservação da Faixa de Fronteira (2014)
Mapa 3 - Crimes contra a Flora nas Unidades de Conservação da Faixa de Fronteira (2014)
BR-364 BR-364
Na medida em que esse mapa engloba cinco pressões, considerou-se relevante analisálas separadamente. Nos mapas a seguir, buscamos relacionar a pressão “desmatamento” com os demais Crimes contra a Flora.
Mapa 4 - Desmatamento e Extrativismo vegetal ilegal nas Unidades de Conservação da Faixa de Fronteira
BR-364 BR-364
(2014)
Mapa 5 - Desmatamento e Incêndios/Queimadas nas Unidades de Conservação da Faixa de Fronteira (2014)
BR-364 BR-364
Mapa 6– Desmatamento e Mineração/Garimpo nas Unidades de Conservação da Faixa de Fronteira (2014)
BR-364 BR-364
A partir dos três últimos mapas, observamos que o desmatamento tem maior relação com a ocorrência de extrativismo ilegal e de incêndios/queimadas, enquanto que há uma dissociação maior quando o analisamos junto à mineração/garimpo. Apesar disso, notamos que há uma coincidência entre a maioria das UCs em que ocorrem essas pressões. Reitera-se, então, a hipótese já consagrada na literatura de a BR-364 ser um importante vetor dessas ocorrências, dada a concentração dessas pressões nas UCs que se situam ao longo do eixo dessa rodovia. CONSIDERAÇÕES FINAIS A maior efetividade no cumprimento dos objetivos de conservação nessas áreas ainda exigirá um grande esforço de implantação dos instrumentos de gestão e manejo. Apesar de a Lei nº 9985/2000 ter preenchido a lacuna que o País tinha referente à regulamentação do processo de criação e gestão de áreas protegidas, o que se observa é que sua existência não garantiu o cumprimento efetivo das diretrizes que esta propõe. Apesar de as deficiências de gestão nessa região repetirem o padrão registrado no resto do País, infere-se que essas lacunas, quando associadas à posição periférica e da Faixa de Fronteira no espaço brasileiro, criam uma especificidade da problemática nessa área. Assim, cabe ainda em trabalhos futuros analisar se as pressões e os ilícitos ambientais ocorridos nessas Unidades de Conservação têm relação com sua posição, ou seja, se ocorrem em maior frequência na Faixa de Fronteira que no restante do País. Por fim, ao cruzarmos as informações relativas à distribuição das UCs na Faixa de Fronteira e os padrões espaciais das pressões, podemos observar que o fato de a maior área protegida pelas unidades estar na Amazônia não representa necessariamente uma preocupação maior com esse bioma. Isso porque a criação mais recorrente de unidades ali não significou a real implementação dos objetivos de conservação, haja visto a ocorrência também numerosa e recorrente de pressões sobre as unidades.
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