A participação comunitária. O Caso Bradford e a Experiência Britânica frente aos desafios do racismo, da exclusão social e do terrorismo

POLICÍA, ESTADO Y SOCIEDAD: PRÁCTICAS Y SABERES LATINOAMERICANOS Haydée Caruso Jacqueline Muniz Antônio Carlos Carballo Blanco

Organización Haydée Caruso Jacqueline Muniz Antonio Carlos Carballo Blanco Investigación Raphael Millet Camarda Corrêa Rachel Maître Traducción Aitor J. A. Echeverria Carola Mittrany José Cláudio dos Santos Júnior Lenin Pires Lucía Eilbaum Luisa Lamas Maria Blanco Alvite Maria Paz Pizarro Portilla Miren Josune Marco Oqueranza Paz Iturrieta Serra Revisión Carola Mittrany Luisa Lamas Editora Publit Soluções Editoriais Proyecto gráfico, diagramación y capa Sisa Rezende Realización

Apoyo Foundation Open Society Institute

Los textos y opiniones publicados en este libro son de responsabilidad exclusiva de sus autores. Los contenidos de los análisis publicados no necesariamente reflejan la opinión de todos los colaboradores de la Red.

AGRADECIMIENTOS Agradecemos a la Fundación Open Society Institute por el apoyo a la construcción de la Red de Policías y Sociedad Civil en América Latina y, consecutivamente, a la elaboración de este libro. Nuestros agradecimientos especiales al Dr. Geoge Vickers y a Victoria Wigodzki que desde el inicio apostaron por la idea de reunir, en un mismo proyecto, a policías y miembros de la sociedad civil organizada de nuestro continente. Al Dr. Wilhelm Hofmeister y a Joana Fontoura, de la Fundación Konrad Adenauer, que desde hace mucho tiempo apoyan a los proyectos realizados por Viva Rio con el objetivo de contribuir para el desarrollo institucional de la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro y que también se interesaron en viabilizar esta publicación. A Florencia Fontán Balestra, registramos un agradecimiento muy especial por su determinación y creatividad en proponer el proyecto de constitución de la Red. A partir de su orientación y propuesta bien estructurada fue posible concretizar el desafío de aproximar a policías y sociedad civil dedicados al tema de la reforma policial. Agradecemos a nuestros socios institucionales en los 10 países latinoamericanos que hicieron posible este proyecto: Santiago Veiga e Ignacio Romano (Fundar, Argentina), Cláudio Beato y Elenice de Souza (CRISP, Brasil); Coronel PM RR Luis Antônio Brenner Guimarães (Guayí, Brasil); Hugo Acero (Milenio, Colombia); Lucía Dammert y Javiera Díaz (FLACSO-Chile); Edgardo A. Amaya Cóbar (F.E.S.P.A.D, El Salvador); Carmen Rosa de León Escribano y Leslie Sequeira Villagrán (IEPADES, Guatemala); Ernesto López Portillo Vargas y Ernesto Cárdenas Villarello (INSYDE, México); Marco Valle Martínez (Universidad Centroamericana, Nicaragua); Ernesto de la Jara y Gustavo Gorriti (IDL, Perú) y Soraya El Achkar (Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, Venezuela). A los policías latinoamericanos que creyeron en el proyecto y que hoy forman parte de esta Red: Guillermo Nicolás Zalaya (Policía de la Provincia de Córdoba); Rubén Adrián Rodríguez (Policía de la Provincia de Buenos Aires) y Rubens Fabian Rebuffo (Policía de la Provincia de Neuquén) en Argentina; Marco Antônio Bicalho (Policía Militar del Estado de Minas Gerais); Wagner da Silva Sales (Policía Civil del Estado de Minas Gerais); Robson Rodrigues da Silva (Policía Militar del Estado de Río de Janeiro); Carmen Isabel Andreola y Martim Cabeleira de Moraes Júnior (Brigada Militar del Estado de Río Grande do Sul); Jun Sukekava (Policía Civil del Estado de Río Grande do

Sul) en Brasil; Carlos Pino Torres (Policía de Investigaciones de Chile); Hernando Hevia Hinojosa y Marcelo Alberto Yañez Palma (Carabineros de Chile); Julio César Sanchez Molina y Yed Milton López Riaño (Policía Nacional de Colombia); Hugo Armando Ramírez Mejía Parte inferior do formulário, Nelson Edgardo Campos Escalante y Olga Alfaro de Pinto (Policía Nacional Civil) de El Salvador; Edwin Chipix, Marlon Esteban y Rosa María Juárez Aristondo (Policía Nacional Civil) de Guatemala; Luis Gabriel Salazar Vázquez (Policía Estatal de la Dirección de Policía del Estado de Querétaro.); Juan Sonoqui Martinez (Policía Preventiva Municipal de Cajeme, Sonora) y Reyna Biruuete Ponce (Agencia Federal de Investigación) de México; Elizabeth Rodriguez Obando, José Francisco Aguilera Ferrufino y Xavier Antonio Dávila Rueda (Policía Nacional de Nicaragua); Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui, Julio Diaz Zulueta y Lucas Nuñez Córdova (Policía Nacional de Perú); Aimara Aguilar Ruiz y Luis Alberto Pacheco (Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Estado Aragua) y Jorge Luis Sará (Policía Municipal de San Francisco – Maracaibo) de Venezuela. Al Forum Brasileño de Seguridad Pública, en la persona de Josephine Bourgois que viabilizó la transmisión de nuestro boletín electrónico en su referido portal dando visibilidad, en el ámbito nacional, a esta iniciativa. Finalmente, queremos agradecer a todo el equipo del Programa de Seguridad Humana de Viva Rio, especialmente, a Ilona Szabó, nuestra coordinadora general; Mayra Jucá, Carola Mittrany, Aline Gatto Boueri y Shelley de Botton, respectivamente coordinadora y periodistas del Portal Comunidad Segura, que viabilizaron entrevistas, notas y dossiers sobre los países que integran la Red, bien como nos ayudaron en la conducción de los foruns y chats promocionados. A Luciano Francelli, dedicamos agradecimiento especial por su incansable dedicación en organizar toda la logística de los workshops y cursos de la Red. A Rachel Maître, investigadora de la Red, manifestamos nuestros sinceros agradecimientos por su esfuerzo, dedicación y, sobretodo, empeño por investigar temas interesantes para el debate, orientar y movilizar socios institucionales y policías, casi diariamente. A Sisa Rezende, queda nuestro agradecimiento final por traducir en la forma de una imagen, presentada en la tapa de este libro, la idea central de la Red que es promover el intercambio entre policías y sociedad civil en América Latina.

SUMÁRIO Prólogo. ......................................................................... 11 Presentación................................................................. 14 Ficha técnica. ............................................................... 17 PARTE I - POLICÍA Y ESTADO a. Mandato Policial en Sociedades Democráticas Artículos

· De la Accountability Selectiva a la Plena Responsabilidad Policial Jacqueline Muniz e Domicio Proença Júnior ...................... 21 · La participación comunitaria. El caso Bradford y la experiencia británica ante los desafíos del racismo, la exclusión social y el terrorismo Gastón Schulmeister ........................................................ 75 Comunicaciones

· Reforma Policial y uso legítimo de la fuerza en un Estado de Derecho. Una mirada a la experiencia de Colombia Hugo Acero .................................................................... 101 · Estrategias Policiales Ante Nuevas Amenazas y Relaciones Seguridad Pública – Defensa Nacional Gustavo Gorriti .............................................................. 111 Relatos Policiales

· Responsabilidad de la Policía Nacional en la Seguridad Urbana y Rural, de Cara al Conflicto y Posconflicto Colombiano Julio César Sánchez Molina ............................................. 119 · Trata humana Juan Sonoqui Martinez ................................................... 131 · Evitar un Linchamento. Un asunto de confianza Jorge Sará ....................................................................... 141

b. Reforma Policial y Experiencias en Escenarios Posconflicto Artículo

· Dilemas de la Reforma Policial en América Latina Lucía Dammert .............................................................. 145 Comunicaciones

· “La Policía que queremos”: consideraciones sobre el proceso de reforma de la Policía Militar de Río de Janeiro Haydée Caruso, Luciane Patrício y Elizabete R. Albernaz .. 165 · Reforma Policial En Venezuela: Una Experiencia En Curso Soraya El Achkar ............................................................ 181 · La policía en sociedades posconflicto Edgardo A. Amaya Cóbar ................................................ 219 Relatos Policiales

· Plataforma del Modelo de Policía Comunitaria de El Salvador Olga Alfaro de Pinto ....................................................... 228 PARTE II - POLICÍA Y POLICÍA c. Gestión, Planificación y Evaluación del Trabajo Policial Artículo

· Bases Conceptuales de Métricas y Padrones de Medida del Desempeño Policial Jacqueline Muniz y Domício Proença Júnior ..................... 233 Comunicaciones

· Experiencias de Intercambio Positivo. El proceso de construcción de indicadores de evaluación del desempeño con la Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro (SSC) Ernesto Lopéz Portillo Vargas y Ernesto Cárdenas Villarello . 284

Relatos Policiales

· Sistema Informatizado de Acompañamiento Criminal SIAC Marco Antônio Bicalho ................................................... 293 · Análisis Delictual y Utilización de Herramientas para la Prevención del Delito Rubén Adrián Rodríguez ................................................. 303 · Planificación operacional: la Experiencia Neuquina Rubens Fabian Rebuffo ................................................... 312 · Aplicación de Estrategias similares de Seguridad en dos Zonas con Diferentes Resultados Luis Alberto Pacheco....................................................... 322 · La Comisaría de Cruz Blanca: Una Experiencia de Gestión Policial Julio Diaz Zulueta .......................................................... 329 · La Aplicación de Un Plan de Prevencióndel Delito en Tres Municípios Guatemaltecos Edwin Chipix .................................................................. 336 · Liderazgo Policial: El Caso de la Provincia Constitucional del Callao-Lima Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui............................. 341 · La Violencia Contra los Policías: Percibir, Problematizar y Actuar (?) Martim Cabeleira de Moraes Júnior ................................ 351 · La Formación Policial: Un Reto Democrático Aimara Aguilar ............................................................... 356 · El Enfoque de Género en la Formación de la Policía Nacional de Nicaragua Elizabeth Rodríguez Obando........................................... 363 d. Instrumentos de Control Interno Artículos

· Controles internos policiales o de cómo la policía vigila a la policía. Ernesto López Portillo Vargas y Verónica Martínez Solares ... 369

Comunicaciones

· Mecanismos y procedimientos de control interno. Una mirada desde Argentina Santiago Veiga e Ignacio Romano .................................... 387 Relatos Policiales

· “Ordenes Generales” para el control interno en el Estado de Querétaro Luis Gabriel Salazar Vásquez .......................................... 396 · Acoso sexual en la Policía Nacional Civil de Guatemala Rosa María Juárez Aristondo ........................................... 400 PARTE III - POLICÍA Y SOCIEDAD e. Participación y Control Social: enfoques comunitarios y locales Artículo

· La Busca por Derechos: Posibilidades y Limites de da Participación Social en la Democratización del Estado Ana Paula Mendes de Miranda ....................................... 407 Comunicaciones

· Relación Policía-Comunidad: Análisis de la experiencia del Plan Cuadrante en Chile Javiera Díaz .................................................................... 435 · Grupo Especializado en Áreas de Riesgo (GEPAR): los dilemas de una experiencia innovadora de prevención y control del tráfico de drogas y homicidios en las favelas violentas de Belo-Horizonte, Brasil Elenice de Souza ............................................................ 448 · Una Política Alternativa de Seguridad con Participación Social: la Experiencia de Porto Alegre Helena Bonumá y Luis Antônio Brenner Guimarães ........ 455 Relatos Policiales

· Carabineros de Chile, como garante del orden público, en el marco del conflicto mapuche Hernando Hevia Hinojosa .............................................. 479

· El Municipio de Restinga Seca y las Relaciones de su Población con la Policía Civil en Contrapunto a los Registros Policiales Realizados Jun Suekava .................................................................... 479 · Estrategias de Acercamiento a La Comunidad en el Distrito de Villa El Salvador, Perú (1999- 2001) Lucas Nuñez Córdova ..................................................... 486 · Estación de Policía Modelo Marlon López Esteban .................................................... 491 · Modelo de Vigilancia Comunitaria en Colombia Yed Milton López Riaño .................................................. 494 · La Planificación Participativa del Barrio de Higienópolis. Organizando a la sociedad y calificando las demandas por seguridad pública Robson Rodrigues da Silva ............................................... 507 · Síntesis de la Experiencia Institucional para la Organización de los Comités Locales de Prevención de la Violencia y Delincuencia Hugo Armando Ramírez Mejia ........................................ 512 · El Control Social y la Policía: alianza contra el tráfico ilícito de armas de fuego Xavier Antonio Dávila Rueda .......................................... 517 f. Policía y Juventudes Artículo

· Policía y Juventud en la era de la Globalización Alba Zaluar .................................................................... 526 Comunicaciones

· Prevención del Delito y la Violencia entre Adolescencia y Juventud Leslie Sequeira Villagrán ................................................. 552 · Diálogos De Una Juventud Vigilada Y Vigilante Aline Gatto Boueri .......................................................... 562

· Un Relato sobre la Policía Nacional y el Control de la Delincuencia Juvenil en Nicaragua Marco A. Valle Martínez ................................................. 568 Relatos Policiales

· La Relación de la Policía con la Comunidad en la Policía de Investigaciones de Chile Carlos Pino Torres ........................................................... 584 · Dualidad entre Seguridad Pública y Privada en Espectáculos Públicos Guillermo Nicolás Zalaya ............................................... 593 · La Actuación de la Policía en el Barrio Restinga: Breve Análisis Carmen Isabel Andreola ................................................. 599 Anexo

Recomendaciones para el uso didáctico de este libro. ............................................. 603

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POLICÍA, ESTADO Y SOCIEDAD: PRÁCTICAS Y SABERES LATINOAMERICANOS PRÓLOGO Los altos índices de violencia y criminalidad no son un fenómeno nuevo para América Latina. Efectivamente, desde finales de la década de los 80’, la violencia se ha vuelto un componente común en la vida cotidiana de los Latinoamericanos, convirtiendo a la región en una de las más violentas del mundo. De acuerdo con el Banco Mundial, la violencia es una de las cinco principales causas de mortalidad en la región y la principal causa en Brasil, Colombia, Venezuela, El Salvador y México. Esta situación ha colocado a las diversas instituciones policiales latinoamericanas en el centro de la atención pública. La sociedad se siente cada vez más insegura y demanda de forma urgente respuestas rápidas y eficaces. Por su parte, los gobiernos de turno prometen soluciones milagrosas en circunstancias que exigen respuestas de largo alcance, y ejercen presión sobre las fuerzas de seguridad para producir resultados en el corto plazo, sin querer asumir el costo político y económico que conlleva la implementación de las reformas estructurales necesarias para modernizar las organizaciones policiales de la región. Frente a ese cuadro político, la tendencia de las policías de la región ha consistido en reproducir las estrategias tradicionales de combate a la criminalidad, que responden a un modelo de tipo militar, reactivo y represivo, resabio de las dictaduras militares que gobernaron América Latina durante el siglo pasado. Con todo, este tipo de modelo se torna en sí mismo un obstáculo para el cambio ya que carece de la flexibilidad necesaria para modernizarse y adaptarse a los desafíos impuestos por la criminalidad moderna. Sin embargo, existen muchos policías en América Latina con gran experiencia profesional que poseen ideas innovadoras y que ambicionan mejorar el desempeño de sus respectivas instituciones policiales pero carecen del apoyo político e institucional necesario para emprender tales reformas. Estos policías son de una importancia fundamental para sus instituciones, pero muchas veces acaban desistiendo de sus proyectos por falta de oportunidades o de ayuda para implementar sus propuestas.

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Prólogo

Inclusive, en algunas ocasiones, los policías son marginados o discriminados a la hora de las promociones en la medida que sus propuestas son vistas como una amenaza por las corporaciones a las que pertenecen. Paralelamente, durante la última década una cantidad significativa de organizaciones académicas y de la sociedad civil se han interesado por la seguridad pública en América Latina y han producido un vasto acervo de conocimientos científicos sobre esta temática. Hoy en día, la región cuenta con un importante número de especialistas de primer nivel avocados al estudio de la problemática de la violencia y la criminalidad en el contexto particular de nuestro continente. Asimismo, en algunos países, estos especialistas se encuentran trabajando directamente con el poder público en la elaboración e implementación de políticas de seguridad pública. No obstante, en la actualidad, son pocos los esfuerzos orientados a reunir de forma sistemática estos dos grupos de actores -policías y miembros de la sociedad civil-, a fin de que puedan intercambiar experiencias y conocimientos y pensar conjuntamente programas y acciones destinados a desarrollar institucionalmente las policías Latinoamericanas. La creación de un espacio permanente, interdisciplinario e interinstitucional, que viabilice el diálogo y la colaboración entre los diferentes actores en el área de seguridad pública es de vital importancia, no sólo porque cada grupo precisa del otro para poder comprender mejor los desafíos enfrentados por la instituciones policiales de las región, as sino también porque esa unión posibilitará el fortalecimiento colectivo de sus actores y permitirá ampliar la participación y contribución de cada uno en la elaboración de las respectivas políticas públicas. Ciertamente, las dificultades y los desafíos que enfrentan las policías latinoamericanas son diferentes y responden a las particularidades de cada país, su cultura, tradiciones y al momento histórico respectivo. Sin embargo, consideramos que las similitudes son tantas que autorizan su tratamiento conjunto. Por otro lado, el análisis comparativo de las diferentes problemáticas enfrentadas por cada organización policial posibilitará enriquecer la visión de cada sistema en particular, posibilitando una visión holística de la realidad. Por todas estas razones, surgió la idea de convocar diversas organizaciones de América Latina para formar con ellas una Red de Policías 12

Prólogo

y Sociedad Civil, iniciativa que fue llevada a cabo por la ONG Viva Rio, con el apoyo de la Fundación Open Society Institute. Durante sus dos primeros años de funcionamiento, la red fue desarrollada conjuntamente con las siguientes instituciones Latinoamericanas: FUNDAR (Argentina), CRISP (Brasil), Guayí (Brasil), FLACSO (Chile), MILENIO (Colombia), FESPAD – CEPES (El Salvador), IEPADES (Guatemala) e INSYDE (México), Universidad Centroamericana (Nicaragua), Instituto de Defensa Legal (Perú), Red de Apoyo por la Justicia y la Paz (Venezuela). La Red persigue los siguientes objetivos: 1. Construir canales de diálogo y cooperación entre los miembros de las fuerzas policiales y los miembros de la sociedad civil e investigadores del área; 2. Desarrollar los mecanismos necesarios para que estos actores puedan ejercer influencia en las agendas nacionales y regionales de seguridad pública; 3. Capacitar y empoderar oficiales de policía que se encontrarán en posiciones claves de comando dentro de un par de años; 4. Aumentar y perfeccionar la participación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en discusiones sobre reforma de la policía; y 5. Legitimar la existencia de movimientos de reforma dentro de las instituciones de seguridad pública. En la práctica, la Red de Policías y Sociedad Civil en América Latina se reúne anualmente en varias oportunidades. Primero, a través de la realización de Workshops con miembros de la sociedad civil orientados a pensar formas de consolidar y fortalecer la red. Segundo, por medio de la realización anual del Curso de Liderazgo para el Desarrollo Institucional Policial, destinado a líderes policiales latinoamericanos y administrado por los propios policiales y por investigadores, especialistas y representantes de las instituciones asociadas. El presente libro constituye un formidable ejemplo del esfuerzo interinstitucional emprendido por la Red, en la medida que fue elaborado conjuntamente por policías y miembros de la sociedad civil, y es el fruto del material producido durante la realización del citado Curso de Liderazgo. Esencialmente, representa un cúmulo de conocimiento científico y práctico sobre algunas de las principales cuestiones que preocupan y movilizan a los actores en el área de seguridad pública en América Latina. Florencia Fontán Balestra Es abogada (Universidad de Buenos Aires, Argentina), Master en Leyes (Universidad de Harvard, Estados Unidos). Investigadora y consultora, se ha especializado en temas de seguridad pública.

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PRESENTACIÓN El libro Policía, Estado y Sociedad: prácticas y saberes latinoamericanos fue elaborado por varias manos. Resulta de un trabajo conjunto que reúne a más de 50 autores que forman parte de centros de estudios, ONGs y agencias policiales de los 10 países que actualmente componen la Red de Policías y Sociedad Civil en América Latina: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú y Venezuela. Más que la cantidad de personas involucradas, esta colección expresa un rico retrato, panorámico y plural, de puntos de vista, preocupaciones, prioridades, cuestionamientos y desafíos que informan, en nuestro continente, a las prácticas policiales, de participación civil y de investigación científica en el campo de la seguridad pública. Constituye un mosaico de reflexiones y perspectivas, en el cual se combina una multiplicidad de voces y sus singulares acentos y tonadas. Se trata de una reunión de distintas miradas presentadas en más de 500 páginas de contenido que, desde adentro y a partir de sus varias realidades, experimentan y problematizan los rumbos de la democratización y de la reforma policial. La diversidad histórica, cultural y política entre los países aquí representados puso de relieve, no sólo lo que hay de singular entre nosotros, sino, y sobretodo, la identificación y el reconocimiento de cuestiones comunes y recurrentes, estructurales y coyunturales, muchas veces desapercibidas o negligenciadas. Posibilitó constatar que compartimos un acervo de saberes y prácticas que atraviesan, articulan e iluminan nuestras trayectorias. Y, con eso, permiten revelar nuevos sentidos, construir otras posibilidades de comprensión de nuestros desafíos, vislumbrar horizontes a nuestro alcance, frente al estado de nuestras realidades y bajo la medida de nuestras indagaciones. En las páginas que siguen, el lector entrará en contacto con este repertorio de abordajes que sintetiza el esfuerzo de integrar la producción científica y el conjunto de conocimientos y vivencias policiales, por medio del diálogo crítico entre las reflexiones construidas por los investigadores dedicados al tema de la seguridad pública y de la reforma policial y aquellas desarrolladas por los policías a partir de sus prácticas profesionales en sus respectivos países.

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Presentación

El libro traduce, por lo tanto, la síntesis de dos años consecutivos de trabajo en el ámbito de la Red de Policías y Sociedad Civil en América Latina, a través de su principal actividad que es el Curso de Liderazgo para el Desarrollo Institucional Policial que destaca, articula y problematiza las atribuciones, funciones y papeles del Estado, de la Policía y de la Sociedad, volcados para la provisión de seguridad pública en el estado democrático de derecho. Los materiales pedagógicos que conforman esta publicación fueron concebidos exclusivamente para el curso y poseen la siguiente composición: a) artículos científicos de estudiosos y especialistas en el medio académico y de instituciones de la sociedad civil, b) comunicaciones desarrolladas por los representantes de la sociedad civil sobre experiencias, cuestiones o problemas actuales enfrentados por los países aquí contemplados y c) casos o relatos de los policías sobre sus experiencias profesionales que retratan iniciativas que lograron éxito, potencialmente promisorias o interrumpidas en virtud de los desafíos, limitaciones y resistencias institucionales y sociales que enfrentaron. La organización interna de estos materiales reproduce los tres ejes estructurales “Policía & Estado”, “Policía & Policía” y “Policía & Sociedad”. Éstos, por su parte, otorgan unidad conceptual y una secuencia pedagógica a los seis grandes temas definidos por los integrantes de la Red y trabajados en las conferencias, paneles y talleres que constituyeron el curso en los años 2006 y 2007. Son ellos: · Mandato policial en las sociedades democráticas; · Reforma Policial y Experiencias en Sociedades Post-conflicto · Gestión, Planificación y Evaluación del Trabajo Policial · Instrumentos de Control Interno · Participación y Control Social: enfoques comunitarios y locales · Policía y Juventud

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Presentación

Deseamos a todos que aprovechen al máximo las reflexiones reunidas aquí y que este libro pueda cumplir su propósito, que es el de compartir los más distintos saberes y sus más diversas prácticas entre los interesados por los rumbos de la seguridad pública en América Latina. Les deseamos una buena lectura! Antonio Carlos Carballo Blanco Haydée Caruso Jacqueline Muniz (Organizadores) Río de Janeiro, 2007

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FICHA TÉCNICA · Equipo Viva Rio Rubem Cesar Fernandes - Director Ejecutivo Ilona Szabó de Carvalho - Coordinadora del Programa en Seguridad Humana Florencia Fontán Balestra – Idealizadora de la Red de Policías y Sociedad Civil en Latinoamérica Haydée Glória Cruz Caruso - Coordinadora de la Red Raphael Millet Camarda Corrêa – Investigador Rachel Maître – Investigadora Mayra Jucá – Coordinadora del Portal Comunidad Segura · Consultores Teniente Coronel Antonio Carlos Carballo Blanco – PMERJ Jacqueline de Oliveira Muniz – UCAM - GEE/UFRJ · Socios Institucionales

Institución

País

Representante

Argentina

Fundación Fundar Justicia y Seguridad Santiago Veiga

Brasil, Minas Gerais

CRISP Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública

Claudio Beato Elenice de Souza

Brasil, Rio Grande do Sul

Guayí

Helena Bonumá; Luiz Antônio Brenner Guimarães

Colombia

Milênio

Hugo Acero

Chile

FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

Lucia Dammert

El Salvador

FESPAD - Fundación de El Salvador Para la Aplicación del Derecho

Edgardo A. Amaya Cóbar David Cruz

Guatemala

Nicaragua

IEPADES - Instituto de Enseñanza para Carmen Rosa de León Escribano el Desarrollo Sostenible Leslie Sequeira Villagrán Insyde - Instituto para la Seguridad y la Ernesto López Portillo Vargas Democracia Ernesto Cardenas Villarello Universidad Centroamericana Marco Valle Martínez

Perú

IDL - Instituto de Defensa Legal

Ernesto de la Jara Gustavo Gorriti

Venezuela

Red de Apoyo por la Justicia y la Paz

Soraya El Achkar

México

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· Policías miembros de la Red País Argentina

Brasil

Institución

Representante

Policía de la Província de Córdoba

Guillermo Nicolás Zalaya

Policía de la Provincia de Buenos Aires

Ruben Adrian Rodríguez

Policía de la Provincia de Neuquén

Rubens Fabian Rebuffo

Polícia Militar do Estado de Minas Gerais

Marco Antônio Bicalho

Polícia Civil do Estado de Minas Gerais

Wagner da Silva Sales

Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro

Robson Rodrigues da Silva

Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul Carmen Isabel Andreola Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Sul

Jun Sukekava

Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul Martim Cabeleira de Moraes Jr Chile

Colombia El Salvador

Guatemala

México

Policía de Investigaciones de Chile

Carlos Pino Torres

Carabineros de Chile

Hernando Hevia Hinojosa

Carabineros de Chile

Marcelo Alberto Yañez Palma

Policía Nacional de Colombia

Julio César Sanchez Molina

Policía Nacional de Colombia

Yed Milton López Riaño

Policía Nacional Civil

Hugo Armando Ramírez Mejía

Policía Nacional Civil

Nelson Edgardo Campos Escalante

Policía Nacional Civil

Olga Alfaro de Pinto

Policía Nacional Civil

Edwin Chipix

Policía Nacional Civil

Marlon Esteban

Policía Nacional Civil

Rosa María Juárez Aristondo

Policía Estatal de la Dirección de Policía del Luis Gabriel Salazar Vázquez Estado de Querétaro. Policía Preventiva Municipal de Cajeme, Sonora, Juan Sonoqui Martinez México.

Nicaragua

Perú

Agencia Federal de Investigación

Reyna Biruuete Ponce

Policía Nacional de Nicaragua

Elizabeth Rodriguez Obando

Policía Nacional de Nicaragua

José Francisco Aguilera Ferrufino

Policía Nacional de Nicaragua

Xavier Antonio Dávila Rueda

Policía Nacional de Perú

Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui

Policía Nacional de Perú

Julio Diaz Zulueta

Policía Nacional de Perú Venezuela

Lucas Nuñez Córdova Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Aimara Aguilar Ruiz Estado Aragua Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Luis Alberto Pacheco Estado Aragua Policía Municipal de San Francisco - Maracaibo Jorge Luis Sará

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PARTE I - POLICÍA Y ESTADO

· Se reporta al contexto histórico y político de la relación entre el Estado, la Gobernabilidad y la Seguridad Pública, en la cual se inscribe la trayectoria de la invención de la policía como instrumento para el ejercicio del mandato del uso de la fuerza en el Estado de Derecho y sus implicaciones en las sociedades democráticas.

· Enfatiza la distribución del poder de coerción en el Estado, las exigencias políticas y normativas, las fuentes de legitimación y las salvaguardas sociales para la construcción de alternativas pacíficas de producción de obediencia bajo consentimiento social.

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Artículo

B

S RA

IL

DE LA ACCOUNTABILITY SELECTIVA A LA PLENA RESPONSABILIDAD POLICIAL1 Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz* Prof. Dr. Domício Proença Júnior**

Este ensayo está dirigido hacia la accountabilty (responsabilidad) de la policía de manera explicativa en ab initio (desde el inicio). Primero, le da rigor y constancia a los términos que describen la promulgación del mandato por un distrito electoral a un delegado, y lo que por tanto, significa ser accountable (responsable) un atributo: haciendo del account (rendición de cuentas) (un proceso) y del producir accountability (responsabilidad) un producto. En segundo término, discute como el entendimiento así establecido se aplicaría a la accountability (responsabilidad) policíaca. Pone en claro la situación particular que resulta del hecho de que la organización política es al mismo tiempo el distrito electoral y el objeto del mandato de la policía. Esto califica este mandato como el uso de coerción con aprobación de la fuerza bajo el consentimiento social y bajo el Estado de Derecho. Propone una diferenciación entre la esfera de acción (el objeto), las aptitudes (las capacidades de los delegados) y los límites (las alternativas admisibles) del mandato policial para un policía, en una organización política, en momento dado. Estos apoyan un pequeño ejemplo de manera que la apreciación de la oportunidad (de actuar o no actuar) y el derecho (cómo actuar) de la acción policial, como está determinada por términos específicos del mandato de su policía y por medio de los recursos disponibles de la policía, se puede analizar mejor la accountability (responsabilidad) policial.

*

Profesora de la Maestría en Derecho de la Universidad Cándido Mendes. Drectora Científica del Instituto Brasileño de Combate al Crimen (IBCC). Consultora de la Red de Policías y Sociedad Cvil en Latinoamérica. * Profesor del Coppe/UFRJ , Órden del Merito de la Defensa, miembro del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS, Londres) y Asociación Internacional de Jefes de Policía (IACP, Leesburg, Va), Director Científico del Instituto Brasileño de Combate al Crimen (IBCC). 21

De la Accountability Selectiva a la Plena Responsabilidad Policial

Nota Inicial de los Autores: Fue una decisión de nuestra autoría utilizar algunos términos en inglés sin traducirlos, eligiendo explicar el significado que se les atribuye de forma breve, antes que perfeccionar su contenido. Eso pareció necesario porque el esfuerzo de su traducción no produjo resultados satisfactorios o, incluso, ampliamente difundidos, a lo largo del tiempo. Tener que relacionarlos con los (malos)entendidos anteriores, no serviría al propósito de este texto, de ahí su uso como un tipo de jerga nativa, al inicio, y con la ambición de categorías a partir de su explicación2.

1. INTRODUCCIÓN ¿Qué es accountability3 policial? Esa es la pregunta que anima el presente ensayo. Su ambición es exponer las limitaciones de la lectura que toma a la accountability policial como una especie de concesión a una demanda externa que se origina de una u otra parte del público. En fin, como algo adicional, dispersivo o hasta restrictivo del trabajo de la policía. Al contrario, este texto argumenta que la accountability consiste en el espacio por excelencia de vivificación del mandato policial, tan importante para la policía como para el público a quien sirve. Presenta la accountability como algo intrínseco, vital, multiplicador y esencialmente benéfico para el trabajo policial. Es justo colocar algunos elementos que permitan, a quien se acerca a este asunto por primera vez, o a quien apenas se vuelve a él sin haberlo estudiado, comprender algo del estado actual de la discusión. En los últimos años, tal vez inclusive en la última década, las discusiones sobre cómo perfeccionar o ampliar la accountability han sido fundamentales. Ha sido tomado como uno de los más importantes rumbos para la modernización, para un mejor desempeño o para incrementar la calidad del control y todo aquello que se pueda asociar a la actividad policial. Eso se ha traducido de diversas maneras. Hay quienes ven la accountability como el resultado de la adopción de determinadas rutinas, procedimientos y formas de relato de las actividades policiales. Hay quién lo entiende como una amplia demanda de transparencia sobre lo que hace la policía, cómo lo hace y por qué lo hace. Y hasta hay quien lo entiende como una forma de monitorear y controlar la acción policial con tanto detalle y tan cerca del tiempo real como sea posible. Esa amplitud, promesa y alternativas de la accountability

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Jacqueline de Oliveira Muniz & Domício Proença Júnior

como vereda del progreso policial tienen que ser calificadas. Qué es y por qué y cómo acompañar, orientar, evaluar y controlar la acción de la policía no son asuntos nuevos, recién descubiertos. En verdad, están en la raíz de la creación de las policías modernas. Son aquello que hace de determinadas organizaciones de fuerza, policías y modernas. Lo que hoy se ve es un capítulo más de la historia de las formas de cómo se debe responder a estas cuestiones y de cómo las respuestas elaboradas en el pasado dialogan con la construcción de las respuestas en el presente. Estas preguntas sirven, incluso, como una llave para comprender el recorrido de las historias de las policías. Ellas permanecen no porque no hayan tenido respuestas satisfactorias o suficientes, sino porque las respuestas, en cada período, para cada policía, en cada mandato policial de una sociedad, fueron y siguen siendo la materia prima de su perfeccionamiento. Estas mismas preguntas estructurales llevaron a nuevas formulaciones con nuevas bases. Por lo tanto, hay algo de verdad en la impresión de tantos policías de que en la policía “nada se crea de nuevo”, siempre y cuando ella se cualifique. La reedición de estas mismas preguntas anuncia una estabilidad esencial: el ejercicio siempre actual, cambiante en los medios y constante en los propósitos, del mandato policial. Esa carga presente y esa herencia de la historia dejan diversos interrogantes sobre la accountability policial. ¿Existe un modelo ideal a seguir? O, al contrario, ¿cada lugar debe tener su accountability policial particular, característica de su tiempo? ¿Es la accountability policial una cuestión política? ¿En qué sentido? ¿La accountability policial es una discusión sobre cómo ser popular o sobre cómo ser aprobado por el público? ¿O es una discusión sobre cómo mejorar a la policía? ¿Cuál es la diferencia entre una y otra? ¿Es la accountability policial una cuestión técnica? ¿En qué sentido? ¿Es una discusión sobre cuál es la mejor rutina, el mejor mecanismo, la regularidad más benéfica o el formato de relato más preciso? ¿O es una discusión sobre cómo relacionar las decisiones policiales con sus resultados, sus efectos y consecuencias? ¿O es un poco de todo esto? ¿O es más alguna de estas cosas que otras? Regresamos, así, al inicio, comprendiendo un poco su razón de ser. Esa es la laguna presente: al final ¿qué es la accountability policial? Esa respuesta tiene dos partes; las dos partes de este texto. La primera es la que busca explicar qué es la accountability, en sí misma. Se trata de un ejercicio exploratorio, que ensaya corporificar, para un idioma latino,

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De la Accountability Selectiva a la Plena Responsabilidad Policial

términos del inglés que, realmente, no tienen más como ser traducidos de forma simple. A partir de ahí se establece qué es la accountability en general, de forma universal. La segunda parte de la respuesta busca aplicar los resultados de la primera parte para el caso de la accountability policial. Se trata de un desdoblamiento que aprovecha una diversidad de resultados de los Estudios sobre Policía en el tema de la accountability policial. Es deudor de una variedad de estudios y trabajos, listados en las referencias bibliográficas, pero que no tienen una atribución puntual a lo largo del texto (que es lo que sería correcto si este texto no fuera un ensayo). Eso no significa que no se reconozca, que no se aprecie y, de hecho, que se use en este trabajo, lo que los autores tenían para decir. Al contrario, la presentación que hacemos sería imposible sin ellos. Es sólo que, en esta ocasión, hacerles justicia de la manera adecuada, le robaría espacio a lo que se desea decir. Un breve conjunto de consideraciones finales permite una mirada a más sobre la deuda con estos autores y con sus obras.

2. ¿QUÉ ES ACCOUNTABILITY? Esa es una pregunta necesaria porque hay diversas respuestas e interpretaciones. Algunas son contradictorias entre sí, otras son vagas y conciliatorias y otras se presentan más como desdoblamientos, expansiones o incrementos de diversas inspiraciones con distintos focos y contenidos. “Estar obligado a”, “rendir cuentas”, “hacer una devolución”, “responder por”, “explicar, esclarecer, justificar”, “obtener la aprobación”, “identificar responsables”, “controlar, monitorear, unir”, “supervisar, gerenciar, administrar”, “evaluar y diagnosticar”, “premiar y castigar”, “corregir y perfeccionar”, “hacer público” o “dar a conocer o divulgar”, forman parte de una extensa lista de significados atribuidos, o atribuibles, a la accountability policial. Lo que sea o deba ser la accountability policial en la práctica tiene un fuerte componente contextual. Expresa procesos históricos particulares, realidades y articulaciones locales. La accountability policial recibe diversas terminologías más específicas o con una ambición más universal según características culturales, acuerdos políticos, compromisos institucionales, vivencias corporativas, prescripciones o modelos de cambio. Esta diversidad no es gratuita: trae consigo cuestiones y aspectos relevantes del quehacer y gestión policiales, que no pueden ser ignorados u

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olvidados. Sitúa lo que sea o deba ser la accountability policial en un determinado aprendizaje de discusión, entendimiento o instrumentalización. Corresponde, en la vida práctica, a un bricolage de visiones, creencias, expectativas y rutinas convergentes, o no. Refleja la necesidad de respuestas pragmáticas que atiendan a las demandas o presiones públicas, ante resistencias o adhesiones corporativas. La dinámica que perfecciona la accountability depende en buena medida del cuestionamiento cotidiano sobre qué es, por qué, para quién, para qué, sobre qué, cómo, cuándo y quién hace el account, el “relato para producir accountability” policial. Pero cuando este cuestionamiento permanece restringido a la experimentación, esto es, a una comprensión de la práctica en la práctica, se corre el riesgo de confundir los fines con los medios, mecanismos con instrumentos y rutinas con procedimientos. Se confunde lo que es ser accountable, “estar sujeto a tener que producir accountability”, con la ejecución del account y con la accountability policial en sus diversos usos. La accountability policial carece de una formulación propiamente conceptual, de raíz teórica, que establezca lo que es esencial e invariable en el proceso del account y, sobretodo, en el account de la policía. Sólo así se puede comprender y valorar lo que es específico y particular en la accountability policial. Sólo a partir de ahí se puede apreciar de manera sistemática la variedad del estado-de las-(sus)-prácticas, comprendiendo su riqueza, evaluando sus avances y retrocesos. Tal formulación, por sí misma, debe ser capaz de revelar la unidad sistémica y amplia que circunscribe y explica todas las lógicas, sentidos y usos de la accountability policial. La necesaria limpieza del terreno rumbo a la construcción del concepto de accountability policial comienza dejando claro que no hay nada particularmente distintivo, especial o inédito en el hecho de que la policía tenga que ser accountable. Cualquier individuo, grupo o institución que recibe un mandato es accountable con aquellos individuos, grupos e instituciones que les delegaron tal mandato. 2.1 ¿Qué es un Mandato? Todo mandato comprende la entrega de determinado poder por un constituency (distrito electoral), “persona o grupo que le delega autoridad, o que se hace representar”, para quien venga a ejercerlo en su nombre para

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un determinado fin. Un mandato es una procuración, una delegación, una incumbencia para practicar ciertos actos, en un cierto asunto, para una determinada finalidad, de una determinada manera, en nombre de esa constituency. Todo mandato trae consigo una concesión de poderes de parte de quien lo concede y la toma de responsabilidades por parte de quien lo recibe. Existen los más distintos tipos de mandatos. Los mandatos pueden ser provisionales, contingentes, de larga duración o indefinidos; pueden autorizar a pocos o a muchos; pueden expresar atribuciones restringidas o de gran extensión, pueden establecer términos más estrechos o más amplios para su ejecución. Con todo esto, se puede extraer cualquier mandato de un núcleo común de responsabilidades que corresponde a la propia condición de posibilidad de la idea de mandato. Quien recibe un mandato, cualquier mandato, recibe poderes delegados que son definidos, están condicionados y se explican por la búsqueda de determinadas finalidades. Quien recibe un mandato, cualquier mandato, se compromete a: i) Usar los poderes delegados únicamente para buscar el fin que justifica el mandato; ii) Ejercer los poderes delegados escogiendo medios y formas de acción (o inacción) que no contradigan ese fin; iii) Responder por estas elecciones, sus resultados y consecuencias a la luz de este fin. 2.2 ¿Qué es ser Accountable? Ser accountable es ser responsable por la obligación de atender a esas exigencias intrínsecas de cualquier mandato. Ser accountable es un atributo inseparable de quien acepta un mandato. Ser accountable es ser responsable de todo lo que se haga en el ejercicio de un mandato. Esto significa decir que quien recibe un mandato es, ipso facto, accountable: más allá de reconocerse (o no) como tal; inclusive cuando no se tengan demandas explícitas de quien concede el mandato; independientemente de la existencia de mecanismos, instrumentos, rutinas y procedimientos por los cuales se hace account. Por ejemplo, quien recibe una procuración particular para vender una casa se vuelve accountable, responsabilizable, por esa venta. Puede 26

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ser convocado, en cualquier momento, por quien le dio la procuración, para explicar el precio, las condiciones de la venta o cualquier otra cuestión relacionada con el mandato de la venta de la casa. Y eso es así, aunque no se haya mencionado explícitamente tal posibilidad cuando se otorgó la procuración, o aunque no se haya determinado cómo esa “rendición de cuentas” debería ser realizada. 2.3 ¿Qué es Account? Hacer account es el proceso por el cual se materializa la obligación de ser accountable, identificando responsabilidades en el ejercicio de un mandato. Hacer account es el proceso por el cual se identifican las relaciones de causa y efecto entre las elecciones tomadas, sus resultados y consecuencias del ejercicio de los poderes delegados. Hacer account es relatar responsabilidades resultantes de las libertades de elección contenidas en un mandato. Es esclarecer contexto y contenido de las elecciones entre medios y formas de acción (o inacción), considerando el ejercicio de los poderes delegados a la luz de las finalidades de una delegación recibida. Esto significa decir que las propias elecciones realizadas en el cumplimiento de un mandato informan los términos de su account, más allá de la existencia previa de normativización, regularidad o estandarización de mecanismos, instrumentos, rutinas o procedimientos. Hacer account, al tiempo que es independiente de alguna institucionalidad preestablecida, se beneficia de ella, porque resulta directamente del relato de contexto y contenido de las elecciones realizadas. Se puede inaugurar la realización de account sobre lo que se desee conocer en cualquier momento, frente a cualquier cuestionamiento o alrededor de cualquier asunto que remita o refiera al ejercicio del mandato. Dicho de otra manera, siempre es posible inaugurar la realización de account teniendo como referencia solamente la consideración directa al contexto y contenido de las elecciones, apreciando resultados y consecuencias frente, contra, o en ausencia de una institucionalidad que lo incluya. Dar cuenta del desmoronamiento de la pared de una escuela puede, por ejemplo, inaugurar una rutina de account sobre las condiciones y las decisiones del mantenimiento de los edificios escolares. La autonomía ante una institucionalidad previa es la mayor virtud del account, cuyos quehaceres pueden inaugurar, (re)crear, (re)definir, enmendar, 27

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excluir, reducir o ampliar mecanismos, instrumentos, rutinas o procedimientos ante los más diversos cuestionamientos. Esta maleabilidad comprende y aclara la diversidad de los procesos de account, cada uno de ellos específico porque está orientado por la búsqueda de respuesta a un cuestionamiento singular en relación a un ejercicio, también singular, de un mandato. Los procesos de account se adecuan, y por eso, retratan las especificidades de las realidades locales, en términos de objetos, formas y arreglos distintos. Es posible hacer diversos accounts sobre las mismas elecciones, resultados y consecuencias, en función de cuestionamientos, prioridades o demandas sociales, políticas, económicas, organizacionales, etc. Por ejemplo, se pueden hacer distintos accounts de un mismo evento: la ejecución del presupuesto de una organización. Se puede hacer un account que priorice los costos de capital, otro que priorice los costos de consumo, otro, aún, que se ocupe de los costos del personal; un account que enfoque principalmente el flujo de caja, otro que se dedique a la temporalidad del control de gastos. Cada uno de estos accounts puede, o no, contener los elementos suficientes para responder a otros cuestionamientos. Pero, en principio, cada account sólo será suficiente o completo para atender al cuestionamiento que le dio origen, produciendo respuestas: accountability. 2.4 ¿Qué es Accountability? Accountability es el producto del account, un resultado específico que atribuye responsabilidades a quien se volvió accountable por la aceptación de los poderes delegados de un mandato. Accountability es la respuesta concreta a un cuestionamiento dado que orientó la realización de un determinado account. Es la respuesta que instrumentaliza las responsabilidades identificadas por determinadas elecciones, resultados y consecuencias en el uso de los poderes delegados, a la luz de determinado fin. Accountability corresponde a la identificación de un curso de responsabilización de individuos, grupos o instituciones que fue extraído de un determinado account. Esto significa decir que accountability es el producto que permite convertir y materializar responsabilidades en responsabilización.

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Es posible extraer diversas accountabilities de un mismo account. Por ejemplo, se cuestionan los gastos de capital en la ejecución de un presupuesto. Para responder a ese cuestionamiento, para producir accountability sobre estos gastos, se hace un determinado account. Más tarde, se cuestionan los gastos del personal en la ejecución del mismo presupuesto. Se verifica que el account realizado originalmente para dar cuenta del cuestionamiento sobre los gastos del capital, ya contiene los elementos de información necesarios para producir otra accountability que responda satisfactoriamente a esta nueva cuestión. En este caso, un mismo account puede producir, o no, la accountability sobre gastos del capital, bien como la accountability sobre los gastos del personal. El hecho de que un mismo account pueda producir varias accountabilities revela el potencial de economías de escala y ámbito en la producción de accountability. Cuando se suma eso a la virtud del account de iniciar, consolidar o rever la institucionalización de sus quehaceres, se percibe cuán útil puede ser un abordaje sistémico para la producción de accountability. Este abordaje se presenta como un desdoblamiento lógico y consecuente del atributo de ser accountable y de la necesidad de hacer accounts, ante la exigencia de producir accountabilities sobre el ejercicio de un mandato. Se puede institucionalizar la realización de accounts amplios que posibiliten un conjunto de accountabilities afines y relacionadas, siempre que haya demanda de cualquiera de ellas. Eso puede reflejar el aprendizaje de una organización, su memoria acumulada de accounts y accountabilities; puede dar cuenta de las prioridades explícitas o de cuestionamientos recurrentes. Por ejemplo, ante la demanda regular de accountabilities en relación a los gastos de capital, de personal o costeo de un presupuesto, es razonable institucionalizar el procedimiento por el cual la realización de un account del presupuesto atienda a cualquiera de ellas. Se economizan recursos, evitando la duplicación de esfuerzos, lo que ocurriría si cada demanda tuviese que ser atendida por un account separado. Se ha visto que un único uso de poderes delegados puede ser objeto de diversos accounts. Se constató también, que un mismo account puede servir para la producción de distintas accountabilities. Cabe evidenciar, todavía, que una misma accountability puede llegar a tener diversos usos.

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Figura 1. Flujos de accounts, accountabilities y sus usos.

En sí misma, la accountability responde a dos cuestiones conexas que atienden al ejercicio de cualquier mandato: permite a quien lo recibe a mostrarse digno de la delegación recibida y a quien la otorga a evaluar si esa delegación, o su ejercicio, sigue atendiendo a sus propósitos. Por esta razón, la accountability puede servir como base de diversos tipos de juicio y, a su vez, a una variedad de aplicaciones para quien recibe u otorga un mandato. La accountability puede ser parte de esfuerzos que buscan rumbos para el mejoramiento de prácticas, o para el control del desempeño de individuos y grupos, o para la evaluación de costos frente a beneficios. Puede alimentar la formulación de policies, “políticas, directrices institucionalmente situadas”, o planificaciones, la evaluación de la adhesión a prioridades, procedimientos y rutinas. Por ejemplo, la accountability presupuestaria puede contextualizar y también justificar cambios en las prácticas contables, alteraciones en la legislación, creación de nuevas instancias de control, supresión o expansión de rúbricas, designación de más recursos y hasta la redefinición de los términos por los cuales se hace y ejecuta un presupuesto. Las innumerables aplicaciones que pueden usar a la accountability explican, en gran medida, que se confunda su contenido con su instrumentalidad o, mejor dicho, con las posibilidades e impactos de su uso. Así, se llega a enunciados como aquellos presentados al inicio del texto, cuyo error es el de tomar uno, entre los muchos usos posibles, como definidor de lo que es accountability. Con eso se tiene un lapso lingüístico coloquial que induce al error, que oculta, pervierte o restringe el entendimiento integral de todos los usos, que es el de convertir responsabilidades en responsabilización. Por eso, la accountability permite “rendir cuentas”, pero “rendir cuentas” no es y no agota todo lo que se puede extraer de la accountability. A esto se le suma otro problema derivado

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de la tolerancia con esa imprecisión: el de imponer un entendimiento restrictivo que abarca la comprensión, o que incluso descalifica, arreglos válidos de accountability que dan cuenta de las realidades locales. Si “rendir cuentas” y sólo “rendir cuentas” es accountability, entonces quien identifique cursos de responsabilización para otros fines, el auto perfeccionamiento o la adhesión a las normas legales, por ejemplo, ¿no estaría produciendo accountability? Sí, estaría, porque lo que distingue y establece a la accountability es la responsabilización por lo que se hace o se deja de hacer, sus resultados y consecuencias. Considerando todo esto, la accountability puede tener muchos usos; sin embargo, no sirve para cualquier propósito. Sólo alcanza a lo que fue realizado, las elecciones que se tomaron y las consecuencias de estas elecciones en el cumplimiento de determinado mandato. Es por eso que no se puede tratar al (proceso de) account como sinónimo de los diversos usos que pueden ser dados a sus resultados (accountability). De la misma manera, no se puede confundir accountability con alguna forma de gestión. Accountability puede orientar la toma de decisiones. Puede subsidiar la elaboración de nuevas normas o sugerir el empleo de ciertos instrumentos de gestión en lugar de otros, por ejemplo. Pero esto no quiere decir que se administre por accountability. Al contrario, se hace account sobre cómo se administró. La accountability se reporta exclusivamente al repertorio de respuestas a cuestiones e implicaciones surgidas de las opciones hechas en pro de los fines establecidos en la delegación o incumbencia recibida. Por lo tanto, toda accountability tiene dos límites insuperables que circunscriben su realización: el que resulta de la naturaleza de cualquier account y el que corresponde a los contenidos por los cuales se es accountable. 2.5 ¿Cuáles son los Límites del Account y de la Accountability? Un account sólo es account porque se refiere a lo que ya pasó. Se refiere a las elecciones hechas en el pasado. Todo account es ineludiblemente a posteriori. De ahí resulta la imposibilidad de hacer account en tiempo real o anticipándose a una elección. No hay cómo hacer account de algo que aún no se hizo, de algo que aún no se terminó de hacer; de un contrafacto; de una conjetura; de una posibilidad no realizada; en fin, de un deseo. Así, es impracticable hacer el account de un tratamiento médico que nunca existió. De la misma manera, es imposible hacer un account de

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una clase de literatura que el profesor todavía no terminó de dar. Es también absurdo hacer un account de la suposición de cuál puerta será derribada por un bombero, incluso si no hubiese ocurrido un incendio. Por fin, es nonsense hacer el account de la inferencia de que un policía habría sido racista en el caso de que la víctima fuera negra. Un account sólo es account porque relata algo que ya tuvo inicio, medio y fin; algo donde se tomaron opciones ante una situación y donde ya se conocen sus resultados y consecuencias. Sólo se es y sólo se puede ser accountable por lo que se hizo o dejó de hacer en pro de un fin que justifica la delegación recibida de una dada constituency. Esto significa decir que se es accountable sobre un determinado conjunto de cosas, que corresponden a los términos específicos que singularizan un determinado mandato, o sea, lo que se podría describir como siendo su ámbito, alcance y contornos. El ámbito de un mandato establece el objeto sobre el cual inciden los poderes delegados. Esto puede expresarse en requisitos o restricciones para y de la acción; puede incluir un evento o clases de eventos; abarcar a distintos individuos y grupos en diversas circunstancias; comprender determinados locales, lugares o territorios. Por ejemplo, auxiliar como requisito, el ahogo como evento, los bañistas de una playa durante el día como contenido y las playas públicas como territorio podrían expresar el ámbito del mandato de una determinada organización de salvavidas. El alcance de un mandato distingue quién ejerce los poderes delegados. Esclarece sobre la exclusividad, concurrencia, superposición o unión de una misma delegación, o entre delegaciones distintas, que inciden sobre un mismo objeto. Por un lado, distribuye la ejecución de un único mandato entre diversos agentes delegados. Por otro, marca las líneas divisorias entre múltiples mandatos (y sus procuradores) que poseen, o pueden poseer, ámbitos coincidentes. Por ejemplo, el auxilio a los bañistas en las playas públicas es, o puede ser, compartido por salvavidas, paramédicos, policías y hasta por los mismos ciudadanos; pero es el salvavidas quien tiene preferencia en el salvamento en el mar, así como entre los salvavidas habrá precedencia sobre quién actuará en un caso determinado. Los contornos de un mandato determinan cómo se pueden ejercer los poderes delegados. Indican exigencias y predilecciones de quien otorga

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el mandato sobre alternativas deseables o tolerables de acción. Establecen, por lo tanto, las fronteras contextuales de lo que está autorizado a hacerse. Identifica lo que estaría dentro o más allá de la intención de la procuración concedida. En otras palabras, los contornos de un mandato suscriben determinados “modos y medios” de actuar o hacer; tipos particulares de capacidad de acción; los requisitos expresados en determinadas legislaciones, normas o procedimientos, asociados a una calificación profesional dada o contenidos en los elementos de determinada praxis. Por ejemplo, impedir que los bañistas entren a un mar peligroso está dentro de la autorización dada a los salvavidas que sólo pueden usar procedimientos de alerta; de la misma manera, impedir que un bañista rescatado vuelva al mar está más allá de esta autorización. En un rescate en el mar, la autorización puede desaconsejar o excluir alternativas de rescate que victimicen al bañista en función de códigos o normas establecidas; inclusive puede, ante las resistencias del bañista, recomendar o preferir alternativas más o menos impositivas que permitan el rescate. Las libertades de elección de quien otorga un mandato y de quien lo recibe imponen niveles de flexibilidad intrínsecos, esenciales al ejercicio concreto de poderes delegados. Esto otorga especificidad y singularidad al ámbito, alcance y contornos del ejercicio de un mandato. Es decir: una medida de arbitrio sobrepasa cualquier delegación recibida desde su definición hasta las alternativas reales de su cumplimiento. Hay, así, múltiples instancias de discrecionalidad que se combinan e interactúan, respondiendo a las demandas de una constituency. Resultan, a su vez, de visiones e intereses en conflicto y negociados con aquellos que conceden y reciben un mandato. En la práctica, esto se traduce en un proceso continuado de afirmación o alteración de los términos de un mandato. Se reafirman o se modifican el ámbito, alcance y contornos de una procuración repartiéndola entre distintos delegados o mandatos. Se perciben intersecciones, yuxtaposiciones o lagunas. Se modifican el ámbito, alcance y contornos, afinándolos, tanto a las expectativas de la constituency, como a la consideración de medios y capacitaciones disponibles o posibles para los agentes delegados (estadode las-prácticas, o inclusive, estado-del-arte). Se ve aquí el destino supremo del account, que sería por sí mismo razón suficiente para ser accountable. Se revela el propósito primero, o la materialidad fundamental, de los diversos usos de la accountability: el perfeccionamiento del mandato.

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2.6 ¿Porqué Full Responsibility es Selective Accountability? Ser accountable, hacer account y producir u ofrecer accountability constituyen, en su conjunto e integridad, la contraparte de los poderes delegados de un mandato. Corresponden al atributo de ser responsabilizado, al proceso de identificar responsabilidades y a la responsabilización por elecciones, resultados y consecuencias, en el ejercicio de un mandato a la luz de su fin. Se es, a priori, responsabilizable, accountable, por todo lo que se hace o se deja de hacer en el ejercicio de un determinado mandato. En este sentido, la responsabilidad por la delegación recibida es en sí misma, siempre plena. Siempre se tiene full responsibility, y siempre se es integralmente responsabilizable por (lo que se hace en) el uso de los poderes delegados. Aunque se sea accountable por todo, no se pude hacer account, o producir accountability, de todo. Hay límites insuperables para la ambición de un full accountability, de una plena responsabilización que extenúe todas las elecciones realizadas por cada uno de los actores involucrados, dando cuenta de todos los resultados y consecuencias en cada evento relacionado al ejercicio de un mandato4. Es imposible agotar o reconstituir todos los cursos de acción, sus condiciones y efectos. Es imposible agotar o reconstituir plenamente la realidad en toda su riqueza y complejidad. Es imposible saber todo, dar cuenta de todo. Las elecciones, resultados y consecuencias en el uso de los poderes delegados que se vuelven objetos de account para producir accountability constituyen un recorte de la realidad. Se reportan a un evento o conjunto de eventos concretos, que fueron seleccionados en función de cuestionamientos, prioridades o demandas. Revelan una manera particular de ver, recortar, aprender, reconstruir una realidad dada que se quiere conocer. Expresan instancias de discrecionalidad que van, desde un cuestionamiento individual, pasando por las rutinas de quien ejerce el mandato, hasta la atención de demandas explícitas de la constituency. Por causa de ello, la concretización del account para producir accountability y de la propia accountability es, por naturaleza selectiva, pues siempre queda más allá de la pretensión de saber todo de todo. Está siempre, de alguna manera, limitada por las circunstancias, por la realidad. Incluso una accountability que se anuncia como plena, está destinada a ser selectiva. Si la ilusión de una full accountability es potencial, latente, en cualquier mandato,

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como espejo del atributo de ser accountable, es la selective accountability la que rige como realidad del ejercicio de cualquier mandato. Hay cuestiones en que la responsabilización deseada pretende aproximarse lo máximo posible a una full accountability. Esto conduce a una accountability exhaustiva de las elecciones realizadas en un cierto evento, de sus resultados y consecuencias. Por ejemplo, es común que se ambicione hacer un account exhaustivo del dispendio de fondos públicos. En este caso, los más diversos cursos de responsabilización, expresables en accountability, se vuelven relevantes para producir una respuesta que va desde los por qué y los cómo de un gasto individual, hasta el límite de aquellos gastos que son explicables en un presupuesto. Nótese que esta búsqueda de una respuesta exhaustiva, basada en un account exhaustivo, para una plena accountability sigue siendo selectiva, en este caso, limitada a lo que se puede saber, a lo que se puede reconstruir, a lo que se puede explicar. Hay situaciones en que la responsabilización deseada es satisfecha por la producción de una accountability que está deliberadamente mucho más allá de lo que sería el límite de lo posible. En este caso, la accountability afecta apenas a algunas, pero no a todas las elecciones, resultados o consecuencias contenidas en determinados eventos o clases de eventos. Cualquiera que sea el criterio de selección, el mismo se orienta por la demanda de responsabilización: puede privilegiar determinadas elecciones (operar o no, en la medicina); o determinados resultados (fracaso de un transplante); o determinadas consecuencias (muerte del paciente). Cualquiera de estos criterios puede ser colocado, a priori, cuando se acepta un mandato; puede ser puesto en vigor en un determinado momento, en un determinado plazo; o puede nacer de la demanda de accountability a partir de un caso individual. Todas estas posibilidades reflejan instancias de discrecionalidad, selectividad en la producción de cursos de responsabilización deseados. Por ejemplo, es común que la accountability en la enseñanza sea explícitamente selectiva, destinada al acompañamiento de determinados resultados: el plan de clases, el número de horas de clase dadas e, inclusive, la presentación de listas de asistencia y de las notas de alumnos. Pero la administración escolar puede demandar account de las elecciones de quien enseña frente a una duda o una denuncia de ciertos resultados o consecuencias. Quien enseña es accountable por todo, pero

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sólo se produce accountability, más allá de estos asuntos usuales, a partir de una demanda. Esa demanda puede estar condicionada a una rutina, una muestra entre diversos casos o a plazos regulares; puede responder a la ocurrencia de algún factor diferenciador que llamó la atención, pero también puede corresponder exclusivamente a demandas ad hoc, expedientes, volitivas, nacidas del ejercicio de la discrecionalidad de quien concede o de quien recibe el mandato. La realidad de los mandatos es la perspectiva de full responsibility por medio de selective accountability5. La responsabilidad plena se realiza en la identificación (account) y por la atribución (accountability) selectiva de responsabilización. Esta selectividad, nacida de decisiones discrecionales motivadas por cuestionamientos, prioridades o demandas, encadena una sucesión de traducciones de lo potencial que se puede obtener de lo real, cuyo rumbo es el de la calificación progresiva de la responsabilidad concreta de quien ejerció los poderes delegados. Por medio de accounts, se convierte a priori a lo responsabilizable en cursos de responsabilidades identificadas. Por medio del account, se va del potencial de aquello por lo que se es responsabilizable (accountable) a la identificación de responsabilidades en el desarrollo de un evento dado. A través de la accountability, se va de estas responsabilidades a la responsabilización de individuos, grupos o instituciones por determinadas elecciones, sus resultados y consecuencias en ese evento. Por lo tanto, se tiene un encadenamiento de discrecionalidades, de selectividad, que articula sobre lo que es accountable, qué accountability se desea y qué account puede producirla. Aún existe otro aspecto fundamental a ser considerado para que se pueda comprender cómo se tiene full responsibility por medio de selective accountability. Se trata de la cuestión de las externalidades. En el mundo real hay más que intenciones y opciones. Hay casualidad, hay imponderables, hay acontecimientos que no dependen de la voluntad humana y que alteran o pueden desviar el rumbo de las acciones, sus resultados y consecuencias. Por esta razón, no se es accountable por todo lo que pasa o por todos los resultados y consecuencias de una manera particular de decidir o actuar. No cabe ser accountable por cuestiones externas, por lo que se quiera que suceda en el ejercicio de un mandato que no sea consecuencia de

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elecciones. No obstante, se es accountable por lo que se hizo o se dejó de hacer ante cuestiones externas. Y aún se es accountable por lo que se hizo o dejó de hacer ante la posibilidad de que ocurran cuestiones externas “previsibles”. Nótese que no hay ninguna contradicción entre la naturaleza a posteriori del account y su realización sobre las decisiones o acciones ante una posibilidad. Lo que está en juego es el account sobre lo que se hizo en el pasado, ante la oportunidad de un determinado evento futuro. Se trata, entonces, de ser accountable por lo que fue o no fue anticipado. Un criterio común para países de tradición del Derecho Común es el de limitar el alcance de “ser accountable por la anticipación” a los “eventos previsibles de una persona razonable”. Algún criterio de este tipo es necesario para contener la obligación de ser previsor sobre todo, lo que es nonsense. Sirve para establecer sobre qué se puede ser accountable, preparándose frente a anticipaciones “razonables”. Como en cualquier account, el account sobre la anticipación remite a la explicación sobre cómo se resolvió (qué se hizo y qué se dejó de hacer) ante la posibilidad de la ocurrencia de un evento, considerando las expectativas de la constituency y lo que era posible hacer con los medios y las capacitaciones disponibles. Por ejemplo, no se puede ser accountable, responsable, de una lluvia fuerte o de un equipamiento que falla cuando se lo necesita; pero sí se es accountable por la preparación para lidiar con la lluvia fuerte y por el mantenimiento del equipamiento, porque es “razonable” anticipar en algún momento que va a llover fuerte y que los equipamientos fallan cuando no se los mantiene.

2.7 Síntesis. Se vio que un mandato corresponde a la búsqueda de un determinado fin por medio de la delegación de poderes, identificando quién lo otorga y quién lo recibe. La finalidad de un mandato determina los objetivos a ser alcanzados, delimitando efectos y resultados deseados. La delegación de poderes corresponde a la concesión de autorizaciones que circunscriben decisiones, medios y acciones compatibles con la búsqueda de esos objetivos. Quien otorga un mandato responde por el contenido, contexto y control de los poderes que delega. Quien recibe un mandato responde por el contenido, contexto y control del ejercicio de los poderes recibidos.

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Se vio que, cuando se recibe un mandato, se es accountable por él, responsabilizable por todas las elecciones, resultados y consecuencias del ejercicio de los poderes delegados ante quien se los otorgó. Se vio que la materialidad del ser accountable corresponde a la accountability, a la responsabilización construida a partir de la identificación de responsabilidades, esto es, por la realización de un determinado account. Se vio que la accountability sirve principalmente al perfeccionamiento del mandato concedido, permitiendo (re)afirmar o revisar sus objetivos y poderes. También se vio que ser accountable, hacer accounts y producir accountability corresponden, en su totalidad, a la contrapartida necesaria por recibir poderes. Inclusive se vio que la realidad de la full responsibility corresponde a una selective accountability, o mejor dicho, a una accountability de lo que es relevante en y para el ejercicio del mandato. Por fin, se vio que es sólo ante la caracterización de un mandato concreto, esto es, de su calificación en términos de ámbito, alcance y contornos, que se pueden materializar cursos de responsabilización, accountability, institucionalizando sus usos en el mundo real.

3. ACCOUNTABILITY POLICIAL En un sentido general, la accountability policial corresponde a una aplicación de la definición de accountability a los casos particulares de los mandatos policiales. Se refiere, tan sólo, al repertorio específico de respuestas a cuestiones e implicaciones oriundas de las acciones, sus resultados y consecuencias, hechos en pro de las finalidades establecidas por estos mandatos. Constituye, en sentido estricto, el producto del proceso del account sobre lo que se hizo o se dejó de hacer por aquellos que recibieron de la polity la autorización para el ejercicio de un mandato específico, o mandato policial. La accountability policial refleja las instancias de discrecionalidad o dinámicas de selectividad acerca de lo que cierta comunidad política quiere saber sobre el ejercicio de cierto mandato policial, en términos de su ámbito, alcances y contornos. 3.1 El Mandato Policial Hay dos elementos distintivos en el mandato policial. El primero de ellos es que la constituenci que otorga el mandato policial es la polity. Es decir: el mandato policial es concedido por una comunidad política,

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constituida por la sociedad y su gobierno, que ejerce una dada gobernabilidad en un determinado territorio. Esto significa decir que el mandato policial es, por naturaleza, una procuración pública y, por razones históricas, una tarea estatal. Pública, una vez que se reporta a la concesión de la colectividad. Estatal, ya que su administración le cabe al gobierno. El segundo es que el mandato policial incide sobre la propia polity que lo otorga. Es decir: el mandato policial corresponde al ejercicio de los poderes delegados sobre la propia comunidad política que se los delegó. En otras palabras, el mandato policial es la autorización dada por una polity para que ella misma sea objeto de la acción de algunos de sus integrantes. La naturaleza política, pública, doméstica y comunal del mandato policial permite caracterizar su finalidad por excelencia: sustenta el orden social, pactado en la y por la polity, de manera tal de impedir que el ejercicio de los poderes que la polity concede se emancipe, volviéndose contra ella bajo la forma de la tiranía del gobierno, opresión de sus procuradores o manejo del aparato para propósitos particulares. La especificidad del mandato policial es la producción autorizada de enforcement en pro de la paz social o de la sustentación de las reglas del juego social establecidas por la polity, sin cometer violaciones o violencias. Se trata por lo tanto de producir alternativas de obediencia que garanticen un determinado statu quo deseado en una polity, con su consentimiento y bajo el imperio de sus leyes. De forma sucinta, es eso lo que define al mandato policial: el ejercicio del poder coercitivo autorizado por el respaldo de la fuerza de forma legítima y legal. Las diversas autorizaciones concedidas por una polity para el ejercicio de un mandato policial tienen como fuente al poder coercitivo. Estas autorizaciones o poderes delegados pueden variar en contenido, calidad y extensión en cada polity. Sin embargo, son derivaciones contextuales y funcionales que gravitan en torno a la instrumentalidad del poder coercitivo. El contenido instrumental que materializa el poder coercitivo es el uso de la fuerza para la polity, en la polity, de la forma que la polity establezca. Esto impone una digresión ineludible que busca esclarecer este elemento central: el uso de la fuerza. No hay cómo comprender el uso de la fuerza como un fenómeno

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autónomo que existe en sí mismo, algo exterior a las relaciones sociales y, por eso, capaz de interrumpirlas o sustituirlas. El uso de la fuerza es un instrumento al servicio de las formas de ejercicio del poder, con todo lo que éste tiene de pasiones, voluntades e intereses. La alternativa del uso de la fuerza expresa un modo particular de interacción social, tan previsible como cualquier otro6. En este sentido, el uso de la fuerza refleja las expectativas sociales presentes en una comunidad política, en relación a su posibilidad, manifestación y consecuencia. Esto circunscribe la experimentación anticipada del uso de la fuerza a un hecho posible, o bien su vivencia a un acto manifiesto. Revela, inclusive, la integridad de las expresiones empíricas del uso (potencial y concreto) de la fuerza. Permite comprender sus efectos, sobretodo donde su manifestación en acto no tuvo lugar, esto es, donde la apreciación de su potencialidad fue suficiente para doblegar voluntades. Ese efecto no es menos uso de la fuerza por el hecho de que haya prescindido de la realización en acto. Al contrario, se revela plenamente como uso de la fuerza al instrumentalizar coerción. A partir de lo expuesto, queda más claro el universo de los resultados plausibles de la instrumentalidad del mandato policial en términos del uso autorizado de la coerción con respaldo de la fuerza. El potencial de fuerza comprende los efectos disuasivos y, en alguna medida, preventivos ante la perspectiva o, incluso, ante las posibilidades del ejercicio del mandato policial. Lo concreto de fuerza comprende los efectos represivos y, en alguna medida, disuasivos del ejercicio del mandato policial. La forma que una polity dada establece para el ejercicio autorizado del uso de la fuerza configura el abanico de alternativas tácticas admisibles en la ejecución del mandato policial. Es, precisamente, la autorización de una comunidad política o el consentimiento social, traducido en adherencia colectiva, pactos políticos y dispositivos legales, lo que da contenido al uso de la fuerza en el ejercicio de un mandato policial. Esto es mucho más evidente y distintivo cuanto más cerca se esté de la acción manifiesta, donde se presenta la oportunidad concreta de la fuerza. Una polity puede exigir, modificar, moderar o prohibir alternativas al uso de la fuerza, evidenciando las representaciones, expectativas y contextos sociales específicos en relación con el mandato policial. Se ve, así, cómo el uso de fuerza que una polity admite, o puede admitir, en el ejercicio del mandato policial, depende de lo que ella espera y consiente a sus procuradores.

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Las organizaciones estatales de fuerza capaces de atender a los requisitos de las polities para el ejercicio del mandato policial se diferencian de las fuerzas armadas en los últimos dos siglos7. El resultado de este proceso llevó a la creación de diversas organizaciones conocidas hoy en día como policías. Rigurosamente, sólo es policía quien recibe de la polity el mandato policial como fue presentado arriba, quien está autorizado a, y responde por, todos los elementos de este mandato. La policía es un instrumento de poder para fines restrictos y transparentes, autorizada a intervenir para producir obediencia en la polity, por medio del uso de la fuerza siempre que sea necesario, en las ocasiones y formas establecidas por la polity8. Por esta razón, la policía se interpone, y se espera que se interponga, entre las voluntades en oposición o intereses en conflicto, en fin, en cualquier situación que amenace la continuidad de los términos presentes que expresan los pactos sociales. Es porque la policía existe para preservar, sustentar, garantizar que se la puede caracterizar como defensiva, independientemente de la elección de formas de acción anticipadas, preventivas o restauradoras. Una realidad fundamental emerge de este entendimiento de la policía como siendo quien recibe el mandato policial de una polity: la cualidad de la definición y del ejercicio de este mandato, esto es, el modo cómo éste es establecido y ejecutado. Se trata de apreciar cuánto las actividades de la policía se acercan o alejan de la integridad del mandato policial de una polity, y cómo ese mandato es establecido y expresado. En otras palabras, cuánto el ejercicio del mandato manifiesta la adhesión y adherencia de una policía a las formas establecidas por la polity para la ocasión y uso de los poderes delegados. Son estas consideraciones estructurales que evidencian más inmediatamente el ciclo de responsabilización que conecta a quien delega con quien recibe el mandato policial en la búsqueda de su finalidad, orientando los términos en que cada uno de ellos responde por el control, contenido y contexto de la concesión o del ejercicio del poder coercitivo. Se revela así cómo la responsabilzación, cómo la accountability, recorre todo el mandato policial. 3.2 Discrecionalidades Hay diversas instancias de discrecionalidad que se manifiestan en el mandato policial. La primera de ellas y la más importante es la discrecionalidad expresada en las decisiones de la polity9 que remiten a 41

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múltiples actores, contextos y temporalidades que conforman el mandato policial y sus términos concretos. Sociedad y gobierno que configuran la gobernabilidad de una polity se diferencian internamente. La sociedad está constituida por los más diversos grupos sociales que comparten y divergen sobre creencias, valores y normas. Por su parte, el gobierno contiene y expresa disputas entre grupos de interés. Uno y otro pueden o no convergir en relación a lo que sea, o deba ser, o lo que se espera que sea el mandato policial. Lo que esté establecido como el mandato policial está abierto a esta dinámica de construcción de legitimaciones, composiciones y rupturas que caracterizan la gobernabilidad. Aquí se revela la multiplicidad de instancias discrecionales en la confluencia de las autorizaciones, cuestionamientos y direcciones armoniosas, o no, emanadas de la polity sobre la definición y el ejercicio del mandato policial. La segunda de ellas corresponde a las decisiones y elecciones que seleccionan cuál accountability la polity, en su diversidad, desea, prioriza, descarta y cómo la utiliza. En términos concretos, esta instancia de discrecionalidad comprende la toma de decisiones del gobierno, de la sociedad y de la propia policía sobre por qué, qué, cuándo, cómo y para qué producir accountability; e, inclusive, sobre cómo utilizar cualquier accountability producida o a ser producida. Eso tiene lugar tanto en términos de lo que está establecido antes de la acción policial, como de la forma por la cual se percibe y se aprecia, en este sentido, todo lo que se pueda cuestionar por accountability, después de la acción policial. Es en esta dinámica que la selective accountability se hace y sirve a full responsibility. Son esas discrecionalidades que contextualizan y conforman la discrecionalidad en el ejercicio del mandato policial. El poder de decidir sobre la acción policial más adecuada a un cierto tipo de evento o, incluso, de decidir actuar o no actuar en una determinada situación frente a un evento o a su anticipación, revela que la toma de decisión discrecional es la práxis esencial de la policía en el ejercicio del mandato policial. Por su propia naturaleza y contexto, la acción policial sólo puede ser producida a través de un abordaje autónomo. La producción de la solución policial, conformada por las discrecionalidades de la polity, permeada por las circunstancias del momento y expuesta a las contingencias de la vida social, posee una temporalidad particular. La acción policial responde a demandas improrrogables, a actos o hechos que están en curso y que tienen

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que ser enfrentados, encaminados, “ahora”. Por eso, la acción policial se da en un tiempo presente que se expande por la duración, por las necesidades de resolución, de la acción. Ella tiene lugar en una sucesión de eventos, conectados o desconectados, continuos o discontinuos, envolviendo dinámicas multi-interactivas entre diversos actores. La intensidad, densidad y consecuencia de estas dinámicas imponen la tempestividad del actuar policial y explica el carácter limitado, provisorio de sus soluciones. Ello hace imposible predeterminar la acción policial en cada situación, exigiendo el uso discrecional de los poderes del mandato. Al final, los elementos singulares presentes en una situación particular pueden constituir el relevo más importante en la solución policial. Y es imposible conocerlos hasta que se revelan de manera concreta e inmediata, en una situación. La discrecionalidad de la policía se revela, entonces, mucho más amplia. Va más allá de las alternativas coercitivas, modos de uso de la fuerza y atraviesa integralmente a la acción policial. Se reporta no sólo a las oportunidades y propiedades del uso de la fuerza, sino que también alcanza a toda y a cualquier actividad policial. Con el beneficio de estas consideraciones, se percibe cómo el ejercicio del mandato policial es una materialidad de la gobernabilidad, correspondiendo a la toma de decisiones políticas en la esquina (streetcorner politics)10. Sin embargo, el poder discrecionario gana complejidad y latitud cuando más agentes policiales están involucrados en las tareas de la policía, las cuales están, por su visibilidad, más expuestas a la apreciación y al control sociales, esto es, más expuestas a las demandas por accountability. Se puede decir que la discrecionalidad policial es un eco de las discrecionalidades de la polity y ello de tal manera que el contenido de lo que venga a ser la acción policial no es reductible a un guión predeterminado, ni tampoco a la rigidez de principios normativos. Al contrario, el contenido de la acción policial está determinado por el contexto de cada situación particular, considerando las directivas emanadas de la polity en relación a la oportunidad y a la propiedad de un determinado curso de acción. La decisión sobre una u otra pertenece ineludiblemente al policía individual, que depende de su poder discrecional para poder realizar su trabajo. Por causa de ello, una acción policial está sujeta a la apreciación política, social, legal o administrativa sólo a posteriori, a través de la

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accountability. Es ante este entendimiento que se puede comprender cómo la iniciativa de la acción policial resulta de una evaluación ad hoc del agente policial. Esta evaluación también está sujeta a directrices amplias en cuanto a su oportunidad e iniciativa, bien como a su prioridad y contenido, emanadas de la organización policial o aprendidas en un determinado contexto. Se ve aquí cómo la legalidad de la acción policial no resulta de un abordaje mecánico y auto-referido de la ley y cómo su legitimidad no se constituye por la reproducción ciega de las exigencias de la polity, a pesar de estar expresadas en requerimientos o manuales11. Resultan de interpretaciones, de un proceso de ajustes y adecuaciones en términos concretos del mandato policial, conducido en el acto por el agente policial durante su acción.

3.3 Los Términos del Mandato Policial Las instancias y dinámicas de discrecionalidad permiten comprender cómo el mandato policial, potencialmente amplio y tan permisivo, se reduce a términos concretos más limitados y restrictos. Es por eso que sólo es útil avanzar rumbo a la instrumentalidad de la accountability a la luz de la calificación del ámbito, alcance y contornos del mandato policial. Estos últimos traducen los distintos límites y cuidados que tornan real a un determinado mandato policial en una comunidad política determinada. 3.3.1. Ámbito El ámbito se reporta al objeto sobre el cual inciden los poderes delegados del mandato policial. El ámbito del mandato policial es la propia polity, decantada por los más diversos recortes empíricos. Un recorte frecuente es el que divide al ámbito del mandato policial en términos geográficos. Así el ámbito puede abarcar todo el territorio de una comunidad política, o repartirlo. En estos recortes se pueden aprovechar las divisiones geográficas pre-existentes, como barrios, zonas, ciudades, áreas metropolitanas, provincias, estados o grandes regiones de un país. Puede inclusive restringirse a lugares específicos más o menos restrictos, continuos o discontinuos, como vías o parques públicos; un puerto o un shopping center; los cuarteles militares, los presidios, las oficinas de correos o bancarias; los alrededores de las escuelas, o el flujo y los márgenes de un río.

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Otro recorte común es el que divide el ámbito del mandato policial en términos de eventos. El ámbito del mandato policial puede abarcar conjuntos de eventos bajo amplias rúbricas como “Seguridad Pública”, “Orden Público”, “Law Enforcement”, “Securité Interieur”. Puede restringirse a ciertos eventos o clases de eventos, reflejando autorizaciones específicas para actuar ante uno u otro tipo de crimen, uno u otro tipo de violencia, uno u otro tipo de situación o perturbación. Así, se puede tener ámbitos que circunscriben un determinado mandato policial al homicidio o al tráfico de drogas; al terrorismo o a las violencias domésticas, de género o intrafamiliares; a los partidos de fútbol o manifestaciones políticas; a la escolta de las autoridades o a las ocasiones electorales; al ciber-crimen o a la falsificación de documentos. Otro recorte es el que divide al ámbito del mandato policial por la atención especial a determinados grupos de personas. El ámbito del mandato policial puede estar delimitado en segmentos de población como los contribuyentes o una comunidad indígena; los parlamentarios, los militares o los policías. Los diversos ámbitos de los mandatos policiales establecidos por y en una polity se sobreponen, combinan, interpretan, produciendo una variedad de arreglos policiales que coexisten de manera más o menos atractiva o cooperativa. Así, en una misma polity, la investigación de homicidios puede pertenecer, simultáneamente, al ámbito de distintos mandatos policiales con recortes territoriales local y provincial. Inclusive, cualifican las diferencias de ámbito de los variados mandatos policiales en una misma polity o entre distintas polities. Así, en una polity dada, la circulación de determinadas mercancías como armas, alcohol y tabaco corresponden al ámbito de un determinado mandato policial específico, mientras que en otras el flujo de esas mercancías no sería objeto de un ámbito distintivo. 3.3.2. Alcance El alcance distingue competencia y precedencia de quien ejerce los poderes delegados en una polity dada. El alcance del mandato policial esclarece sobre la exclusividad, concurrencia, superposición o unión de un mismo mandato o de mandatos distintos que tienen ámbitos superpuestos o coincidentes dentro de una misma policía o entre distintas policías.

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El alcance permite distribuir la ejecución del mandato policial entre los diversos policías de una misma policía. Para lidiar con homicidios, hay policías en donde la investigación pertenece exclusivamente a un departamento especializado de homicidios; hay otras en que la investigación del homicidio de ciertos tipos de víctima pertenece a un departamento orientado hacia personas más expuestas a riesgos; inclusive hay policías en que esta investigación queda a cargo del equipo de policías que llegó primero a la escena del crimen. Hay policías en que la investigación de un homicidio por parte de un departamento especializado obedece a la precedencia del más antiguo, que es quien escoge sus casos; hay otras en que el primer policía en lidiar con el caso es quien conducirá la investigación hasta el final; hay otras en donde se hace una evaluación sobre cuál sería el mejor policía para lidiar con un caso específico; inclusive hay otras en que varios policías entran y salen de un mismo caso que continúa siendo coordinado por quien haya comenzado la investigación. Para lidiar con situaciones de alto riesgo, hay policías que reúnen a los policías convencionales en unidades tácticas provisorias, que se disuelven después de su acción; hay otras que disponen de unidades de operaciones especiales permanentes; hay otras inclusive que mantienen capacidades tácticas, médicas, de negociación y apoyo psicológico en unidades especializadas para la atención general de emergencias. El alcance del mandato policial posibilita, también, marcar las líneas divisorias entre distintas policías, que poseen, o pueden poseer, ámbitos coincidentes. Orienta, a su vez, arreglos entre organizaciones policiales, que permiten determinar qué policía debe actuar cuando hay conflictos de competencia entre ellas. La administración del tránsito urbano superpone las competencias de una Policía Municipal con las de la Policía Estadual. Ante un accidente de tránsito con muerte, puede haber conflicto sobre quién es competente para cuidar de esa situación. Si está previamente establecido que el ámbito de la Policía Municipal no cubre accidentes fatales, entonces, no hay necesidad de discutir el alcance. Cada Policía cuida su parte: la Municipal hace esto y aquello, la Estadual aquello otro. Pero si tanto una como la otra pueden lidiar con el problema, se hace una adecuación y esa sí es una cuestión de alcances. Hay arreglos entre las policías en que la primera que se hace presente en el lugar es quien asume; hay arreglos en que las policías se

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alternan, ahora una, luego la otra, en la conducción de un problema; hay arreglos en los que se establece que la precedencia entre las policías resulta de determinados factores presentes en las circunstancias del accidente, que lo hacen atribución de una o de la otra. La circulación de mercancías a través de fronteras superpone las competencias de una Policía Municipal con las de una Policía Estadual y aún con las de una Policía Federal. Ante el secuestro de una mercancía contrabandeada en la feria por la policía municipal, puede haber divergencias sobre qué policía debe dar continuidad al caso. La discusión de alcance puede permitir un acomodo que oriente a las competencias policiales en conflicto, en función del origen doméstico o extranjero de la mercancía, del tipo de valor de la mercancía secuestrada e, inclusive, de la sospecha o no del envolvimiento de organizaciones criminales. La administración penitenciaria puede conducir a la superposición de competencias de una policía penitenciaria y de una policía estadual ante una rebelión de presos con rehenes. La discusión del alcance puede permitir un acomodo de las competencias en conflicto en función de la extensión, duración, gravedad o repercusión de la rebelión, reubicando la precedencia de una policía hacia la otra. 3.3.3. Contornos Los contornos determinan cómo se pueden o se deben ejercer los poderes delegados en una dada polity. Los contornos de cada mandato policial indican exigencias y predilecciones de la polity, estableciendo alternativas deseables o tolerables para la acción policial. Establecen, por lo tanto, los límites contextuales acerca de lo que un policía está autorizado a hacer ante la delimitación de sus alcances y ámbitos de actuación. Son precisamente los contornos del mandato policial los que buscan atender las exigencias y predilecciones de la polity, identificando lo que estaría dentro o más allá de la intención de la procuración concedida. Por esta razón, los contornos del mandato policial califican al contenido, los “modos y medios” del actuar y del quehacer policial de cada policía y de sus subdivisiones. Expresan el universo de valores culturales y expectativas sociales de una polity sobre el mandato policial, estableciendo diversas instancias de instrumentalidad que buscan acercar el ejercicio del mandato a estos valores 47

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y expectativas. Los contornos del mandato policial retratan de manera sensible las interacciones entre la sociedad y su gobierno, buscando dar cuenta de la pluralidad de convicciones, intereses y opiniones. Reflejan, por lo tanto, un proceso continuado de aproximaciones, un ir y venir, que se presenta en la forma de prioridades políticas, expedientes legales y normativos, directrices organizacionales o administrativas, doctrinas o métodos de acción, demandas locales, comunales, minoritarias, clamores, vivencias y proposiciones nacidas de las experiencias y experimentos ante las circunstancias de la vida real. En la apreciación de los contornos se revela la centralidad, la omnipresencia y la constante interferencia de las instancias de la discrecionalidad en, y como, la práxis del mandato policial. Las elecciones y tomas de decisión que traducen las representaciones y percepciones de la sociedad, su gobierno y su policía son lo que configuran el contenido vigente de los contornos de una determinada organización policial en un determinado contexto, en un determinado momento del tiempo. Es en los contornos que se expresan los cambios más frecuentes y sustantivos en el ejercicio del mandato policial. Los contornos constituyen la expresión más dinámica, más vigorosa, del proceso de transformación histórica de las policías, una vez que buscan hacer dialogar lo general con lo particular, lo formal con lo informal, lo estructural con lo coyuntural, lo que tienen la ambición de ser permanente con lo contingente. Este carácter procesal y dinámico de los contornos es una característica distintiva del mandato policial. En cada momento, lo que venga a ser los contornos corresponde a una síntesis que busca traducir las múltiples instancias discrecionales expresadas en la concesión del mandato policial por la polity en la ejecución de los términos de este mandato por una policía, y en la producción y usos de la accountability policial para el perfeccionamiento del mandato y de sus términos. Lo que se espera que la policía sea o deba ser, haga o deba hacer, a la luz de la finalidad de su mandato comprende expectativas y contenidos de contornos, los cuales invaden y (re)configuran a los demás términos del mandato, ámbito y alcances, orientando, empañando o cuestionando alternativas de acción policial. La apreciación de los contornos de los mandatos policiales permite comparar los arreglos policiales de una polity o de distintas polities. El uso de esposas revela cómo puede haber diferencias sustanciales en el propósito

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y en la prioridad del uso de un único instrumento en función de distintos contornos. Hay policías que están orientados a usar esposas ante cualquier resistencia, aunque sea verbal, con el propósito de preservar la integridad física de los involucrados y evitar cualquier uso adicional de la fuerza por parte del policía; hay policías en que las esposas son usadas principalmente para aislar a los involucrados de una dinámica conflictiva; hay policías en que las esposas sólo se usan para consubstanciar el acto de prisión y conducir a los presos. Inclusive hay policías cuyas polities toleran que las esposas sean utilizadas para exponer a los presos a la humillación pública de ser vistos esposados. Los contornos actualizan los ámbitos y alcances de los diversos mandatos policiales concretos de una polity dada. Eso hace que se pueda apreciar a los posibles conflictos entre policías con ámbitos coincidentes o dentro de una misma policía con alcances superpuestos. Puede ser pertinente para una polity mantener policías autorizadas a actuar en el mismo territorio para impedir monopolios policiales que vulneren la gobernabilidad. Puede ser pertinente para una policía que la investigación de desvíos de conducta de sus integrantes sea hecha de forma redundante por más de un departamento para impedir corporativismos. Puede ser pertinente para una policía hacer concurrir alcances de recolección de evidencias entre los departamentos de ciencia forense, investigación y patrullaje, de manera tal que se pueda disponer de los más especializados para los casos más difíciles o más sensibles, o incluso, para mejorar la capacidad de respuesta rápida. Los contornos admiten diferenciación en los “modos y medios” de actuar o quehacer policiales, que aproximan a lo que se desea de una determinada policía en una dada polity, beneficiándose de distintas instancias de instrumentalidad. La preservación, sustentación y garantía de los Derechos Humanos adquiere materialidades distintivas en el ejercicio de diferentes mandatos policiales. Hay policías en las que los procedimientos de abordaje policial corresponden al esfuerzo deliberado de evitar cuestionamientos en relación a posibles contenidos discriminatorios o excluyentes en sus prácticas. Para ello, mejoran sus técnicas a fin de ser capaces de afirmar, en su acción, el respeto a las diferencias de raza, credo, género, edad, orientación sexual, condición socio- económica, nacionalidad o naturalización.

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El acceso a bebidas alcohólicas es objeto de diferentes encuadramientos sociales y legales. Donde rige la ley seca, la policía debe impedir cualquier consumo de tales bebidas en cualquier lugar por cualquiera persona; donde la ley seca es un dispositivo limitado en el tiempo, en el espacio, o es un requisito de determinada edad legal, esos son los contornos de la acción policial. La discusión sobre la letalidad de los armamentos policiales ha llevado a diversos experimentos sobre los contornos adecuados para el uso de armas “no letales”. El caso del Tazer es ilustrativo de la manera por la cual los contornos pueden variar ante experiencias y experimentos. El Tazer atiende la demanda por un arma que produjera la incapacitación no letal y se pensaba adoptarla como la principal arma policial. Pero se constató que el Tazer, a pesar de no ser letal para la mayoría de las personas, podía ser letal y mucho más letal que un arma de fuego cuando se utiliza contra personas de pequeña masa corporal, cardíacas o con propensión fatal a descargas eléctricas. Eso posibilitó una reevaluación sobre la pertinencia y efectividad del Tazer como arma policial de uso general. Hay gran variedad en los contornos del contrato de trabajo que vincula, o inviste, al profesional de policía. Hay polities que prohíben que el agente policial pueda tener otro empelo; o que pueda tener otra actividad profesional en la vigilancia o seguridad privadas. Hay polities donde esta prohibición no existe, o en que, al contrario, la propia organización policial está autorizada a administrar y se espera que administre la contratación de policías para la vigilancia y seguridad privadas, usando, o no, sus uniformes e insignias. Finalmente, existe una amplia variedad de prácticas sobre lo que serían los requisitos, el tiempo, el contenido y las formas de evaluación del aprendizaje que transforma a un ciudadano en un policía. Hay policías donde el proceso formativo es exclusivamente on-the-job; hay otras en que corresponde a un entrenamiento de mayor o menor duración; hay otras en que es el curso de formación o especialización posterior al secundario; y hay otras en que para ser policía es preciso haber pasado por una formación universitaria, general o, incluso, específica. La contrapartida de la delegación a los policías de poderes superiores a los de una persona común, en especial del recurso de la coerción por el

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uso de la fuerza, es una apreciación cotidiana de los actores sociales que componen la polity y su gobierno, ante cada actuación policial. Estos actores reiteran, o no, su confianza en la policía. Como resultado de esta apreciación se confiere, o no, legitimidad, se da, o no, credibilidad a las policías, afirmando o modificando los contornos vigentes de un mandato policial. En este sentido, “cada sociedad tiene la policía que merece”, o la policía que se hace merecer, como se dice en los círculos policiales. A pesar de ser tomada como un lugar común, esta frase corresponde a un entendimiento profundo de lo que es, de lo que deba ser, la policía. La “mejor” policía es la que vivifica cotidianamente los contornos de su mandato, para corresponder, para acercarse, a lo que la polity desea que se haga en cada situación, en cada acción. No puede ser distinto. El objeto de la policía es la propia polity, que ejercita su discrecionalidad de otorgante del mandato para demandar las formas, modos y medio que desea en la acción de su policía. 3.4 Una Dimensión Instrumental de Accountability Policial La accountability policial expresa las instancias de discrecionalidad de una determinada polity, sobre lo que se desea saber del ejercicio de un mandato policial, por una determinada policía, apreciando las elecciones, resultados y consecuencias de su acción en un determinado momento. Así, no es posible imaginar que un modelo universal de accountability policial pueda atender a todas las polities en todos los mandatos de forma uniforme, homogénea y satisfactoria. Es un error pensar a la accountability policial como una aplicación mecánica y ciega de una fórmula que habría funcionado bien en algún lugar, en algún momento. La accountability policial no existe en sí misma, emancipada del contexto que decide sobre su producción y sus usos. Una cierta accountability policial está asociada a una cierta policía, al ejercicio de un cierto mandato policial, a una cierta polity que define los términos de su ámbito, alcance y contornos. Lo que se puede tener en común en la accountability policial de diversas policías, o de diversas polities, es su proceso, el modo de su producción. Toda accountability es selectiva y resulta de la búsqueda de respuesta a un cuestionamiento a partir de un determinado account, circunscrita por los términos concretos del mandato policial. Se puede aprender con la experiencia del éxito o fracaso de otros que tuvieron que producir accountability policial. Hay algo que extraer de la forma por la

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cual se dieron cuenta de problemas, o requisitos, o limitaciones semejantes a las que se desea tratar. En términos más amplios, nada es más útil para educar al espíritu y a la mente de quien considere las cuestiones policiales, en este caso, de la accountability policial, que el estudio de los diversos casos y trayectos con el beneficio de la reflexión y de la teoría. Uno de estos aprendizajes es el valor de las rutinas y mecanismos que le dan institucionalidad, sistematicidad, a la realización del account y a la producción de accountability. Esto responde a la naturaleza de los cuestionamientos y respuestas articulados por la accountability policial, pero no responde directamente a sus contenidos particulares, que siguen siendo singulares de una realidad específica. Mucho de la accountability policial trata sobre aquello que las organizaciones policiales tienen en común con otras agencias públicas, como los correos, o con otras organizaciones de servicios, como las escuelas, o con la rutina diurna de trabajo, como hospitales, o, incluso, simplemente, con organizaciones que emplean efectivos de tamaño comparable: desde la pequeña tienda comparada con un departamento policial municipal de una decena de personas, hasta grandes empresas comparadas con departamentos o fuerzas policiales metropolitanas de decenas de millones de personas. Se demanda, básicamente, accountability sobre la administración: el uso de los recursos del presupuesto, las políticas de recursos humanos, la regularidad y calidad de la atención a “clientes”, los procesos de definición de normas, control de calidad, adquisición de bienes de capital y consumo, administración de procesos de todo tipo. Hay elementos específicamente policiales en cada uno de estos elementos, porque cada uno de ellos se reviste de contenidos distintivos en función de los términos concretos del mandato de una policía. A ello se suman, aún, las demandas que producen accountability por las acciones policiales en el ejercicio de su mandato en el sentido estricto. El cuestionamiento sobre el uso autorizado de la coerción con el respaldo de la fuerza, frecuentemente expresado en las sospechas de violencia, violaciones o corrupción en las actividades policiales, inaugura la producción de accountabilities que sirven como insumos, ejemplos o puntos de partida para la creación de diversas rutinas dentro y fuera de las organizaciones policiales. Puede instituir la elaboración y publicación de informes sobre casos atendidos por los policías, sobre el uso de armas de fuego por policías, sobre desvíos de conducta, su investigación y el desempeño de Asuntos

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Internos. Puede instituir organizaciones o recursos que pasan, por ejemplo, a producir anuarios estadísticos sobre los delitos; documentos cuantitativos o cualitativos sobre la victimización de ciudadanos y policías por parte de policías; indicadores del desempeño policial. O, incluso, incluir organismos externos a la policía como ombudsman, o como el Crime Stoppers y sus diversas adaptaciones, agencias civiles de certificación policial, observatorios en organizaciones no gubernamentales e inclusive líneas de investigación en las Universidades. Todo eso aumenta las demandas a la policía. Como cualquier otra organización, la policía se resiente de cualquier demanda directa o indirecta que no sea la reproducción de sus hábitos o actividades regulares. Tiende a percibir cada una de ellas como desvíos de función que van a sustraer personal, recursos y tiempo (y en términos estrictos, hasta es correcto) de sus actividades. Inclusive, tiende a verlas como desperdicio o dispersión sin otro mérito más allá del de instalar presiones externas. Claro que es siempre más fuerte, retóricamente, afirmar que esa sustracción comprometerá las actividades-fin más valoradas o sensibles desde el punto de vista de quien hace la demanda: la “prevención y reducción de la criminalidad violenta”, por ejemplo. Sin embargo, esa es una percepción miope. Es a partir de los acervos y experiencias de estas actividades que se puede avanzar en la construcción de accountabilities más y más capaces de orientar el mejoramiento del ejercicio del mandato policial. En este sentido, el argumento de que la producción de accountability y su institucionalización desperdician recursos policiales es falso. Pueden ser, incluso, inversiones que orientan las formas capaces de multiplicar, perfeccionar, ampliar, los efectos de la acción policial. Entre los diversos recortes posibles, se destaca la acción policial. Se trata de un recorte esencial para la producción de accountability por remitir a la actividad-fin de las organizaciones policiales. Considerar a la acción policial como una categoría de análisis significa buscar las alternativas posibles de sus elecciones, resultados y consecuencias desde un determinado punto de vista. La instrumentalidad de la accountability policial corresponde ella misma a la perspectiva que retorna a esta relación para apreciar causas a partir de efectos, esto es, a partir de los resultados y consecuencias, identificar las elecciones que los explicarían, rumbo a la identificación de cursos de responsabilización.

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Eso permite un ejemplo instrumental de la accountability policial descrito en cuatro pasajes. El primero establece cómo, bajo qué criterios, “era oportuno actuar”, dando cuenta de la decisión de actuar o no, bajo qué criterios “se actuó apropiadamente”, dando cuenta de la forma como se actuó. El segundo pasaje ejercita estos criterios en términos de la combinación lógica de acciones “oportunas” e “inoportunas”. El tercer pasaje identifica ramificaciones de responsabilidad asociadas a la posibilidad de identificar causas para efectos, problematizando el uso de algún account para producir accountabilities. El cuarto pasaje considera lo que no se puede extraer del ejercicio de los criterios de “oportunidad” y “propiedad” de la acción policial. Aunque cualquier acción policial sea, al mismo tiempo, “oportuna”, o no; “apropiada” o no; es útil distinguir estas dos dimensiones para propósitos analíticos. Por oportunidad se entiende la elección policial por actuar, o no, ante una determinada situación. No actuar, no intervenir en la situación, es una alternativa posible y, así, cuando se considera la oportunidad de la acción, esto incluye la decisión de no hacer nada. Por propiedad se entiende la elección policial por la forma de actuar entre diversas alternativas posibles. En este sentido, una acción sólo es “apropiada”, o no, ante la decisión de actuar, pero incluso la decisión de no hacer nada admite la consideración de la forma apropiada de no hacer nada. Con eso queda claro que “oportunidad” y “propiedad” de una acción policial son dimensiones distintas que se complementan. Ninguna acción policial es “oportuna” o “apropiada” en sí misma, sino sólo ante los términos concretos de su mandato. Sin duda que los mandatos policiales de las más diversas polities pueden compartir diversos elementos de ámbito, alcance y contornos similares. Así, es posible, e incluso esperado, que haya acciones policiales que sean vistas como “oportunas” o “inoportunas”, o “apropiadas” o “inapropiadas”, por un gran número de personas o policías de las más diversas polities. Incluso así, en términos rigurosos, lo que sea una acción policial oportuna o una acción policial apropiada de una policía dada para fines de accountability, no necesita quedar preso de la esperanza de estas semejanzas. Estas consideraciones emergen y son establecidas en un determinado contexto, en una determinada comunidad política, por una policía específica a la luz de los términos concretos de su mandato vigente. Los términos concretos del mandato

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policial, en este sentido preciso y específico, dependen de la manera por la cual ámbito, alcances y contornos están configurados. Como los términos de un mandato policial son previamente establecidos por cualquier polity para cualquiera de sus policías, se puede hablar de “oportunidad” y “propiedad” de la acción policial como categorías generales y aplicables a cualquier policía específica. Para los propósitos específicos de este ejercicio, los términos del mandato policial se encuentran expresados, subentendidos, en las categorías “oportunidad” y “propiedad”. Esas categorías incluyen a la autorización del mandato policial por la polity. El consentimiento social para producir alternativas de obediencia con respaldo en la fuerza bajo el imperio de la ley puede estar referenciado en tres órdenes de consideración que se interpenetran, se confirman, se modifican, se contradicen: las exigencias de naturaleza política, del gobierno, expresadas en términos de directrices y prioridades; las exigencias de naturaleza social, de la colectividad, expresadas en términos de demandas de las comunidades policiadas o de grupos sociales; y las exigencias de naturaleza legal, expresadas en la legislación y normas que reflejan un cierto pacto social en un determinado momento del tiempo. Las dos primeras exigencias se reportan a la caracterización de la legitimidad de la acción policial y los procesos de legitimación; la tercera remite de manera más aparente a la caracterización de la legalidad de la acción policial. Así, la “oportunidad” de una acción policial y la “propiedad” de una acción policial pueden funcionar como juicios que se orientan a partir de las exigencias de la legitimidad y legalidad de una polity dada. Al considerar las alternativas lógicas que combinan las categorías “oportunidad” y “propiedad”, se realiza un experimento mental, en que se imagina considerar una determinada acción policial (actuar o no actuar, cómo actuar) ocurrida en el pasado y que corresponde a lo descrito en una de estas alternativas lógicas de combinación. Eso significa que lo que se realiza aquí es un ejercicio cualitativo, que busca presentar apenas las cuatro posibilidades presentes en la figura de abajo como símbolos de cuatro caracterizaciones posibles de una acción policial que será objeto de accountability.

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Figura 2. Oportunidad y propiedad de la acción policial.

1. Acción policial oportuna y apropiada. Corresponde a una acción en que i) la elección del policía (de intervenir, o no) es compatible con los términos de su mandato y ii) la forma de la acción del policía es compatible con los contornos de su mandato. Esta caracterización da cuenta de todas las situaciones en que el policía actuó cuando debía de actuar y de la forma como debía de actuar. En este caso, se tiene iniciativa y táctica policiales adecuadas. 2. Acción policial inoportuna e inapropiada. Corresponde a una acción en que i) la elección del policía (de intervenir, o no) es incompatible con los términos de su mandato y ii) la forma de acción del policía es incompatible con los contornos de su mandato. Esta caracterización da cuenta de todas las situaciones en que el policía actuó cuando no debía actuar y de una forma inaceptable. En este caso, se tuvieron iniciativas y táctica policiales inadecuadas. 3. Acción policial oportuna e inapropiada. Corresponde a una acción en que i) la elección del policía (de intervenir, o no) es compatible con los términos de su mandato pero ii) la forma de la acción del policía es incompatible con los contornos de su mandato. Esta caracterización da cuenta de todas las situaciones en que el policía actuó cuando debía actuar, pero de una manera inaceptable. En este caso, se tiene una iniciativa policial adecuada y una táctica policial inadecuada. 4. Acción policial inoportuna y apropiada. Corresponde a una

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acción en que i) la elección del policía (de intervenir, o no) es incompatible con los términos de su mandato, pero ii) la manera de la acción del policía es compatible con los contornos de su mandato. Esta caracterización da cuenta de todas las situaciones en que el policía actuó cuando no debía actuar, pero lo hizo de la manera como debía actuar. En este caso, tenemos una iniciativa policial inadecuada y una táctica policial adecuada. El encuadramiento de una determinada acción policial en una de estas caracterizaciones es el primer paso del proceso de accountability. Es lo que permite que dialoguen los términos del mandato concreto con determinadas elecciones que fueron tomadas en una determinada acción policial en una determinada situación real. Eso comprende un análisis que se inaugura por el contraste entre la decisión tomada en esta acción policial y otras decisiones tomadas en otras acciones de acuerdo con lo que esta policía orienta en la toma de decisiones. En el caso de este ejercicio, en términos de oportunidad y propiedad. Así, en términos de oportunidad de la iniciativa policial, a partir de la decisión de actuar o no, se aprecia la situación y se evalúa si la decisión tomada fue, o no, compatible con el estado de las prácticas, o con las directrices, de la organización policial. En términos de propiedad de la acción policial, a partir de la forma en que se actuó, se aprecia si esta forma de actuar fue, o no, compatible con el estado de las prácticas, con los procedimientos y con las directrices de la organización policial. Eso significa que puede existir amplitud tanto en una como en otra decisión. Para una policía, puede haber situaciones ante las cuales tanto la iniciativa de actuar como la de no actuar son igualmente oportunas. Para otra policía, puede haber una diversidad de alternativas de conducción de tácticas policiales. Éstas pueden tener diversos encuadramientos, siendo más o menos jerarquizadas como formas de actuar aceptables, recomendables, obligatorias. En términos de formas de actuar, lo que es apropiado expresa un determinado estado del arte de la táctica policial, conformado por los contornos del mandato policial concreto de una policía, en una determinada polity, en un determinado momento del tiempo. Cada una de estas caracterizaciones supone que una acción policial ya tuvo lugar, que ya produjo resultados, que se conocen sus consecuencias y que esta acción fue objeto de cuestionamiento, haciéndose necesario producir accountability sobre ella, desde el punto de vista de oportunidad y propiedad. Eso significa, inclusive, que previamente a su encuadramiento

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en estas categorizaciones, existe un determinado juicio, más o menos impresionista, más o menos tácito, más o menos fundamentado, sobre si esa acción “fue un acierto” o “fue un error”, si la misma fue más un “éxito” o un “fracaso”. Este juicio sobre el éxito o fracaso resulta de la lectura que los integrantes de la polity hacen de la acción, a la luz de sus representaciones, expectativas, sobre el mandato de una policía, alimentando percepciones y opiniones construidas a partir de las informaciones a las que cada uno tuvo acceso. Por esta razón, haber actuado con oportunidad y propiedad no necesariamente conduce al juicio de que la acción policial fue un éxito; haber actuado inoportuna e inapropiadamente no necesariamente conduce al juicio de que la acción policial fue un fracaso. Ante la caracterización de una determinada acción policial en términos de oportunidad y propiedad, se da seguimiento al proceso de accountability por el delineamento de árboles de responsabilidades, esto es, de las causas posibles de los efectos encontrados. Se trata de escoger árboles de causas a través de ponderaciones regresivas, que retroceden al momento en que la acción produjo sus resultados y consecuencias, para explicar y responsabilizar por qué ella fue (in)oportuna e (in)apropiada. En este proceso, no hay límites lógicos de cuan atrás se puede llegar. El límite de esta regresión es la identificación de causas demostrables, partiendo de aquellos efectos considerados relevantes por el deseo de una determinada accountability. Este recorrido admite aperturas y clausuras de líneas de responsabilidad, en virtud de los resultados de la propia accountability que evalúa la relevancia de una cierta línea de responsabilidad para explicar los efectos evidenciados en una acción policial. Se ejercitan discrecionalidades, se practica selectividad, en la elección de los árboles de responsabilidad sobre las cuales se busca identificar cursos consistentes de responsabilización. Nuevamente, no hay límites lógicos a este proceso de apertura o clausura, ni cualquier criterio propio, inmanente, por el cual se pueda dar rumbo a la accountability. Ella es enteramente dependiente de la combinación de las instancias de discrecionalidad que articulan cuestionamientos, la búsqueda de respuestas, la relevancia de las respuestas y la satisfacción o no con tales respuestas.

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Aunque se puedan sumar otras instancias y espacios en el proceso de accountability, el punto de partida necesario para a su realización es la consideración de la materialidad de la policía. Ordinariamente, esto remite a la apreciación de los recursos policiales que estaban disponibles para, y en, la acción bajo análisis. Eso por sí mismo ya exige el desdoblamiento de qué recursos podrían estar disponibles, si ellos podrían ser más adecuados, entre otras cosas. Esa no es una violación de la lógica de la accountability, al inquirir sobre alternativas, al contrario: es el rumbo de poder producir de manera precisa las respuestas a las preguntas: ¿cuáles eran los recursos disponibles para esa acción? ¿Por qué estos y no otros recursos fueron los que estaban disponibles? ¿Cuán adecuados fueron estos recursos para la acción policial? ¿Cómo influyeron, o no, en las elecciones de la iniciativa y de la táctica policial? Así el espacio natural para el diseño de árboles de responsabilidad es la materialidad de la combinación de los recursos policiales. Se hace policía con la policía que se tiene, sea en función de los recursos disponibles para una policía, sea en función de aquella fracción singular de recursos disponibles para la acción de la cual se desea accountability. Se hace accountability de lo que la policía hizo frente a lo que ella debería haber hecho, considerando lo que, de hecho, podía hacer. Nuevamente, se hace accountability de lo que la policía hizo, de las elecciones de oportunidad y propiedad de la acción policial; frente a lo que debería haber hecho, ante los términos concretos del mandato; considerando lo que ella, de hecho, podía hacer, esto es, la disponibilidad de recursos en y para la acción. Esto tiene lugar a través del mapeo de los flujos decisorios que produjeron una dada disponibilidad de recursos y no otra. Puede haber, de hecho, tantas maneras de describir los recursos policiales como tantas policías haya. Eso no es impedimento para que se pueda compartir una determinada visión sobre cómo describirlos. Como los recursos policiales son multidimensionales y variados, es útil agruparlos en conjuntos de recursos agregados por su afinidad desde el punto de vista del delineamento de causas a partir de los efectos en la accountability de la acción policial. En este sentido, sería posible describir los conjuntos de recursos como agrupamientos “orientados a problemas”. Los conjuntos de recursos no son ni equivalentes, ni homogéneos en una determinada organización policial. Ellos son descontinuos en lo que se

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refiere a su distribución y al uso en el tiempo y en el espacio. Esto significa decir que en una misma policía pueden coexistir distintas disponibilidades y diferentes cualidades de uso de cada conjunto de recursos. Es posible que todos los agentes policiales tengan un arma de fuego, pero que no todos estén capacitados o tengan competencia policial para su uso. Estos conjuntos corresponden a: i) Soporte y articulación organizacionales, que comprenden lo que la organización policial puede proveer a individuos o equipos policiales en términos de su mutuo apoyo, incluyendo la distribución del efectivo policial en el espacio y en el tiempo, la capacidad de refuerzo o acceso a recursos especializados, etc. ii) Equipamientos y materiales, que comprenden ampliamente la logística de una organización policial en términos de materiales, incluyendo desde el uniforme, armamento y munición, hasta el suministro de vendas en el kit de primeros auxilios, pasando por los instrumentos de comunicación, de protección personal o talonario de multas. iii) Acervo de procedimientos, que comprende el conjunto de conductas de acción, que incluye la aplicación de los contornos en diversas circunstancias particulares, y refleja el conocimiento y los saberes policiales, en fin, el estado de las prácticas compartido por los policías, construido por la experiencia colectiva en la planificación y ejecución de la acción policial, en la forma de procedimientos informales o normas y procedimientos modelo. iv) Capacitación de individuos y equipos, que comprende los resultados de los procesos educacionales, esto es, la capacidad de hacer uso concreto del que fue aprendido, sea en trayectos de formación general, sea en trayectos de formación específica. Esto se expresa en diferentes cualidades individuales, en diferentes habilidades para el emprendimiento de una determinada tarea policial. v) Capacidad decisoria, que comprende la calidad decisoria de individuos o grupos policiales en la realización de diagnósticos y pronósticos en tiempo real ante determinadas situaciones, y de decidir, implementar y supervisar los cursos de acción, usando los recursos disponibles, dirigiendo individuos y equipos policiales.

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vi) Competencia policial, que comprende los diferentes perfiles de mayor o menor grado de especialidad o experiencia de los profesionales de policía involucrados en una acción frente a las tareas que la situación demanda. La apreciación de estos recursos para fines de accountability depende de su ponderación por las condiciones reales de salud ocupacional de los policías. Eso se expresa, por ejemplo, en la apreciación de la curva de fatiga y estrés a lo largo de un turno de trabajo o a lo largo de la trayectoria individual de trabajo. Imagínese que una acción policial en la que se desea accountability se refiere a un cuestionamiento donde se sospecha que habría habido uso excesivo de la fuerza y que la acción sería un ejemplo de violencia policial. La situación sería aquella en la que un asaltante recibió un tiro de la policía después de haber sido desarmado y de haberse rendido. El primer paso es considerar el encuadramiento de esta acción en términos de una de las categorizaciones indicadas. Se consideró que la acción policial fue “oportuna”, pues la iniciativa policial de actuar para frustrar el asalto fue compatible con los términos del mandato de esta policía. Se consideró, sin embargo, que la forma de la acción policial fue “inapropiada”, pues haberle disparado al sospechoso después de que éste se hubiera rendido era, de antemano, incompatible con los contornos del mandato de esa policía en esa situación. Se trató de una iniciativa policial entendida como adecuada, pero con una táctica policial considerada inadecuada. El segundo paso es delinear los árboles de responsabilidad capaces de identificar las causas de este efecto no deseado, la victimización del sospechoso bajo custodia. ¿Qué es lo que puede explicar este efecto? La búsqueda de las causales sobre los recursos policiales disponibles puede producir diversas respuestas que se complementan o se excluyen con la identificación de cursos de responsabilización. En términos amplios, se puede decir que estas respuestas podrían apuntar a las incapacidades, incompetencias o errores. Cada una podría estar referida a un determinado desenlace del proceso de accountability. Se identificó, por ejemplo, una incapacidad de equipamiento: el arma del policía se disparó sola, después de que el policía la haya guardado en su

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estuche de acuerdo con el procedimiento padrón. El arma estaba en malas condiciones y su seguro no funcionó cuando el policía inmovilizaba al sospechoso. Se concluye que eso sugiere una falla de mantenimiento o hasta de adquisición del armamento policial. Ante la importancia conferida a esta incapacidad, se puede institucionalizar accountability sobre la adquisición y mantenimiento del armamento policial. El curso de responsabilización incide sobre el policía, pero apunta en la dirección de los que responden por el armamento de la policía. Se identificó, por ejemplo, que el policía autor del disparo fue incompetente: el disparo habría sido accidental, porque el tiro salió cuando intentaba ponerle el seguro a su arma. Se concluye que eso sugiere una falla en su capacitación para el manejo del arma, lo que puede indicar la necesidad de revisión de entrenamiento policial en el uso de armas de fuego. Ante la importancia conferida a esta incompetencia, se puede institucionalizar accountability sobre la formación policial. El curso de responsabilización incide sobre el policía, pero apunta hacia la dirección de los que responden por el entrenamiento del policía. Se identificó, por ejemplo, que el policía autor del disparo se equivocó al reaccionar con su arma ante una agresión verbal de parte del sospechoso. Se concluye que eso fue una falla motivada por la inexperiencia del policía en la administración del uso de fuerza, reaccionando desproporcionadamente a la situación. Ante la importancia conferida a errores de este tipo, se puede institucionalizar accountabilities sobre el proceso de reclutamiento, selección y formación de policías, la gestión de las carreras policiales y sus trayectorias y el acervo de procedimientos en el uso de la fuerza. El curso de responsabilización incide sobre el policía, pero apunta en la dirección de otros más que responden por diversos aspectos de la policía. Independientemente de su propósito, en el ejemplo, la sospecha de uso excesivo de la fuerza o violencia policial, la accountability producida para responder a este cuestionamiento puede tener otros usos. En los breves ejemplos imaginados arriba, se comprende qué recursos policiales estaban, de hecho, disponibles en una determinada acción. Se aproxima a la construcción del entendimiento de las causas de esta disponibilidad. Se construye un acervo de exploraciones que puede servir a la organización más allá del estudio de caso que dio origen a una determinada accountability.

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La apreciación de estos árboles de responsabilidades y sus causales tienen aún que considerar la posibilidad de la interferencia de cuestiones externas, esto es, de imponderables que no se derivaron de voluntades y elecciones policiales. En el caso de las situaciones imaginadas, fue posible distinguir qué eventos exteriores a la situación no fueron relevantes para la identificación de causas y, por lo tanto, de cursos de responsabilización. Hay límites sobre lo que se puede obtener con la aplicación del encuadramiento de la acción policial en categorizaciones que combinan oportunidad y propiedad. Este tipo de herramienta de análisis no pretende dar cuenta, por ejemplo, de las motivaciones e intenciones personales o grupales que llevan a los policías a decidir o actuar de tal o cual manera. Refleja, solamente, las elecciones realizadas en sí mismas y las acciones emprendidas a luz de su adhesión a los términos del mandato policial. Así, la intención deliberada de policías o grupos de policías de actuar como “justicieros”, “asesinos de bandidos”, consiste en una violación explícita del mandato policial. Esto demanda otros recursos de accountability, complementarios al encuadramiento de la acción policial en términos de oportunidad y propiedad. Esto porque estas perversiones del mandato policial pueden ser invisibles a este encuadramiento, pudiendo ser camufladas, encubiertas, en acciones oportunas y apropiadas por la construcción deliberada de falsas oportunidades y propiedades. Se pueden constituir disfraces de acciones policiales oportunas y/o apropiadas por la fabricación de falsos escenarios, falsificación u ocultación de pruebas, montajes de escenas de crimen e, incluso, por la producción de aprehensiones y prisiones. Todo ello para ocultar fracasos o inventar éxitos que encubran la violación del mandato policial y sus posibles permisividades. El encuadramiento de la acción policial en categorizaciones que combinan oportunidad y propiedad tampoco tiene cómo dar cuenta de la corrupción policial en toda su complejidad. La posibilidad de corrupción sobrepasa las cuatro alternativas lógicas de categorizaciones apreciadas, pudiendo presentarse antes, durante y después de las acciones policiales (in)oportunas e (in)apropiadas. Esta característica permisiva de corrupción hace compleja y desafiante su investigación y control. Acciones policiales oportunas y apropiadas pueden ser motivadas, creadas, modificadas o aprovechadas para atender intereses particulares de policías o de otros. Esto significa decir que pueden ocurrir

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modalidades o prácticas corruptas que no violen de forma explícita el mandato policial, porque se colocan y se benefician de lagunas, brechas e intervalos comunes y frecuentes entre contornos, alcances y ámbito de los mandatos policiales concretos. Estas prácticas pueden tener lugar en las intersecciones ineludibles y vacíos necesarios entre lo que se desea de un mandato policial y las formas concretas de su atención, entre lo que puede y lo que no puede hacerse. Por eso mismo, éstas tienden a ser menos visibles y palpables, más enraizadas y longevas que aquellas que confrontan explícitamente al mandato policial. A esto se suma un factor complicador que es el contexto de una polity, que construye y admite distintos niveles de tolerancia o aceptación social. En muchas comunidades, las fronteras que distinguen lo que se acostumbra a definir como actividades policiales corruptas pueden ser muy fluidas, poco nítidas. Ellas pueden ser favorecidas por, o incluso confundirse con, las prácticas culturalmente establecidas de intercambios sociales, con mecanismos informales de reciprocidad y gratuidad. En suma, pueden ser inscritas en las dinámicas de prestaciones y contraprestaciones que alimentan y vivifican eslabones entre distintos grupos sociales. Se vio pues, el alcance y los límites de la apreciación de la acción policial por las consideraciones de oportunidad y propiedad como una herramienta para el ejercicio de accountability policial. Esta herramienta no cubre, ni ambiciona cubrir, indagaciones sobre las posibles motivaciones o intenciones para la acción policial. Ella las toma como elementos de partida de cualquier elección o juicio, sumergidos en los resultados y consecuencias que se pretende evaluar. Se restringe, por tanto, y esta es su virtud, al mérito sustantivo de la oportunidad y propiedad de la acción policial, orientando el establecimiento de cursos de responsabilización que, por medio de la orientación de la polity, pueden avanzar hacia el entendimiento de las motivaciones o intenciones más diversas.

4. CONSIDERACIONES FINALES El propósito de este ensayo fue encuadrar la cuestión de la accountability policial de manera útil. Siendo así, ella dispensó, en esta ocasión, el preámbulo usual de una revisión sistemática de la considerable literatura sobre el asunto, que puede encontrarse en las obras a las que se hace referencia más abajo. A pesar de ello, es oportuno compartir algunos

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de los vínculos con algunas obras que, es importante señalar, son la semilla, la provocación, la invitación a partir de las cuales se pueden presentar los elementos arriba mencionados. El vínculo más tenue refiere a la transitividad, al pasaje, de los términos centrales de la problemática tratada (accountable, account y accountability). Esfuerzos anteriores ya habían identificado al conjunto de expectativas, de significados socialmente situados, que se asocian a cada uno de ellos en el idioma inglés. Aquí fue necesario romper con la ambición, en sí misma meritoria, de intentar una traducción, como presentado en la nota inicial que abre el texto. El simple hecho es que, como dicen los italianos, traduttore tradittore, toda traducción es (alguna) traición. Y el acervo de algunos desvíos se presentó como excesivo para los propósitos del texto. Se reveló oportuno priorizar la discusión del contenido de los términos, preservándolos en su idioma original. Aquí la discusión fue propiamente exploratoria. Es oportuno registrar, apenas, el carácter del uso de las palabras en idiomas latinos, donde la raíz y trayectoria histórica apuntan hacia significados precisos y la forma propia del uso del idioma inglés. Hasta donde se puede percibir, por ejemplo, responsible se entiende simultáneamente, o se admite entender alternadamente, tanto como responsable cuanto como responsabilizable. Aquí los autores admiten francamente que lo que se presenta más arriba es un esfuerzo inicial que busca otorgar algún rigor a términos que se ambiciona que puedan ser categorías útiles. Ya el vínculo con la temática tratada, en sí misma, es mucho más firme y fácil de relatar. El problema más amplio que es la accountability policial tiene su expresión más límpida en el trabajo de Goldstein (1977). La responsabilidad por un evento de violencia policial es ilustrada y problematizada por el autor, a partir de la explicitación de un árbol de responsabilidades posibles, que se inicia en la policía, pasa por el gobierno y llega hasta la sociedad policiada: se inicia con el policía individual, pasando por sus superiores hasta el jefe de policía, de ahí para el ejecutivo o para el legislativo (que controla y aprueba decisiones de nombramiento) y culmina afectando a los propios ciudadanos que eligieron a uno o a otro. Con esto se revela un problema central explorado en este texto. Esfuerzos de imputación de responsabilidad no llegan a ningún lugar cuando pierden de vista el encadenamiento de instancias de discrecionalidad, de proceso, de

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mediación y articulación entre la polity (que concede y es objeto del mandato policial) y la policía (que lo recibe y ejecuta). Producen, en el límite, lo inverso de la responsabilización, una vez que conducen a la total indistinción entre delegaciones, elecciones, acciones, sus resultados y consecuencias: si todos son, todo el tiempo, responsables por todo, entonces no hay cómo atribuir responsabilidades concretas a alguien en particular. Sin la pretensión de resolver este problema, Goldstein sugiere la responsabilización política como una rama fructífera a ser explorada en las democracias, indicando, por ejemplo, el proceso electoral como un espacio relevante de expresión de las autorizaciones, demandas y cuestionamientos del público, en fin, de su aprobación o desaprobación en relación al gobierno y a las policías. Una aproximación contemporánea de cierta influencia es el esfuerzo de Bayley (2001b), que busca comprender la democratización de las policías en el mundo a partir de la reiteración de determinadas normas y rutinas. Su mayor preocupación es la perversión, en el sentido estricto, de la policía como un instrumento del Estado contra la sociedad, en un primer momento, y de grupos de poder sobre la sociedad, enseguida. Aquí el problema es otro. Se trata del difícil pasaje entre lo que se espera producir por la adhesión a normas o rutinas y la construcción de mecanismos capaces de producirlas en una policía determinada, con un cierto mandato policial, en una polity dada, en un determinado momento. La generosidad y el coraje de ofrecer un modelo se ven empañados, por lo tanto, por la carga de elementos que quedan implícitos en el contexto de origen, esto es, la falta de una explicación sobre cómo se operan tales normas y rutinas diferenciadamente en la solución múltiple y concurrente de EEUU en la cuestión policial, que admite una infinidad de policías con ámbitos y alcances superpuestos o coincidentes y con elementos de contorno afines y conflictivos. Claro, eso significaría tener que lidiar con cuánto de este modelo es más una amalgama de experiencias y experimentos que un modelo propiamente dicho, y ahí exactamente está el punto: ¿hacer policía democrática sería, entonces, adoptar prácticas policiales de los EEUU?’ Ese es uno de los elementos centrales que motivó la aclaración de los aspectos específicos que singularizan al proceso de accountability policial cuando se hace, se coloca y se pretende ser útil para una cierta realidad social, o sea, para una cierta policía en una determinada polity en un determinado momento. Cuando Walker (2005) ofrece mecanismos adaptables, o la inspiración para la edificación de tales mecanismos, en su “nueva accountability”, por

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su parte, él se arriesga a ambicionar demasiado, más allá de lo que sea posible para a la producción de la accountability policial y sus usos. Su propuesta es establecer mecanismos en tiempo real, abarcadores, automáticos y redundantes. Sistemas de account autónomos y superpuestos que se accionan automáticamente para todo y cualquier incidente, por ejemplo, el uso de armas de fuego por la policía. Estos sistemas incluirían a los propios policías de la unidad involucrada, en una primera cobertura; departamentos especializados en account de la policía, en una segunda cobertura, automática y paralela a la primera; e incluso una auditoría externa de account, que monitoree en tiempo real a las dos primeras, ofreciendo una tercera cobertura paralela y con autonomía para revisar o rehacer account. A partir de un cierto punto, se arriesga a emancipar toda esta actividad de lo que la polity, o la policía, desean para diversos propósitos, poniendo en cuestión la oportunidad de los costos y recursos necesarios para tal sistema. Una primera mirada es que eso enfrenta problemas crecientes, de deseconomías de escala, cuanto mayor sea la organización policial que ensaye esta propuesta. Lo que puede ser fácil para departamentos con algunas centenas de policías, puede ser difícil para departamentos con millares e imposible para departamentos con decenas de millares de policías. Aún queda una cuestión de deseconomías de ámbito, es decir, de la disponibilidad de personas, de la factibilidad concreta e, incluso, de la utilidad de account en tiempo real de todo un nivel estandarizado de detalle. Hay trade-offs, intercambios cruzados, evidentes en cualquier propuesta de este tipo, y en el caso de la accountability policial su solución es evidente: elecciones en las diversas instancias de discrecionalidad. Pero Walker no enfrenta el problema de la discrecionalidad que permea y sobrepasa a todo el mandato policial, aunque se sujete a él, en el mismo ejemplo, al aceptar sin discutir la prioridad de la accountability del uso de armas de fuego. Aquí, no hay espacio para las instancias reales de discrecionalidad en su propuesta, ni para el account ni para la accountability. Una “new accountability” es un pleito por una “full accountability”, pura y simplemente. Por eso, pareció tan relevante dar cuenta, de hecho exponer la falacia, de la búsqueda de una full accountability, lo que llevó, a su vez, a lo que se explicó anteriormente sobre selective accountability como capaz, de hecho, únicamente capaz, de llevar a la full responsibility. El rumbo de esta solución parece corresponder a uno de los rumbos que Goldstein apuntaba como capaces de dar cuenta de la cuestión, del acercamiento teórico, de la construcción de ambición conceptual, capaz

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de aclarar lo que es accountability en general y de ahí dar cuenta de aquello que es específico y particular en la accountability policial. Sin duda que lo que se expuso aquí deriva y se desarrolla más a partir de Bittner (1970, especialmente 1974, 1990b) que de Goldstein, porque es en Bittner que se tiene el rumbo de una teoría. Pero incluso así es una simple cuestión de justicia apuntar cómo la explicitación y apreciación de Goldstein del árbol de responsabilidades, reflejada a la luz de la construcción teórica de Bittner, permitieron avanzar en este texto rumbo a la comprensión del proceso de identificación de responsabilidades (account) y de la atribución de cursos de responsabilización policial (accountability). Es también una cuestión de justicia indicar cómo la claridad de Goldstein en la denuncia de una apropiación de accountability repercute en la elección del rumbo de la presentación. Sucintamente, cómo una proposición de accountability policial no puede ser sometida, no puede ser reducida, a una manera de buscar saber cómo ser popular o ser aprobado por la mayoría, o por una minoría vocal. Sólo tiene sentido considerar una accountability policial como una manera por la cual la policía responde, en sentido amplio, sobre el ejercicio del mandato recibido de la, y aplicado en la, polity. En otras palabras, para Goldstein, el problema de precisar la accountability policial es el de cómo impedir que la policía pueda ser un conducto hacia la apropiación del ejercicio del mandato policial legítimo y legal por intereses privados, sean los de la mayoría, sean los de las minorías vocales. Que la accountability tenga utilidad para la propia policía sólo suena sorprendente porque no es alrededor de la ejecución del mandato policial que se acostumbra a colocar la cuestión. Lo más común es que la accountability policial sea cobrada por las policías de diversas formas, en diversos momentos, pero mucho más frecuentemente cuando la organización policial está fragilizada por algún resultado o consecuencia indeseable o no deseada. Pero, si la cuestión de la accountability es contextualizada, cuando se percibe que ella no pertenece exclusivamente a tales momentos, entonces se gana mucho en densidad y claridad. La institucionalización de formas de accountability policial es fértil, una vez que estructura y recrea capacidades para producir account capaz de sustentar nuevas accountabilities útiles para el mejoramiento y para la multiplicación del efecto de la policía. Eso admite diversos desdoblamientos

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sobre las formas por las cuales legitimidad y legalidad, consentimiento social y su expresión legal, explican la credibilidad policial y las formas cómo esta última conforma la capacidad de que una policía cumpla su mandato, que pueden aguardar otra ocasión. Lo más importante es destacar que este texto relata cómo la accountability policial no es, y si es accountability policial no puede ser, algo “contra la policía”. Al contrario, como se espera haber demostrado, la accountability policial es la contrapartida necesaria de los poderes delegados del mandato policial. Su uso y perfeccionamiento pertenecen, también, al ejercicio mismo de este mandato. Dicho de otra manera: una policía que evalúa la manera en la cual ejerce su mandato, cómo practica discrecionalidad, en sus patrullajes o en sus investigaciones o en sus pericias forenses, con vistas a mejorar su desempeño, está haciendo accountability, aunque no lo llame así. Porque es de esta manera que se pueden apreciar las elecciones, resultados y consecuencias del ejercicio del mandato. De ahí se abren dos alternativas conclusivas conexas. La primera es la de disponer del uso de la accountability policial como ella se presenta, esto es, como un instrumento de utilidad para quien delega y para quien recibe el mandato policial, esto es, tanto para la polity como para la policía. La segunda es abogar por su valor y oportunidad, lo que puede corresponder, en la práctica contemporánea, a abogar por la comprensión de su naturaleza y forma y estimular su práctica para todos los involucrados: para toda la polity y, sobre todo, para cualquier policía. Notas 1 Texto originalmente presentado en el Primer Curso Internacional en Rendición de Cuentas de la Policía, 14 al 18 de mayo de 2007, ciudad de México, organizado por INSYDE (México), con apoyo del CESC (Chile) y de la red Altus. 2 Somos deudores de las lúcidas observaciones de Vargas (2005) en su nota de título (p. 19). 3 Como fue explicado en la nota inicial, se mantuvieron diversos términos en inglés, para ahorrar a la exposición del trabajo de una revisión de los esfuerzos anteriores de traducción. Esa adhesión circunstancial a términos de un idioma extranjero como vocablos en un idioma latino necesita una breve explicación para su ‘flexión’ (diferentes formas que toman las palabras variables). Sin embargo, delante de la imposición de un género (la “accountability” o “account”), estos términos se trataron como palabras de uso pleno en el idioma del texto. Así, se dice “una accountability” cuando sea una referencia a clase, “una accountability” a una instancia de la clase, como en “el mandato” y “un mandato”. Nótese que es una pequeña ganancia en relación con la lengua inglesa que no tiene uso para, por ejemplo, “accountability”. “The accountability”, una “accountability” de alguna cosa es una rara construcción, “an accountability”, es una construcción en desuso. En inglés se usa por costumbre “accountability” tanto para la clase general como

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De la Accountability Selectiva a la Plena Responsabilidad Policial para el caso específico sin artículo, como en “police accountability” y hasta sólo “accountability” como sujeto de una oración. 4 La responsibility es full, se es plenamente responsabilizable, porque se responde, siempre, por los resultados de los actos u omisiones. No hay, ni se pretende inmunidad de quien quiera que sea y mucho menos de la policía. Todo lo que resulta de un mandado es accountable en términos de los diagnósticos, pronósticos y por extensión del desempeño de una determinada acción; por otro lado, el diagnóstico o pronóstico y la justificación de una determinada inacción. Eso incluye hasta las consideraciones del account de actos que se presumen como resultantes del mandato, pero cuya pertinencia a la atención de quién detiene el mandato puede ser cuestionada. 5 Es precisamente porque la accountability corresponde a la responsabilización por elecciones que no hay contradicción en afirmar que se va de full responsibility para selective accountability. La realidad de ser plenamente responsabilizable corresponde a una accountability selectiva, mejor aun, la accountability selectiva de lo que es relevante para o por el mandato. Que la plena responsabilización sólo pudiera existir frente a una accountability completa, total y continua se revela así como una fantasía pedante. 6 En el contexto de las relaciones humanas el uso de la fuerza expresa una manera particular y distintiva de producir coerción. Sus fines son iguales a los de cualquier alternativa coercitiva: someter voluntades, alterando actitudes e influyendo en comportamientos de individuos y grupos. Lo que lo distingue de todas las otras formas coercitivas son sus medios, los medios de la fuerza. 7 Klockars (1985) concluye que, aunque se puedan encontrar diversos antecedentes y experimentos previos orientados hacia la “policía”, fue la experiencia de la Nueva Policía de Londres en 1832 que se estableció como el marco de la fundación de las modernas burocracias policiales estatales, tanto en términos de su repercusión y emulación, como en los resultados de reconstrucción de las trayectorias históricas que produjeron a la “policía”. Sin embargo, lo que se extrae del texto significa que quien fuera que reciba el mandato policial, sin importar si se ejerce de manera permanente, interina o puntual, es, de hecho, policía, independientemente de su destino formal o de su identidad institucional, como es el caso, por ejemplo, del uso de contingentes de voluntarios civiles o de efectivos militares como policía. Así, el proceso de especialización de las organizaciones estatales de fuerza exclusivamente orientadas hacia el mandato policial no se confunde con ningún tipo de monopolio, sino que expresa una realidad histórica presente en términos de la división social del trabajo y de determinadas soluciones para el problema de la gobernabilidad. 8 Esto corresponde a desarrollos, cuyo origen está en Bittner (1974) a la luz de Bittner (1990b), y que tuvieron tratamiento inicial en Proença Jr & Muniz (2006b). 9 Es oportuno recordar que la discrecionalidad fue “descubierta” por los estudios de policía, revelando el error interpretativo por el cual la ley habría inventado, y sería la llave, del mandato policial. Ver para la trayectoria de este entendimiento Skolnick (1966), Goldstein, (1977), Bittner (1970), Bayley (1982), Klockars (1985). 10 En la fórmula extraordinariamente feliz de Muir (1977). 11 Con esto, se revela la dimensión del equívoco de querer “legislar la acción policial”, de la ambición de controlarla anticipadamente en la ley, lo que, paradójicamente, sabotearía la propia legalidad de la acción de policía. Pues tal legislación no podría ser cumplida sin producir inmediatamente su descalificación, por lo tanto sería una ley escrita para ser desobedecida. Ahí toda la acción policial concreta sería ilegal. Es esa la discusión que informa la pregunta sobre el “profesionalismo policial” en Bayley & Bittner (1989) y que motivó la discusión anterior de su contenido como siendo la perspectiva de un “nuevo profesionalismo” en Klockars (1985).

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Artículo

A IN T EN G AR

LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA.

EL CASO BRADFORD Y LA EXPERIENCIA BRITÁNICA ANTE LOS DESAFÍOS DEL RACISMO, LA EXCLUSIÓN SOCIAL Y EL TERRORISMO. Gastón Hernán Schulmeister* El tema de la participación comunitaria hace a la atención del déficit de representatividad y la canalización de demandas de nuestras sociedades, siendo funcional al mejoramiento del funcionamiento de las instituciones de seguridad. La experiencia del foro de participación social con la policía en la ciudad de Bradford, donde las distintas minorías étnicas están representadas ante una sociedad dividida —con problemas de exclusión social y jaqueada por el terrorismo—, es un modelo para repensarlo en América Latina. A partir de las realidades locales, la conformación de foros de participación que garanticen la diversidad en términos de clase social —derivada de las desigualdades socio-económicas—, constituye una opción a tener presente a la hora de formular políticas en nuestra región.

INTRODUCCIÓN La participación comunitaria en prevención del delito ha tomado un lugar central en las políticas públicas de seguridad en América Latina. Esta situación se presenta principalmente por la fuerte tendencia de crecimiento de los delitos denunciados, la violencia utilizada en ellos, el temor ciudadano, y la aparente dificultad gubernamental para enfrentar dichas problemáticas. En este sentido, las políticas de participación buscan concitar apoyo ciudadano e incrementar la legitimidad de las instituciones encargadas del control y de la prevención de la criminalidad. * Gastón Hernán Schulmeister posee un Master en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella. De su formación y experiencia profesional se destaca el haber sido Chevening Fellow 2006 del Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom, en el Department of Peace Studies de la University of Bradford, para el estudio de procesos de reforma de la seguridad en países emergentes de conflicto. Dicho curso de perfeccionamiento ha incluido un programa con la West Yorkshire Police, examinando los desafíos de vigilar una sociedad dividida dentro del Reino Unido. Asimismo, entre las diversas visitas de estudio realizadas, su programa ha incluido una estadía en Irlanda del Norte, para interiorizarse acerca de la transformación de sus servicios de seguridad como parte del proceso de paz en desarrollo.

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Para diseñar políticas de seguridad e impulsar eventuales iniciativas y reformas, preliminarmente hay que —entre otras cosas— estar en condiciones de hacer un diagnóstico adecuado de la realidad por analizar, empezando por el escenario en cuestión y las distintas capacidades institucionales con las que se cuenta. Sin embargo, al momento de pensar en la búsqueda de nuevas respuestas ante demandas cada vez más complejas, es imperioso tener la imaginación y la libertad de pensamiento suficientes para no ser prisioneros de viejos estereotipos —acorde a la necesidad de entender y reconocer verdaderamente el carácter multifacético que la seguridad supone, y el abordaje holístico (léase integral) que la misma requiere en nuestros tiempos. A partir de dichas premisas, el presente ensayo tiene por objetivo central ser el disparador de nuevas ideas en América Latina. Para ello, el trabajo plantea la experiencia del foro social en la ciudad de Bradford (Inglaterra) con la West Yorkshire Police (WYP) —ante los desafíos contemporáneos de vigilar una sociedad dividida dentro del Reino Unido y la complejidad del terrorismo internacional mediante—, como un modelo de participación a tener presente, acorde a las realidades y necesidades propias. En consecuencia, la relevancia del abordaje de la participación comunitaria en el estudio de caso planteado —en el cual las distintas minorías étnicas están representadas—, tiene múltiples aspectos interrelacionados a destacar. En primer lugar, la política implementada en el Reino Unido sirve de ejemplo de cómo aún para temas complejos como el terrorismo —asociados generalmente a delitos federales y/o que afectan a la seguridad nacional desde el punto de vista institucional—, el abordaje desde lo local —el nivel de respuesta más bajo del Estado— no deja de estar ausente. Al respecto, este caso en particular ejemplifica cómo el terrorismo repercute y desafía a la generación de respuestas desde lo local. En segundo lugar, el tratamiento no tradicional frente al terrorismo que se plantea en este caso, da cuentas del reconocimiento de la complejidad que supone el fenómeno desde el aspecto social; sea por su naturaleza y/o los efectos colaterales que hacia el seno de la sociedad provoca, estando en

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juego cuestiones de criterio étnico y religioso que se entremezclan. Esto es parte de la aplicación práctica de un enfoque holístico de la seguridad a la realidad, lejos de ser un ejercicio o una conjetura meramente teórica y/o “políticamente correcta” de formular. En tercer lugar, a partir de la experiencia del foro de participación comunitaria de las minorías en Bradford que plantea el presente ensayo, se advierte que el mismo no se agota en el tema del terrorismo y, asimismo, su verdadero origen se remonta en realidad a problemas de integración social vividos por la sociedad británica —de los cuales disturbios raciales ocurridos en julio de 2001 fueron el punto de inflexión para las relaciones de la policía con la comunidad, tal como se analizará en el desarrollo del presente trabajo. Este último es uno de los puntos más importantes a tener presente, no sólo para entender la génesis del proceso de cambio ocurrido en el caso Bradford; sino también porque tal situación originaria nos acerca, para su posible aplicación, a las realidades derivadas de los problemas socioeconómicos visibles en diversas comunidades de América Latina. Estos son algunos de los aspectos que, a partir de las reflexiones sobre la participación comunitaria en el caso extra-regional de Bradford, se considera serán importantes para los correspondientes replanteos a promover en América Latina. En el último sentido expresado, si bien los problemas prioritarios en materia de seguridad en nuestra región —asociados directa o indirectamente a las desigualdades y la marginalidad social— son menos complejos que el terrorismo como problemática, no por ello dejan de ser menos desafiantes; compartiéndose, asimismo, la génesis que en realidad le diera origen a tales mecanismos de participación en Bradford (la exclusión social), imposibles de ser pasados por alto sin olvidar las particularidades del caso.

CONTEXTO Para identificar la literatura reciente sobre el tema que nos convoca en torno a la participación comunitaria, resulta oportuno tener presente como marco de referencia el trabajo realizado por la Red 14/Urb-Al.

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Montada a partir de la misión general de lograr establecer un vínculo de colaboración entre ciudades de continentes distintos, la Red 14 constituye un programa de cooperación descentralizado de la Comisión Europea con América Latina, cuyo objetivo ha sido buscar soluciones concertadas a los desafíos comunes de las ciudades europeas y latinoamericanas, tanto en materia de políticas urbanas, como de equipamientos y formación de recursos humanos, liderazgo de las autoridades locales y promoción de las buenas prácticas urbanas.1 Es a partir de tales objetivos que la Red se ha encargado durante los últimos tres años (2003-2006) de monitorear políticas públicas en la esfera de la seguridad ciudadana a nivel regional, a la par del análisis de estadísticas y realidades particulares en cada país considerado, constituyendo una fuente de referencia bibliográfica obligada y actualizada. Desprendido de dicho marco de referencia bibliográfica, dos libros de Lucía Dammert —editados por la misma Red— son muy valiosos para adentrarse en el tema de la participación comunitaria; ambos posteriores al trabajo conocido como “Documento Base” (2003), que refleja los cimientos teóricos de las discusiones emprendidas desde entonces.2 En primer lugar, se trata del libro titulado “Seguridad Ciudadana: Experiencias y Desafíos” (2004)3, cuyo texto se organiza en tres capítulos — referidos al marco conceptual, las experiencias temáticas y las experiencias territoriales—, reuniendo aportes de destacados especialistas de América Latina y Europa, cuyos enfoques de gran diversidad temática y metodológica reflejan el carácter interdisciplinario del campo en estudio. El segundo trabajo está dado por el libro “Ciudad y Seguridad en América Latina” (2005)4; cuyas tres secciones principales atienden las áreas de intervención de los gobiernos locales, diversas experiencias locales, más herramientas y técnicas de trabajo a nivel local. El trabajo en cuestión viene a complementar los debates conceptuales desarrollados hasta entonces, reconociéndose la necesidad de focalizar la atención sobre el rol del gobierno local en la prevención de la violencia y la delincuencia. Entre el resto de la bibliografía de consulta merecen destacarse también otros dos trabajos de Lucía Dammert; uno sobre “prevención comunitaria del delito en América Latina” (2004)5 y otro sobre “la construcción de ciudadanía como estrategia para el fomento de la convivencia y la seguridad” (2005)6.

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Asimismo, el libro sobre “Seguridad y Reforma Policial en las Américas” (2005) 7 constituye otra fuente a tener presente entre la bibliografía destacable más reciente. En este sentido, el análisis comparativo ofrecido de la seguridad pública y las reformas policiales en América Latina —con los estudios de casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Estados Unidos—, constituye otra referencia obligada para todo aquel interesado en abordar la relación Policía y Sociedad. Sobre algunos de los contenidos en particular de la bibliografía previamente citada volveremos más adelante, para poder contextualizar y situar la discusión del presente trabajo con herramientas analíticas y conceptuales puntuales.

DESARROLLO Las iniciativas de participación comunitaria A modo de clarificación conceptual, y a efectos de organización metodológica, la participación comunitaria sobre la que se enfoca el presente estudio de caso está asociada fundamentalmente al tipo de iniciativas que se suele reconocer como producto de la iniciativa del gobierno y la institución policial8, vinculadas al ámbito de participación específico de la relación policíacomunidad.9 No obstante, a lo largo del análisis del caso Bradford, se comentarán otro tipo de iniciativas que han nacido de la preocupación de los ciudadanos mismos, y están más vinculadas con asociaciones comunitarias. Por su parte, vale tener presente que entre la bibliografía en la materia otro tipo de clasificaciones más completas suelen tomar en cuenta quién participa por un lado (distinguiendo entre participación directa e indirecta —a través de los vecinos o los dirigentes de la comunidad—), y el tipo de participación desarrollado (activo o pasivo, estando vinculado el primero más con el diseño y/o implementación mismo de las iniciativas).10 El caso Bradford Con el propósito de adentrarnos en el estudio de caso bajo análisis, vale hacer algunas consideraciones generales acerca de la ciudad de Bradford,

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así como también sobre la policía, que tiene bajo su competencia —además de Bradford— a los distritos metropolitanos de Leeds, Wakefield, Kirklees y Calderdale. Ubicado al norte de Inglaterra, el distrito de Bradford cubre un área de unas 143 millas cuadradas, de las cuales alrededor de un 65% es rural. Con su extensión constituye uno de los distritos más grandes de la región, con una población alrededor 470.000 habitantes. El distrito de Bradford es muy diverso, tanto en sus paisajes como en su demografía, contando con una población variada que representa una amplia gama de origen étnico-cultural y condiciones económicas, de la cual se distingue una importante población asiática proveniente en su mayoría de Pakistán. A partir de su creciente desarrollo y regeneración poblacional, Bradford ha tenido que afrontar diversos desafíos; derivados de un desempleo por encima del promedio nacional, logros educacionales y salud por debajo de la media, y niveles de viviendas por debajo del estándar en algunas partes del distrito. A partir de la diversidad de grupos étnicos señalada, el distrito ha tenido que enfrentar problemas de integración social, ante reiterados “incidentes raciales”; entendidos estos como aquellos incidentes donde la raza, etnia o religión de la víctima ha sido percibida como un factor contribuyente para ser blanco del incidente. Según registros oficiales, entre 2003-2004, 648 incidentes raciales fueron denunciados a la WYP. A su vez, los problemas de integración social se han combinado con problemas de integración económica, con un alto desempleo del cual son víctima especialmente los grupos minoritarios, a partir de los comportamientos raciales aludidos anteriormente. Ello ha conllevado a graves problemas de exclusión social, ante los cuales la Unión Europea ha prestado atención, canalizando diversos programas de ayuda y cooperación internacional (B-Equal project).11 Según estadísticas oficiales a nivel nacional, cerca de 2,5 millones de asiáticos viven en Inglaterra, muchos de los cuales se han asentado en los centros manufactureros del norte del país como Bradford. El declive en la 80

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industria manufacturera ha golpeado a estas poblaciones, dejando a muchos de sus ciudadanos en el desempleo y la pobreza, cuya “exclusión social” implícita sería advertida tras los episodios raciales de 2001 12, que analizaremos más adelante. Asimismo, tomando un criterio religioso, en la zona de Yorkshire las ciudades de Bradford y Leeds albergan a un importante número de musulmanes, aunque de menor importancia en términos absolutos a las comunidades presentes en Birmingham, Manchester y fundamentalmente Londres. 13 En este sentido, las referencias a los musulmanes como comunidad ha sido reiterada sobre todo tras diversos episodios relacionados con el terrorismo internacional —a los cuales nos referiremos más adelante—, que obliga a tomar a tal comunidad como criterio social de análisis, lejos de todo cliché y estigmatización que usualmente los medios de comunicación suelen generar sobre ella. West Yorkshire Police En cuanto a la competencia de la West Yorkshire Police (WYP), la misma excede a la ciudad y el distrito de Bradford, al prestar servicio a una población alrededor de 2.1 millón de habitantes que vive en uno de los cinco distritos metropolitanos, cuya área física bajo competencia tiene unos 2.034 kilómetros cuadrados.14 La WYP constituye la cuarta fuerza policial más grande en Inglaterra y Gales, contando con alrededor de 5.685 oficiales de policía y 3.670 de personal civil (incluyendo 461 policías comunitarios de apoyo) —ambos con una estructura de rangos formalizada— y organizada en 13 divisiones —de las cuales 3 se encuentran en el distrito de Bradford (Bradford North, Bradford South y Keighley).15 Entre sus principales tarcas se encuentran el patrullaje diario, las investigaciones criminales, el control del tránsito y el apoyo operacional. Al respecto, si bien las divisiones policiales se encargan de proveer la mayoría de los servicios policiales diarios, se dispone también de equipos especializados, localizados en los cuarteles generales y otras ubicaciones. En cuanto a los objetivos perseguidos, tal como consta en el informe de planificación estratégica anual 2005-2006 de la WYP 16, las cuatro prioridades están dadas por: 1. trabajar en sociedad para crear comunidades 81

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más seguras, 2. reducir el crimen y llevar más delitos a la Justicia, 3. mejorar la satisfacción y la confianza pública, y 4. hacer la mejor utilización de los recursos humanos y materiales de la Fuerza. Sobre la prioridad número 1 (la creación de comunidades más seguras) es que el presente ensayo pretende echar luz principalmente; advirtiendo, asimismo, su interrelación con las preocupaciones por la confianza y la buena imagen pública de la Fuerza. Para ello resulta oportuno considerar una serie de hechos y episodios interrelacionados en los últimos años que analizaremos en los acápites siguientes. Terrorismo: Entre consecuencias sociales colaterales y causas sociales subyacentes El 7 de julio de 2005 tres explosiones ocurrieron alrededor de las 8.50 de la mañana en el sistema de transporte subterráneo londinense. La primera de ellas ocurrió en la Circle Line entre las estaciones Alégate y Liverpool Street, la siguiente en la estación Edgware Road, y la tercera en la Picadilly Line entre Russell Square y King‘s Cross. A las 9.47, una cuarta explosión ocurrió en la parte superior de un London bus en Tavistock Place.17 Como resultado de los atentados terroristas del 7 de julio de 2005 en Londres (7/7), 52 personas fueron asesinadas y cientos resultaron heridas. Los autores de los atentados terroristas del 7/7, también muertos en lo que resultaron ser ataques suicidas, fueron identificados como: Mohammed Siddeque Khan, Hasib Hussein, Shazad Tanweer y Jermaine Lindsay. Khan, el mayor de los cuatro terroristas con 30 años al momento de los ataques, había nacido en Leeds y parece haber sido el cabecilla del grupo. Al igual que Tanweer (22 años) y Hussein (18 años), Khan era segunda generación de ciudadanos británicos, cuyos padres eran de origen paquistaní. Los antecedentes de los hombres eran no excepcionales, con poca diferenciación en sus experiencias de vida de cualquier persona promedio de su generación, origen étnico y condiciones sociales, a excepción de Lindsay (de 19 años) que había nacido en Jamaica. Según el informe oficial sobre los atentados en Londres el 7/718, el grupo de jóvenes perpetrador de los hechos estuvo motivado por un “feroz 82

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antagonismo hacia percibidas injusticias de Occidente contra los musulmanes” y un deseo de martirio.19 Entre otras cosas, se reconoce también que permanece sin esclarecerse hasta qué medida estuvo involucrada la organización al-Qaeda en los ataques, así como tampoco la posibilidad de que otros en el Reino Unido estuvieran involucrados en la radicalización, incitación del grupo, o en su ayuda para planificar y ejecutar su plan —aunque tampoco exista evidencia de un quinto atacante.20 En su vasto trabajo, el informe publicado en mayo de 2006 brinda detalles de cómo los cuatro atacantes se radicalizaron y los ataques fueron llevados a cabo; entre cuya sistematización de movimientos —a partir del testimonio brindado por el sistema de cámaras de video CCTV y relatos de testigos—, corresponde resaltar la identificación de la camioneta en la que se movilizaran los individuos desde la ciudad de Leeds en la Hyde Park Road en horas de la madrugada del día 7/7.21 Principalmente ocurridos los episodios terroristas de Londres y materializada la hipótesis de que jóvenes islámicos británicos que viven en el Reino Unido pudieran radicalizarse o ser influidos por la ideología propagada por la red al-Qaeda —debate generado de antaño por los episodios del 11 de septiembre en los Estados Unidos (11/9)—, la comunidad de musulmanes volvería a ser objeto de atención, acusaciones y sospechas. Tal como consta en el informe oficial sobre el 7/7 previamente citado, la primera señal concreta de que el Reino Unido se había convertido en un blanco de ataque —aunque no hubo indicio alguno de un involucramiento de al-Qaeda— fue en noviembre de 2000, cuando dos ciudadanos británicos de origen bengalí fueron arrestados en Birmingham, resultando uno de ellos condenado por delitos relacionados con explosivos y sentenciado a 20 años de prisión.22 Según Roger Ardí, analista de asuntos islámicos de la BBC, sólo recientemente las comunidades musulmanas han estado en el centro de la polémica, pese a haberse establecido en el Reino Unido desde hace mucho tiempo. Según el especialista, hasta la campaña contra el escritor Salman Rushdie —hacia fines de la década de los ochenta—, la mayoría de los británicos estaba apenas consciente de la creación de nuevas comunidades islámicas en ciudades industriales como Leeds y Bradford. Al respecto, “el

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caso Rushdie abrió por primera vez un debate sobre la posible aparición de una nueva generación de jóvenes musulmanes descontentos”.23 En materia policial, el impacto de los eventos terroristas del 7/7 en Londres fue directo sobre West Yorkshire. La investigación sobre aquellos que cometieron los actos terroristas condujo al condado en el cual tiene jurisdicción la WYP, en una investigación conjunta con el área metropolitana (la Operación Theseus) que demandó un importante esfuerzo de tiempo y recursos. Entre los episodios más recientes que involucran a la zona, el 5 de marzo de 2006, cuatro hombres —dos de 18 años y dos de 19 años— fueron arrestados en la residencia de estudiantes de la Universidad de Bradford, bajo la sospecha de cometer delitos de terrorismo. Según un vocero de la Policía Metropolitana (Scotland Yard), los cuatro individuos fueron arrestados por la sospecha de la comisión, preparación o instigación de actos de terrorismo —contemplados bajo el Acta de Terrorismo 2000— , aunque no fueron en conexión con los atentados del 7/7.24 Asimismo, en junio de 2006 por ejemplo, un hombre de Bradford — de 21 años y origen pakistaní— fue detenido en el Aeropuerto de Manchester. Según fuentes consultadas por la BBC, tras su captura el sospechoso fue interrogado en conexión con arrestos llevados a cabo en Canadá por un presunto atentado frustrado de al-Qaeda. La operación involucró a la WYP y el servicio de inteligencia interior británico MI5, así como también al Scotland Yard. Consecuentemente, la policía de Yorkshire ha estado investigando diversas propiedades en el área de Bradford.25 En consecuencia, a los fines del presente ensayo26, merece advertirse que la procedencia de los terroristas del 7/7 de la ciudad de Leeds —lindante a Bradford— concentró la conmoción social en la zona por la posibilidad de que jóvenes británicos pertenecientes a la comunidad musulmana hayan sido los primeros suicidas nacionales a llevar a cabo atentados en suelo británico, planteando interrogantes acerca del porqué de la radicalización de los jóvenes.27 Sin embargo, al margen de que el racismo y la desintegración social en el seno de la sociedad británica hayan podido ser potenciados ante el accionar del terrorismo en Londres en 200528, vale tener presente que disturbios raciales ocurrieron con anterioridad incluso a los episodios del 11/9 en los Estados Unidos. 84

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Este es un punto importante a tener en cuenta, para dejar en claro que la conformación de los foros de participación comunitaria en Bradford no estuvieron motivados por la preocupación del terrorismo —no al menos como factor originario, aunque los desafíos del accionar terrorista convirtieran posteriormente a tal mecanismo social en una herramienta importante en materia de política contra-terrorista—, sino en los problemas de marginalidad y exclusión social y las correspondientes tensiones sociales que analizaremos a continuación. Sin ánimos de pretender dar cuenta del fenómeno terrorista y sus motivaciones, vale tener presente entonces algunas consideraciones acerca de la posible incidencia de la marginalidad social, para crear circunstancias en las cuales —resentimiento y odio mediante— la gente sea potencialmente reclutada por movimientos extremistas, a diferencia de toda explicación centrada exclusivamente en el factor religioso, con la estigmatización que asimismo tales enfoques cerrados generan sobre el Islam.29 Enfrentamientos raciales de 2001 En el mes de julio de 2001 en la ciudad de Bradford se produjeron graves enfrentamientos raciales entre grupos de blancos y asiáticos, en su mayoría bengalíes y paquistaníes. Los acontecimientos durante tres noches consecutivas —calificados al momento como los peores en los últimos 20 años en Inglaterra— provocaron una ciudad con edificios y automóviles en llamas, donde la policía —atacada por botellas y bombas incendiarias, entre otras cosas— se sentía obligada a retroceder, no contando hasta entonces con los recursos más idóneos para la contención de episodios de tal naturaleza.30 Como efecto disparador, la tensión comenzó tras una planificación de una marcha en Bradford por parte del Frente Nacional, que es la agrupación de extrema derecha británica. Posteriormente, la Liga Anti-Nazi local decidió realizar una contra-manifestación, en la que participaron unas 500 personas —la mayoría de origen asiático— y tras la provocación de un grupo de blancos, gritando consignas racistas a la población, todo se degeneró en disturbios en los que participaron más de 1.000 jóvenes. En consecuencia, Bradford se convirtió así en otra de las ciudades del norte de Inglaterra que registraron hechos de violencia racial en los 85

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últimos tiempos, aunque incidentes raciales registrados en Oldham y Burnley no llegaron a ser tan graves. Como resultado final de las tres noches de disturbios, al margen de los destrozos y pérdidas materiales (calculadas entre 3 y 4 millones de libras esterlinas), los arrestos y los policías heridos; la policía fue objeto de atracción de las mayores críticas. En este sentido, una gran proporción de la comunidad asiática culpó por los episodios a la falta de entendimiento de la policía y de otras agencias gubernamentales, y con ello los acontecimientos erosionaron toda confianza y credibilidad construida hasta el momento.31 Un informe oficial sobre la situación de Bradford, dado a conocer tras los disturbios de 2001 —aunque escrito mucho antes de la ola de violencia—, criticaba la intolerancia racial, la incapacidad de las autoridades de solucionar los problemas de la ciudad y la falta de una política de integración; explicando que la “polarización racial” en la ciudad era producto sobretodo de escuelas y comunidades virtualmente segregadas.32 Asimismo, según las conclusiones de sucesivos informes que investigaron las causas de los disturbios en las ciudades de Bradford, Oldham y Burnley, las zonas urbanas racialmente segregadas fueron el caldo de cultivo para los disturbios del verano de 2001 en Inglaterra.33 Entre episodios similares posteriores, que recordaron los incidentes raciales en Bradford, 200 personas chocaron en Wrexham (norte de Gales) en una segunda noche de incidentes entre residentes locales y refugiados iraquíes en junio de 2003. Los problemas comenzaron cuando unas 30 personas se vieron involucradas en dos incidentes separados, en una zona residencial de Wrexham, y la policía debió intervenir luego de que la violencia escalara en choques que —según se entendió— fueron “motivados por racismo”.34 Este constituye tan sólo otro ejemplo menor de un tema que está latente en el Reino Unido y merece su atención constante. Las relaciones con la comunidad En concordancia con lo señalado anteriormente, el escenario posterior a los disturbios raciales de 2001 encontró a una policía sin estrategia de coordinación de relaciones raciales, una carencia de contacto formal o informal con la comunidad, poca confianza y credibilidad en la 86

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Fuerza, y escaso apoyo y entendimiento local de la situación. Estos serían los distintos ejes de dificultades y debilidades, pero asimismo los desafíos sobre los cuales se identificarían los ejes de trabajo desde entonces. En consecuencia, el acercamiento a la comunidad pasó a ser un enfoque prioritario. En este sentido se promovió el contacto a todo nivel, tanto con organizaciones, como con grupos comunitarios e individuos particulares. Ello implicó el diálogo diario, para lo cual estaba claro que la transparencia debía ser la principal herramienta de trabajo y gestión. Luego de haber desarrollado los episodios raciales de 2001 y la agenda de trabajo que la situación posterior demandara, resulta ahora sí oportuno adentrarnos entonces en los blancos de atención que las prioridades hoy día en la policía reflejan, para analizar algunas de las iniciativas materializadas. Vale destacar entonces que mientras para la atención de la prioridad 1 (trabajar en sociedad para crear comunidades más seguras) se focaliza la prevención del desorden y el comportamiento antisocial, para la prioridad 3 (mejorar la satisfacción y confianza pública) se lo hace con la idea de la policía comunitaria (Neighbourhood Policing)35, la gestión de demandas sociales y el apoyo a víctimas y testigos. De allí la razón de una política por una comunidad más segura36, a partir de la cual se concretó asimismo la constitución de un foro social con comunidades étnicas minoritarias (Bradford and District Minority Ethnic Communities Liaison Committee), entre cuyas acciones iniciales tuvo la emisión de un programa radial. Este constituye uno de los 20 foros comunitarios que posee la Policía en West Yorkshire (Police Community Forums), la mayoría de los cuales se reúnen cuatro veces al año,37 aunque en el caso particular de Bradford la periodicidad de sus reuniones está por encima del promedio en su regularidad. Sobre sus objetivos, vale mencionar que dichos encuentros son llevados a cabo teniendo presente, principalmente, cuatro puntos; a saber, 1. promover y mejorar las relaciones entre el público y la policía, 2. permitir un mejor entendimiento acerca del uso de los recursos policiales disponibles, 3. debatir sobre los planes de la autoridad policial, y 4. dar a 87

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la gente la oportunidad de hablar con oficiales de alto rango acerca de sus preocupaciones, ofrecer impresiones y hacer sugerencias acerca de la vigilancia en la comunidad local.38 En términos operativos, cada encuentro tiene una agenda preestablecida, que da pié a una discusión sobre temas policiales39; y en el caso de Bradford al menos estila complementar el encuentro con una cena, donde los participantes interactúan en un clima aún más informal y distendido con la policía. De esta forma, la participación de la comunidad en la práctica empezó a ejercer, asimismo, el rol de lo que en la teoría se asocia como un mecanismo externo de accountabillity —complementario a los mecanismos internos de la institución policial—; entendiéndose que la participación ciudadana debe ser vista no sólo como un medio para asegurar que las fuerzas policiales responden a los problemas de la ciudadanía, sino también que actúan de una manera más transparente y responsable.40 Sobre el formato de los foros de participación, cada reunión es presidida por un miembro de la WYP con un fuerte espíritu igualitario y el Vicepresidente es designado a partir de su elección entre sus miembros. Por su parte, si bien la participación en el foro está abierta a todo aquel que viva o trabaje en la comunidad local correspondiente,41 su incorporación — previo contacto con el Departamento que en cada distrito policial se aboca en particular a este tema (Community Consultation Team)— está condicionado a una aprobación por parte del resto de los integrantes, procurándose asimismo la diversidad étnica y religiosa. Ahora, sin contradecir la necesidad de focalizar la atención sobre el rol de los gobiernos locales —usualmente resaltada en América Latina ante paradigmas de participación tradicionales que tenían como actor casi exclusivo a las instituciones policiales—42, los foros de participación comunitaria en West Yorkshire sugieren que la concepción de “lo local” debe exceder también a lo exclusivamente gubernamental. En este sentido, la experiencia de Bradford es elocuente, con un foro social coordinado directamente con la policía —cuya participación en los foros forma parte del plano de acción en que la policía ejecuta su política en materia de consultas con la comunidad—; aunque tal posible distinción dependerá también de si el concepto de gobierno local es exclusivamente 88

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ateniente a la autoridad política-gubernamental, o tiene un carácter más institucional-estatal, con lo cual toda iniciativa promovida y/o implementada por la policía estaría ya contemplada. Sin embargo, también está el ámbito claramente no gubernamental ni estatal, donde la sociedad se organiza por sí sola, acorde a la necesidad de contemplar e incluir nuevos mecanismos de participación de la ciudadanía en aras de la convivencia a nivel local. En este sentido, volviendo sobre las iniciativas en la ciudad de Bradford, a nivel social también surgió la alianza contra el odio de Bradford (Bradford Hate Crime Alliance -BHCA-), cuya asociación comprende organizaciones voluntarias a lo largo del distrito, que se han unido para luchar contra el odio racial43. Para ello, tal asociación resalta la importancia de que la gente tenga la posibilidad de reportar incidentes dentro de sus comunidades locales. Volviendo sobre asuntos en particular considerados clave en materia de relaciones con la comunidad, la policía en Bradford concibe un importantísimo y creciente rol a la mujer, como actor principal para combatir la injerencia de extremistas entre las distintas comunidades. Asimismo, el trabajo de inteligencia policial está enfocado a un manejo efectivo de potenciales desórdenes sociales y eventos espontáneos organizados por las comunidades, como correlato lógico de los desórdenes ocurridos en el año 2001 previamente analizados. A nivel capacitación de los recursos humanos de la Fuerza policial, este proceso fue acompañado de un entrenamiento de conciencia cultural, a la par de una política fomentando el reclutamiento de efectivos provenientes de las comunidades minoritarias y la lección de que las iniciativas necesitan ser acordadas y no impuestas. Bajo dicha lógica de trabajo, la participación de la gente y el juicio sobre el impacto en la comunidad fueron muy valiosos, procurándose mejorar la comunicación con la Fuerza que era identificada como una fuente de insatisfacción para muchos en la sociedad. Ahora, para entender este tipo de iniciativas en Bradford, hay que tener presente también su impulso como resultado de la vigencia de un enfoque basado en la comunidad (community-based approach), el cual enfatiza tanto las reformas en la policía como sobre la reconstrucción de su imagen pública.Se trata de una visión que, lejos de ser un enfoque limitado, propone 89

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a la policía y a la comunidad trabajando juntos en sociedad, en aras de canalizar las preocupaciones de las comunidades particulares, y pudiendo en sus casos exitosos desarrollar seguridad y asegurar el desarrollo.44 Este constituye otro punto importante a considerar —resaltando la posible y recomendable interrelación entre teoría y realidad, en aras de su mejor aplicación práctica—, a partir de la primacía en Inglaterra de un enfoque macro para pensar el sector de la seguridad, que está directamente relacionado con una concepción de la misma desde la perspectiva del desarrollo. Sobre ello nos ocuparemos hacia el final, luego de retomar algunos asuntos interconectados con el terrorismo. Terrorismo: La atención de un fenómeno sensible Volviendo a las consideraciones sobre los efectos directos o indirectos provocados por el fenómeno del terrorismo internacional, las iniciativas de participación comunitaria —además de promover la confianza con la policía y lograr un feedback de información con comunidades donde elementos radicales pudieran pretender ampararse o reclutar adeptos—, constituyen una herramienta fundamental para el trabajo contra la estigmatización mediática de la que generalmente diversas comunidades étnicas minoritarias terminan siendo objeto. Entre los episodios más recientes en el Reino Unido, basta citar la renovada preocupación de la policía por la seguridad de las comunidades musulmanas y la relación con ellas, tras el arresto de 24 personas —todos ellos musulmanes británicos de origen paquistaní—, en conexión con un presunto plan terrorista frustrado, que consistía en detonar explosivos líquidos en unos 10 aviones con destino a los Estados Unidos. Las redadas se llevaron a cabo en las ciudades de Birmingham, High Wycombe (al oeste de Londres) y el distrito de Walthamstow en la capital británica, en el marco de un mega-operativo de gran repercusión mediática nacional e internacional.45 Frente a tales acontecimientos, el Secretario General del Consejo Musulmán británico, Mohammed Abdul Bari, dijo que los musulmanes apoyan la represión al terrorismo, pero advirtió acerca de “una distancia” creciente entre ellos y la policía.46 Abdul Kahar) fue herido en el hombro y arrestado junto a su hermano de Tras una redada en una casa en junio de 2006liberados en Forest (zona 20 (Abul Koyair) —aunque posteriormente fueron sinGate cargos—, Este de Londres), en la cual un hombre musulmán de 23 años (Mohammed 90

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Mohammed Abdul Bari había alertado que la confianza entre la comunidad musulmana y la policía podría ser dañada.47 El foro de participación de Bradford en el mes de marzo de 2006, entre otros temas, fue testigo de los planteos de preocupaciones que generó en las comunidades minoritarias el arresto de casi una veintena de estudiantes de la Universidad de Bradford, acusados de estar vinculados con actividades terroristas. Todos ellos episodios que plasman en la realidad diaria el debate entre la seguridad y la libertad y los límites en la lucha contra el terrorismo. Si nos remontamos a la política contra-terrorista de la WYP, el terrorismo es definido como uno de los crímenes más desafiantes que enfrentan las fuerzas policiales a nivel nacional; para cuyos cuatro aspectos de la estrategia contra-terrorista del gobierno —prevención, persecución, protección y preparación—, al rol de los oficiales policías se lo considera vital en distintos ejes de trabajo.48 Dentro de tal espectro de actividades que una problemática compleja como el terrorismo demanda, la WYP concibe al trabajo con la comunidad —sea directo o indirecto— dentro del marco de acción; con actividades tendientes a disminuir el apoyo a terroristas en los “corazones y mentes de la gente” —en línea con la prevención del terrorismo abordando causas subyacentes— y un trato con el público de modo tal que lo mantenga mejor informado acerca de la naturaleza de la amenaza y la forma en que se puede ayudar a la policía en prevenir actos de terrorismo.49 Entre el resto de actividades que la policía manifiesta llevar acabo se encuentran: mantener un cuerpo local de operaciones efectivo y eficiente — capaz de trabajar en apoyo de los servicios de seguridad para reunir información sobre presuntas redes de terroristas—; realizar tareas de inteligencia sobre terroristas y aquellos que los apoyan; y prepararse para sus posibles consecuencias, desarrollando un amplio plan de contingencia y entrenamiento para mejorar la resistencia de sobrellevar ataques y otros desafíos.50 Corresponde entonces por último resaltar que si bien el verdadero origen del foro de participación comunitaria en Bradford se remonta a problemas de integración social vividos por la sociedad británica —según lo analizado previamente—; no hay que perder de vista que los objetivos de la policía por crear comunidades seguras están alineados en su trabajo con la prioridad estratégica nacional que supone contrarrestar el terrorismo y su 91

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amenaza.51 De tal asimilación se da cuenta por ejemplo en el informe de planificación estratégica anual 2004-2005 de la WYP 52, al asociarse explícitamente a la prioridad nacional de enfrentar al terrorismo —junto a las de afrontar el comportamiento antisocial y el desorden, más el compromiso comunitario—, con la prioridad de la WYP de mantener la paz bajo el objetivo de crear comunidades más seguras, según el marco de acción operacional del Jefe de Policía.53 La seguridad desde la perspectiva del desarrollo Para terminar, y volviendo a la concepción del enfoque macro imperante en el Reino Unido para pensar la seguridad, hay que empezar por recordar que la misma es usualmente reconocida como una condición esencial para el desarrollo duradero de una sociedad, siendo explicable la preocupación central que ella genera entre los más pobres. Dicho enfoque es provisto por lo que se entiende como la “perspectiva del desarrollo”, a partir de la cual se han promovido internacionalmente reformas en la seguridad de países emergentes de conflicto, entendiéndose que el rol del Estado y sus fuerzas impactan directamente sobre las oportunidades para el desarrollo sustentable y la seguridad física de la gente. Este ha sido el caso de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y el Reino Unido en particular, quien ha hecho de la reforma del sector de la seguridad una prioridad de su política de desarrollo a través de los proyectos de cooperación internacional.54 Mientras tanto, otros actores —como el Fondo Monetario Internacional o la propia Unión Europea— han lidiado con ciertos aspectos de la seguridad, pero solo ocasionalmente como parte de un programa integral de reformas en el sector.55 El concepto del SECURITY SECTOR REFORM A partir de la perspectiva en cuestión, se desprende lo que se entiende como Security Sector Reform (SSR); cuya acepción data de fines de los años noventa y es funcional al concepto de la “seguridad humana”, entendida 92

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desde la perspectiva de la protección de los individuos —en contraste a la concepción clásica de la “seguridad nacional” centrada en los Estados. El SSR es un término utilizado entonces para describir la transformación del “sistema de seguridad” —el cual incluye a todos los actores involucrados, sus roles, responsabilidades y acciones—, trabajando en conjunto para administrar y operar el sistema acorde a las normas democráticas y principios del buen gobierno, contribuyendo asimismo a un buen funcionamiento del marco de la seguridad.56 Dicho de otro modo, la atención sobre el sector de la seguridad apunta a identificar a todas aquellas organizaciones en una sociedad que son responsables de proteger al Estado y a sus comunidades, y la relación entre ellas. Ahora, desprendido de lo antedicho, un aspecto a destacar es que los objetivos de la reforma del sector seguridad desde una perspectiva del desarrollo se diferencian de metas orientadas militarmente, en el sentido que la estructura y capacidad de los actores del sector en su integridad — militares y de policía— deben ser optimizados para el desarrollo social, económico, político y humano. Al respecto, el objetivo último del SSR es crear fuerzas que sean funcionalmente diferenciadas, fuerzas profesionales bajo el control civil objetivo y subjetivo, y con la menor utilización funcional de recursos posible para la provisión de la seguridad a la población. Un entrecruzamiento de dimensiones del cual surgen principalmente los dilemas entre el control civil y la profesionalización —niveles político e institucional— y entre la utilización de recursos y la provisión de seguridad —niveles de desarrollo económico y de la sociedad. En consecuencia, acorde a la perspectiva esbozada, el sector de la seguridad requiere personal competente y una buena gestión, operando dentro de un marco institucional definido por ley. En caso contrario, la mala gestión —entre otras consecuencias— obstaculiza el desarrollo, desalienta a la inversión y ayuda a perpetuar la pobreza.57 Teniendo en cuenta entonces que de los distintos actores ¿Porqué pensarena la involucrados la seguridad seguridadcomo y elsector? funcionamiento del andamiaje

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institucional depende el desarrollo sustentable de la sociedad en su integridad, la atención del sector resulta claramente ineludible y su resultado es fundamental para proyectar escenarios en los países emergentes de conflicto; tales como Sierra Leona, Timor Oriental, Afganistán o Haití en el caso regional de América Latina por citar sólo algunos ejemplos. Sin embargo, la identificación del sector de la seguridad sugiere la necesidad de hacer un diagnostico sistematizado antes de pensar en posibles reformas y mejoras en cualquier país según las particularidades del caso, a la búsqueda de un mejor desempeño de las instituciones, la garantía de un mejor clima de seguridad y en aras del desarrollo de la sociedad. Volviendo al estudio de caso particular de Bradford, el mismo es testigo de cómo el enfoque de seguridad holístico, que presta atención a los desafíos que las reformas de seguridad suponen, es no sólo aplicable para escenarios de países emergentes de conflicto en el subdesarrollo —sobre lo cual la gran mayoría de la bibliografía al respecto se suele ocupar—, sino aún en países desarrollados como la experiencia del Reino Unido lo sugiere.58 Frente al desafío de abordar la seguridad desde una perspectiva del desarrollo, la visión del SSR ofrece así un enfoque analítico que ayuda al abordaje integral que los asuntos de seguridad ameritan, a la vez que brinda herramientas para pensar en la formulación de políticas concretas. 59 Conclusión Tras analizar el caso británico de Bradford, resta concluir que si bien el tema del terrorismo ha probablemente potenciado la segregación racial y las desconfianzas en el seno de la sociedad británica —sobre todo tras los episodios terroristas del 7/7 en Londres—, los peores problemas raciales se habían manifestado con anterioridad. No obstante, si bien los episodios raciales de 2001 fueron una advertencia con anticipación sobre cuestiones sociales que exceden al tema dellaterrorismo; sustras lecciones en materia de relaciones con la comunidad, de problemática episodios posteriores. encontraría a las autoridades británicas más conscientes ante la sensibilidad

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La experiencia de los disturbios de 2001 en Bradford, y los consecuentes desafíos que la WYP debió enfrentar en materia de relaciones con la comunidad, han sido sin dudas determinantes para una mejor respuesta a los temas comunitarios post 7/7 en el propio territorio inglés. Por otro lado, no siendo en realidad el terrorismo el fundamento exclusivo ni originario del foro de participación impulsado en Bradford — aunque hoy día el mismo pueda ser fundamental para la política contraterrorista en el país—, la preocupación implícita por la exclusión social ante los enfrentamientos raciales en Inglaterra hace a la experiencia aún más aconsejable para tomarla de referencia en América Latina. Acorde a las consideraciones preliminares sobre la responsabilidad y seriedad que supone el planteo de una política de seguridad —diagnóstico de realidades y capacidades mediante—, culminaremos el presente ensayo con la propuesta de alentar iniciativas de participación comunitaria en América Latina como un “camino a recorrer”, más que una fórmula de “cómo transitarlo”. Para dicho “camino a seguir” ante las prioridades locales, fomentar la conformación de foros de participación comunitaria que garanticen la diversidad en términos de “clase social” —derivada de las desigualdades socio-económicas y la marginalidad—, constituye una opción a considerar para la formulación de políticas en nuestra región, cuyo debate parece oportuno promoverse. Hoy día, cuando son recurrentes por ejemplo los debates acerca de la privatización de la seguridad —y cómo los malos servicios estatales en materia de seguridad son padecidos principalmente por quienes menos tienen—, trabajar por sistemas de participación social en los cuales estén reflejadas las preocupaciones de las diversas realidades socioeconómicas no parece ser un detalle menor. Por su parte, el tema de la participación comunitaria llama la atención del déficit de representatividad y la canalización de demandas de nuestras sociedades; siendo funcional, en primer lugar, a la imagen de las instituciones de seguridad y contribuyendo, en última instancia, al funcionamiento del sistema en su integridad.

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Notas 1

A la fecha del cierre de publicación de la primera revista de la Red 14 “Seguridad Ciudadana en la Ciudad” del programa Urb-Al, en Chile participan 19 comunas y a nivel mundial existen 29 países socios con un total de 189 ciudades. Para visitar el portal de la red remitirse a http:// www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/edic/base/port/portada.html 2 El Documento Base fue la publicación fundacional de la Red 14 que definió la problemática de la seguridad ciudadana en Europa y América Latina, con el objetivo de establecer criterios comunes de análisis. Red-14 Programa URB-AL de la Comisión Europea; “Documento Base. Seguridad Ciudadana en la Ciudad”; Valparaíso, Chile; octubre de 2003. Disponible en español en http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/ ASOCFILE120031119195112.pdf 3 DAMMERT, Lucía (ed.); Seguridad Ciudadana: Experiencias y Desafíos; I. Municipalidad de Valparaíso, Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad, URB-AL; Valparaíso, Chile; 2004; 377 p. Disponible en http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/pags/libro.html 4 DAMMERT, Lucía, PAULSEN, Gustavo (eds.); Ciudad y Seguridad en América Latina; FLACSO-Chile, Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad, I. Municipalidad de Valparaíso, URBAL; Santiago, Chile, Serie Libros FLACSO-Chile; 2005, 230 p. Disponible en http:// www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/ libro_ciudad_y_seguridad.pdf 5 DAMMERT, Lucía; Prevención comunitaria del delito en América Latina: ¿Discurso o posibilidad?, en Persona y Sociedad (Chile); No.1; 2005; pp.215/230. 6 DAMMERT, Lucía; La construcción de ciudadanía como estrategia para el fomento de la convivencia y la seguridad; El Salvador, Seminario permanente sobre violencia; septiembre 2005. Disponible en http://www.violenciaelsalvador.org.sv/documentos/ Dammert__El_Salvador_20051.pdf 7 DAMMERT, Lucía, BAILEY John (coords.); Seguridad y reforma policial en las Américas: experiencias y desafíos; México; FLACSO-Chile, Naciones Unidas-ILANUD, Siglo XXI Editores; 2005; 379p. 8 Sobre tipos de participación comunitaria, sus problemas de conceptualización y temas implicados, ver DAMMERT, Lucía; “Participación comunitaria en prevención del delito en América Latina”, en DAMMERT, Lucía (ed.); Seguridad Ciudadana: Experiencias y Desafíos; op. cit.; p. 161. 9 Según Lucía Dammert, en América Latina las iniciativas de prevención comunitaria desarrolladas se vinculan a cuatro ámbitos específicos; a saber, la relación policía-comunidad aludida, la organización comunitaria de seguridad, el trabajo en espacios públicos y la asociación públicoprivado. Ver DAMMERT, Lucía; La construcción de ciudadanía como estrategia para el fomento de la convivencia y la seguridad; op. cit.; pp. 15-16. 10 Ver “Enfoques participativos” en DAMMERT, Lucía; La construcción de ciudadanía como estrategia para el fomento de la convivencia y la seguridad; op. cit.; pp. 14-15. Sobre los enfoques participativos y los ámbitos de participación, ver también DAMMERT, Lucía; “Asociación municipiocomunidad en la prevención del delito”, en DAMMERT, Lucía, PAULSEN, Gustavo (eds.); Ciudad y Seguridad en América Latina; op. cit. 61/64. 11 El proyecto B-equal (Bradford Employment Equality Project) es en parte financiado por el Fondo Social Europeo y busca el desarrollo de opciones innovadoras de superar barreras al empleo para minorías étnicas. Web site: http://www.b-equal.com/

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Gastón Hernán Schulmeister 12 British Broadcasting Corportation (BBC). “Gran Bretaña: Calma tras disturbios raciales”, en BBC Mundo.com, 9 de julio de 2001. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1430000/ 1430199.stm 13 Se calcula que en el Reino Unido hay un millón y medio de musulmanes que viven en distintos asentamientos repartidos en el territorio británico, con diferentes formas de organización y herencia cultural. Pese a que existe cierta creencia generalizada de que los musulmanes residentes en el Reino Unido llegaron al país desde el sudeste asiático en la década de los años 60, los antecedentes históricos indican que comenzaron a establecerse hace más de un siglo y que emigraron desde distintas regiones en el mundo, incluyendo el norte y el este de África, Chipre, Turquía y Medio Oriente. 14 CRAMPHORN, Colin (2006); Chief Constable’s Annual Report 2005/2006; West Yorkshire Police. Disponible en http://www.westyorkshire.police.uk/files/docs/annualreport20052006.pdf. 15 Ibíd. Para más información remitirse también a “County Profile”, en la sección institucional (“About Us”) en el web site de la WYP: http://www.westyorkshire.police.uk/sectionitem.asp?sid=2&iid=136 16 CRAMPHORN, Colin (2006); op. cit.. 17 Por otra parte, a tan sólo dos semanas de los episodios del 7 de julio de 2005, el 21 de julio entre las 12.35 y las 13.05, tres incidentes ocurrieron nuevamente en Londres en el sistema subterráneo —alrededor de las estaciones Warren Street, Oval y Shepherd’s Bush—, más un cuarto incidente en la parte superior de un London Bus en la Hackney Road. MURPHY, Paul; “Intelligence and Security Committee Report into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005. Presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty “, May 2006. Disponible en http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/ 11_05_06_isc_london_attacks_report.pdf 18 The House of Commons; “Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005”; London; The Stationery Office (TSO); May 2006. Disponible en http://news.bbc.co.uk/2/ shared/bsp/hi/pdfs/11_05_06_narrative.pdf 19 Respecto a la terminología al momento de hacer referencias al terrorismo, en el informe sobre inteligencia y seguridad tras los episodios del 7/7, se manifiesta que el mismo se refiere al “terrorismo islamista”. Un término utilizado por los servicios de seguridad y la policía para describir la amenaza desde individuos que alegan una justificación religiosa para el terrorismo, cuyo alegato es asimismo rechazado por la mayoría de los musulmanes británicos, cuyos líderes se encargan de señalar que el Islam no es una religión violenta. Asimismo, entre la comunidad contraterrorista más amplia del gobierno se especifica que la amenaza es también referenciada como “terrorismo internacional”. MURPHY, Paul; “Intelligence and Security Committee Report into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005. Presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty “; May 2006. 20 The House of Commons; “Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005”; op. cit.; p. 26-27. 21 Ibíd. 22 “Annex A: The evolution of the modern international terrorist threat”, en The House of Commons; “Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005”; London; The Stationery Office (TSO); May 2006. 23 “Musulmanes bajo la lupa”, BBC Mundo.com, 13 de julio de 2005. http://news.bbc.co.uk/hi/ spanish/international/newsid_4679000/4679677.stm 24 “Four men held after terror raid”, en BBC News, 6 March 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/4777472.stm

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La participación comunitaria 25 “Police search after terror arrest”, en BBC News, 7 June 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/5054466.stm 26 Los debates en torno a la comunidad musulmana en el Reino Unido se han extendido también a discusiones sobre cómo los políticos y los propios líderes de las comunidades deberían responder al fenómeno del descontento entre los jóvenes musulmanes y su posible radicalización. 27 “¿Qué motivó a los atacantes?, en BBC Mundo.com, 14 de julio de 2005. http://news.bbc.co.uk/ hi/spanish/international/newsid_4682000/4682621.stm 28 “La vena racista del Reino Unido”, en BBC Mundo.com, 5 de agosto de 2005. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/misc/la_columna_de_miguel/newsid_4125000/4125942.stm 29 “Webchat: Professor Paul Rogers”, en BBC News, 18 July 2005. http://www.bbc.co.uk/leeds/ content/articles/2005/07/14/messageboard_paul_rogers_webchat_feature.shtml 30 “Noche de violencia racial en G. Bretaña”, en BBC Mundo.com, 8 de julio de 2001. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1428000/1428513.stm 31 En el caso de Irlanda del Norte, por ejemplo, la preocupación por mejorar la imagen y la confianza de la policía en la comunidad es evidente, entre otras cosas, en la creación de un Ombudsman especial para lidiar con las quejas contra la policía (The Police Ombudsman for Nothern Ireland). El mismo no es equivalente a un departamento de asuntos internos, sino un interlocutor entre la sociedad y la policía, encargado de canalizar las denuncias de la gente y que actúa como un mecanismo de resolución de controversias. Por lo antedicho, tal iniciativa se ha ocupado de temas como la mala imagen de la institución policial —y la correspondiente confianza que debiera mejorarse para su desempeño—, con una particular atención del accountability que resulta funcional —al igual que con la canalización de demandas en el caso Bradford— al mejoramiento del funcionamiento de las instituciones de seguridad. Para más información sobre The Police Ombudsman for Nothern Ireland , remitirse a su web site: http:// www.policeombudsman.org/ 32 “Tercera noche de violencia racial”, en BBC Mundo.com, 10 de julio de 2001. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1431000/1431319.stm 33 “Inglaterra: el porqué del verano de la ira”, en BBC Mundo.com, 11 de diciembre de 2001. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1703000/1703347.stm 34 “R. Unido: ¿nueva ola de violencia racial?”, en BBC Mundo.com, 24 de junio de 2003. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_3016000/3016508.stm 35 HENDERSON, N.J., DAVIS, R.C., and MERRICK, C., “Community Policing: Variations on the Western Model in the Developing World”, Police Practice and Research, Vera Institute of Justice; 2003; Vol. 4, No. 3; 16 p.. 36 Emblemático de dicha política es el programa denominado The Bradford District Safer Communities Partnership, el cual incluye una amplia gama de acciones y trabaja para reducir el crimen, el comportamiento anti-social, los problemas de abusos de drogas y miedo al crimen, y para asegurar que todas las personas en el distrito se beneficien del clima de seguridad reinante. Para más información remitirse al web site: http://www.saferbradford.org.uk 37 “Community Forums”, correspondiente a la sección “Department Profiles” en el web site de la WYP: http://www.westyorkshire.police.uk/section-item.asp?sid=6&iid=99 38 Ibíd. 39 Ibíd. 40 CALL, Charles T.; “Challenges in Police Reform: Promoting Effectiveness and Accountability”; IPA Policy Report; International Peace Academy; 2004. Disponible en http://www.ipacademy.org/ PDF_Reports/CHALLENGES_IN_POLICE.pdf 41 “Community Forums”, en el web site de la WYP, op. cit..

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Gastón Hernán Schulmeister 42 Lucía Dammert, por ejemplo, haciendo hincapié en el rol más activo que el gobierno local debiera asumir comprometiendo la participación de la ciudadanía, reconoce la participación de la comunidad en las iniciativas de prevención de la violencia y la delincuencia como un pilar a tener presente para el diseño e implementación de políticas de seguridad a nivel local, haciendo que la comunidad se transforme en un actor decisivo en el espacio local. DAMMERT, Lucía; “Asociación municipiocomunidad en la prevención del delito”, en DAMMERT, Lucía, PAULSEN, Gustavo (eds.); Ciudad y Seguridad en América Latina; op. cit.; pp. 51/83. 43 Bradford Hate Crime Alliance (BHCA) web site: http://www.hatecrimealliance.co.uk 44 GROENEWALD, Hesta and PEAKE, Gordon; “Police Reform Through Community-based Policing: Philosophy and Guidelines for Implementation”; International Peace Academy (IPA) Saferworld; New York; September 2004. Disponible en http://www.saferworld.org.uk/images/pubdocs/ police%20reform.pdf 45 “Londres: tras los conspiradores”, BBC Mundo.com, 10 de agosto de 2006. http://news.bbc.co.uk/ hi/spanish/international/newsid_4781000/4781927.stm 46 “Police fears of threat to Muslims”, en BBC News, 11 August 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/4783099.stm 47 “Questions over London terror raid”, en BBC News, 10 June 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/5066846.stm; “Terror raid pair may sue police”, en BBC News, 11 June 2006. http:// news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/5068500.stm 48 “Counter Terrorism”, sección “Policy Statements”, web site de la WYP: http:// www.westyorkshire.police.uk/section-item.asp?sid=48&iid=1365 49 Ibíd. 50 Ibíd. 51 National Policing Plan Priorities 2004/07. 52 CRAMPHORN, Colin (2005); Chief Constable’s Annual Report 2004/2005; West Yorkshire Police. Disponible en http://www.westyorkshire.police.uk/files/docs/annualreport20042005.pdf 53 CRAMPHORN, Colin (2005), op. cit. p. 4. 54 Para más información ver SCHULMEISTER, Gastón Hernán, “La seguridad según la visión británica. Un enfoque holístico para reformas en el sector”, Boletín del Instituto de Asuntos Estratégicos y Asuntos Internacionales (ISIAE), Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), año 9, número 38, abril 2006. Disponible en http://www.cari1.org.ar/pdf/boletin30.pdf 55 WULF, Herbert; “Brief 15. Security Sector Reform”; Bonn (Germany); Bonn International Center for Conversion (BICC); 2000. 56 Organization for Economic Co-operation and Development (OECD); “Security System Reform and Governance”; DAC Guidelines and reference Series; Paris (France); 2005. 57 BALY, Dick; “Understanding and Supporting Security Sector Reform”; London, United Kingdom; Department for International Development (DFID); 2002. 58 En este sentido, si bien el presente trabajo se ocupa sólo del caso Bradford, no puede eludirse al menos la mención de la aplicación del mismo enfoque al proceso de reforma acontecido en los últimos años en Irlanda del Norte. Ver “A New Beginning: Policing in Northern Ireland. A report of the Independent Commission on Policing for Northern Ireland”; September 1999. Disponible en http://www.belfast.org.uk/report/fullreport.pdf 59 En América Latina, por ejemplo, son recurrentes los debates acerca de si hay que ampliar o no las misiones de las Fuerzas Armadas en materia de seguridad interior. Ver Dammert, Lucía y BAILEY, John; “Reforma policial y participación militar en el combate a la delincuencia: análisis y desafíos para América Latina”; en Fuerzas Armadas y Sociedad; FLACSO-Chile; No.1; 2005; pp.133-152. Disponible en http://www.fasoc.cl/files/articulo/ART43622189c08b8.pdf

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REFORMA POLICIAL Y USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA EN UN ESTADO DE DERECHO. UNA MIRADA A LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA Hugo Acero* 1. INTRODUCCIÓN A comienzos de los años 90 del siglo pasado solo 17 de cada 100 ciudadanos tenía confianza en la Policía Nacional de Colombia. Las encuestas y estudios de percepción sobre la labor policía en esta época, la ubicaban como una institución poco comprometida con el respeto de los derechos y libertades ciudadanas, los procedimientos legales y el estricto cumplimiento de sus deberes constitucionales, y además, muy poco eficiente frente a los problemas de violencia y delincuencia que por ese momento padecía el país. Frente a este escenario, el Gobierno Nacional en el año 1992 emprendió un proceso de reforma de la Policía, sustentada en una renovada actitud autocrítica y voluntad de cambio en los altos mandos policiales. Para esto, el Gobierno conformó una comisión externa con voceros importantes de la sociedad colombiana y de la cual hicieron parte oficiales destacados de la Institución policial, que se orientó esencialmente la modernización de su estructura interna acorde con las exigencias de la seguridad y la convivencia ciudadana en el marco de un pleno respeto por el Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución Política de 1991. Parte fundamental de este proceso de transición, fue hacer que sus miembros interiorizaran el respeto y la valoración por los derechos humanos, la protección de las libertades y el fomento de la vida, promoviendo estos principios en su práctica profesional, a través del uso de los mecanismos de control, atención y prevención. Teniendo como marco de referencia el Estado Social de Derecho que proclama la Constitución de 1991, la policía debe encargarse de preservar la seguridad ciudadana, entendiendo esta como las condiciones de seguridad, salubridad y tranquilidad necesarias para el goce de los derechos humanos y el cumplimiento de los deberes. Por consiguiente el 1

Sociólogo, consultor internacional en temas de seguridad ciudadana, seguridad nacional, manejo de crisis y terrorismo

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último fin de la policía es el respeto y la protección de los derechos humanos. Todas las acciones de la fuerza pública policial, desde la orden más elemental, hasta el uso de la fuerza en situaciones excepcionales, estarán ordenadas a favorecer el ejercicio de los derechos humanos y el disfrute de los beneficios que se derivan de estos2. Producto de este proceso de reforma, fueron retirados de la Policía Nacional de Colombia más de 10.000 miembros que, por distintos motivos, no se adecuaban a los nuevos requerimientos de una policía respetuosa de los derechos humanos y cercana a las necesidades y confianza de los ciudadanos de Colombia. El objetivo de este documento es dar cuenta de la experiencia de reforma policial, teniendo como un punto de reflexión la idea de uso legitimo de la fuerza en el marco del Estado Social de Derecho, observando detalladamente cuáles han sido los límites y alcances de este concepto al interior de dicha práctica o proceso, para lo cual esta presentación se dividirá en tres partes: Inicialmente se plantearán una serie de consideraciones preliminares sobre los parámetros y principios básicos de actuación de la fuerza pública en un Estado Social de Derecho, posteriormente se hará énfasis en los aspectos más relevantes dentro de la experiencia de reforma policial, estableciendo dentro de este espacio, las limitaciones y alcances del uso legítimo de fuerza en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades individuales, finalmente quedarán planteados algunos desafíos y reflexiones que servirán como punto de partida al desarrollo de nuevos planeamientos e iniciativas en esta materia.

2. SOBRE EL ACCIONAR DE LA POLICÍA EN UN ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO Existen una serie de parámetros que definen y regulan el ejercicio profesional de la fuerza pública, estos parámetros están definidos dentro de la Constitución Política de Colombia de 1991 y en los instrumentos legales internacionales sobre derechos humanos, los cuales prevalecen para el mantenimiento del orden interno y la ley y que son acogidos por la Constitución Nacional en su artículo 93, como son2:

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•El respeto a los derechos de las personas •La observación de los procedimientos legales •El estricto cumplimiento de los deberes Derivados de estos preceptos fundamentales encontramos un conjunto de principios que rigen la actuación de la fuerza pública, los cuales delimitan y orientan de forma clara su accionar en relación con los ciudadanos y situaciones particulares, como lo planteó las Naciones Unidas 3: •Finalidad: el fin buscado por la fuerza pública es la prevención de un hecho punible o la detención de un infractor. Algún tipo de desviación en esta finalidad podría conducir a un uso desmedido del poder. •Necesidad: las conductas incurridas por la fuerza pública, deben constituirse como la única posibilidad de acción para evitar la realización de un hecho punible o dar captura a quien o quienes lo cometen. Adicionalmente estas conductas deben ser lo menos lesivas de los derechos de las personas, particularmente en lo que a uso de la fuerza se refiere. •Debida motivación: se refiere explícitamente a las razones que llevan a la fuerza pública a actuar, las cuales deben ser claras, objetivas y sobre todo justificadas. •Proporcionalidad: el conjunto de medidas tomadas por la fuerza pública, deben estar ajustadas a la conducta de la persona perseguida y a las circunstancias del contexto en el cual se comete el hecho punible; por lo que debe haber una conexión directa entre la finalidad y los medios utilizados, lo cual evitará el uso de medidas excesivas que causen daños innecesarios a las personas o a sus bienes. •No discriminación: todas las personas, sin distinción de ningún tipo, tienen los mismos deberes y derechos y deberán ser tratadas por la fuerza pública de igual manera. • Excepcionalidad del uso de la fuerza: el uso de la fuerza se admite para situaciones excepcionales en las cuales, o no se puede 103

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prevenir el delito, o se debe perseguir al que cometió el delito por otros medios. Es necesario entender que cada uno de estos principios hacen parte de un todo estrechamente interrelacionado, en donde como ya se había hecho explícito anteriormente, aparece la protección a los derechos de las personas como un eje rector. Tomando como punto de partida estos conceptos, a continuación se hará un recorrido por el proceso de reforma, que desde el año 1993 la Policía Nacional de Colombia ha venido implementando en todo el país, comentando detenidamente hasta donde ha llegado y como se ha desarrollado al interior de este proceso la idea de uso legítimo de la fuerza.

3. REFORMA POLICIAL EN COLOMBIA: TRANSFORMACIÓN DE UNA INSTITUCIÓN POR EL RESPETO DE LOS DERECHOS CIUDADANOS Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, se marca el inicio de un nuevo modelo de participación ciudadana en las decisiones económicas, políticas y sociales de la Nación, encaminado a garantizar la existencia de instituciones públicas eficientes y democráticas, en las que los usuarios aparecen como legítimos demandantes de servicios y derechos. En este contexto la Policía Nacional -también inmersa en corrupción y deficiencia en el cumplimiento de sus funciones, por aquella época- asumió el reto de “someterse a un proceso de autocrítica y cuestionamiento tanto de su funcionamiento como del comportamiento de sus integrantes4”, con el propósito de constituirse en un organismo vivo del país, interesado en la defensa del bien común y coparticipe de la transformación de la realidad nacional desde sus propias competencias de seguridad y convivencia. Las exigencias de la nueva Constitución facilitaron la reestructuración interna de la Policía mediante la expedición de la Ley 62 de l993, y el diagnóstico de la realidad institucional, permitió la identificación de los siguientes problemas como causantes de la crisis de legitimidad de la Policía Nacional5: 104

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•Debilitamiento de principios y valores corporativos. •Gestión de mandos caracterizada por ausencia de liderazgo. •Deficientes resultados del servicio de policía (diversificación excesiva del servicio). •Enfoque inadecuado de la administración del talento humano. •Deficiencias en los procesos de formación y capacitación. •Ineficaces sistemas de evaluación y seguimiento. •Alejamiento policía comunidad. •Violación de los derechos humanos. Frente a estos problemas la reforma policial se sustentó en los tres elementos constitutivos del sistema del servicio policial: individuo, institución y comunidad y la priorización de los problemas detectados se tornaron en el insumo potenciador para la creación de implementación del “Plan de Transformación Cultural”, cuya filosofía se fundamentó en: “El cambio de actitud del hombre, mediante el equilibrio de sus dimensiones espiritual, intelectual, socio afectiva y física, sustento de su propio desarrollo individual y de su construcción de una cultura organizacional basada en el progreso tecnológico y acomodada a las necesidades del ciudadano, y del entorno en general, para hacer una institución más productiva y competitiva”6. Los programas fundamentales sobre los cuales se cimentó el Plan de Transformación Cultural fueron: •Participación de la comunidad. •Nueva cultura del trabajo. •Fortalecimiento de la capacidad operativa. •Desarrollo gerencial. •Potenciación del conocimiento y formación policial.

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• Modernización de la gestión administrativa7. Desde ese momento la policía no ha ahorrado esfuerzos académicos para, desde sus escuelas, formar individuos capaces de dar un trato personalizado, con disposición al diálogo e interacción con civiles, de una manera esencialmente persuasiva antes que disuasiva. La modernización de su gestión administrativa, la formación de sus miembros para una nueva actitud de servicio y el reconocimiento de los ciudadanos como la razón de la existencia de la institución, han hecho de la Policía Nacional una organización flexible, más horizontal en su organización y con un alto nivel de efectividad en el cumplimiento de sus funciones de seguridad y convivencia, conforme a las necesidades ciudadanas e institucionales. Hoy, la institución policial goza de un reconocimiento ciudadano cercano al 70%. Parte fundamental de esta transformación de la Policía Nacional fue hacer que sus miembros internalizaran el respeto y valoración de los Derechos Humanos y promovieran su vivencia en cada una de sus acciones cotidianas, fundamentadas en la protección de las libertades y el fomento de la vida. En lo que hace al uso de la fuerza, los miembros de la institución, cada vez más saben que su empleo debe hacerse con sumo cuidado y debe ser necesaria y proporcional al peligro que se busca evitar. A este respecto dice el articulo 3 del código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y combatir el delito, aprobado por la asamblea general de las Naciones Unidas: “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesaria y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas8. Por otra parte, el artículo 29 del Código Nacional de Policía de Colombia, afirma que solo cuando sea estrictamente necesario, la policía puede utilizar la fuerza para impedir la perturbación del orden público y restablecerlo. De igual forma, el artículo 30 de este mismo Código consagra que para preservar el orden público la policía solo empleará los medios autorizados por la ley y reglamentos, escogiendo siempre entre los medios eficaces, aquellos que causen un menor daño a la integridad de las personas y sus bienes. Tales medios no podrán utilizarse más allá del tiempo indispensable para el mantenimiento del orden y su restablecimiento.

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Sobre estos preceptos Constitucionales y legales, el proceso de transformación cultural de la policía, en lo que hace al uso legítimo de la fuerza, ha venido avanzando como lo plantea Margarita Uprimny, sobre los siguientes criterios9: •Criterio de necesidad: se utilizará la fuerza sólo cuando el orden público no se pueda preservar de otra manera. •Criterio de legalidad: los medios utilizados deben estar previamente autorizados por la ley o por un reglamento. Esto muestra que el uso de la fuerza tiene límites legales y que la autoridades de policía no pueden inventar sistemas imprevistos para atemorizar a los individuos o grupos cuya actividad debe ser reprimida. •Criterio de racionalidad: se deben evitar los daños innecesarios. •Criterio de temporalidad: solo se podrá utilizar estos medios por el tiempo indispensable. En coherencia con estos criterios, desde mediados de los años 90 se destinaron recursos para la capacitación y actualización de oficiales y suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes en temáticas como: derechos de policía, derechos humanos, derecho internacional humanitario, seguridad y convivencia ciudadana, policía comunitaria, estandarización de procedimientos y pedagogía. Adicionalmente, y en coherencia con las políticas de orden nacional10, los lineamientos internacionales para la protección de los Derechos Humanos y el Plan de Transformación Cultural, se creó la Oficina de Derechos Humanos de la Policía Nacional con sus correspondientes instancias seccionales. Desde entonces, la Policía Nacional ha emanado múltiples acciones de investigación y educación orientadas al conocimiento y buen manejo del tema por parte del personal de la institución en sus distintas áreas de servicio a la comunidad. De igual manera, la institución ha coordinado actividades orientadas a la defensa de los Derechos Humanos de sus miembros. En este ámbito se han establecido convenios con Naciones Unidas, la Consejería para los Derechos Humanos de la Presidencia de la República e instituciones académicas para la realización de investigaciones que permitan establecer las conductas violatorias por parte de su personal y formular

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líneas de trabajo que conduzcan a su mejoramiento. En los últimos años, la Policía Nacional, en coordinación con diferentes instituciones, como la Defensoría del Pueblo, la Oficina para los Derechos Humanos de la Presidencia y las Personerías Municipales, ha iniciado una amplia labor de indagación sobre la situación de los Derechos Humanos al interior de la institución y en el servicio a la comunidad a través de sus miembros. Esta trabajo ha permitido, por un lado, poner en evidencia la voluntad política de la Policía frente a las exigencias de cambio, y por otro, determinar hasta qué punto en el ejercicio legítimo de sus funciones constitucionales, se ha incurrido en algún exceso en el uso de la fuerza o desacato a la ley, con el fin de corregir errores y depurar cada vez más el ejercicio profesional de sus miembros.

4. CONCLUSIONES Lo primero que hay que destacar es que hoy la Policía Nacional de Colombia es una de las instituciones mejor calificadas por parte de los ciudadanos. Mientras en el año 1992 solo el 17% de los ciudadanos la consideraban confiable, hoy el 68% de los ciudadanos creen en ella y aunque falta mucho camino por recorrer, la institución policial no cesa en su esfuerzo para ser la mejor institución del país. Cabe anotar, que frente a los retos que hoy imponen los problemas de violencia y delincuencia a la mayoría de los países latinoamericanos, la profundización en la modernización de las fuerzas policiales enmarcada en el compromiso con la estricta observancia de los Derechos Humanos, se constituye en una necesidad impostergable si se quiere dar respuesta adecuada a estos retos. Así lo entendió el Gobierno de Colombia en 1993 y la Policía Nacional, y hoy la institución recoge los frutos con el reconocimiento ciudadano y la reducción de los indicadores de violencia y delincuencia, como ha sido el claro ejemplo de Bogotá en los últimos diez (10) años, y Medellín en los últimos cuatro (4). En materia del uso de la fuerza, fue claro para el Gobierno y la institución que deberían existir criterios y fundamentos claros de acción policial en el marco del Estado de Derecho y que esto beneficiaba a los propios miembros de la fuerza policial que, por razones relacionadas al servicio, se ven expuestos diariamente a situaciones en las que es probable 108

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cometer errores que pueden resultar en la pérdida de vidas o la destrucción de bienes o propiedades. Es claro, para cualquier miembro de la Institución Policial, que seguir las reglas les sirve para blindarse frente a cualquier acusación de supuesto abuso de autoridad o mal uso de la fuerza. Si el policía sigue fielmente las reglas de encuentro con el ciudadano, difícilmente el resultado de la investigación podría señalarlo como responsable de cometer una arbitrariedad, pues se trataría de un error no premeditado11. Finalmente, es necesario considerar las características excepcionales que vive Colombia con el conflicto armado interno, cuya situación lleva a que la población civil se vea de manera frecuente atrapada en medio del fuego cruzado y donde los criterios de uso legítimo de la fuerza, adquieren aun más importancia. En este tipo de conflictos se debe limitar de manera muy cuidadosa, la aplicación del poder de fuego y el uso de la fuerza en general. Aquí se torna muy difícil, y en algunos casos, casi imposible, discernir entre combatientes y no combatientes, y es en medio de esta situación que la Policía Nacional debe afinar aun más las reglas en el uso de la fuerza para guiar las operaciones, minimizar errores y daños colaterales y contribuir a evitar abusos en contra de la población civil. Los criterios de acción enmarcados en el respeto de los derechos humanos son el parámetro principal para evaluar la legitimidad de las operaciones de la fuerza pública y, en especial, de la Policía Nacional. Si hubiere lugar a una investigación por delitos cometidos en el desarrollo de actos del servicio, el criterio fundamental de evaluación sería el acatamiento de las reglas estipuladas en los tratados y decretos internacionales sobre el uso legítimo de la fuerza12. Finalmente, cabe anotar que los criterios de acción del uso legítimo de la fuerza, no deben ser vistos como una talanquera o impedimento para la adecuada ejecución de las operaciones militares y policiales. Por el contrario, deben servir como una guía y una ayuda para todos los miembros de la Fuerza Pública encargados de velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos y de las instituciones democráticas. Notas 1

UPRIMNY YÉPEZ, INÉS MARGARITA. Límites de la fuerza pública en la persecución del delito. Defensoría del pueblo. Bogotá 2003. 2 Articulo 93 de la Constitución Política Nacional. 109

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Asamblea General de las Naciones Unidas. 17 de diciembre de 1979. Normativa y Práctica de los Derechos Humanos para la Policía Manual ampliado de derechos humano para la policía 4 POLICIA NACIONAL: LA FUERZA DEL CAMBIO. Cartilla No. 2. Pág.14. 5 POLICIA NACIONAL: LA FUERZA DEL CAMBIO. Cartilla No. 2. 6 GRUPO DE ESTRATEGAS PARA EL CAMBIO. Transformación cultural y mejoramiento institucional. Policía Nacional. Editorial Retina. Bogotá: 1995. 7 Plan de Direccionamiento Estratégico de la Policía Nacional. 8 Ibíd., UPRIMNY YÉPEZ, INÉS MARGARITA. Límites de la fuerza pública en la persecución del delito. Defensoría del pueblo. Bogotá 2003. Pág. 25 9 Ibíd., UPRIMNY YÉPEZ, INÉS MARGARITA. Límites de la fuerza pública en la persecución del delito. Defensoria del pueblo. Bogotá 2003. Pág. 33 10 A) Directiva Presidencial No. 005 del 23 de diciembre de l991: Responsabilidades de las entidades del Estado en la Estrategia Nacional Contra la Violencia”. B) Directiva Presidencial 003 de mayo 3 de l994: responsabilidades del Estado en la Estrategia contra la Violencia y la Seguridad de la Gente. C) Directiva permanente MINDEFENSA 010 de mayo 25 de l994: Reestructuración y ampliación de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa y creación de las mismas en las Fuerzas Armadas, entre otras. 11 ANDRES VILLAMIZAR, Errores militares y reglas de encuentro, Fundación Seguridad y Democracia. Bogotá, octubre 4 de 2004 12 Ibíd. ANDRES VILLAMIZAR, Errores militares y reglas de encuentro, Fundación Seguridad y Democracia. Bogotá, octubre 4 de 2004. Pág. 9

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ESTRATEGIAS POLICIALES ANTE NUEVAS AMENAZAS Y RELACIONES SEGURIDAD PÚBLICA – DEFENSA NACIONAL Gustavo Gorriti* La principal amenaza que vivió el Perú en términos de seguridad pública y nacional fue la insurrección de Sendero Luminoso. Desde su inicio engañosamente simple, hasta el momento, a fines de la década de 1980 y comienzos del 90, cuando Sendero afirmó haber alcanzado la paridad estratégica e iniciado la etapa dirigida a conquistar el poder, Perú vivió una guerra interna en la que murieron decenas de miles de personas y soportó una destrucción material por miles de millones de dólares. Para todo propósito práctico, la guerra interna terminó hace algunos años. Sendero Luminoso mantiene grupos armados en un par de regiones del país, pero lo que queda no constituye ya una amenaza estratégica, como lo fue –y mucho– hasta fines de 1992. ¿Por qué traer a colación el caso en el contexto de este estudio? Porque aquella amenaza sin precedentes en el Perú puso en juego todo tipo de reacciones y respuestas por parte de un Estado confundido, que vio como fracasaban uno tras otro esos esfuerzos, año tras año, mientras la situación empeoraba hasta hacerse casi insostenible. Una vez que la Policía fue derrotada en 1982, en la primer área en emergencia (la de Ayacucho, en la sierra centro-sur del país), las Fuerzas Armadas asumieron la tarea contrainsurgente poniendo en práctica las doctrinas de contrainsurgencia que se había empleado pocos años antes frente a las insurrecciones guerrilleras en Sudamérica, especialmente en el Cono Sur, y que en todos los casos terminaron con la abrogación de la democracia, la instauración de dictaduras y la perpetración de atrocidades contra decenas de miles de personas. Esa doctrina, heredada de la guerre révolutionnaire francesa, esencialmente contraria a la democracia, fue aplicada en Perú inicialmente en las áreas provincianas donde se dio con mayor fuerza el crecimiento de la organización maoísta. Pese al gran número de víctimas, (muertos, desaparecidos, desplazados), la insurrección no solo no fue dominada sino *Periodista, Director del Área de Seguridad Ciudadana del Instituto de Defensa Legal. 111

Estrategias Policiales Ante Nuevas Amenazas y Relaciones Seguridad Pública – Defensa Nacional

que continuó creciendo y esparciéndose por nuevas regiones del país. El fracaso de las estrategias de represión brutal tuvo otro efecto colateral: la erosión paulatina de la democracia peruana, joven entonces, precaria y frágil, que perdía regiones enteras del territorio nacional cuando éstas se declaraban en emergencia y se ponían bajo control de un comando político-militar. Así, mientras la insurrección se expandía y hacía metástasis, también se expandían paralelamente dictaduras militares provinciales dentro de un gobierno democrático nacional. La democracia peruana abdicaba gradualmente, y cada vez más, de su gobierno y del imperio de la ley porque simplemente no sabía cómo enfrentar la insurrección y cómo emplear sus propias herramientas de defensa. Hacia fines de la década de 1980, la situación se había agravado considerablemente, y las principales ciudades del país, entre las cuales Lima, se convertían en teatros crecientemente centrales de la guerra interna. A lo largo de esos años, las diversas fuerzas que enfrentaban a Sendero (las Fuerzas Armadas, las Policías, los grupos organizados de la sociedad), habían ensayado multitud de medios y de formas de enfrentar a los maoístas. Unos más crueles que otros y algunos más eficaces que los anteriores también. Sendero había perdido el control de algunos territorios previamente dominados (y tiranizados), sobre todo cuando los campesinos se levantaron para enfrentarlos. En algunos casos con la ayuda de las Fuerzas Armadas, en otros prácticamente solos. Pero en la suma total de la guerra interna, Sendero estaba más fuerte que antes, controlaba o influenciaba más territorio y se preparaba para variar la clásica estrategia maoísta con una que tenía fuertes elementos de la doctrina previa del Comintern: intentar provocar el colapso del Gobierno desde las ciudades y su periferia inmediata. Una persona, de suprema importancia durante toda la guerra, se hacía ahora doblemente vital. Abimael Guzmán, el “Presidente Gonzalo”, era no solo el líder indiscutido de Sendero Luminoso, sino que ya se había transformado en lo más cercano que un movimiento maoísta ultraortodoxo podía tener de adoración cuasi-religiosa. A diferencia de los casos de, por ejemplo, Stalin, Mao o Kim Il-Sung, en los cuales el llamado culto a la personalidad se manifestó después de la victoria y de las purgas de rigor, el culto a la personalidad de Gonzalo se desarrolló durante la insurrección y creció en ella hasta niveles extravagantes para una organización marxista.

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En medio de remezones internos y de algunas purgas con métodos calcados de la Revolución Cultural china, la posición del “Presidente Gonzalo” se había convertido, para los senderistas, en la del profeta mayor de una religión secular. “Gonzalo”, Abimael Guzmán, era la llave de la victoria para sus fieles. No solo en el Perú sino, eventualmente, en el mundo. Para seguir las órdenes de quien llamaban “el más grande hombre viviente sobre la faz de la tierra”, los senderistas no dudaban en entregar la vida, puesto que debían llevarla siempre “en la punta de los dedos”. En el momento de la muerte, “de la suprema entrega”, quizá entre torturas atroces, “la jefatura” estaría con ellos, en una suerte de transporte místico que de alguna manera habían compatibilizado con su convicción materialista. Si Abimael Guzmán era tan importante, como guía estratégico pero también objeto de culto y de fe para Sendero, había que asumir que esa su mayor fuerza podía convertirse en su mayor debilidad. Era tal la dependencia de la organización rebelde en su líder/profeta, que su captura podría representar un golpe demoledor, decisivo e invalidante. Eso fue, de una u otra manera, comprendido por el Estado peruano desde los primeros años de la guerra. Diversos grupos de inteligencia y de operaciones especiales se crearon durante esos años para darle caza a Guzmán. La mayoría tuvo nombres calcados de thriller (el más popular fue Skorpio), logró presupuestos especiales de operaciones y se las arregló para desaparecer el dinero sin llegar cerca del líder. Lo que entonces sabían unos pocos (posiblemente no la gente de operaciones especiales de inteligencia) es que Abimael Guzmán no podía estar en los Andes. Sufría de una enfermedad llamada policitemia, que hacía imposible que permaneciera en la altura por tiempo prolongado. Como también sufría de la piel (psoriasis), lo más probable es que estuviera forzado a vivir en una ciudad. La que, en efecto, resultó ser Lima. Hacia 1989, la mayor parte de esos grupos de inteligencia ya había fracasado. La policía anti-terrorista, abrumada por el crecimiento del senderismo en Lima, había dejado la investigación en profundidad que por momentos tuvo a mediados de los ochenta, y se concentraba en acciones tácticas: incursiones nocturnas para tratar de capturar el mayor número posible de activistas; interrogatorios brutales para lograr

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información de aprovechamiento inmediato. La eficiencia era medida por el número de capturas. Entonces se dieron dos iniciativas casi paralelas, que buscaron enfrentar el mismo problema desde dos perspectivas, métodos y filosofías totalmente diferentes. La primera fue la fundación del GEIN (Grupo Especial de Inteligencia), en la última parte de 1989. Su propugnador y fundador fue un mayor de la Policía llamado Benedicto Jiménez, que veía con creciente frustración que las acciones de mano dura de la Policía, las incursiones violentas, las puertas rotas a patadas, las detenciones al por mayor, no solucionaban el problema sino lo agravaban. Jiménez reunió un grupo pequeño de policías y los puso a hacer lo que le habían enseñado sus mentores hace años: estudiar a fondo al senderismo, aprender a pensar como ellos, conocer su historia en el detalle, la dinámica de su movimiento, su filosofía, doctrina, estrategia. Los otros policías vieron ese esfuerzo con burla y los llamaron “los cazafantasmas”. Sus jefes, viendo que a Jiménez no le importaba competir por cuotas de gente capturada e inmuebles intervenidos, intentaron sacarlo de la unidad. Jiménez logró comunicarse con el jefe de la Policía, general Fernando Reyes Roca, a quien convenció de que lo dejara experimentar con su método. Tanto Reyes Roca como el entonces ministro del Interior, Agustín Mantilla, decidieron apoyarlo con un mínimo de recursos. En pocos meses de un seguimiento paciente a varios sospechosos, sin dejarlos saber que eran seguidos y sin efectuar ni un solo arresto, Jiménez y su pequeño grupo de policías fueron desenredando un ovillo invisible. Finalmente, en junio de 1990, siendo todavía presidente Alan García, el GEIN allanó varias casas y en una de ellas, cercana al cuartel general del Ejército encontró no solo un tesoro documental sino la evidencia de que Abimael Guzmán había vivido ahí hasta hace poco. Plenamente energizados, prosiguieron con su seguimiento y pesquisas. Entonces hubo un cambio de gobierno. Salió Alan García y Alberto Fujimori asumió la presidencia del Perú el 28 de julio de 1990. Fujimori ya había desarrollado durante la campaña una fuerte

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dependencia con el ex-capitán del Ejército, Vladimiro Montesinos. Personaje extraordinariamente sinuoso, intrigante y carente de escrúpulos, a la par que audaz, Montesinos tenía una fijación con el mundo de la inteligencia, del espionaje y de las tácticas más amenazadoras y coercitivas para afirmarse en el poder. Al lograr que Fujimori lo siguiera en todas sus iniciativas, Montesinos buscó reorganizar el Estado en forma tal que el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), que él controlaba, se convirtiera en la cúspide de la pirámide de las fuerzas de seguridad y del gobierno. El comando conjunto de las fuerzas armadas, la policía, y finalmente el resto del Estado, se ponía bajo las órdenes y dependencia del SIN. Mientras efectuaba esos cambios, en 1991, Montesinos buscó tener capacidad operativa propia a través de grupos de acción que estuvieran bajo las órdenes directas del SIN y pudieran llevar a cabo las acciones que él estimara convenientes. Un grupo especial fue formado con elementos del Ejército transferidos al SIN desde la dirección de inteligencia del Ejército (DINTE). El grupo se haría famoso por su sobrenombre: Colina. Durante la guerra interna había habido varios grupos o militares encargados de misiones “especiales” tales como asesinatos y torturas. Pero la mayoría operaba en el nivel zonal o regional. Esa fue la primera vez que un grupo operativo con experiencia en ese tipo de acciones pasaba a depender directamente de la jefatura del SIN. Es decir, de la organización entonces más importante del Estado. La idea de Montesinos fue la de utilizar ese grupo para todo tipo de acciones que él estimara necesarias. Entre ellas, por supuesto, la dedicadas a la lucha contra Sendero Luminoso. La visión de Montesinos (y ciertamente la del grupo Colina) era una que confería gran importancia a las acciones de contraterror, a la eliminación de enemigos o la capacidad de hacerlo. Se suponía que el SIN lograría la información y, en determinadas circunstancias, el grupo Colina actuaría expeditiva y letalmente, al margen de la ley pero al servicio del poder, como un grupo secreto y terrorífico. Entre tanto, el GEIN lograba sobrevivir a las numerosas purgas que siguieron al cambio de poder y proseguía con su paciente tarea de estudiar cada documento, de seguir las huellas ya identificadas, sin ceder a la tentación de arrestar, dejando que un sospechoso los lleve a otro y éste, todos sin darse cuenta que eran seguidos, a un tercero.

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Dado que este grupo de policías debía ser muy especializado, llevar a cabo un trabajo extremadamente fatigoso y desgastador y enfrentar a un enemigo convencido de ser portador de la verdad histórica, Benedicto Jiménez enfatizó el desarrollo de una doctrina operativa que se puede resumir en lo siguiente: • El GEIN proclamaba su superioridad ideológica y moral, dado que luchaba por la defensa de la vida, la libertad y la democracia. • El GEIN basaba su superioridad en el conocimiento profundo y detallado del enemigo. El arresto debía efectuarse cuando la vigilancia y el seguimiento hubieran rendido todos sus frutos. El interrogatorio debía partir de un conocimiento mucho mayor del que el enemigo pudiera sospechar que se tenía de él. El conocimiento y la inteligencia hacían no solo innecesario cualquier apremio, sino que la superioridad funcional y moral del GEIN hacía que se descartara de plano la tortura o cualquier ilegalidad. • Por esa razón, los arrestos deberían efectuarse con rapidez y eficiencia pero sin ningún exceso de fuerza. A fines de enero de 1991, el GEIN intervino una casa en la zona residencial de Chacarilla del Estanque, tres días después que Abimael Guzmán la hubiera dejado. Pero ahí, y en otro lugar intervenido a la vez, se encontró otra inmensa veta documentaria de Sendero, incluyendo vídeos de Guzmán y sus partidarios más cercanos. Nunca se había llegado tan cerca del jefe senderista. El GEIN, como era su procedimiento, se abocó a analizar los documentos mientras continuaba con la cacería del liderazgo senderista. Pero esta vez, el SIN exigió que se le diera lugar al grupo Colina para que estudiara también la misma documentación. El GEIN no tuvo más remedio que permitirlo. Así, durante algunas semanas, dos de los grupos de metodologías, doctrinas, visiones de la guerra, de la seguridad, la ley y la vida más opuestas que pueda pensarse, cohabitaron dedicados, uno junto al otro, a estudiar y extraer conclusiones de los mismos documentos. Eventualmente, Jiménez expulsó al grupo Colina de las oficinas del GEIN. Puso así en riesgo su carrera, pero sus logros recientes le permitieron 116

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salvarla. Tomó la decisión cuando supo que eran espiados por el Colina. De todos modos, el estudio había sido realizado ya por ambos. A partir de ese momento, lo extraordinario es la diferencia que hubo entre dos grupos que habían estudiado lo mismo, que tenían parecidas misiones y servían, por lo menos en teoría, a las necesidades de seguridad del estado. El grupo Colina hizo un “manual” sobre Sendero Luminoso, que les valió una felicitación y presiones para ascensos por parte del entonces presidente Fujimori. Pocos meses después, a fines de 1991, perpetraron la masacre de Barrios Altos, que hoy es uno de los cargos centrales por los que Fujimori fue extraditado de Chile a Perú. Meses después, luego del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, secuestraron y asesinaron a varios estudiantes y un catedrático de la Universidad de la Cantuta (entre varios otros asesinatos), como parte de una política de represalias y mensajes a la cúpula de Sendero Luminoso. Por su lado, el GEIN solo disparó dos veces en ese período, una vez al aire y otra por accidente, sin herir ni golpear a nadie. Pero el 12 de septiembre de 1992, luego de una larga vigilancia a varias casas, intervinieron en una academia de ballet en un distrito de clase media de Lima y, en el segundo piso, capturaron a Abimael Guzmán. Esa fue la estocada mortal que destruyó a Sendero Luminoso. Lo paradójico de esa captura fue que ese grupo de policías que actuó dentro de una impecable legalidad y que tuvo como norte defender a la democracia, ayudó a que Fujimori recibiera el crédito de la captura y lograra con eso un tremendo respaldo que justificó su golpe de Estado y el derrocamiento de la democracia. A la vez, el grupo Colina, de asesinos presuntamente selectos, es ahora el que puede llevar, a través de la cadena de responsabilidades surgida de sus crímenes, a que Fujimori y Montesinos enfrenten severas condenas. De otro lado, es profundamente significativo e interesante constatar la diferencia de resultados que dos grupos con la misma misión de seguridad del Estado, pero con filosofías, doctrinas, metodologías y prácticas completamente diferentes, pueden tener en términos de eficacia y resultados. Esa comparación es particularmente significativa en circunstancias de lucha contra el crimen organizado y contra el terrorismo. 117

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Bien entendida, como lo comprendió el GEIN, la democracia es una causa poderosa que ayuda a desarrollar formas superiores y altamente eficaces de investigación, que cumplen plenamente la función de proteger la sociedad sin fracturar ni sus leyes ni sus ideales.

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RESPONSABILIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL EN LA SEGURIDAD URBANA Y RURAL, DE CARA AL CONFLICTO Y POSCONFLICTO COLOMBIANO Julio Cesar Sánchez Molina*

INTRODUCCION El conflicto endémico que aqueja al Estado Colombiano desde hace cinco décadas, ha llegado a un momento de transición en la búsqueda de la paz, bajo tres escenarios diferentes, el primero de ellos y el más relevante, la desmovilización de los paramilitares, el segundo, la negociación con el ELN, y el tercero, el mantenimiento de la ofensiva para neutralizar a las FARC, lo cual coloca a nuestro país en una doble situación, por un lado el conflicto continúa y, por el otro, el posconflicto toca nuestras puertas. Ante esta situación, la Policía Nacional de Colombia ha asumido grandes responsabilidades para el éxito de los programas de gobierno orientados a desescalar el conflicto interno, pero sin olvidar nunca su rol y misión constitucional y legal “la seguridad ciudadana”, la cual exige que para poder asumirla con eficiencia y responsabilidad en las áreas urbanas y rurales del territorio nacional, se realice una planeación y proyección sustentada en políticas, planes y estrategias derivadas del permanente análisis del entorno y la realidad nacional, que permita encarar estos escenarios, que están marcando y marcaran los destinos la Nación colombiana de manera sólida, profesional y coordinada con las autoridades administrativas. En este sentido, hoy podemos afirmar, que Colombia tiene un Cuerpo de Policía conciente de su importancia como generador de cambios y transformador de entornos en el desarrollo integral de la nación, adoptando dentro de su dinámica, el concepto que no es solo la Institución encargada de garantizar la seguridad y convivencia ciudadana, sino que además contribuye y contribuirá eficazmente al mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de todos los colombianos. El objetivo del presente documento busca dar a conocer parte del ejercicio de planeación realizado para definir las prioridades, imperativos y principales estrategias que desarrollará la Policía Nacional en el próximo *

Oficial de la Policía Nacional de Colombia; Asesor Oficina de Gestión Institucional; Dirección General de la Policía Nacional 119

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cuatrienio a partir de la situación actual, derivada de los avances y efectos positivos de la Política de Seguridad Democrática y la proyección gubernamental en la búsqueda del “país en paz” planteado en el documento “Visión Colombia 2019”. En esa perspectiva, en la primera parte se hace una aproximación a las características del conflicto; se aborda a continuación el escenario del posconflicto y su importancia para la Institución, posteriormente se indican los frentes de atención institucional y se finaliza con las proyecciones y cursos de acción a desarrollar durante el próximo cuatrienio por parte de la Policía Nacional de Colombia.

1. EL CONFLICTO COLOMBIANO: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS El principal reto para fortalecer la democracia, las instituciones y lograr la seguridad de todos los residentes en Colombia, es la superación de la violencia fratricida de las últimas décadas generada en mayor medida por los grupos armados ilegales, llámense FARC, ELN o AUTODEFENSAS ILEGALES. 1.1 FARC – ELN Puede afirmarse con toda certeza, que a partir de la década de los 80 del siglo pasado, las denominadas guerrillas (FARC-ELN) pasaron de tener bases ideológicas de línea pro-soviética o maoísta influenciadas por la incidencia de la guerra fría, a grupos narcoterroristas que buscan mantener su aparato armado para conservar los ingresos extraordinarios provenientes del narcotráfico, del secuestro, de la extorsión y el saqueo, otorgándoles un presupuesto superior al de varios países del continente. Durante la última década, estos grupos orientaron sus tácticas criminales a la comisión de homicidios selectivos, masacres, secuestros, desplazamientos forzados, ataques indiscriminados con explosivos en contra de la población civil, bloqueo de alimentos, impedimento del libre tránsito, asesinato de autoridades democráticamente elegidas, extorsión, saqueo, reclutamiento forzoso y actos contra la población indígena y afrocolombiana, para mantener el negocio del narcotráfico. Sin embargo, la nueva realidad política de la post guerra fría ha

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debilitado los proyectos insurgentes y más aún al desembocar en prácticas terroristas generalizadas han anulado cualquier discurso o plataforma política real y acorde con los intereses de la población que dicen defender. La posición de la comunidad internacional a partir del 11 de septiembre de 2001, frente a la amenaza derivada del terrorismo, aisló a los grupos guerrilleros colombianos, convertidos y catalogados en organizaciones terroristas, como en efecto lo son1. Esa realidad inobjetable hizo posible el desarrollo de la política de Defensa y Seguridad Democrática, que en el último cuatrienio se ha traducido en resultados tan importantes como la reducción de los homicidios a niveles que no tenía el país hace 20 años, las masacres, el desplazamiento forzado, el secuestro y los efectos sobre la población se han reducido considerablemente, la mayoría de ellos por encima de un 50% en el ultimo cuatrienio. Las autoridades se han restablecido en sus sitios de trabajo, la economía se ha reactivado por la seguridad y la confianza que hay en el país, siete mil (7000) personas, han abandonado voluntaria e individualmente estos grupos y se han acogido a los programas de reinserción del Gobierno. Más del 80% de ellos se han presentado voluntariamente ante la Fuerza Pública. Esta situación ha debilitado la estructura y capacidades de las FARC y el ELN, hoy no existen grupos subversivos consolidados con influencia regional y dominio territorial, puesto que se ha fortalecido la Fuerza Pública y la Policía Nacional hace presencia y presta su servicio permanente en todos los municipios del país, contando adicionalmente con el respaldo a las políticas públicas y los planes de gobierno por la mayoría del pueblo colombiano. 1.2 AUTODEFENSAS ILEGALES De igual forma el fenómeno del paramilitarismo irrumpe en el escenario del conflicto como un tercero en discordia. Aparecen para el año 1980, cuando el Gobierno Nacional derogó la ley 48 de 1968 precisando bajo un marco de presión internacional, la ilegalidad de estos grupos. A partir de este momento y hasta 1991 funcionan como ala militar del narcotráfico, de donde obtuvieron su principal fuente de financiación. En 1990, y tras la caída de Pablo Escobar Gaviria, se inicia un proceso de reorientación ideológica con la creación de las Autodefensas Campesinas

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de Córdoba y Urabá, dirigidas por Fidel Castaño Gil y Carlos Castaño Gil, las cuales gracias a los recursos del narcotráfico, el hurto de combustible, el aporte de ganaderos y hacendados que estaban desprotegidos, del tráfico de armas y la extorsión, ampliaron su acción delictiva a muchas áreas del territorio nacional. Afortunadamente para el pueblo colombiano, durante el año 2003 las AUC firmaron el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, por medio del cual se comprometieron a desmovilizarse gradualmente hasta desaparecer en la actualidad como grupo armado, mediante la desmovilización de 34 estructuras, la incorporación a la vida civil de 32.986 hombres y mujeres, la entrega de 12.193 armas largas, 2.733 armas cortas, 1.151 armas de acompañamiento, 9.105 granadas, y 2´070.395 municiones, entrando de esta forma a un periodo de posconflicto en lo que respecta a este escenario.

2. EL POST- CONFLICTO: UN ESCENARIO EN DESARROLLO La desmovilización individual y colectiva de los grupos de autodefensa y demás grupos armados ilegales que supera los 40.000 hombres durante los últimos años, ubica a la Institución y al país en una situación de posconflicto que afecta la realidad actual y el futuro a corto y mediano plazo; por este motivo la comprensión de las características y fenómenos presentados en otros países como Guatemala, Nicaragua y el Salvador son una necesidad, para la definición de las políticas, planes y estrategias que permitan contrarrestar con profesionalismo los siguientes aspectos que caracterizan este escenario especialmente en su fase inicial así2: 2.1 Una elevada conflictividad social: Por definición, la superación de un conflicto armado debe darle paso a la atención de problemas y necesidades urgentes de los sectores más deprimidos de la población, que son a la vez los más afectados por el conflicto. En la medida en que las respuestas del Gobierno no satisfagan esas demandas sociales, es muy alta la probabilidad que se multipliquen las movilizaciones y las protestas.

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2.2 Modificación del cuadro delictivo y contravencional. En la medida en que muchos excombatientes, no obstante los beneficios que reciben para su reinserción a la vida civil, incurren en conductas punibles de carácter nacional o trasnacional para mantener el estatus o la forma de vida que llevaban como integrantes del grupo armado. 2.3 El impacto de la desconfianza y el sentimiento de odio acumulado. Se generará en la comunidad una alta desconfianza y entre los afectados directamente por la acción de los alzados en armas y terroristas, un sentimiento de odio e incluso deseos de venganza, cuando ya es visible e identificable la figura del excombatiente a quien se atribuye la comisión de un atentado o un delito anterior en el marco del conflicto. Frente a estas características de un escenario de post-conflicto, se plantea un verdadero desafío, hacia la reconstrucción y la reconciliación, de tal manera que sea posible resolver los problemas subyacentes, limitar la desconfianza y desmontar el odio y el sentimiento de venganza. Es toda una empresa de pedagogía y de atención oportuna a la comunidad, en donde tiene una función importante la Policía Nacional, pero no es la única Institución llamada a trabajar en ese sentido, sino que se requiere el esfuerzo colectivo de toda la sociedad colombiana, liderada por las autoridades en los distintos niveles de la administración. En lo que respecta a la Institución Policial, es claro que las redes de cooperantes, las Escuelas de Seguridad Ciudadana, los Frentes de Seguridad Local y en general todo el campo de acción del modelo de Policía Comunitaria, se constituyen en un avance importante hacia el postconflicto, en la medida en que desde ya se están cimentando las bases para la reconciliación y la construcción del nuevo país, a partir de la cooperación, la tolerancia y la solución de problemas cotidianos, que de otra manera podrían ser generadores de violencia.

3. FRENTES DE RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL3 Para asumir la problemática de la violencia y los diferentes problemas de índole criminal y contravencional en las últimas décadas, la Policía Nacional

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ha evolucionado de manera eficiente a través de sus direcciones especializadas, que le han permitido asumir su rol contra las organizaciones narcoterroristas, sin abandonar, descuidar o desechar el servicio básico policial, razón por la cual, en la actualidad la Institución debe atender tres grandes frentes de responsabilidad: 3.1 La seguridad ciudadana. Este es el servicio básico o esencial que atiende lo relativo a la vigilancia, la prevención, la acción contra el delito común y el trabajo comunitario que caracteriza a cualquier cuerpo de policía independientemente del país en que actúe, a efecto de garantizar un clima de convivencia aceptable y propender por la vigencia de las normas, el disfrute de los derechos y el cumplimiento de los deberes por parte de los ciudadanos. 3.2 El conflicto, en la medida en que junto con las Fuerzas Militares soporta los planes y la política gubernamental para neutralizar las organizaciones terroristas (entendiendo que quienes la promueven tienen una activa participación en actividades delictivas propias del crimen organizado como el narcotráfico y el tráfico de armas, entre otros). Este campo de acción es prioritario en desarrollo de la Política de Seguridad Democrática. 3.3 El crimen transnacional. Esta es una situación propia de la última década, producto de la evolución del delito y la globalización en que la delincuencia organizada, principalmente asociada al narcotráfico y al tráfico de armas, ha estructurado verdaderas multinacionales del crimen, que se constituyen en un reto para los cuerpos de policía y los organismos de investigación criminal. Esos tres ámbitos de responsabilidad se materializan en una diversidad de servicios y actuaciones y tornan compleja la función policial y la capacitación de los funcionarios, pues simultáneamente deben actuar en el servicio básico de la prevención y en tareas de choque a cargo de grupos élite, al igual que en procedimientos a nivel nacional e internacional frente a las organizaciones delictivas que trascienden las fronteras del país.

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4. PROYECCIONES Y CURSOS DE ACCIÓN A DESARROLLAR DURANTE EL PRÓXIMO CUATRIENIO 4.1 VISION COLOMBIA 2019 El Departamento Nacional de Planeación en cumplimiento a políticas de gobierno, desarrolló un ejercicio prospectivo de planeación, denominado Visión Colombia II Centenario: 2019, cuyo objetivo es servir como punto de partida para pensar el país que todos los colombianos quisiéramos tener, para el momento de la conmemoración del segundo centenario de vida política independiente, a celebrarse el 7 de agosto de 2019. En este documento se presenta una completa radiografía sobre qué ha pasado, qué pasará y qué se debe hacer para obtener los mejores resultados en el periodo comprendido entre los años 2005 al 2019, en el que se proyecta un país sustentado en los principios de la libertad, la tolerancia, la fraternidad, sin exclusiones y basado en la igualdad de oportunidades. 4.1.1 Los Objetivos Los cuatro grandes objetivos de Colombia de aquí al año 2019 deben ser: Primero, una economía eficiente que garantice un mayor bienestar social; Segundo, tener una sociedad más igualitaria y solidaria; Tercero, contar con un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos; Cuarto, una sociedad de ciudadanos libres y responsables. 4.1.2 Un País En Paz Para el desarrollo del cuarto gran objetivo que es el de tener una sociedad de ciudadanos libres y responsables, hay cuatro estrategias: tener un país en paz, una sociedad mejor informada, una democracia consolidada y una justicia eficiente.

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Con el fin de tener un país en paz se deben lograr avances sustanciales en los siguientes aspectos relacionados con la Policía Nacional: ampliar la cobertura del pie de fuerza policial, superar los problemas de derechos humanos y eliminar las actividades relacionadas con el narcotráfico. 4.2 PRIORIDADES Y CURSOS DE ACCION A DESARROLAR POR LA POLICIA NACIONAL PARA EL CUATRIENIO4 A partir de la prospectiva gubernamental hacia 2019, las necesidades del post conflicto y la atención permanente de los motivos de policía a largo plazo, se ha proyectado un incremento adicional en el pie de fuerza en 20000 hombres para el próximo cuatrienio, que permitirán el fortalecimiento de la vigilancia urbana y rural y el crecimiento de las unidades dedicadas a la inteligencia y la investigación criminal nacional y trasnacional. 4.2.1 EN EL ÁMBITO URBANO Frente a la responsabilidad de la Institución en las áreas urbanas del territorio nacional, se han desarrollando y se encuentran en construcción varias estrategias, modelos y mejores prácticas sobre políticas públicas de convivencia y seguridad ciudadana, para la prevención, atención y manejo de comportamientos generadores de violencia y delincuencia, como consecuencia del posconflicto y el acelerado crecimiento de la población en las ciudades capitales, razón por la cual se ha determinado el siguiente curso de acción y prioridades así: OBJETIVO ESTRATEGICO

AFIANZAR EL SERVICIO DE POLICÍA EN EL TERRITORIO NACIONAL

PRIORIDADES A DESARROLLAR Implementar la Dirección de Seguridad Ciudadana Fortalecer la seguridad ciudadana como base fundamental de la misión institucional Implementar el modelo de Vigilancia Comunitaria Implementar la vigilancia por cuadrantes en las principales ciudades del país

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Optimizar la protección de las áreas productivas e infraestructura vial, puertos y aeropuertos Fortalecer la policía especial (policía de menores, ambiental y ecológica, transito) Incrementar el cubrimiento de la red vial nacional primaria Asumir el control del transito urbano en las ciudades capitales del país. CONSOLIDAR UN AMBIENTE DE CONVIVENCIA Y CONFIANZA DE LA CIUDADANÍA, MEDIANTE LA INTEGRACIÓN DE LA COMUNIDAD, AUTORIDADES Y POLICÍA

Posicionar la Gestión Territorial de la Seguridad Ciudadana a través del programa Departamentos y Municipios Seguros D.M.S como política de Estado. Promover la participación efectiva de la ciudadanía en los procesos de convivencia y seguridad ciudadana (frentes de seguridad, escuelas de seguridad, redes comunitarias viales, de apoyo y comunicaciones, de apoyo y solidaridad y de cooperantes) Fortalecer la acción coordinada policía y vigilancia privada para el mejoramiento de los niveles de seguridad.

CONSOLIDAR LA ACCIÓN POLICIAL PARA NEUTRALIZAR LA DELINCUENCIA COMÚN Y ORGANIZADA Y CONTRIBUIR A ELIMINAR LOS GRUPOS ARMADOS ILEGALES

Reducir los índices de criminalidad que afectan la Seguridad Ciudadana. Reducir los índices de criminalidad que afectan la Seguridad Democrática Planear, desarrollar y ajustar la matriz operacional para la vigencia 2007 al 2010.

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4.2.2 EN EL ÁMBITO RURAL La visión de Estado que se plantea al año dos mil diecinueve (2019), segundo centenario de la independencia nacional, proyecta un país con un énfasis en el aprovechamiento de las potencialidades del campo, con un sector agropecuario que será un motor del crecimiento, lo cual requiere la presencia activa y permanente del Estado. Para ello, la Policía Nacional contribuirá con la prestación de un adecuado servicio en las áreas rurales, que estará dirigido a la protección de la actividad agraria y la formación y consolidación de tejido social en estas comunidades, mediante un trabajo preventivo y de asistencia al campesino desarrollado por la Vigilancia Comunitaria Rural. OBJETIVO ESTRATEGICO CONSOLIDAR EL SERVICIO DE POLICÍA EN LAS ÁREAS RURALES DEL TERRITORIO NACIONAL

PRIORIDADES A DESARROLLAR Implementar la dirección de Carabineros y Seguridad Rural. Ampliar la cobertura y consolidar el servicio de policía en Corregimientos, Inspecciones, Zonas Estratégicas, Zonas de Frontera, Resguardos y Parques Naturales. Ampliar los grupos operativos y especialidades que actúan en áreas rurales. Brindar seguridad a la población campesina. Cubrir zonas de desmovilización. Confrontar bandas criminales.

4.2.3 ÁMBITOS TRASVERSALES DE ATENCIÓN QUE CONTRIBUYEN A LA SEGURIDAD URBANA Y RURAL • Fortalecimiento del servicio de inteligencia, especialmente a nivel regional, para aumentar la capacidad de recolección de información y poder atender en forma más oportuna las necesidades de las Direcciones Operativas y los Comandos de Departamento.

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• Fortalecimiento de la Policía Judicial, como factor esencial no solo de la lucha contra la criminalidad transnacional, sino a nivel nacional de cara a la implementación del nuevo Sistema Penal Acusatorio. • Acción frontal contra la delincuencia organizada. La Policía Nacional mantiene el liderazgo que le ha caracterizado en las últimas décadas en la lucha contra el narcotráfico, en ese marco de acción se vienen incrementando los procedimientos contra las organizaciones emergentes del narcotráfico, se le ha dado aplicación real y efectiva a las normas de extinción de dominio, pero se requiere un esfuerzo contundente que permita afectar de manera estructural esta problemática y grupos narcoterroristas que se valen de esta fuente de financiación para seguir en conflicto, de ahí que se plante el siguiente objetivo y prioridades a desarrollar:

OBJETIVO ESTRATEGICO ACCIÓNES DEFINITIVAS CONTRA EL NARCOTRÁFICO

PRIORIDADES A DESARROLLAR Atacar el narcotráfico manifestaciones.

en

todas

sus

Eliminar de manera definitiva los cultivos ilícitos. Destruir la infraestructura de laboratorios y pistas Incrementar las operaciones de interdicción, erradicación y prevención. Atacar el comercio internacional de las drogas mediante coordinación y operaciones trasnacionales. Incrementar las acciones de extinción de dominio a los bienes producto del narcotráfico. Eliminar el 100% de los expendios y sitios de distribución a menor escala de drogas ilícitas (expendedores callejeros, ollas de bazuco y otros). Desvertebrar las organizaciones dedicadas al narcotráfico.

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Responsabilidad de la Policia Nacional en la Seguridad Urbana Y Rural, de Cara al Conflicto y Posconflicto Colombiano

Notas 1

Mayor CIRO CARVAJAL CARVAJAL, La Policía Nacional en el Post- Conflicto, artículo Revista de Criminalidad Policía Nacional de Colombia, 2004 2 Mayor CIRO CARVAJAL CARVAJAL, La Policía Nacional en el Post- Conflicto, artículo Revista de Criminalidad Policía Nacional de Colombia, 2004. 3 MY. MARTHA FRANCISCA ALVAREZ BUITRAGO, MY. CIRO CARVAJAL CARVAJAL, MY. LUCY MARIELA LEMUS MURCIA, Ensayo “Cambio Cultural de la Policía en el Postconflicto”, Escuela de Estudios Superiores de Policía, Especialización en seguridad, 2005. 4 Proyecto Plan Estratégico Institucional 2007-2010, Policía Nacional.

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Relato Policial

M

I EX

CO

“TRATA HUMANA” Juan Sonoqui Martinez* TRATA DE PERSONAS MENORES DE EDAD. Campaña para funcionarios de los puestos policíacos, con la cual se pretende informar acerca de dos problemáticas que estan afectando a muchos de los niños, niñas y adolescentes que cruzan las fronteras de nuestro pais: la trata y la explotación sexual comercial de personas menores de edad. Como parte de esta campaña, se ha elaborado una serie de información dirigida a: agentes de migración, grupos beta, policia ministerial, policia municipal, policia federal preventiva y agentes del ministerio público; con el fin de contar con la colaboración en la protección de las personas menores de edad que entran y salen del pais. Si bien es cierto, una mayoria de las personas menores de 18 años que cruzan las fronteras lo hace en compañía de sus familias por motivos turísticos, laborales o buscando mejores condiciones de vida, tambien es cierto que muchos otros niños, niñas y adolescentes son llevados de un pais a otro con el propósito de explotarlos, siendo de esta manera, victimas del delito de trata de personas. Las personas que cometen este delito se llaman “tratantes”, quienes se valen de muchos medios para captar a las victimas, como por ejemplo: la amenaza, el uso de la fuerza, el secuestro, el fraude, el engaño y el abuso del poder. En el caso de personas menores de edad, aunque ninguno de estos medios se utilice directamente, tan solo el hecho de llevarlas de un lugar a otro con fines de explotación, se considera trata de pesonas. En muchos casos, se utiliza el pago o el dar beneficios para lograr el consentimiento o autorización de la persona que ejerce el control sobre el niño, niña o adolescente ( por ejemplo su papa o su mama). Independientemente del medio utilizado para captar al niño, niña o adolescente o de contar con su consentimiento para ser trasladado a otra * Instructor D.A.R.E. (Drug Abuse Resistent Education) de la Policía Preventiva de Cajeme, Sonora, México 131

“Trata Humana”

region o pais, los propósitos de explotación la convierten en una actividad delictiva que viola los derechos de las personas menores de edad que han sido victimas de ella. Los propósitos de la explotación de la trata se pueden manifestar en cualquiera de las siguientes formas: · explotación sexual comercial · explotación laboral · venta y adopción ilegal. · extracción de órganos. · esclavitud o cualquier práctica similar a la esclavitud. · matrimonios serviles.

¿POR QUÉ EXISTE LA TRATA DE PERSONAS? Causas de la trata · El desarrollo económico desigual de ciertas regiones y paises. · La solicitud de mano de obra barata o dócil para que realizar trabajos peligrosos o en condiciones inhumanas. · El aumento en la industria basada en la venta de sexo. · La existencia de personas intermediarias y redes muy organizadas, las cuales han hecho de la trata, una actividad que les deja multiples ganancias económicas. · La inexistencia o la falta de sanciones penales adecuadas para las personas tratantes. Factores de riesgo · Por las condiciones de pobreza extrema en la que viven muchas personas y la falta de políticas sociales dirigidas a toda la población. 132

Juan Sonoqui Martinez

· Por los conflictos políticos y guerras que viven algunos paises. · Por las pocas oportunidades educativas. · Por la desprotección que viven muchas personas menores de edad por parte de sus familias, comunidades e instituciones publicas. · Por los desastres naturales, los cuales promueven la migración. · Por el abuso y la violencia que experimentan en sus hogares. Las personas tratantes se aprovechan de las situaciones negativas (factores de riesgo) que afectan a muchos niños, niñas y adolescentes, para engañarlos (as) ofreciéndoles mejores condiciones de vida en otra region o pais, sin embargo, cuando las víctimas llegan a su destino, se dan cuenta de la situación de explotación y abuso en la que han sido involucrados. Evidentemente, las personas menores de edad que han sido victimas de trata, se enfrentan a una serie de consecuencias negativas en sus vidas, dentro de las que pódemos citar: el alejamiento de sus familias y escuelas, el encierro o aislamiento, el abuso fisico, emocional y sexual, los cuales dañan su integridad como personas o incluso pueden ocasionar su muerte. Debido a las consecuencias tan severas que viven las víctimas de trata, queremos detectar posibles víctimas y tratantes y, a la vez, evitar que más niños, niñas y adolescentes sean sometidos (as) a situaciones de explotación. Para poder realizar esta tarea, hacemos un llamado a funcionarios (as) como usted, ya que desde su trabajo, usted puede colaborar en esta misión: · protegiendo a las personas menores de edad, a traves del control efectivo de sus entradas y salidas del pais. · denunciando los actos delictivos que cometen las personas tratantes, con el fin de posibilitar su sancion.

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“Trata Humana”

TRATA CON FINES DE EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL · La utilización de un niño, niña o adolescente para mantener relaciones o realizar actos sexuales. · La utilización de una personas menores de edad para material pornografico infantil: fotos, videos, películas, etc. · La utilización de niños, niñas o adolescentes en espectáculos sexuales publicos o privados, que se realizan en clubes nocturnos, fiestas, entre otros. Modalidades o formas en las que se da la explotación sexual comercial: · explotación por parte de personas locales: personas del mismo pais (pueden ser nacionales o residentes); · explotación por turistas sexuales: personas extranjeras o turistas que aprovechan su visita al pais para realizar actividades sexuales comerciales con personas menores de edad; · la trata: que ocurre cuando una persona menor de edad es trasladada de una region a otra, o de un pais a otro, con el fin de explotarla sexualmente; · distribución de pornografia infantil a traves de internet o cualquier otro medio. Los responsables directos o culpables de la explotación sexual comercial son las personas explotadoras, dentro de las que se encuentran: · “clientes-explotadores”: son las personas que pagan por realizar actividades sexuales con niños, niñas y adolescentes; Pueden ser de cualquier nacionalidad, edad, profesión y clase social; · proxenetas; · intermediarios; · personas indirectamente; 134

Juan Sonoqui Martinez

· lo cierto es que las personas explotadoras se aprovechan de las condiciones de pobreza, abuso, violencia intrafamiliar, pocas oportunidades educativas, marginacion y exclusión social que viven muchos niños, niñas y adolescentes, para someterlos (as) a situaciones de explotación. No es verdad que las victimas de explotación sexual comercial... · estan en esa actividad porque quieren, porque les gusta, si no fuera asi harian otra cosa; · llevan una vida “fácil y alegre”; · ganan mucho dinero; · son personas perversas, promiscuas y seductoras. Es verdad que... · las victimas no han escogido esa actividad, han sido involucradas por personas inescrupulosas, quienes se aprovechan de sus necesidades economicas; · ninguna persona menor de edad puede consentir o autorizar su explotación; · a ninguna persona le gusta ser abusada; · la mayor parte del dinero que reciben se lo dejan sus proxenetas y las personas intermediarias; · las victimas no han perdido sus valores morales, simplemente han visto irrespetados sus derechos humanos. Las personas menores de edad que son utilizadas en la explotación sexual comercial sufren muchas consecuencias negativas en sus vidas, tales como: embarazos no deseados, infecciones de transmisión sexual, VIHSIDA, agresiones físicas y emocionales, adicciones a drogas, humillaciones, baja autoestima, se sienten culpables de lo que les sucede y no encuentran una salida al problema. 135

“Trata Humana”

DIFERENCIAS ENTRE EL TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES Y LA TRATA DE PERSONAS MENORES DE EDAD. · Trata de personas menores de edad. · Tráfico ilícito de migrantes. Trata de personas: · los desplazamientos pueden ser legales o ilegales; · se utilizan documentos originales o falsos; · la persona tratante busca ganar a través del traslado de una persona con fines de explotación; · se obliga o engaña a la victima, no hay consentimiento; · se restringue o limita el movimiento de la victima con el fin de someterla a la explotación; · el bien comercial es la persona; · se comete un delito contra la persona victima de trata. Trafico ilicito de migrantes: · pueden utilizarse o no documentos falsos; · implica un cruce irregular de fronteras, los desplazamientos pueden ser por lugares no autorizados; · la persona traficante busca ganar dinero o algún otro beneficio posibilitando que una persona que cruce la frontera sin los documentos y procedimientos requeridos por ley; · el traslado es voluntario, hay consentimiento de la victima; · no hay restricción de movimientos (en la mayoria de los casos él trafico termina al cruzar la frontera); · el bien comercial es el servicio de cruce de frontera;

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Juan Sonoqui Martinez

· se comete un delito contra el estado. Aspectos que tienen en común la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes: · son actividades delictivas según los instrumentos de derecho internacional; · cometidos por grupos muy organizados de tratantes y traficantes; · implican un comercio con seres humanos. Personas que intervienen en una situación de trata y trato ilícito En la trata y el trafico ilícito intervienen muchas personas que conforman redes o grupos delictivos muy organizados compuestos por: · una persona reclutadora; · una persona responsable de trasladar al nino, niña o adolescente o de facilitarle el transporte; · las personas explotadoras;

EL PAPEL DE LOS CUERPOS POLICÍACOS ANTE LA TRATA Y LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL DE PERSONAS MENORES DE EDAD. Situaciones a las que tenemos que prestarles atención. Los ejemplos que se describen a continuación son indicadores de una posible situación de trafico, trata o explotación sexual comercial. · el niño, niña o adolescente viaja; · se presentan documentos falsos; · el niño, nina o adolescente se muestra temeroso; · la persona que intenta cruzar la frontera; · en un camion, autobús, automóvil al hacer la revisión

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“Trata Humana”

del equipaje, se decomisa material que contiene pornografia infantil o adolescente (revistas, videos, entre otros). Detección de una situación de trata de personas. Al detectar una o varias de las situaciones anteriores y si hay una persona menor de edad involucrada, se recomienda hacerle una pequeña entrevista al niño, niña o adolescente y a la persona que le acompaña. Si se detecta un caso de procesión de pornografia infantil o adolescente o se detecta una persona que está siendo buscada por la Interpol, inmediatamente sé podra proceder a interponer la denuncia al respecto ante las autoridades del Ministerio Público de forma que inicien el proceso de investigación. Entrevista con la persona menor de edad. · se le debe entrevistar; · buscar una oficina; · presentese usted como un agente policiaco; · aclarele que no debe atemorizarse; · indague ; · evite regañar; · agradézcale su colaboración al brindarle la informacion. Entrevista con la persona que acompaña o traslada al niño, niña o adolescente: · indague. Si al conversar con la persona, ¿qué hacer en caso de detectar una situación de trata o de explotación sexual comercial? · informe la situación encontrada a su jefe; · comuníquese inmediatamente con la institución 138

Juan Sonoqui Martinez

encargada. Garantice la seguridad y protección; · escuche la opinión de la victima y manténgala informada; · tome en cuenta que es una persona menor de edad; · si en un registro o sistema de información, la persona adulta aparece buscada por proxenetismo, tráfico, trata o abuso sexual en otro país, comuníquese inmediatamente con Interpol. Algunas otras medidas que pueden tomar los cuerpos policíacos: · establecer registros o sistemas de información; · elaborar registros de niños, niñas y adolescentes perdidos colocar afiches o materiales de información (advertencia); · incluir en las boletas de migración; · definir y acordar como oficina algunos procedimientos.

CÓDIGO PENAL FEDERAL. CORRUPCION DE MENORES E INCAPACES. PORNOGRAFIA INFANTIL Y PROSTITUCION SEXUAL DE MENORES. Artículo 201.- Al autor de este delito se le aplicarán de cinco a diez años de prisión y de quinientos a dos mil días multa. TRATA DE PERSONAS Y LENOCINIO. Artículo 206.- El lenocinio se sancionará con prisión de dos a nueve años y de cincuenta a quinientos días multa.

CÓDIGO PENAL DEL ESTADO DE MEXICO. CORRUPCIÓN DE MENORES. Articulo 205.- se le impondrán de cinco a diez años de 139

“Trata Humana”

prisión y de quinientos a dos mil días multa. LENOCINIO Y TRATA DE PERSONAS. Artículo 209 se impondrá de dos a cinco años de prisión y de cincuenta a trescientos días multa. TRÁFICO DE MENORES. Artículo 219.- se le impondrán de tres a diez años de prisión y de cincuenta a cuatrocientos días multa. EXPLOTACIÓN DE PERSONAS. Artículo 220.- se le impondrán de uno a tres años de prisión y de treinta a cien días multa.

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Relato Policial

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CASO: EVITAR UN LINCHAMIENTO. UN ASUNTO DE CONFIANZA Comisario Jorge Sara*

INTRODUCCIÓN Para el Instituto Autónomo Policía del Municipio San Francisco, coloquialmente conocido como Polisur, el concepto de Comunidad lo asume como un Ecosistema Social. ¿Por qué un Ecosistema Social? Sencillamente porque es un medio donde conviven los ciudadanos en nuestra comunidad, constituida por los ciudadanos que la habitan con diversidad de intereses y requerimientos interactuando conjuntamente con la policía, en función de una mejor calidad de vida para los ciudadanos.

UN POCO DE HISTORIA. Cuando en 1996 se crea el Municipio San Francisco en el Estado Zulia, Occidente de Venezuela, existía una comunidad dispersa de unos 300 mil habitantes en una superficie de 164,7 Km2, la cual subsistía mediante una agricultura incipiente, basada en la producción de hortalizas en barbacoas y canteros. Simultáneamente con la creación del Municipio nació también, el 14 de diciembre de 1996, el Instituto Autónomo Policía del Municipio San Francisco (Polisur). En nuestros inicios disponíamos únicamente de dos patrullas para darle seguridad a esa población, en medio de la natural desconfianza de la misma hacia la Policía, ya que no recibía la adecuada capacidad de respuesta. En virtud de que teníamos que depender como Municipio de otros cuerpos policiales, para cubrir todos los aspectos operacionales, el Comisario Biagio Parisi -Director-Fundador de Polisur- decide la formación de un policía integral que pudiera cubrir los aspectos de prevención del delito, seguridad en general, ornato y vialidad, para no depender de otros cuerpos especializados en nuestras operaciones, simplificando y agilizando -de esta forma*

Comisario, Jefe de la División de Patrullaje, Policía Municipal de San Francisco. Maracaibo. Estado Zulia 141

Caso: Evitar un linchamiento. Un asunto de confianza

los procedimientos. Precisamente en esto radicaba la urgencia de crear ese oficial integral. Esta nueva concepción, al ampliar las facultades y competencias de nuestro recurso humano, nos llevó a lo que pudiéramos llamar la globalización de las actividades operacionales de la policía. Debo señalar que -previamente- se habían hecho compromisos con las comunidades, a objeto de que se integraran a las actividades de nuestra policía, y esta forma de participación ha sido la base de lo que les definí hace un momento como Ecosistema Social. Hecho este breve, pero necesario marco introductorio, voy a proceder a presentarles el caso descrito en el resumen que aparece en el trabajo y la metodología operacional que se siguió para resolverlo exitosamente. Se presenta un caso donde se muestra una estrecha interacción entre la Policía y la Comunidad. Esto ha sido posible debido a tres aspectos fundamentales: confianza, credibilidad y respeto, factores que permiten una retroalimentación mutua, clave para los aspectos operacionales. Específicamente, se trata de una persona que había incurrido en una violación y se había refugiado en una vivienda puesto que iba a ser linchado por la Comunidad. Esta trató de presionar la situación al querer incendiar el inmueble para obligar al violador a salir y tomar la justicia por su propia mano, reacción generada por la pérdida de credibilidad del ciudadano frente al sistema judicial existente. En el caso que nos ocupa actuaron tres oficiales quienes utilizando el diálogo, como uno de los niveles más bajos en la aplicación del uso progresivo de fuerza, persuadieron a un grupo de 20 a 30 personas, lograron rescatar al infractor y convencer a la Comunidad de que se haría la justicia que el caso ameritaba. Esta confianza ha sido factible, gracias a lo que nosotros llamamos familiarmente los factores de éxito de Polisur y que abarcan cinco renglones fundamentales, que a su vez se subdividen cada uno. GENERAR CONFIANZA · una gerencia incorruptible y accesible. · capacidad de respuesta rápida. · comunicación transparente.

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Comisario Jorge Sara

· coherencia en la acción EDUCANDO · cursos cortos o talleres de interés para la comunidad y para la policía ACTUANDO · estricto apego a la ley. · uso adecuado de la fuerza · cumplir con los compromisos adquiridos · discrecionalidad a favor de la comunidad · protección irrestricta a la fuente de información. FORMACIÓN POLICIAl · alto nivel de profesionalismo · clara política de uso de fuerza · valores éticos y comportamientos que los califican como modeladores de conducta. PROCEDIMIENTO · contactos con grupos vecinales organizados · instrucción en técnicas básicas de inteligencia · elaboración de planes conjuntos de trabajo Los aspectos anteriores fueron complementados con: 1) un efectivo sistema de patrullaje que permite una rápida capacidad de respuesta frente a cualquier denuncia; 2) confianza de la Policía hacia la Comunidad y viceversa, estableciéndose una verdadera interacción, donde ambas partes participan como actores, y 3) la imagen de que goza Polisur como garante de los derechos y garantías de los ciudadanos. Todo esto como resultado de una serie de factores, generados por la política abierta que aplica Polisur, basada en su lema “Para nosotros primero es usted”.

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Caso: Evitar un linchamiento. Un asunto de confianza

Todo lo planteado anteriormente, se ha materializado porque la aplicación del Espectro de Uso Progresivo de Fuerza nació en Venezuela con el Instituto Autónomo Policía del Municipio San Francisco (Polisur) y otros cuerpos policiales han copiado nuestro modelo, pero no se practica con el nivel de sistematización que ha prevalecido en nuestra policía. Otro aspecto muy significativo es el seguimiento que el supervisor hace de cada procedimiento mediante interrogatorio a testigos, vecinos, observadores y otros actores involucrados, a objeto de determinar si la comisión encargada del caso, aplicó el nivel de fuerza requerido que esa circunstancia específica ameritaba. Por otra parte, nuestros procedimientos siempre están ajustados a un absoluto respeto a los derechos humanos, aspecto importante que deben tomar en consideración todos nuestros oficiales en sus procedimientos operacionales, independientemente que la persona sea delincuente. Esto nos obliga a garantizar al infractor su integridad física, por las acciones que pudiera tomar en su contra la comunidad y para ello fue fundamental el uso progresivo de fuerza, que en el caso que estamos presentando fue aplicado a uno de sus niveles más bajos, específicamente el diálogo que ocupa el segundo entre los cinco que integran dicho espectro. Polisur siempre ha estado identificada con su comunidad y, en este sentido, podemos decir ampliamente que somos una policía comunitaria, donde existe una retroalimentación informativa permanente entre ambas, que ha permitido una capacidad de respuesta oportuna y eficaz, y esta confluencia de objetivos mutuos ha sido la base de nuestro éxito operacional y -en cierta forma- alcanzar nuestra Misión y Visión, pero más que ello preservar la calidad de vida de ese ecosistema social del cual hablamos al comienzo.

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E IL H C

Artículo

DILEMAS DE LA REFORMA POLICIAL EN AMÉRICA LATINA Lucía Dammert* En un continente marcado por el aumento de la violencia y la criminalidad, las policías adquieren un rol cada vez más central en la gobernabilidad de los países. Paradojalmente, el retorno de la democracia ha generado una mayor dependencia gubernamental hacia las policías, principal institución encargada del orden y la estabilidad pública. Sin embargo, este rol protagónico no se ha visto complementado por un cambio institucional que conlleve mayores niveles de profesionalización y eficacia. Por el contrario, la utilización excesiva de la fuerza, la corrupción y la participación en actos delictivos son elementos cotidianos en prácticamente todos los países de la región. Este contexto ha generado la implementación de diversas iniciativas de reforma que buscan no sólo impactar sobre la gestión sino también sobre la doctrina y la cultura institucional. Más aún, en la mayoría de casos, las experiencias son incipientes y los resultados variados e incluso contradictorios. Ahora bien, los problemas de la policía interpelan a la sociedad como un todo y a la calidad del Estado democrático en su conjunto. De esta manera, no se puede analizar a las policías como entes aislados del resto del aparato gubernamental sino por el contrario, es necesario reconocer los desafíos que impone al ejercicio democrático para poder enfrentarlos como política de Estado. De esta forma, corresponde al Estado otorgar los presupuestos necesarios para que las instituciones policiales funcionen con calidad, así como diseñar los procesos de capacitación de los cuerpos policiales con énfasis en el Estado de Derecho incentivando una doctrina y gestión policial moderna. De igual manera, el Estado debe establecer mecanismos de balances y controles mutuos para limitar el uso de la fuerza, la violación de derechos humanos, la ineficiencia e incluso la ineficacia del accionar policial. El presente artículo tiene por objetivo sistematizar las diversas experiencias de reforma desarrolladas en la región en las últimas décadas. En este proceso se busca identificar los elementos que han conllevado a procesos erráticos de implementación así como aquellos elementos que *Directora del Programa Seguridad y Ciudadanía – FLACSO Chile 145

Dilemas da la Reforma Policial en América Latina

sirven de base para la generación de cambios durables. El texto se ha dividido en 6 secciones, la primera de ellas analiza el contexto general de la seguridad en América Latina, el cual nos permitirá comprender los cambios institucionales de las policías y sus resultados. En segundo término se describen a grandes rasgos las principales características de las instituciones policiales de la región, para luego profundizar en la principal respuesta pública ante los desafíos que enfrenta América Latina en materia de seguridad, a saber, las reformas policiales. Posteriormente se revisan las experiencias internacionales en materia de reformas y su impacto en Latinoamérica y en Caribe. Luego se da paso a la caracterización y reflexión crítica de los cambios institucionales y reformas policiales en la región, y finalmente se presentan algunos avances y retrocesos posibles de visualizar en este proceso.

1. VIOLENCIAS, CRIMEN Y TEMOR EN AMÉRICA LATINA En la actualidad, la violencia es uno de los problemas sociales más importantes y sin embargo es también uno de los menos entendidos. Tal vez uno de los motivos de dicha débil correspondencia se basa en el hecho que la comprensión sobre la misma se genera a través de los medios de comunicación masiva que muchas veces forman una imagen distorsionada de la realidad así como proponen soluciones que eventualmente sirven muy poco para la reducción de la tasa de criminalidad. Es evidente que las perspectivas teóricas utilizadas para analizar este fenómeno proveen de una imagen sobre qué es la violencia y cómo actuar hacia ella. Lamentablemente el sentido común, está profundamente relacionado con perspectivas teóricas que enfatizan el componente individual del fenómeno violento así como las salidas represivas sin discutir las raíces sociales del mismo. Si bien la violencia es un fenómeno complejo que cubre una variedad de tipos y categorías que tornan imposible la formulación de una teoría que explique todas las formas de conducta violenta, es necesario explicitar el vaciamiento de contenido de las principales categorías relacionadas a esta problemática. Es decir, la presencia de enfoques diversos y especializados sobre la violencia ha generado un manejo inadecuado de estas categorías. Se tiende a confundir conflicto con violencia, violencia con criminalidad, y

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Lucía Dammert

criminalidad con sensación de inseguridad. Esta falta de claridad en la utilización de los términos origina serias consecuencias en el análisis social y tiene implicancias relevantes en la formulación e implementación de políticas públicas. El análisis de la violencia urbana requiere entender las ciudades como un campo de relaciones y conflicto social permanente debido a la diversidad de personas e intereses que la habitan (Carrión, 1998). De esta forma, es importante resaltar que el conflicto es consustancial con la ciudad, y por ende proponer la desaparición del conflicto sólo puede basarse en una imposición autoritaria de una única mirada e interpretación de la realidad. Por ende, si bien la ciudad es un territorio donde se potencian los conflictos, esto no implica que sea también un territorio donde la violencia deba reproducirse ya que los conflictos no siempre tienen como consecuencia respuestas violentas. Si se parte de una definición de violencia como el “uso, o amenaza de uso, de la fuerza física o psicológica con intención de hacer daño de manera recurrente o como forma de resolver conflictos” (Arriagada, 1999), nos encontramos frente a una multiplicidad de violencias que pueden agruparse de acuerdo a diversos factores entre los que se destaca el espacio geográfico donde se realizan (Búvinic y Morrison, 1999). Esta última caracterización se torna central en América Latina, continente con un alto grado de urbanización y un incremento explosivo de la violencia en prácticamente todas sus dimensiones. Específicamente en Argentina, el alto porcentaje de urbanización, la constante exposición de actos violentos en los medios de comunicación masiva (Concha, 1994), el evidente deterioro de las condiciones de vida de una proporción importante de sus habitantes y el crecimiento sostenido de las tasas de criminalidad son factores que han colocado a la problemática de la violencia urbana en el centro de la discusión política. Notablemente, la violencia urbana es equiparada casi directamente con la delincuencia o la criminalidad, más específicamente, con los delitos contra la propiedad que representan más del 70% de los delitos cometidos en todo Chile, por ejemplo (Ministerio del Interior, 2002). La complejidad del tema y sus diversas dimensiones ha dificultado el desarrollo de diagnósticos y análisis que permitan una mirada integral sobre el horizonte de problemas existentes. Sin embargo, se pueden resaltar algunas características en América Latina: es un fenómeno nuevo desde el

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Dilemas da la Reforma Policial en América Latina

punto de vista de su magnitud; se ha diversificado al incluir nuevas modalidades como el narcotráfico, el secuestro callejero y el pandillaje; incluye la emergencia de nuevos actores que superan la delincuencia común, como los sicarios en Colombia; y penetra todos los dominios de la vida urbana. La década de los 90 marca la aparición de la criminalidad como principal problemática urbana en América Latina. Si bien la mayoría de países vivieron durante los años 80 procesos violentos, estos estuvieron vinculados principalmente con la presencia de conflictos políticos. Una de las principales características de la problemática criminal es su “urbanización”, es decir se presenta con mayor claridad en ciudades grandes y medianas de la región. En este marco es necesario tomar en cuenta que América Latina y el Caribe es la región en desarrollo más urbanizada del mundo, con una población urbana que alcanza el 75% en el año 2000 (CEPAL, 2000). Pero con porcentajes aún más altos en países como la Argentina donde información oficial estima que más del 90% de la población vive en ciudades. Al mismo tiempo, las principales ciudades de la región experimentan índices críticos en la última década, periodo en el cual la región se convirtió en la segunda más violenta del mundo. Este análisis comparado muestra que América Latina y el Caribe, en 1990, alcanzó una tasa de homicidios regional del 22,9 por 100 mil habitantes, es decir más del doble del promedio mundial de 10,7 (Búvinic y Morrison, 1999). Además de la información oficial analizada anteriormente, los datos de victimización confirman que América del Sur ocupó el segundo lugar entre las regiones con mayor porcentaje de población víctima de un crimen (68%). Una de las características resaltantes de esta información es el porcentaje de población que fue asaltada (31%), muy por encima del promedio mundial (19%) y de América del Norte que ocupó el tercer lugar (22%) (Gaviria y Pages, 1999). Las variaciones regionales merecen un análisis especial ya que no solamente se presentan a nivel nacional sino también dentro de cada país. Así por ejemplo, las tasas de homicidio en la región varían de 117 por cada 100 mil habitantes en El Salvador a 1.8 por cada 100 mil habitantes en Chile. Estas disparidades son críticas también en el análisis nacional ya que se presentan realidades complejas en ciudades que de hecho concentran la criminalidad.

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En el análisis de las denuncias es necesario destacar que su incremento puede explicarse por dos situaciones divergentes. Una primera interpretación pone énfasis en que esta tendencia demuestra un incremento de la criminalidad y por ende de los delitos realmente cometidos, mientras que la segunda explicación pone énfasis en el aumento de los niveles de denuncia, es decir una disminución de la cifra negra de delitos no denunciados. En prácticamente ningún país de la región se ha podido establecer una interpretación única a esta variación pero es posible afirmar que la magnitud del incremento no puede reflejar únicamente un aumento de la confianza de la población, y por ende es posible interpretar un aumento del accionar delictual. Otro fenómeno interesante se relaciona con la “geografía del delito” que en los inicios de la década pasada se centraba en las ciudades capitales de cada país pero que ha mostrado capacidad de movilidad hacia ciudades intermedias. Así por ejemplo, en Chile y en Colombia las tasas de delitos evidencian que la incidencia de la problemática en algunos casos es superior en ciudades intermedias que en la capital misma. Otro elemento a tener en cuenta es la emergencia de la “sensación de inseguridad o temor” como problema público. Diversos estudios realizados en la región muestran niveles de temor en la población relevantes, que impactan en áreas tan diversas como: la estructura de crecimiento de la ciudad (cada vez más enrejada y segregada), la privatización de la seguridad, el aumento de la desconfianza ciudadana, y la sensación de impunidad frente al delito. Si bien esta situación se identifica a partir de inicios de los 90s, diversos estudios muestran que este temor a la delincuencia esconde muchas veces otros temores característicos de la vida actual (precariedad laboral, carencia de coberturas de salud y previsión social, entre otros) (Pnud, 1998). De igual manera, la forma como ha crecido la ciudad (planificada o no) se caracteriza por niveles de segregación importantes que apoyan la configuración de un “otro” identificable socioeconómica y territorialmente. Todo lo anterior si bien escapa a una política pública orientada al cambio policial, ha tenido repercusiones importantes en este ámbito, lo que muchas veces le ha implicado a las instituciones policiales la necesidad de responder a problemáticas que van mucho más allá de sus funciones y que están claramente ligadas a fenómenos estructurales complejos que no pueden ser abordados sólo desde instituciones de orden público. En este

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Dilemas da la Reforma Policial en América Latina

marco es importante tener presente que las problemáticas de violencia, criminalidad y temor que enfrenta la región no pueden ser abordadas sólo desde la mirada del control policial, no obstante, no hay que perder de visa que gran parte de los cambios institucionales, basados en gran medida en el protagonismo que han adquirido estas instituciones en la problemática de seguridad, han caído en este error.

2. LAS INSTITUCIONES POLICIALES EN AMÉRICA LATINA En América Latina existen diversas instituciones policiales. Por un lado pueden caracterizarse por su ámbito de acción: nacionales (como Carabineros de Chile o la Policía Nacional de Colombia), regionales (en aquellos países federales como México, Brasil y Argentina), e incluso locales (algunos municipios cuentan con fuerzas policiales propias). Por otro lado, pueden clasificarse de acuerdo a sus objetivos específicos: encontramos instituciones dedicadas únicamente a la investigación policial (como la policía judicial de Córdoba) o aquellas dedicadas a la prevención y control de la criminalidad. No obstante, más allá de estas diferencias, las instituciones policiales pueden ser caracterizadas en rasgos generales como “...las personas autorizadas por un grupo para regular las relaciones interpersonales dentro del grupo a través de la aplicación de la fuerza física” (Bayley, 2001) . Esta definición tiene tres elementos centrales: fuerza pública, uso de la fuerza, y profesionalización. Con relación a lo primero, la institución policial responde a las necesidades de la sociedad en su totalidad, lo cual la obliga a responder de forma equiparable ante las diversas presiones de la ciudadanía. Sin embargo, esta característica se ha erosionado en la última década en prácticamente todos los países de la región por dos procesos paralelos. En primer lugar, el aumento del financiamiento privado y la carencia de regulación para este flujo tienen un impacto negativo evidente en la distribución de la infraestructura y atención policial, lo que a su vez deteriora el sentido público de la institución. En segundo término, el explosivo crecimiento de la seguridad privada pone en jaque al accionar policial, ocupando sus espacios, limitando su accionar y en algunos casos debilitando su capacidad de respuesta. Así la proliferación de empresas de seguridad paradójicamente aumenta la sensación de desprotección de muchos ciudadanos que no tienen acceso a dicho servicio, así como de

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aquellos que invierten en dichos mecanismos de encierro y alarma colectiva. En segundo lugar, las policías debieran ser las instituciones que detentan el monopolio del uso de la fuerza legítima del Estado, entendiendo que en un Estado de Derecho se puede utilizar la fuerza para reestablecer el orden social. Lamentablemente, en muchos casos la fuerza se utiliza de forma ilegítima conduciendo al aumento de los ciudadanos muertos por las policías (como lo muestran las estadísticas presentadas en Brasil y Argentina) o a la violación de otros derechos humanos (Ecuador y Perú). Esta utilización de la fuerza se evidencia especialmente en los procesos de detenciones así como en el tratamiento de la población carcelaria. En tercer lugar, la institución policial debería ser un cuerpo profesional capaz de desarrollar iniciativas de prevención, control e investigación criminal de forma eficaz y eficiente. Esta preparación profesional es fundamental además por el hecho de brindarle a las policías cierta autonomía frente al mando político en relación a la toma de decisiones de intervención y a la aplicación de conocimientos técnicos en su quehacer, sin embargo de ninguna forma le otorga independencia completa. En este sentido, la responsabilidad de la seguridad debe ser asumida por el poder político así como también debe asumir la necesidad de evaluar el impacto de las estrategias utilizadas. Lamentablemente, en algunos casos es la misma opinión pública la que presiona para destinar más policías al patrullaje lo que genera una disminución de los periodos de capacitación del cuerpo policial. Si bien hay elementos específicos que deben ser enfrentados, como los años de escolaridad exigidos para entrar y formarse en la institución, lo relevantes y primordial es redefinir qué tipo de policía necesitamos. En base a esto se podrá establecer un perfil adecuado tanto en su capacitación como en sus habilidades personales. Especialmente en América Latina, Bayley señala dos temas recurrentes en su organización policial. Primero, la diferencia entre seguridad interna y externa no se ha desdibujado históricamente, las fuerzas militares han jugado (y en algunos países aún lo mantienen) un papel central en el mantenimiento del orden interno. Esta situación se consolida con la estructura militarizada de las policías que, en diversos países de la región, mantienen incluso dependencia administrativa y funcional del área militar.

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No cabe duda que el rol de la policía es aún más complicado allí donde su legitimidad y autoridad están en disputa. Un segundo elemento caracterizador de las policías latinoamericanas es que son vistas por la ciudadanía con desconfianza debido a la poca eficiencia, la corrupción, y la baja profesionalización de sus miembros. Así, por ejemplo, en El Salvador José Miguel Cruz explicita que la práctica, a lo largo de la historia, de emplear a las fuerzas de seguridad para proteger los intereses de los grupos acomodados ha socavado su legitimidad a ojos de los estratos sociales más bajos (Cruz, en prensa).

3. LA REFORMA POLICIAL COMO PRINCIPAL RESPUESTA PÚBLICA En un contexto marcado por la creciente presencia de la criminalidad, la desconfianza ciudadana hacia las policías, y el desarrollo de prácticas corruptas y de uso excesivo de la fuerza; la reforma de la policía se convirtió en la principal respuesta de política pública en la región. Cabe mencionar que estas reformas se inscriben dentro de lo que O´Donnell llama “la tercera generación” en el proceso de consolidación democrática. Ya que sin duda durante los primeros años de democracia, fueron pocos los países que pudieron generar un cambio en la gestión y doctrina policial en América Latina. De esta manera, la reforma de las policías no es sólo una necesidad para responder a los problemas de delincuencia presentes en todos los países de la región, sino también un elemento fundante del proceso de consolidación democrática . La expectativa pública, sin embargo, puso énfasis en la posibilidad que una policía más eficiente y efectiva podría resolver el problema de la seguridad. Situación que se apoyaba en intervenciones realizadas en los Estados Unidos de Norteamérica donde la sociedad parecía incluso dispuesta a sacrificar en cierta medida la protección de sus derechos civiles en favor de una mayor seguridad. Paradojalmente, en América Latina esta disponibilidad se observa especialmente en aquellos países que han sufrido dictaduras militares, por lo que los esfuerzos para promocionar el respeto a los derechos humanos y la responsabilidad del gobierno en las nuevas democracias se enfrentaron con una carga adicional.

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Sin duda, la reforma policial es sólo un elemento de las políticas para disminuir la criminalidad, sin embargo durante la primera mitad de los años 90s, ésta se vio como la principal salida para enfrentar esta problemática. Así, se ha limitado el desarrollo de una perspectiva sistémica e integrada que incluya por lo menos programas e iniciativas dedicadas a: (1) prevención del crimen (educación, protección infantil y bienestar familiar, recreación, empleo, patrullas de rutina y sensibilización de la comunidad, entre otros); (2) represión del crimen e investigación (policía con o sin uniforme, forenses criminalistas, inteligencia criminal), (3) enjuiciamiento (fiscales públicos, juzgados, -incluyendo jueces y cargos administrativos, abogados para la defensa); (4) sistema penitenciario (construcción, mantenimiento, vigilancia); y (5) rehabilitación penitenciaria y post penitenciaria (empleo, asistencia personal y familiar, tratamiento anti-drogas). Sin dudas la reforma policial es un elemento central del proceso pero no puede, por si solo, prevenir y controlar la violencia y la delincuencia en un determinado país. Así por ejemplo, una mayor presencia policial y represión del crimen tiene como consecuencia un mayor número de detenidos, que no siempre son culpables. Este proceso tiene efectos negativos como el colapso del sistema judicial y el sistema penitenciario, así como un proceso de “olvido” sobre la importancia de la rehabilitación. A cambio, el sistema judicial colapsado, se vuelve más vulnerable a la ineficiencia, la injusticia, la corrupción y el abuso. Y las prisiones, sobre pobladas y con infraestructura precaria, se vuelven violentos y peligrosos almacenes humanos, conocidos también como escuelas del delito.

4. EL ROL DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL La crisis policial en América Latina encontró un espacio limitado de referencias internacionales con éxito que pudieran servir como referencia o modelo de acción. Ciertamente aquellas iniciativas de reforma implementada en países europeos, e incluso en Estados Unidos, parten de supuestos financieros diametralmente distintos a los encontrados en la región. Pero además, la cultura policial es diferente y sin duda los problemas que se presentan en cada uno de estos contextos es incluso variada.

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No obstante la diversidad institucional y de contexto comentada previamente, se ha generado un proceso bastante extendido de importación de “modelos” considerados exitosos de gestión, administración y operación policial. La principal iniciativa importada es la experiencia del alcalde Giuliani en la ciudad de Nueva York. El apoyo de instituciones no gubernamentales como el Manhatan Institute ha sido decisivo para dar a conocer una experiencia de intervención que tiene claros supuestos teóricos e implicancias políticas. De esta forma la “tolerancia cero” o “ventanas rotas” como indistintamente se conoce en América Latina a las medidas adoptadas en la ciudad de Nueva York son la principal muestra de la importación de políticas. La contratación de Giuliani en la ciudad de México por más de cuatro millones de dólares para que hiciera un diagnóstico de la situación y un listado de 146 recomendaciones es un ejemplo del tipo de acciones que se han desarrollado en la región para generar iniciativas de impacto público, comunicacional e institucional. Por su parte, el Comisario Bratton de Nueva York ha sido también asesor de gobiernos de ciudades como Lima, Caras y Guayaquil. Un elemento común a los diagnósticos en América Latina es la identificación de problemáticas que tienen que ver más con la cultura nacional que con la especificidad policial. Así por ejemplo, la alta presencia de comercio ambulante en las ciudades de Lima y México fue vista como un problema central que debería ser enfrentado con la fuerza pública. Recomendación que sólo muestra el desconocimiento de la realidad de estas ciudades donde importantes porcentajes de la población carecen de trabajo formal y por ende la informalidad es su único medio de sobrevivencia. Adicionalmente es importante mencionar que estas iniciativas han llegado de la mano de un proceso de modernización tecnológica donde el Compstat (Paquete estadistico o de Análisis estadístico) es la palabra mágica para la labor policial. En este punto es importante destacar que este sistema de información estadística desarrollado en Nueva York permite conocer el fenómeno criminal con más detalle pero también permite avanzar en procesos de descentralización de las tareas y procedimientos policiales. Consolidando una institucionalidad menos jerárquica y con importantes componentes de discrecionalidad en la toma de decisiones operativas por parte del comisario a cargo.

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Claro que en el proceso de importación la iniciativa no se adopta de forma completa sino por el contrario ha aterrizado en tierras latinoamericanas como un sistema altamente tecnologizado para el manejo de la información delictual. Por ende, se realizan inversiones significativas en equipar mejor la capacidad policial en términos de sistemas de acopio y análisis de información así como de sistemas de información geográfico entre otros. Todo aquello vinculado con la definición de una institución menos jerárquica, que tenga espacios de debate y distribución de tareas y responsabilidades entre los comisarios, se quedó en el camino. La policía comunitaria es otra iniciativa de múltiples desarrollos en la región con una impronta internacional de “buena práctica” auspiciada principalmente por el Banco Interamericano de Desarrollo. Si bien la idea de generar instituciones policiales con una mayor y mejor relación con la comunidad es un excelente punto de partida para los cambios necesarios al interior de las instituciones policiales. El concepto “policía comunitaria” ha sido utilizado para nombrar experiencias diversas e incluso distantes del objetivo mismo del “community policing” desarrollado en Estados Unidos o la “policía de proximidad” francesa. De hecho, en la mayoría de casos latinoamericanos se encuentra un pequeño grupo al interior de la institución policial dedicado a la “comunidad” y el resto de la dotación se mantiene con las mismas prácticas de antaño. En muchos casos este “plan piloto” no es asumido como un verdadero cambio de paradigma sino una forma de cumplir con la nueva óptica institucional. Los ejemplos utilizados previamente muestran que el proceso de importación de políticas se enfrenta a un serio problema de aplicabilidad pero sobretodo a déficit de conocimiento respecto a las iniciativas a desarrollar. En este sentido, lo considerado exitoso no es puesto en duda antes de su aplicación, lo que trae serias consecuencias.

5. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR REFORMA POLICIAL? La experiencia de Europa y de Norteamérica muestra importantes cambios en aspectos de la función y doctrina policial. En general estas reformas se realizan en dos vértices: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia de la policía) y la responsabilidad democrática (las respuestas de la policía al control político y a su respeto por los derechos civiles y humanos).

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De esta forma, se busca aumentar los mecanismos de fiscalización y control de las instituciones policiales, no sólo en términos de actuación en el marco de la ley sino también por la eficacia y eficiencia de las iniciativas desarrolladas. Estos cambios fueron revisados en Latinoamérica donde el incremento de la sensación de inseguridad, la corrupción, y la ineficacia del accionar policial mostraron la necesidad de cambios profundos en su doctrina y gestión. De esta forma, se pueden evidenciar cuatro procesos ocurridos en las últimas décadas: la creación de nuevas instituciones policiales en aquellos países que sufrieron guerras civiles (como El Salvador); las reformas parciales ocurridas en Argentina y Colombia; las iniciativas de policía comunitaria (Chile, Guatemala y Brasil) y las iniciativas innovadoras desarrolladas por diversas instituciones en la región. Nuevas policías Hasta mediados de los años 90s, la policía centroamericana era un elemento central para el mantenimiento del orden interno y apoyo de las Fuerzas Armadas. De esta forma su subordinación doctrinal y de gestión era evidente. Así por ejemplo, en Honduras la Fuerza de Seguridad Pública estaba bajo el mando de las fuerzas armadas; mientras que en El Salvador en 1992 (fecha en que se firmaron los acuerdos de paz) las tres instituciones policiales dependían del Ministerio de Defensa. De esta manera, los efectivos policiales estaban entrenados casi exclusivamente para enfrentar la insurgencia armada, y para cooperar con los militares en el mantenimiento del orden interno. Situación que iba en desmedro de la formación y capacitación en funciones propias de la policía como la prevención y el control de la criminalidad. Adicionalmente, la participación de policías en enfrentamientos con la población y la extrema utilización de la fuerza generaron la necesidad de definir nuevas institucionalidades con legitimidad y cierto reconocimiento ciudadano. De esta forma, se crearon instituciones policiales prácticamente nuevas en la región. En El Salvador, la creación de una nueva policía nacional fue uno de los acuerdos centrales del Tratado de Paz de 1992 que dio fin a una larga y dramática guerra civil. De esta forma, se trató de limitar la participación de

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las fuerzas de policía como elementos que sirven a fines políticos ya que en el viejo régimen las fuerzas de seguridad representaban los intereses de los estratos sociales altos; un ejemplo de esto es el hecho que las fuerzas de seguridad nacional se usaron para mantener el orden en las plantaciones de café en las épocas de recolección de la cosecha. Esta nueva policía nacional se conformó con veteranos de la guerrilla y de la armada al igual que con nuevos reclutas. Lamentablemente, el proceso fue exitoso en sus inicios pero posteriormente fracasó, lo cual se vio evidenciado por la disminución del alto grado de aprobación social que tenía dicha institución. Paradojalmente, en la actualidad se aprecia un regreso paulatino de los militares a funciones de mantenimiento del orden público. Situación que se justifica en la sensación de inseguridad de la población y en la aparente limitada efectividad de la nueva institución policial. Reformas parciales A diferencia de los procesos presentados previamente, la mayoría de las iniciativas vinculadas con las instituciones policiales en América Latina se relacionan con esfuerzos más bien parciales de cambio tanto en la doctrina como en la gestión policial. En líneas generales la causa principal de estas reformas fue la preocupación de la sociedad por el fuerte incremento del crimen y la violencia, junto con la percepción general de la fuerza policial como una institución corrupta e ineficaz. Las reformas giraron sobre todo en torno a esfuerzos graduales por reorganizar a la policía, purgar a los oficiales corruptos, y mejorar el reclutamiento y formación, así como mejorar la vigilancia y participación de la sociedad civil. Cabe destacar que en la mayoría de casos dichos procesos se enmarcaron en contiendas políticas y no incluyeron el apoyo institucional. Por ende, contaron con una amplia resistencia institucional e incluso un constante rechazo de la sociedad1. Diversos son los casos donde se implementaron estas reformas. A continuación se presenta brevemente la experiencia de Argentina, Colombia y Perú que muestran elementos comunes a otras experiencias de la región.

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Argentina Promediando la década de los años 90, Argentina asistió a un aumento de la preocupación pública sobre la denominada crisis de seguridad, que tuvo como elemento central la baja eficacia y alta corrupción de las instituciones policiales. En este marco diversas provincias del país enfrentaron iniciativas de reforma de la institución policial (Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Mendoza son sólo algunos ejemplos). Sin duda, la experiencia de la Provincia de Buenos Aires, que representa más de un tercio de la población nacional y cuenta con una de las policías peor evaluadas en el país, es un ejemplo paradigmático del objetivo, resultados y problemáticas de estas iniciativas. La Policía de la Provincia de Buenos Aires es reconocida históricamente por los altos niveles de violencia rutinaria y la sistemática violación de los derechos humanos, perpetrada por ciertos “grupos operativos” al interior de su estructura (Saín, 2002). No obstante a fines de 1996 los graves hechos de violencia policial, incluyendo la detención y el procesamiento judicial de oficiales implicados en el ataque terrorista contra la sede de la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA), generaron cambios en la jefatura policial. Es así como se aprobó la Ley de Emergencia Policial (Ley 11.880), que modificó la estructura de la Policía e impuso que todos los integrantes de la fuerza serían puestos a prueba por el plazo de un año, durante el cual se analizaría su conducta y, en caso de comprobarse irregularidades, se los separaría de la institución mediante un despido deshonroso. De igual forma se modificó la ley de procedimiento criminal, con el objetivo de mejorar el control de las actividades de la policía y modificar su relación con el poder judicial. Este inicio de reforma sufrió diversos contratiempos signados especialmente por la constante negativa de los oficiales por aceptar los cambios propuestos. Situación que se mantuvo en el año 1997 cuando se promulgó el “Plan de Reorganización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires”. Cuya primera medida dispuso la intervención de la Policía a efectos de su reorganización, y estableció un plazo de 90 días para dicha acción.

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El interventor destituyó a toda la plana supervisora de la fuerza policial, desmanteló las líneas de mando, y ordenó el retiro de más de 300 comisarios generales y comisarios mayores. De igual forma se promulgó la Ley 12.090 que creó el Ministerio de Justicia y Seguridad, con funciones en la gestión de las áreas de seguridad, investigaciones policiales, justicia, sistema penitenciario y relaciones con la comunidad. Este proceso de reforma ha pasado por etapas diversas de avance y retroceso marcadas principalmente por el interés y utilización política de la temática. En este sentido, los cambios no pueden ser analizados en su integralidad ya que las denuncias de corrupción y de utilización excesiva de la fuerza son aún cotidianas. Colombia El proceso de reforma de la Policía Nacional de Colombia se generó al interior de la institución a partir de mediados de los 90 debido a la percepción general de una institución penetrada por la corrupción y el narcotráfico. Sin duda el liderazgo del jefe de la policía José Serrano, nombrado en el año 1994, brinda un elemento central a este proceso. El cual se inició con una purga de más de 7 mil funcionarios policiales de todos los rangos de la institución, así como con la modificación de la estructura y la cultura institucional. En este sentido, se desarrolló una perspectiva gerencial basada en la planificación estratégica que permitía espacios de libertad y cierta autonomía a los jefes regionales los cuales teóricamente podrían diseñar e implementar iniciativas focalizadas de control y prevención. Las reformas realizadas por Serrano tuvieron un impacto positivo sobre la percepción de la población que reconoce el esfuerzo realizado por aumentar la efectividad y el profesionalismo de la institución policial. Ahora bien, este proceso resaltó la capacidad de la policía para superar problemas de corrupción y demostró su efectividad en la captura de narcotraficantes importantes. No obstante, los resultados han sido mucho más parciales en la mejora de la organización interna y los procedimientos, lo que ha terminado con nuevos escándalos de corrupción que reaparecieron públicamente a principios del año 2003.

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Perú El caso peruano muestra también la importancia del liderazgo civil en el proceso de reforma de la policía, así como los vaivenes políticos a los que ésta es sometida. En este caso, la preocupación central de la institución policial durante los 80 e inicios de los 90 fue el combate al terrorismo y al narcotráfico. Esta situación generó un paulatino abandono de las estrategias policiales vinculadas con la seguridad interna, un aumento de la violación de los derechos humanos, y una corrupción e ineficiencia crecientes. En este proceso se evidenció la necesidad de una reforma de la estructura y la doctrina policial que incluyera la recuperación de las labores propias de una policía preventiva así como la regulación de los servicios locales (serenazgos) y privados de seguridad. En este contexto, el Ministro Rospigliosi y posteriormente Costa, tomaron las propuestas de las “Bases para la Reforma Policial” preparado por el Gobierno de Valentín Paniagua en el 2002. Paralelamente, el Congreso de la República había avanzado en la misma dirección y contaba con un proyecto de ley sobre el tema, situación que permitió lograr un consenso ciudadano y político. Así, en enero del 2003 se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, junto con otras normas enviadas por el Ejecutivo entre las que se encuentra la creación del sistema de seguridad ciudadana. Este proceso involucró un cambio en la relación entre la policía y la ciudadanía, buscando involucrarlas en la prevención y el control de la delincuencia a nivel local. Para esto se dio principal interés a la infraestructura de las comisarías así como a la atención brindada a los denunciantes. De igual forma, involucró un cambio en la estructura de la institución. Tanto la creación de las divisiones de seguridad ciudadana en cada región como la mejora en la organización de las comisarías y la simplificación de sus trámites administrativos, son aspectos importantes en el esfuerzo por hacer más eficiente la labor policial y reducir los índices de inseguridad y de delito. No obstante las buenas intenciones, ambos ministros tuvieron un periodo de no más de dos años (no consecutivos) en sus cargos lo que significó importantes avances y retrocesos en la estrategia planteada.

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Policía Comunitaria La relación con la comunidad se ha convertido en uno de los elementos centrales de cualquier estrategia de prevención y control del delito. Es así como la mayoría de instituciones policiales de la región han adoptado un discurso que pone énfasis en la importancia de la colaboración con la comunidad. El abanico de acciones consideradas comunitarias es amplio y abarca iniciativas como grupos vecinales de vigilancia, asistencia a cuentas públicas, generación de financiamiento para las policías locales, y participación en proyectos de prevención. Lamentablemente estas iniciativas se han quedado en muchas ocasiones a nivel del discurso político e institucional y no se han visto reflejadas en cambios al interior de las policías que permitan una efectiva interrelación con la ciudadanía. Las iniciativas de policía comunitaria desarrolladas en América Latina son recientes y han sido poco estudiadas. El experto en temas policiales, Hugo Frühling, ha realizado una de las primeras sistematizaciones de diversos casos en la región y establece algunos elementos que requieren ser enfatizados. En primer lugar, estas iniciativas generan cierta disminución de algunos delitos así como del sentimiento de inseguridad de la población que observa una mayor presencia policial en las calles. Adicionalmente, se evidencia una mejor imagen ciudadana respecto de la institución y principalmente de los oficiales a cargo del patrullaje vecinal. Finalmente, los esquemas de policía comunitaria involucran una disminución de las posibilidades de abuso policial o uso innecesario de la fuerza debido al conocimiento que tiene la población de los oficiales a cargo del patrullaje. Por otro lado, estos esquemas no son método eficaz para controlar el crimen (Rico y Chinchilla, 2003, p.102) sino más bien para enfrentar algunas situaciones concretas a nivel local. De igual forma se evidencia que las propuestas son de difícil adaptación en las estructuras policiales debido a la necesidad de descentralizar la toma de decisiones y disminuir la forma militarizada de su accionar. Siendo estas últimas dos de las principales características de las policías latinoamericanas. Otra de las limitantes se relaciona con su evaluación, debido a la necesidad de definir

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cuáles son los indicadores de eficiencia y sobretodo en el plazo que estos pueden ser evaluados. En este sentido, la participación limitada de ciertos miembros de la institución en estrategias comunitarias parece erosionar las bases mismas de un modelo alternativo de funcionamiento policial en la región. Otras Innovaciones Además de los procesos de cambio analizados previamente, en la región encontramos otros esquemas de cambio menos difundidos, pero por cierto, interesantes. A continuación se presentan dos casos que consideramos emblemáticos no sólo por los temas que plantean sino también porque representan una tendencia generalizada en la región. En primer lugar la necesidad de una estrecha colaboración entre la policía y el sector privado es un tema aún en debate, que pretende superar la ya tradicional colaboración financiera para la compra o mantenimiento de infraestructura básica de la policía en un cierto sector y desarrollar nuevas herramientas de cooperación. Un ejemplo de estas iniciativas la presenta el instituto contra la Violencia de São Paulo que describe una reciente asociación entre el sector público y privado para mejorar el mantenimiento del orden y contribuir a la prevención del crimen en un área metropolitana que sufre severos niveles de violencia criminal. A partir de un esfuerzo conjunto de asociaciones de empresarios, instituciones académicas, y empresas de comunicación, se establece una respuesta creativa de la sociedad civil para mejorar la eficiencia policial al igual que su eficacia (ver Mesquita Neto, en prensa). De esta forma, los intereses privados, unidos con centros de investigación en la temática, y las policías, pueden generar mecanismos de inversión en programas comunitarios, de participación de la ciudadanía, de mejora de la eficacia y transparencia de las acciones policiales, entre otras actividades. Al mismo tiempo es posible observar el desarrollo de procesos no tan alentadores como lo son aquellos que, debido al incremento del crimen unido al proceso de responsabilización de la sociedad, puede generar mecanismos no deseados de justicia en mano propia. Un caso tal vez extremo se presenta en el Estado sureño de Guerrero en México, donde la ciudadanía cooperó para dar respuesta a la percepción de ineficacia e incluso a veces de abuso de

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las fuerzas de policía estatales. Así, las comunidades indígenas crearon una policía local formada casi en su mayoría por voluntarios, cuya legalidad es cuestionada por parte de las autoridades estatales. En este caso no sólo se convirtieron en una patrulla comunitaria sino que de hecho pasaron a reemplazar a la institución dedicada a velar por el orden público. Sin duda estas iniciativas llamadas de “policía comunitaria” pueden convertirse en el germen de un nuevo autoritarismo local que imparte justicia y castigos.

6. A MODO DE CONCLUSIÓN. ¿AVANCE O RETROCESO? Los procesos de reforma han enfrentado diversos problemas. En primer lugar, la reacción al interior de la institución que percibe las nuevas directrices como amenazantes. En segundo, la negación de la opinión pública o los grupos políticos conservadores que ponen en duda la eficacia de estos procesos en el combate a la delincuencia. En tercer lugar, el apoyo político ha sido errático. De cierta forma se podría afirmar que las reformas no han sobrevivido al cambio de liderazgo en las instituciones o en el ámbito político. Por ende, todas estas iniciativas no han perdurado en el tiempo y su camino de implementación muestra múltiples avances y retrocesos. Por otro lado, no es del todo evidente que estos cambios afecten las tasas de delitos denunciados o la sensación de inseguridad de la población. Situación que le imprime un mayor nivel de tensión política al no mostrar resultados inmediatos. A pesar de los problemas mencionados, diversos son los avances logrados en esta temática. Tal vez el más importante es el reconocimiento general de la necesidad de cambio en las instituciones policiales, la disminución del uso ilegal de la fuerza, su desmilitarización y paralela profesionalización. De igual manera, el reconocimiento, desde las mismas policías, de la necesidad de establecer mecanismos de colaboración con la ciudadanía que permitan disminuir la desconfianza y aumentar la legitimidad del accionar policial. En síntesis los resultados por ahora muestran la complejidad de reformar las instituciones policiales en la región. Pero también abren un camino hacia la consolidación de una visión moderna, eficiente, transparente

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y responsable del funcionamiento policial en América Latina. En este marco, se plantean desafíos que no sólo involucran el tipo de policía que tenemos, sino especialmente la calidad misma de nuestras democracias. Nota 1

Bayley (2001, p. 25) enfatiza que “si la incidencia del crimen y el desorden se percibe como inaceptable o creciente, la reforma policial será inhibida.” La reforma en estos casos puede ser vista como una distracción de la aplicación efectiva de la ley

Referencias Bayley, David H. 1990. Patterns of Policing: A Comparative International Analysis (New Brunswick: Rutgers University Press). ——. 2001. Democratizing the Police Abroad: What to Do and How to Do It (Washington, D.C.: U.S. Department of Justice, National Institute of Justice, Issues in International Crime, http://www.ojp.usdoj.gov/nij). Cruz, José Miguel (en prensa) “Violencia, Inseguridad Ciudadana y las Maniobras de las Elites: La Dinámica de la Reforma Policial en El Salvador” En. Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Mesquita Neto (en prensa) “Asociaciones Públicas-Privadas para la Reforma Policial en Brasil: Instituto de São Paulo Contra la Violencia”. En. Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Rowland, Allison (en prensa) “Respuestas Locales a la Inseguridad en México: la Policía Comunitaria de la Costa Chica y la Montaña de Guerrero”. En. Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Rico, Jose María y Chinchilla, Laura (2003) Seguridad ciudadana en América Latina. SXXI, México. Frühling, Hugo (2003), Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto?. Serie Documentos del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Frühling, Hugo (2001), La Reforma Policial y el Proceso de Democratización en América Latina. CED, Santiago. Llorente, M.V (en prensa) “¿Demilitarización en Tiempos de Guerra? La Reforma Policial en Colombia”. En. Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Costa, Gino (2004) “Nuevo enfoque de seguridad ciudadana post Fujimori: Desafíos, realizaciones y tareas pendientes” En: Dammert, Lucía (Edit). Seguridad Ciudadana: Experiencias y desafíos. Programa URBAL, Valparaíso.

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“LA POLICÍA QUE QUEREMOS”: CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO DE REFORMA DE LA POLICÍA MILITAR DE RÍO DE JANEIRO1.

Haydée Caruso*, Luciane Patrício**y Elizabete R. Albernaz***

PRESENTACIÓN La derrota de los regímenes autoritarios en América Latina, instaurados en un contexto de polarización continental suscitado por la Guerra Fría, dio inicio a una larga y complicada jornada de transición democrática. Las organizaciones policiales, en cuanto instrumentos históricamente privilegiados de asimilación del principio de autoridad y de consolidación de los llamados estados modernos (Muniz, 2002), recibieron especial atención en los diversos procesos de institucionalización de esa nueva orden política. Volcadas para la protección de los intereses del Estado, operando con lógicas altamente militarizadas, con énfasis represivo y autoritario, las agencias policiales vienen siendo expuestas a demandas y problemas oriundos de una nueva y compleja configuración social. Debido a su papel central en la acción política, las policías son organismos públicos altamente sensibles a este tipo de dinámicas de cambios histórico-sociales y de reordenamientos estatales (MUNIZ, 2002). El contacto diario de estas agencias con los deseos y expectativas de la población tiende a acentuar el proceso, evidenciando los contrastes entre el aparato de control social totalitario y la búsqueda de universalización de los derechos individuales y colectivos (Muniz, 2001). Lejos de estar consolidados, aunque en diferentes grados de madurez, los diversos procesos de transición democrática de las policías latinoamericanas están fuertemente marcados por algunas características comunes. Partiendo de un nivel seguro de generalización, las demandas en *

Antropóloga, Coordinadora de la Red de Policías y Sociedad Civil en América Latina, Doctoranda del Programa de Postgrado en Antropología – PPGA/UFF. ** Antropóloga, Investigadora y Consultora en Seguridad Pública, Doctoranda en Antropología por la UFF, especialista en Políticas Públicas de Justicia Criminal y Seguridad Pública por la UFF, Profesora de Sociología, Sociología Jurídica y Criminología de la Universidad Candido Mendes UCAM. *** Antropóloga, Maestranda del Programa de Postgrado en Antropología Social – PPGAS/UFRJ, Investigadora y Consultora en seguridad pública.

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“La Policía que queremos”: consideraciones sobre el proceso de reforma de la Policía Militar de Río de Janeiro

torno a la profesionalización de los agentes, de la reducción de los niveles de violencia en la acción policial, de una mayor participación de la comunidad, del incremento de la eficiencia para lidiar con las dinámicas criminales y la búsqueda de modelos flexibles y descentralizados de gestión pueden ser identificadas como las grandes líneas de transformación regional (Fruhling, 2003). En Brasil, la apertura política y la promulgación de la Constitución de 1988 inauguraron un cambio de paradigma en lo que se refiere al abastecimiento público de la seguridad. Históricamente vinculadas a los segmentos militares, actuando como fuerzas auxiliares del Ejército, las policías brasileras tuvieron un papel central en el apoyo de actividades de inteligencia, en la represión de disturbios civiles y en la seguridad de puntos estratégicos, bajo la perspectiva de la llamada “doctrina de seguridad nacional”. Objetivando el mantenimiento de la soberanía del Estado brasileño frente a la “amenaza comunista” y a la “subversión”, las agencias policiales se encontraban, en mucho sentidos, alejadas de la población, cuya relación estaba fuertemente marcada por la violencia y la desconfianza sistemática (Muniz, 2001). La Constitución de 1988, como marco del proceso de transición democrática brasileña, desplazó el eje de actuación de las policías desde el mantenimiento de la llamada seguridad interna, pautada en un modelo de orden público armónico, cuyo foco era la supresión de los conflictos y la formación de consensos, hacia el abastecimiento de la seguridad pública. Presuponiendo un nuevo esquema social, donde los conflictos y juegos de intereses constituyen la dinámica por excelencia de un orden social democrático, el foco en la seguridad pública implica el incremento de medios comedidos de fuerza para la negociación de la sociabilidad en los espacios públicos, el refuerzo de canales de participación comunitaria en cuanto instrumentos de planificación, control social y legitimidad de acciones policiales (Kant de Lima, 1995). Frente a las presiones, internas y externas, para la reestructuración de sus modelos de actuación, diversas agencias policiales de todo el país iniciaron, en las últimas décadas, procesos de reformulación estructural. Partiendo de diferentes focos como la calificación de los agentes, estrategias de planificación y evaluación de la actividad policial, valorización profesional y creación de canales de interlocución comunitaria, las policías brasileñas

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vienen progresivamente buscando ajustarse a las demandas democráticas de ampliación de la ciudadanía2. El ritmo del cambio está marcado por avances y retrocesos. Los juegos y disputas de poder entre segmentos internos de las agencias policiales, bien como los reveses de la política nacional, o bien constituyen grandes obstáculos, o bien fuerzas catalizadoras de este proceso. Salvadas las debidas especificidades históricas de cada país, esta condición compartida de transición política, institucional y cultural caracteriza al contexto latinoamericano en el que germinaron diversas iniciativas y modalidades de reformas. Las disputas en torno a la multiplicidad de significados envueltos en la experiencia democrática, donde, entre ellas, figuran los sentidos de actuación de las agencias policiales, impulsaron y continúan impulsando el cúmulo de reflexiones teóricas sobre esta temática. Con el objetivo de agregar, en términos de elementos empíricos para las discusiones sobre la reestructuración organizacional de las policías en Brasil y en América Latina, el relato que sigue se propone iluminar preliminarmente los obstáculos y lecciones vivenciados en la coproducción de un proceso de reforma. La Policía Militar del Estado de Río de Janeiro (PMERJ) y Viva Río, ONG carioca dedicada a la investigación e intervención en el área de Seguridad Pública, se convirtieron en socios en esta iniciativa, cuyos desdoblamientos todavía están siendo explorados. Basado en la perspectiva de participación de Viva Río en el proyecto “Desarrollo Institucional de la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro”3, el presente artículo propone algunas líneas de actuación para los procesos de reforma de instituciones policiales, partiendo de tres principios estructurantes: 1) la conducción de un proceso necesita ser incorporada, en cuanto responsabilidad y valor, por los gestores y demás miembros de la corporación policial, representando los deseos y expectativas de los segmentos internos; 2) cualquier plan de reforma necesita encontrar puntos focales sobre los cuales se articulen diversas problemáticas diagnosticadas, desencadenando desdoblamientos indirectos sobre todo el sistema policial; 3) la participación amplia de la sociedad civil para dar legitimidad al proceso, influyendo en su conducción y participando de forma activa en la definición de las propuestas.

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“La Policía que queremos”: consideraciones sobre el proceso de reforma de la Policía Militar de Río de Janeiro

Para una mejor lectura de esta primera experiencia, con el objetivo de presentar las principales lecciones y obstáculos vivenciados, la primera parte de este artículo pretende situar al público con relación al histórico y a la metodología empleada para la realización del diagnóstico institucional de la PMERJ. Luego, partiendo de los desdoblamientos del seminario “La Policía que Queremos”, se presentarán las principales propuestas de reforma para la corporación, en las que se busca establecer algunos paralelos entre estos resultados y las grandes líneas de la política nacional, previstas en el Plan Nacional de Seguridad Pública (PNSP, 2003).

RELATOS DE UNA EXPERIENCIA: CONSTRUYENDO EL DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL DE LA PMERJ4 A mediados de 2004, el Consejo Director de Viva Río5 propuso que el equipo de investigadores de la institución elaborase un estudio sobre la situación de la seguridad pública en el Estado de Río de Janeiro, donde deberían constar propuestas que pudiesen servir como subsidios para el debate electoral para el gobierno estadual en 2006. El principal desafío era decidir por donde comenzar, considerando la imposibilidad de estudiar, en tan corto espacio de tiempo, a todas las instituciones que componen el sistema de seguridad pública y justicia criminal. La Policía Militar del Estado de Río de Janeiro (PMERJ) apareció como la mejor opción para dar el primer paso; principalmente porque es la institución pública con mayor capilaridad en el Estado, visualmente identificada, pero poco estudiada y comprendida6. Otro factor relevante fue la experiencia propia de cooperación previa entre Viva Río y la PM, a través de los diversos trabajos desarrollados conjuntamente a lo largo de los últimos años, facilitando el diálogo necesario para la realización de este tipo de emprendimiento. Inicialmente, se organizaron reuniones de trabajo7 donde técnicos de Viva Río, representantes de su Consejo Director y policías militares debatieron los problemas enfrentados por la PMERJ, siempre partiendo de una agenda de temas definida por los propios policías y por el equipo de Viva Río. Paralelamente, el Comando de la corporación también estaba organizando un grupo de trabajo, que tenía como objetivo presentar insumos para la constitución de un nuevo Plan Director, estructurado sobre propuestas de corto, medio y largo plazo. 168

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El desafío era unir esfuerzos a favor de un grupo mixto de trabajo, a fin de optimizar tiempo y recursos. Esta propuesta fue llevada al Comando de la corporación y fue rápidamente aceptada8, provocando que las reuniones fuesen unificadas y transferidas para el Cuartel General de la PMERJ. Así, el primer gran obstáculo del proceso había sido superado. Era necesario discutir la realidad de la PMERJ con sus propios integrantes, al interior de su institución. Romper con los preconceptos de ambos lados y construir un ambiente que propiciase una escucha activa, capaz de permitir a los policías militares hablar abiertamente de sus dilemas, resistencias y desafíos y, en contrapartida, admitir que el equipo de Viva Río hiciese ponderaciones sin miedo de sufrir constreñimientos, se mostraron cruciales. Como documentos de referencia para iniciar el proceso, se optó por recuperar lo que la PM ya había producido en relación a una agenda de cambios institucionales. La sorpresa fue constatar que, a lo largo de su historia, el único Plan Director encontrado databa de 1984. Había sido producido bajo la orientación y comando del Coronel Carlos Magno Nazaré Cerqueira, a pesar de que su contenido nunca había sido implementado. Impresionó a todos los involucrados en el proceso, policías y civiles, la calidad del documento y la actualidad de sus propuestas. Sin embargo, también se mostró evidente un gran desconocimiento por parte de la propia corporación con relación al Plan Director de 84. Solamente un pequeño grupo de oficiales lo conocía en profundidad, siendo que, de alguna manera, estos habían participado de su construcción. Aquellos que, bajo el Comando del Coronel Cerqueira, eran tenientes y capitanes, hoy están en los puestos más altos de la carrera policial militar y, como si quisieran retomar el tiempo perdido, propusieron a Viva Río la actualización del Plan Director de la PMERJ. Ahora bien, pasados tantos años de la primera edición, se verificó la necesidad concreta de primero elaborar un diagnóstico profundo, que permitiera sostener cualquier propuesta de cambio. Es importante recordar quien fue Carlos Magno Nazaré Cerqueira: el primer comandante de carrera policial militar que comandó la institución, rompiendo con 175 años de historia donde Generales y Coroneles del Ejército ejercían el alto comando de la corporación. Cerqueira fue también el primer policía negro en asumir ese puesto. Su trayectoria profesional llama la atención por su amplio interés en dialogar con el mundo académico 169

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y con la sociedad civil organizada, rompiendo barreras y proponiendo un diálogo entre universos tradicionalmente distantes y antagónicos. Durante su gestión, la Policía Militar publicó sus principales documentos de referencia, utilizados hasta los días actuales, incluso datados antes de la promulgación de la Constitución de 1988. Como ejemplo, se destaca el Manual Básico del Policía Militar, publicado en 1987, hasta el presente sin actualizar. Su preocupación por elaborar estudios que generasen publicaciones extrapoló el ambiente intramuros de los cuarteles y ganó el mundo académico con la Colección Policía Mañana, elaborada por el Instituto Carioca de Criminología con apoyo de la Fundación Ford9. Con el objetivo preliminar de elaborar un amplio diagnóstico institucional de la PMERJ se definió la metodología de trabajo, que previó encuentros semanales con los responsables de las políticas sectoriales de la corporación. En cada encuentro la orientación propuesta focalizaba: a) presentación del escenario actual, b) problemas enfrentados y c) propuestas de mejoramiento para su sector. A lo largo del proceso de consulta, se mostró necesario ampliar el foco de la investigación, partiendo hacia la realización de entrevistas en profundidad con actores clave dentro y fuera de la corporación y hacia la realización de grupos focales, a fin de contemplar también la perspectiva de los suboficiales10 y de los profesionales de salud11. Los datos producidos por el diagnóstico fueron analizados por el equipo técnico de Viva Río a la luz de un amplio levantamiento bibliográfico sobre lo que existe hoy en términos de estudios, nacionales e internacionales, sobre reformas institucionales de policía. Se consultaron también los documentos oficiales de la PMERJ y demás Policías Militares del país. Todo ese material se consolidó en el documento “Diagnóstico Institucional de la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro”, estructurado en tres grandes ejes temáticos: 1) La PMERJ y el Estado; 2) La PMERJ y la corporación; 3) La PMERJ y la Sociedad. Este documento se entregó al Comando General de la corporación en diciembre de 2005. A partir de la consolidación de esas informaciones, el gran desafío fue construir propuestas que dialogaran con la realidad institucional delineada por el diagnóstico. En la perspectiva de quien actuó en la 170

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sistematización de las informaciones, éste sería el principal desafío que la PMERJ enfrentaría. Esto porque, a lo largo de todo el proceso de consulta, los actores accionados presentaron claramente los problemas enfrentados, a pesar de que hubiera una enorme dificultad en construir concretamente una acción al momento de proponer alternativas para solucionar tales problemas. Tal hecho se constató tanto en el círculo de oficiales como en el círculo de los suboficiales. Otras resistencias fueron constatadas y deben ser aquí puntuadas. En muchos momentos la alta rotación de los cargos de jefaturas dificultó la conducción de las actividades. La principal razón, dada la gran movilización de policías entre las direcciones y sectores de la corporación, era la laguna de conocimientos más profundos sobre el área investigada, perjudicando el mapeo sectorial. La realización de un diagnóstico de esta magnitud, en una institución de gran escala como la PMERJ, presupone la adhesión de sus actores, hecho que no siempre ocurrió, exigiendo esfuerzos redoblados de convencimiento sobre la relevancia del proceso. Otro aspecto que algunas veces dificultó el trabajo se refiere a la falta de informaciones sistematizadas y centralizadas. Cada sector produce diversos tipos de datos no sistematizados y, por lo tanto, incapaces de generar informaciones útiles para la toma de decisiones. Esta dificultad se sintió con más fuerza cuando Viva Río propuso un estudio complementar al diagnóstico institucional que focalizase la salud del policía militar, en especial, las causas generadores de altos índices de policías militares muertos y heridos en o fuera de servicio. En este caso, parte de las informaciones necesarias estaba almacenada en el sector de personal, otra parte en el sector de salud, siendo que ambos no dialogaban entre sí sobre la sistematización de tales informaciones. La actuación de una organización no gubernamental como facilitadora del proceso de recolección de informaciones tampoco fue un hecho trivial. Surgieron muchas resistencias y desconfianzas, traduciéndose en dificultades para conversar con determinados sectores, o mejor dicho, con determinados actores que se resistían a “exponer a la corporación” para una entidad que, a los ojos de algunos, defendía exclusivamente los “derechos humanos de los delincuentes” o que, en la arena pública, “sólo estaba contra la PMERJ, con críticas y cobranzas”. 171

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Obviamente, la construcción de la legitimidad de Viva Río en la facilitación de este proceso ocurrió de forma gradual, aunque no consensuada. Sin embargo, se dieron importantes pasos, resultando en el diálogo con sectores hasta ese entonces distantes. La opción institucional de Viva Río fue contribuir con la sistematización y redacción del documento, a partir de lo que los integrantes de la corporación identificaran como relevante. Tal elección apuntaba a construir un consenso sobre lo que sería escrito y garantizar que todos los consultados se sintiesen coproductores de esta inversión. Así, la definición de este papel para Viva Río facilitó mucho la aceptación de este trabajo, haciendo que todos asumieran el diagnóstico como producto de la PMERJ y no de una organización afuera de la corporación. El diagnóstico institucional se entregó oficialmente en diciembre de 2005 y, pasados algunos meses sin mayores repercusiones de esta acción, la propia PMERJ planteó la discusión en torno a los cambios institucionales, proponiendo que fuera creada una comisión interna intitulada “La Policía que Queremos”. Esta comisión sería responsable de conducir consultas junto al público interno y externo para recolectar propuestas de cambio con base en el diagnóstico previamente realizado. Posteriormente, como desdoblamiento de las actividades de esta comisión, se realizó un seminario, donde se discutieron y sistematizaron las propuestas presentadas. He aquí el desafiante paso dado por la PMERJ, hecho sin precedentes en la historia de las policías brasileñas y que será objeto de nuestro próximo tema.

EL SEMINARIO “LA POLICÍA QUE QUEREMOS” A pesar de que la propuesta inicial del Proyecto Desarrollo Institucional de la PMERJ enfocase la elaboración de un Plan Director para la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro, documento éste que serviría como base para pensar y proyectar la institución en un espacio de aproximadamente 10 años, es posible percibir que esta experiencia trajo otros desdoblamientos. Así, a partir de los resultados de los grupos de trabajo formados en el seminario “La Policía que Queremos”, es posible percibir analogías y

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trazar paralelos entre lo que los policías militares y la población carioca están vislumbrando para la modernización de su policía y lo que ha sido discutido sobre esta materia en el ámbito federal. Además de pensar cada sector estratégico de la Policía Militar, a partir del debate en torno a los 10 ejes presentados15, la metodología propuesta en el evento evidenció que, para desencadenar un proceso de modernización, es necesario considerar, no sólo aspectos estrictamente comunes al universo policial, sino también su relación con las demás áreas y órganos directamente interesados en la promoción de la seguridad pública. El Seminario “¡La Policía que Queremos! Compartiendo la Visión y Construyendo el Futuro” fue realizado por la Policía Militar durante los días 18, 19 y 20 de julio de 2006. La metodología se dividió en tres momentos: el primero contó con la participación de todos los círculos jerárquicos de la PMERJ, a través de la recolección de datos (sugerencias) en todas las unidades de la Policía Militar. El segundo, realizado paralelamente, contó con la participación de la sociedad civil, tanto a través de la realización de reuniones con grupos representativos, como de la recolección de sugerencias a través de un formulario electrónico13, donde cualquier persona pudo enviar sugerencias dentro de los 10 ejes presentados. Y, finalmente, el tercer momento, construido en el seminario, donde los grupos temáticos14 tenían como objetivo discutir los temas, en torno a las propuestas previamente recogidas entre el público interno y externo. El documento, organizado como producto del seminario, reunió cerca de 300 propuestas. Al final del evento, la Policía Militar hizo entrega de su Informe Final a los candidatos al Poder Ejecutivo del Estado de Río de Janeiro, de forma tal que pudieran conocer los deseos de la institución y de la sociedad civil y planeasen sus propuestas de gobierno a la luz de los resultados del seminario.

CONSTRUYENDO UNA AGENDA DE SEGURIDAD PÚBLICA PARA RÍO DE JANEIRO El Plan Nacional de Seguridad Pública del Gobierno Federal (PNSP), documento lanzado por la Secretaría Nacional de Seguridad Pública (SENASP) del Ministerio de Justicia, dedica buena parte de los puntos presentados en su contenido al universo policial y especialmente a la Policía Militar.

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Según el PNSP, uno de los requisitos fundamentales para la implementación de un proceso de cultura de paz es la modernización de las instituciones policiales, cuya transformación necesariamente pasa por la revisión de sus valores, de su identidad institucional, de su cultura profesional y de sus patrones de comportamiento. Entre los puntos planteados por el Plan, dirigidos especialmente a la Policía Militar, es posible destacar: a) calificación de las actividades policiales de prevención; b) reformulación de los reglamentos disciplinarios; c) disminución de la escala jerárquica; d) control riguroso del uso de la fuerza letal (arma de fuego); e) reducción del personal en funciones administrativas. Trazando un paralelo entre el PNSP, o sea, la política propuesta nacionalmente en lo que atañe a la seguridad pública y las propuestas presentadas en el seminario, es posible percibir, en primer lugar, que muchas de las reivindicaciones y necesidades apuntadas al interior de la PMERJ, de alguna forma ya habían sido indicadas en el documento de la SENASP. Dentro del conjunto de propuestas que dialogan directamente con los puntos presentados encima, se puede destacar: a) creación de equivalencias de los Cursos de Formación de Suboficiales (soldados, cabos y sargentos) y de los Cursos de Oficiales con Cursos Técnicos (en el caso de suboficiales) y con Cursos Universitarios, en el caso de los oficiales; b) imposición de rígido cumplimiento del total de horas de los cursos de formación, a fin de acabar con el uso operativo del personal en formación, salvo en situaciones excepcionales o en funciones de pasantía; c) creación de un Núcleo de Instrucción en Defensa Personal y Uso Comedido de la Fuerza; d) creación de un Cuerpo (fijo) de Instructores Civiles y Militares, remunerados a través de partidas especiales;

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e) valorización de la filosofía y expansión del programa de policía comunitaria; f) prioridad a la revisión y reformulación de la legislación referente a los procesos administrativos disciplinares y al Reglamento Disciplinar de la PMERJ, promoviendo la compatibilidad con el orden constitucional (garantías individuales) y con los deseos sociales (rápida respuestas institucional); g) inclusión formal de las entidades de clase para la discusión, en la Asamblea Legislativa, del Reglamento Disciplinar de la Policía Militar; h) creación de instrumentos institucionales de control efectivo de la letalidad policial en intervenciones que resulten en enfrentamientos armados, sean aquéllos que involucran la letalidad de civiles o de policías. Para ello, sería fundamental la creación de un banco de datos con informaciones precisas sobre este tipo de intervenciones; i) necesidad de seguimiento psicológico ex officio del policía militar involucrado en situaciones de enfrentamiento armado con muertos y/o heridos; j) creación de mecanismos de administración y control del uso de municiones, armas y patrulleros. Es interesante destacar también que muchas fueron las propuestas que tenían como objetivo crear instrumentos institucionales internos que calificasen al servicio policial. En este aspecto, se destacan los siguientes: a) creación de una Escuela de Inteligencia, que asumiría toda la parte educacional del Sistema de Inteligencia de la PMERJ, vinculada a la Dirección de Enseñanza e Instrucción; b) descentralización de las Áreas Integradas de Seguridad Pública (AISPs), haciéndolas más pequeñas, más homogéneas y aumentando la cantidad. A cada AISP debe corresponder el área de acción de una Compañía de la PM y la circunscripción de una Delegacia de Policía15;

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c) utilización del geoprocesamiento en las AÁreas Integradas de Seguridad Pública; d) utilización de indicadores de evaluación cuantitativos y cualitativos, que no se restrinjan al secuestro de armas, drogas y prisiones efectuadas, buscando incorporar otros indicadores que contemplen otras dimensiones de la acción policial; e) integración en el mismo ambiente físico de los mecanismos de atención al público de la Policía Militar, Civil, Rodoviária Federal16, Cuerpo de Bomberos Militar, entre otros; f) creación, en la PMERJ, de los Servicios de Salud Ocupacional, Promoción de la Salud y de Epidemiología y Estadística; g) crear un Programa de Vigilancia de Riesgos, para prevenir y reducir la victimización de policías (por causas externas – heridas y muertes, en o fuera de servicio, intencional o accidental y por causas internas – problemas de salud, física o psicológica); h) creación de un sistema de datos con las informaciones de todos los policías de forma accesible para todas las unidades, a fin de integrar las informaciones de diversos órganos, actualmente descentralizadas; i) valorización y difusión de modalidades alternativas de resolución de conflictos, que no estén pautadas en el enfrentamiento puntual y represivo; j) confección de “Términos Circunstanciados” por la Policía Militar, según determina la Ley nº 9099/9517. Por otro lado, es importante resaltar que muchos fueron los puntos presentados que evidencian la necesidad de aproximación entre la policía y la sociedad, sea con la población en su día a día, sea a través de convenios y asociaciones con centros de producción de conocimiento, como universidades e institutos de investigación. En este sentido, se observa:

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a) creación de una línea de estudio en el área de Inteligencia, para fomentar una discusión sobre Inteligencia, forum en el cual participará el público interno y externo; b) dinamización del teléfono 19018 y realización de campañas educativas para el ciudadano con relación al buen uso del sistema; c) establecimiento de asociaciones con la prensa, de modo pro-activo; d) reunión sistemática de especialistas e investigadores policías y no policías para elaborar indicadores de evaluación del trabajo policial; e) realización de investigaciones sobre victimización a fin de identificar la sensación de seguridad de las personas y su relación con la imagen de la policía; f) inclusión en los criterios de ascenso profesional de puntuaciones que valoricen acciones policiales volcadas para la promoción de la ciudadanía y la garantía de los derechos constitucionales; g) creación de una política de seguridad ciudadana que reconozca y respete al ciudadano como sujeto de derechos; h) fortalecimiento de los canales de cooperación entre la policía y la sociedad, tales como Consejos Comunitarios de Seguridad; i) inclusión, en la práctica policial, de la mediación de conflictos y del diálogo con la comunidad, posibilitando su co-participación en las políticas de seguridad; j) creación de estrategias regulares de rendición de cuentas a la sociedad; k) participación de las Universidades y centros de investigación en el proceso de mejoramiento de la policía.

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Finalmente, a pesar del esfuerzo en construir un conjunto de sugerencias para la modernización de la policía militar, muchas fueron las propuestas relacionadas a cuestiones más amplias en la agenda de seguridad pública, cuyo foco principal no sería la PM, sino el sistema en general, evidenciando que el proceso de modernización de una institución policial necesariamente apuntará para cuestiones más estructurales en esta área. Ellas son: a) creación de una reglamentación que prohíba al secretario de Seguridad ser candidato a cargos políticos inmediatamente después de su salida del gobierno; b) realización efectiva de un trabajo integrado entre estados y municipios, a fin de invertir en los problemas de ordenamiento público; c) integración entre la Policía Militar y la Policía Civil. Cabe recordar que un paso fundamental para iniciar cualquier proceso de cambio es la elaboración de un diagnóstico que subsidie la construcción de una política pública. Un diagnóstico que contemple informaciones calificadas y consistentes, que reúna datos cuantitativos y cualitativos. Un buen diagnóstico, con datos confiables y elaborado con rigor científico es el primer paso para la concepción de una política y, con ésta, para la planificación de las acciones y la definición de metas claras y de indicadores de evaluación. Siguiendo el mismo razonamiento y reconociendo la importancia de la calificación y elaboración de una investigación que indique puntos neurálgicos en la institución policial militar carioca, dentro del conjunto de propuestas incluidas en el documento final del seminario, fue definida una Acción Preliminar, que deberá ser ejecutada antes que todas las demás acciones, a saber: la elaboración de un censo de la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro. Esta iniciativa serviría como fuente de información, no sólo para la construcción de una nueva política de personal, sino también para inaugurar una cultura de valorización y calificación de informaciones, reunidos en un banco de datos que refleje el universo de la Policía Militar, facilitando así la planificación de sus acciones. Pasado más de un año, es posible constatar que todavía no se ha desarrollado el censo institucional que se había definido como prioridad inicial. Sin embargo, algunas de las acciones comenzaron a ejecutarse, aunque de modo puntual, como, por ejemplo, la creación de instrumentos institucionales 178

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de control de la letalidad policial y la reformulación del currículo del curso de formación de oficiales, con el objetivo de transformarlo en un curso de graduación en seguridad pública. Las mencionadas acciones, no obstante, no guardan entre sí una línea de trabajo común de forma a representar un proceso sistémico de cambio institucional. Notas 1

El relato aquí presentado fue originalmente desarrollado en la recopilación Cadernos Adenauer, Brasil: o que resta fazer? Vol. 3. Río de Janeiro, 2006. 2 A modo de ejemplo: Proyecto “Integración y Gestión de la Seguridad Pública” (IGESP), desarrollado por el Centro de Estudios en Criminalidad y Seguridad Pública (CRISP-UFMG); Formación Integrada de Policías Militares y Policías Civiles de la Policía Militar del Estado de Pernambuco (PMPE), de la Policía Militar del Estado de Paraná (PMPR) y de la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro (PMERJ), a través del Curso de Políticas Públicas en Justicia Criminal y Seguridad Pública de la Universidad Federal Fluminense (UFF); iniciativas de interlocución comunitaria como los Grupamentos de Policiamento em Áreas Especiais (Agrupamientos de Policiamiento en Áreas Especiales) (GPAE-PMERJ), los Grupos Especializados de Actuación en Áreas de Riesgo (GEPARPMMG); iniciativas de valorización policial como el “Premio Policía Ciudadana”, realizado por el Instituto Sou da Paz (Soy de la Paz). 3 Proyecto financiado por la Fundación Konrad Adenauer en el período de 2005/2006. 4 PMERJ posee 37502 policías en activa y 23 mil inactivos. Fuente: PMERJ/PM1-2006. 5 El Consejo Director es constituido por integrantes de diversos segmentos representativos de la sociedad fluminense, tales como: empresarios, académicos, periodistas, líderes comunitarios, deportistas, artistas, entre otros. 6 Importantes referencias de estudios sobre la PMERJ son Bretas (1997), Holloway (1997), Muniz (1999), Araújo Filho (2003), Poncioni (2004), Caruso (2004) y Silva (2005). 7 Las reuniones ocurrieron en la Asesoría de Planificación, Organización y Modernización – APOM bajo la coordinación logística del jefe de este sector y coordinación operacional del CEL PM Ubiratan Ângelo, entonces Director de Enseñanza e Instrucción, actual Comandante General de la corporación. 8 La creación del Grupo de Trabajo fue publicada en Boletín Interno de la PMERJ, principal instrumento de comunicación de la Institución. 9 Se destaca en esta colección el último volumen, publicado despúes de la muerte del Cel Cerqueira, e intitulado: “O futuro de uma ilusão: o sonho de uma nova polícia”. Esta obra encierra prematuramente la carrera de uno de los más respetables oficiales de Policía Militar en Brasil. 10 Los suboficiales de la PMERJ (soldados, cabos y sargentos) corresponden al 93% del efectivo de la corporación. Fuente: PM1/PMERJ-2005. 11 Fueron consultados policías médicos y también profesionales civiles que actúan en el área de salud. 12 Eje 01: Personal; Eje 02: Enseñanza e Instrucción; Eje 03: Inteligencia; Eje 04: Operacional; Eje 05: Comunicación Social; Eje 06: Apoyo Logístico; Eje 07: Presupuesto y Finanzas; Eje 08: Salud; Eje 09: Control Interno; Eje 10: Modernización Administrativa y Tecnológica y Eje 11: Visión del Cliente. Cabe destacar que sobre el eje 11, la propuesta era levantar junto a la sociedad civil sugerencias acerca de todos los ejes previamente enumerados. 13 La dirección electrónica para tener acceso al formulario era www.apoliciaquequeremos.com.br. La divulgación de éste se realizó a través de la confección de spots de servicio con duración de 30 segundos, vehiculados por TV Globo y algunas emisoras de TV. Fueron recolectadas cerca de 179

“La Policía que queremos”: consideraciones sobre el proceso de reforma de la Policía Militar de Río de Janeiro 5.000 propuestas por internet. Se formaron grupos temáticos compuestos, tanto por representantes de la sociedad civil como por miembros de la corporación policial militar. Aunque se hayan concebido como grupos mixtos, la representatividad de la sociedad civil en algunos temas fue limitada, así como de representantes del círculo de los soldados. 15 Las delegacias de policía son las unidades de la Policía Civil, que cumple funciones de investigación. N.T. 16 Policía que cuida de las rutas y otras vías nacionales (N.T.). 17 “Término Circunstanciado” se refiere al acta que es confeccionada por la Policía cuando interviene en situaciones de competencia de los Juizados Especiais Criminais (delitos de pena menor a dos años). 18 Central de Recepción de llamadas para urgencias (N.T.). 14

Referencias Bibliograficas ARAÚJO FILHO, Wilson. 2003. Ordem pública ou ordem unida? Uma análise do curso de formação de soldados da Polícia Militar em composição com a política de segurança pública do governo do Estado do Rio de Janeiro. In: Políticas Públicas de Justiça Criminal e Segurança Pública. EDUFF. BRETAS, Marcos Luiz. 1997. A Guerra das ruas: povo e polícia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Arquivo Nacional. FRÜHLING, Hugo. 2003. “Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto?”. Serie Documentos del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. HOLLOWAY, Thomas H. 1997. Polícia no Rio de Janeiro. Repressão e resistência em uma cidade do século XIX. Rio de Janeiro. Fundação Getúlio Vargas. KANT DE LIMA, Roberto. 1995. A polícia na cidade do Rio de Janeiro. Ed.Forense. MUNIZ, Jacqueline. 2001. “A Crise de Identidade das Polícias Militares Brasileiras: dilemas e paradoxos da formação educacional”. Security and Defense Studies Review. Vol. 1. Washington, DC. MUNIZ, Jacqueline. Ser Policial é sobretudo uma razão de ser. Cultura e cotidiano da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutoramento em Ciência Política. IUPERJ. 1999. _______________. 2002. “Recomendações para a Reforma Policial na América Latina”. PONCIONI, Paula. 2004. Tornar-se policial: a construção da identidade profissional do policial do estado do Rio de Janeiro, Tese de doutoramento em Sociologia, USP. DA SILVA, Jorge. 2005. Violência e identidade social: um estudo comparativo sobre a atuação policial em duas comunidades no Rio de Janeiro. Tese de doutoramento, UERJ. Centro de Estudos de Segurança Cidadã – CESC, Santiago, Chile. Diagnóstico Institucional da PMERJ. Viva Rio, 2005. (no prelo) Plano Nacional de Segurança Pública. Secretaria Nacional de Segurança Pública/Ministério da Justiça, 2003. Seminário “A Polícia que queremos! Compartilhando a visão e construindo o futuro”. Relatório final consolidado. PMERJ, 2006

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REFORMA POLICIAL EN VENEZUELA: UNA EXPERIENCIA EN CURSO Soraya El Achkar* INTRODUCCIÓN Este papel de trabajo ensaya presentar la experiencia venezolana en torno a los procesos de reforma policial: propósitos, plan de acción, metodología de trabajo, principales resultados, perspectivas y reflexiones sobre los procesos de reforma policial en América Latina. Es bien sabido que los propósitos de reforma policial han estado vinculados con la idea de mejorar el servicio policial, disminuir las violaciones a los derechos humanos, optimizar el aporte de la policía al sistema judicial, diseñar instancias de contraloría de la policía y, fundamentalmente, con la expectativa que tiene la población de reducir los delitos1. Sin embargo, los expertos coinciden en señalar que aunque se hayan generado procesos de reforma en casi todos los países de la región, todavía hay mucho que hacer porque no se han cumplido los propósitos. Después de más de dos décadas de reformas policiales en América Latina, hemos entendido que es un proceso continuo, cíclico e incluso inagotable, que requiere permanentes arreglos a partir de una visión de largo plazo y que, además, debe ser resultado del consenso social y siempre ajustado a las variaciones en la percepción social de los aspectos fundamentales. Todos los especialistas coinciden en señalar que la reforma policial implica la formación de nuevas actitudes, aptitudes y comportamientos por parte de todos los miembros de la policía, que conduzcan a una nueva forma de pensar, nuevos enfoques y nuevos mecanismos de retroalimentación para supervisar y evaluar objetivamente el desempeño policial. Pero además implica un proceso de cambios de comportamiento de la población en general, de los actores políticos y de las autoridades civiles. Por eso, los efectos de la cualquier reforma no se podrán ver a tan corto plazo. Todas las exposiciones en el taller de expertos en Venezuela a propósito de la reforma policial, coinciden en señalar que un proceso de reforma es exitoso, duradero y sostenible si convergen tres actores clave: *Licenciada Soraya El Achkar. Red de Apoyo por la Justicia y la Paz 181

Reforma Policial en Venezuela: una Experiencia en Curso

1. el Estado, mediante una clara política pública que trace un rumbo de largo plazo y establezca los compromisos económicos, políticos y jurídicos para hacerla sostenible; 2. los órganos vinculados a la seguridad pública, que son parte activa de la reforma y asumen el compromiso y participan como agentes técnicos en su implementación. Los policías, defensores, fiscales y jueces deben impulsar un plan de reforma integral de todo el sistema de seguridad pública; 3. la sociedad, sus organizaciones, las comunidades locales que asumen su rol de participación y control, aprovechando los espacios que se generen. (El Achkar y Gabaldón; 2006) Yo agregaría que aún así no es suficiente que haya participación de los diferentes actores sino de cambios en las formas culturales del poder de policía. Y aunque es evidente que todo modelo de policía debe diseñarse sobre la base del modelo de Estado y de las políticas que, sobre seguridad pública, se hayan formulado, es definitivamente ineludible que el modelo contemple dispositivos que irrumpan prácticas culturares que han aupado un poder de policía diluido en ilegalismos múltiples. Aseguran los expertos que los procesos de reforma policial deben incluir los siguientes componentes: reforma del marco legal para definir el mandato de la policía; los sistemas de organización, funcionamiento y despliegue territorial; infraestructura, equipos y tecnología; recursos humanos; sistema de selección y educación; presupuestos; comunicación e información; participación y control social. Sin embargo, ninguna reforma puede dar resultado y ser sostenible en el tiempo si no se logran identificar las prácticas institucionales no formales que han ido creando una cultura policial que configura una particular manera de relacionarse con el sistema judicial y de ejercer gobernancia porque todo cambio sólo es posible si se hace desde los cambios de la rutina y se reorientan las prácticas institucionales no formales. Pero además es necesario que haya ciertas condiciones políticas y

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sociales para que los procesos de reforma sean posibles y sostenibles en el tiempo: 1. un plan de acción racional y consensuado que recoja las aspiraciones más sentidas tanto de los policías como de la población en general; así como el modelo democrático a construir desde las reglas constitucionales; 2. clara y sostenida voluntad política y presupuestaria para que, independientemente de los cambios de los actores políticos, se pueda seguir el plan de acción consensuado; 3. una opinión pública que se mantenga presionando la reforma, que aúpe la voluntad política, genere suficiente información sobre el proceso de reforma para que la población se apropie de dicho proceso y promueva una matriz a favor de los necesarios cambios institucionales; 4. un equipo de trabajo donde confluyan actores políticos y personal técnico especializado interno y externo a la institución policial y que éste último sea estable y no se someta al vaivén de los cambios políticos, de modo tal que pueda ir acumulando conocimientos en el área; 5. informar permanentemente de todo el proceso de reforma a la opinión pública, a los policías a los otros componentes del sistema de seguridad pública para que se puedan corregir las medidas tomadas (en caso de error) o implementadas con mayor facilidad (en caso de aciertos); 6. se recomienda que toda reforma esté acompañada de medidas de prevención social que contribuyan a reducir los graves problemas de seguridad ciudadana, sin comprometer el programa de minimización de la violencia e incremento de la rendición de cuentas para la policía. Aseguraron en el taller de expertos en Venezuela que las reformas

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policiales deberían apuntar a la configuración de una policía como un medio de fuerza moderada para la creación de alternativas pacíficas, de obediencia sobre la base de la aceptación social, una policía como instrumento de administración y mediación de conflictos; en oposición a cualquier voluntad dentro del orden social, cuya autoridad no es negociable, lo cual requiere independencia y, al mismo tiempo, subordinación a principios y reglas. En todo caso, las reformas policiales siguen siendo un desafío para todos los países de la región y aunque hoy tengamos conocimiento acumulado que nos permite pensar procesos de reforma más acertadamente, es inviable cualquier intento que hagamos primero si lo hacemos con expertos foráneos, segundo sin funcionarios policiales convencidos y preparados para asumir semejante reto y, por último, sin una población capaz de movilizarse a favor de dicha reforma. Por eso es tan importante cualquier esfuerzo que se haga para: 1. generar espacios de diálogo reflexivo con funcionarios y funcionarias policiales de la región sobre todas las aristas de la seguridad pública y la democracia, los derechos humanos, el enfoque de género, los procesos de reforma policial, entre otros temas tan importantes para la promoción de una cultura de justicia y paz; 2. la creación de redes que funcionen de forma coordinada y ensayen mecanismos de articulación con la sociedad civil a favor de los procesos de la reforma del sector seguridad en la región en tanto sigue siendo un desafío la justicia y la paz.

CONTEXTO El registro sistemático que las organizaciones de derechos humanos han hecho durante más de tres décadas, nos permite afirmar, sin titubeos, que en Venezuela los cuerpos policiales y militares violan los derechos humanos y que están arraigados mecanismos de impunidad que impiden la justa sanción a los responsables de estas violaciones. Evidencia de ello son los datos que arrojan, en los últimos 16 años, los informes de Provea. Un promedio ponderado anual de 15 personas fallecidas mensualmente en manos de funcionarios policiales2.

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Investigación propia

Por su parte, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz (otra de las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos) atendió y asesoró, durante el quinquenio 2000-2005, 361 casos donde el derecho a la vida, la integridad física, la inviolabilidad del hogar o la libertad personal fueron vulnerados por los organismos encargados de la seguridad pública3. La Asamblea Nacional Constituyente (1999) logró ampliar el capítulo de derechos humanos y garantías constitucionales y el gobierno, desde entonces, ha sostenido un discurso a favor del respeto a los derechos fundamentales; sin embargo, en la práctica, no se han impulsado las reformas necesarias en materia de seguridad y con relación a las instituciones policiales para revertir la violencia institucional que atenta contra la dignidad humana y debilita el estado de derecho. Desde los casos atendidos en la Red de Apoyo, se pudo realizar una investigación documental sobre patrones de las violaciones a los derechos humanos y los mecanismos de impunidad durante el período 1985-1999. Esta investigación publicada en el año 2004 revela que todos los cuerpos de seguridad (los de carácter nacional, estadal y municipal) han tenido responsabilidad en las violaciones a los derechos humanos. Más del 90% de las víctimas son hombres, entre los 15 y 24 años, de tez morena, residenciados en sectores populares, de oficios varios, estudiantes, obreros. Estas violaciones cuyas causas son, muchas veces, desconocidas son

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responsabilidad de policías en ejercicio de sus funciones y estos graves hechos suelen ocurrir en la calle o en centros policiales, con aquiescencia de funcionarios de alta jerarquía. Los patrones de actuación más comunes, según esta investigación, son: el uso desproporcional, indiscriminado, discrecional del uso de la fuerza; la negligencia e impericia en el uso de las armas de fuego, múltiples y aberrantes métodos de tortura, amenazas y hostigamiento; simulación de ejecuciones, detenciones arbitrarias; allanamientos ilegales; demora en los traslados de las personas heridas a los centros de salud después de haberlas herido; disparos al aire, adulteración de los cartuchos; porte de armas ilegales y de estupefacientes. Los funcionarios, por lo general cuando hacen estos procedimientos no suelen portar su identificación correctamente y, por el contrario, se colocan capuchas en el rostro. El diagnóstico señala que son graves también las consecuencias de estas prácticas vejatorias y alude al menoscabo a la confianza del público en el estado de derecho; la agudización del malestar social; la reducción de la eficacia de los procesos judiciales; la separación y el aislamiento de la policía de su comunidad; la deformación del concepto de aplicación de la ley, despojándola de toda licitud; el debilitamiento de las instituciones y del sistema democrático; el miedo, la rabia, los deseos de venganza se instalan en el corazón de la gente y condiciona su comportamiento social. La Red de Apoyo ha señalado en una sistematización publicada en el año 2004 donde se recoge un diálogo entre activistas de derechos humanos y policías, que el diagnóstico que se ha hecho en estos últimos años, desde los distintos sectores de la sociedad y el gobierno nacional, coincide en presentar un servicio de policía incapaz de garantizar la seguridad ciudadana y el libre ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Dicho diagnóstico alude a: la incapacidad, estructural, de coordinación entre los distintos cuerpos de seguridad pública, la falta de control externo sobre sus actividades, la confusión de los criterios de eficacia y eficiencia con los de libertad de acción, la militarización en todos los niveles de los servicios que son esencialmente civiles, la corrupción y la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas ante la población, las acciones violentas para el control de la criminalidad, la ausencia de políticas preventivas y de investigación de la criminalidad, una visión del problema centrado en el agente y no en la institución, la poca capacidad de recoger información y hacer análisis

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estadísticos sobre criminalidad, el despliegue irregular de efectivos en la ciudad con planes efectistas y poco confiables, bajos niveles de capacitación, condiciones precarias de trabajo e inestabilidad laboral, reglamentos internos fuera de la legalidad, una estructura gerencial excesivamente rígida, una formación militarizada y violenta que atenta contra los derechos humanos. Vale decir, el diagnóstico evidencia el fracaso en la configuración de un servicio de policía que responda a las demandas de seguridad ciudadana. Después de la Constituyente de 1999 y con la aprobación de las primeras leyes habilitantes en el año 2001, la sociedad venezolana se ha polarizado en dos frentes políticos antagónicos, y esta polarización, caracterizada por la radicalización de las posturas de los grupos y por su mutua negación y exclusión, exacerbó los enfrentamientos simbólicodiscursivos y físicos frente a los cuales, muchos de los cuerpos de seguridad no han dado respuestas imparciales. La instrumentalización de los cuerpos de seguridad por parte de los gobiernos de turno ha debilitado las instituciones policiales, arrebatándoles su originaria función de proteger la ciudadanía para imponerles la tarea de defender el estado y los intereses, bien de sectores políticos o bien del gobierno de turno. A pesar de los muchos intentos en la historia de la humanidad por disminuir los niveles de violencia y por alcanzar formas de comportamiento policial que no atenten contra la dignidad human, no hemos logrado que la policía sea una institución respetuosa de los derechos humanos. Veamos los esfuerzos: 1. el mandamiento de Dios “ámense los unos a los otros”, el cual está sustentado en la capacidad de mejorar moralmente; 2. la capacidad que se supone, tenemos los seres humanos de “auto-control” o “ejercicio de autonomía”; 3. el diseño de sistemas de gobierno democrático cuya característica principal es el Estado de derecho, el cual implica: a) tener normas que, en teoría, son expresión de la voluntad popular, evitan la discrecionalidad, proporcionan información sobre las conductas de los

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sujetos en marcos institucionales y sobre todo impiden que tengamos que estar usando la violencia para dirimir nuestros conflictos; b) una separación de poderes y mecanismos institucionales para que unos poderes controlen a los otros; c) la consagración constitucional de la responsabilidad administrativa, civil y política de las autoridades; d) la disposición de los derechos humanos en el ordenamiento jurídico interno y los mecanismos para su defensa; 4.la existencia de la opinión pública que se erige como una conciencia crítica, un tribunal moral en contra de las violaciones a los derechos humanos que exige a los decisores revertir las políticas, hacer correctivos institucionales; 5. los argumentos de la razón o principios por los que se apela para legislar como lo son: La no discriminación; el uso adecuado y proporcional de la fuerza; el respeto de las garantías del detenido; la eficacia policial, la cual debe ejercitarse con respeto del Derecho; la protección a las víctimas; la desobediencia a órdenes ilegales y arbitrarias. En el caso venezolano, ninguno de los esfuerzos anteriores han sido suficientes, como tampoco ha sido suficiente el transito a la democracia con la aprobación de la Constitución de 1961, ni una nueva Asamblea Nacional Constituyente realizada en 1999 donde se hace un reconocimiento especial al tema de los derechos humanos en todas las áreas de la vida social. Tanto en situaciones cotidianas “normales”, como en medio de graves conflictos sociales y políticos, las instituciones encargadas de velar por la protección de la seguridad, no han respondido con el criterio profesional y ético que se espera de ellos en regimenes democráticos.

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El año pasado (2006), la prensa nacional relevó un par de acontecimientos de secuestros donde funcionarios policiales, de diferentes cuerpos, estuvieron involucrados. El primero referido a un empresario muy conocido de nombre Filippo Sindoni del estado Aragua, quien fuera asesinado y el segundo caso es el secuestro, durante más de 40 días, de los hermanos Faddoul Diab y del conductor Miguel Rivas, a quienes también encontraron muertos.

REFORMA POLICIAL EN VENEZUELA LA COMISIÓN El Ministro del Interior, el ingeniero Jesse Cahcón tomó la iniciativa de conformar una amplia comisión dedicada a la construcción de un nuevo modelo policial y presentarle al país una ruta de reforma policial. Esta comisión estaba conformada por representantes del: Ministerio del Interior y Justicia, el Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Nacional, las alcaldías y gobernaciones, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General, el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, las principales universidades con centros de investigación en el área criminal, la iglesia, el empresariado y los grupos de derechos humanos. El objetivo general de la Comisión para la Reforma Policial fue la construcción, a través de un proceso de diagnóstico y consulta amplio y participativo, de un nuevo modelo de policía para la sociedad venezolana, mediante un marco jurídico institucional y de gestión que permita concebirla como un servicio público general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensión, democracia y participación, control de desempeño, evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y planificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estadales y municipales, dentro del marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre protección de los derechos humanos. Esta Comisión definió unos principios de trabajo que guiaron su plan de acción, el diseño de las estrategias para el abordaje del problema y la organización de todas las actividades realizadas. Estos principios son los siguientes:

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a. participación, entendida como la más amplia, plural y democrática consulta de todos los sectores de la vida nacional para alcanzar un acuerdo fundamental sobre el nuevo modelo que se propone; b. imparcialidad, entendiendo que en esta labor debe predominar el interés colectivo evitando la subordinación a intereses particulares, lo cual supone que el modelo policial debe entenderse como un asunto de Estado; c. transparencia, entendida como la difusión y publicidad de los hallazgos, criterios y propuestas, a fin de que sean ampliamente conocidos y debatidos por los ciudadanos e instancias públicas y privadas a nivel nacional; d. corresponsabilidad, en el entendido de que la seguridad y la función policial suponen una responsabilidad compartida entre la sociedad civil y el Estado.

PROPÓSITOS Para alcanzar su objetivo general, la Comisión Nacional se propuso tres tareas fundamentales, las cuales fueron cumplidas cabalmente en un lapso de nueve (9) meses, con la orientación política y estratégica de 16 comisionados, quienes sostuvieron 36 sesiones de trabajo y una Secretaría Técnica, que funcionó durante seis (6) meses, encargada de ejecutar el mandato de la Comisión y conformada por un grupo de planta fija de 30 personas y 50 contratadas para estudios o tareas específicas: 1. elaborar un diagnóstico general de la situación actual de los cuerpos policiales en el ámbito nacional, regional y municipal. 2. sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a las condiciones sociales, culturales y políticas de Venezuela. 3. sugerir algunas recomendaciones inmediatas que favorezcan la efectividad en el servicio policial, la disminución de las violaciones a los derechos humanos y el control de la gestión policial con miras al diseño propuesto.

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EJE TRANSVERSAL: LA CONSULTA La construcción del modelo pasó, necesariamente, por la consulta sobre criterios para la definición de la función policial, de las formas socialmente aceptables para ejercerla, de las fortalezas y debilidades de las estructuras policiales actuales, a nivel nacional, estadal y municipal y de los mecanismos más adecuados para lograr su funcionamiento en consonancia con las necesidades de la comunidad. En ese sentido. El plan de acción estuvo articulado con una gran consulta nacional desarrollada mediante mecanismos difusos (página web, líneas de teléfono gratuita y buzones físicos) y mecanismos concentrados (talleres sectoriales, foros temáticos y mesas técnicas), donde participaron alrededor de 70 mil personas opinando sobre temas policiales específicos de interés nacional, regional o local, durante dos meses consecutivos. Esta consulta estuvo acompañada por una campaña de difusión para que todo el país estuviera informado sobre los mecanismos de participación. Esta consulta estuvo orientada según siete ejes temáticos que facilitaron la discusión, sin perjuicio de otros tópicos que pudiesen ser planteados por los participantes de la consulta (El Achkar y Riveros 2007): Uso de la fuerza física Si algo es propio de la policía es que administra la fuerza física. Cuando se ejerce de manera proporcional, para proteger a las personas frente a amenazas violentas y delictuales, es un uso justo y adecuado de la fuerza. Pero cuando se ejerce de manera desproporcionada o en situaciones en las que no es necesaria, estamos frente a un uso abusivo de la fuerza. Por ello, la consulta incluyó temas como: la regulación del uso de la fuerza por parte de la policía; los problemas vinculados con el uso de la fuerza física; el entrenamiento para el uso de la fuerza física; la gradualidad y los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y legalidad en la aplicación de la fuerza. Corrupción La corrupción es la obtención de ventajas particulares o grupales de forma ilícita. Aunque no es exclusiva de la policía, existe consenso en que, por múltiples factores, los organismos policiales están muy

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corrompidos, y eso se traduce en muchos abusos, no necesariamente físicos, contra los ciudadanos y las ciudadanas. Por tal motivo la consulta abarcó temas como: la identificación de las distintas formas de corrupción en la policía; la relación entre corrupción policial y delincuencia; las estrategias, políticas y estímulos institucionales y comunitarios para controlar y contrarrestar la corrupción en la policía; las causas de la corrupción en la policía; y el encubrimiento como parte de la cultura organizacional. Cultura organizacional Así como en las familias hay valores, principios y reglas no escritas que definen y marcan a cada una, en las instituciones existe una cultura organizacional, muchas veces no escrita, pero que tiene gran incidencia en el comportamiento de sus miembros. La cultura organizacional de la policía se analizó tomando en cuenta temas como: las políticas de disciplina; la supervisión, la obediencia y la discrecionalidad de los funcionarios y las funcionarias; el sentido de camaradería y apego institucional; la autonomía y la permanencia frente a los cambios de gobierno. Carrera policial Ser policía es una carrera. Tanto porque hay que estudiar para ejercer esa importante función, como porque es posible (con el tiempo, los conocimientos, la experiencia y los méritos) obtener mejores cargos y rangos dentro de la institución. En consecuencia, la consulta contempló temas como: las políticas de captación, selección, incorporación e inducción; las políticas de reconocimiento, refuerzos, permanencia y fortalecimiento del sentido de pertenencia a la institución policial; las políticas de formación, entrenamiento, capacitación y currículo académico; los sistemas de protección social del personal y sus derechos laborales; las políticas de evaluación de desempeño y ascensos; y las posibilidades de proyección y desarrollo institucional. Gestión y eficiencia Hacer que la institución funcione y que cumpla sus objetivos es esencial para toda organización. En el caso de la policía, su correcto funcionamiento implica mayor seguridad y protección de los derechos de las personas. Es por ello que se incluyeron temas como: el aprovechamiento 192

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de los recursos; los indicadores para medir la criminalidad y evaluar la eficiencia del desempeño policial; la articulación de la policía con el sistema de justicia penal: las capacidades aptitudes, habilidades y destrezas que constituyen el perfil de un funcionario policial: la dotación de recursos para el adecuado desempeño de la labor policial; la continuidad administrativa; y la vinculación con la comunidad. Rendición de cuentas Toda institución debe conocer si está o no cumpliendo con sus objetivos y metas. En el caso de la policía, se trata de la protección a la población, sin discriminación de ningún tipo, a través de distintas vías. Es por esto que la consulta abarcó: las formas efectivas de seguimiento, evaluación, diagnóstico y control; el control interno y externo; la participación comunitaria en la evaluación y el control policial; la disciplina y las sanciones. Atención a las víctimas Las víctimas pueden ser aquellas personas afectadas por la delincuencia y aquellas afectadas por la propia actuación policial indebida. Así que este eje contempló temas como: el abuso de poder; la compensación y la indemnización a las víctimas; la protección contra retaliaciones; la mediación y resolución de conflictos; y el trato digno y respetuoso hacia las víctimas de la delincuencia o hacia los afectados por la propia policía. Estructura y competencias Cómo se organiza y de qué se encarga la policía es un tema muy importante del debate. Por eso se incluyeron aspectos como: la centralización y descentralización de las competencias; la efectividad y la eficacia de cada estructura organizativa; las competencias en situaciones normales y excepcionales; la autonomía de la gestión y la necesidad de la coordinación policial interinstitucional. Mecanismos de consulta La consulta difusa: La consulta difusa estuvo dirigida a toda la población y los aportes, opiniones y/o recomendaciones se realizaron mediante preguntas abiertas 193

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o de selección, con participación individual, fluida y confidencial. Tres mecanismos diferentes recogieron más de 60 mil opiniones diferentes en todo el territorio nacional. Una página Web que tenía espacios para foros virtuales, otros para contestar una encuesta semi-abierta, y espacios para que la Comisión informara de todas sus actividades y los resultados previos. Unos 1000 buzones distribuidos en todo el territorio nacional (alcaldías, gobernaciones, cuerpos policiales, registros principales, notarías, bancos, farmacias, centros comerciales, estaciones de metro, oficinas del Ministerio Público) y se hicieron batidas especiales los días feriados con jóvenes promotores que recorrieron los principales centros comerciales. Los cuestionarios fueron publicados durante 15 días inter-diario en 3 diarios de circulación nacional y también estaban colocados en los centros de acopio de buzones. Las llamadas de telefonía funcionaros por dos vías diferentes: Las entrantes mediante un número gratuito (0-800-Refopol) donde la gente podía responder a tres preguntas cerradas. Las salientes se hicieron desde el servicio de telefonía a más de 40 mil familias venezolanas de diferentes estratos sociales con preguntas cerradas. Se hizo una gran base de datos para registrar los resultados que arrojara la consulta difusa, en la cual se diseñaron más de 45 descriptores en una escala de 6 valoraciones diferentes y todas las papeletas, los mensajes en Web y telefonía fueron vaciados para poder conocer la opinión general de la población sobre las cuestiones consultadas. En los mecanismos difusos, la consulta arrojó básicamente a) que la policía es una institución corrupta, b) que es necesario diseñar mecanismos expeditos y eficientes para la sanción de las faltas cometidas por los funcionarios y c) que los ciudadanos podemos cooperar con las denuncias de las irregularidades para ayudar a resolver los problemas de la Policía. La consulta concentrada: En la consulta concentrada trabajamos con tres mecanismos diferentes: los foros regionales, los talleres sectoriales y las mesas técnicas.

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El Foro Temático Regional fue un espacio de encuentro para la discusión y el debate, entre instituciones públicas y privadas, sobre las fortalezas y debilidades del desempeño policial en sentido amplio y con referencia particular a los diversos cuerpos policiales de la región, con miras a identificar áreas de intervención y propuestas para la definición de un modelo policial para el país, diferenciando las características y propiedades generales de las particulares o especificas en función de las condiciones regionales y locales del servicio policial. Todos los foros realizados se organizaron con las universidades del país. El taller era un espacio de reflexión en pequeños grupos que facilita el debate, desde las experiencias personales y grupales a propósito de la función policial, los mecanismos de control, las áreas de necesaria intervención, el modelo más deseable para el país y la región en particular. Los talleres fueron convocados por las alianzas que la Comisión alcanzó establecer en todo el territorio nacional con Gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, directores y funcionarios de cuerpos de policía nacional, estadal y municipal, incluyendo la Guardia Nacional, académicos en general y especialistas en el campo, estudiantes universitarios, operadores penales (fiscales, jueces, defensores públicos), representantes de la Defensoría del Pueblo, indígenas, estudiantes, transportistas, comunidades populares, campesinos, niños, niñas y adolescentes, trabajadores sexuales y transexuales, transgresores intervenidos por el sistema y transgresores sin ninguna intervención del sistema penal, empresarios y empresarias, sindicatos, familiares de víctimas de abusos policiales, trabajadores organizados e informales, pescadores, madres de sectores populares, jóvenes de sectores populares y de clase media, organizaciones sociales y de derechos humanos, representantes de las principales iglesias. La selección de los grupos no fue arbitraria, respondía a unos criterios de justicia: a) Los grupos que se verían directamente afectados por la política a diseñar, b) grupos de las diferentes regiones del país, c) grupos que respondían a los más diversos sectores de la vida nacional y, d) los grupos tradicionalmente vulnerados por la acción policial. De todos los sectores consultados, la Comisión Nacional puso especial énfasis en aquellos sectores que se verían afectados más directamente por el diseño de la política como es el caso de los funcionarios civiles o militares en ejercicio de funciones policiales. Estábamos convencidos que estos grupos

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contribuirían significativamente tanto en el diagnóstico de los principales y más graves problemas, como en la construcción de las posibles fórmulas que sirvieran en la corrección de las políticas institucionales y así fue. Los policías que participaron cooperaron abiertamente en el diseño de un nuevo modelo policial, aportando los elementos claves en el diagnóstico y sugiriendo las recomendaciones que sirvieron de base en el diseño del nuevo modelo policial. Ahora estamos seguros que la implementación será un proceso sin mayores resistencias en tanto que los policías (a quienes les toca principalmente la tarea de implementar) fueron partícipes de la construcción del nuevo modelo. Las mesas técnicas sirvieron para agrupar a los actores claves y alcanzar acuerdos mínimos, en torno a los cambios normativos y políticos que supone el nuevo marco constitucional y legal en referencia a 1) la seguridad social y a las condiciones laborales (beneficios laborales o socioeconómicos) de las/os funcionarias/os policiales; 2) un modelo deseable de régimen disciplinario para las instituciones policiales y; 3) mejor modelo democrático de Policía de Investigación. Para el registro de toda la información de la consulta concentrada, se hicieron relatorías por cada taller sectorial y se vaciaron en una gran matriz de “problemas y propuestas” con su respectiva ponderación, según los niveles de recurrencia en cada tema planteado. Así pudimos identificar los consensos y los nudos problemáticos en cada eje temático. Eran los nudos los que se fueron discutiendo en el seno de la Comisión para plantear fórmulas constitucionales y éticas de resolución. En la consulta concentrada los temas relevantes fueron: el uso desproporcionado de la fuerza, los múltiples mecanismos de corrupción y de impunidad dentro de los cuerpos policiales, la interferencia política en la organización policial, la dispersión e improvisación de la formación policial, la inestabilidad laboral de los funcionarios, la ineficiencia de la gestión de los diferentes cuerpos de seguridad, la ausencia de mecanismos de participación comunitaria en el control de la administración y gestión policial, la atención impropia a las víctimas, las condiciones laborales injustas. Talleres con expertos y expertas En el marco de esta consulta, se organizaron dos eventos que lograron

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convocar a más de 25 expertos - dentro y fuera del país – dedicados a los estudios sobre la policía y sobre los procesos de reforma, con la finalidad específica de analizar, por una parte, las experiencias que hubiesen expandido la eficiencia, el profesionalismo, la rendición de cuentas y la evaluación de gestión de la policía, y por la otra, aspectos críticos de la función policial, incluyendo el uso de la fuerza y los mecanismos de seguimiento y control. La Comisión Nacional para la Reforma Policial organizó la consulta nacional con el propósito de recoger información detallada sobre las prácticas policiales concretas porque el hecho de saber tanto y con tanto detalle es una contribución al mejoramiento del estado actual de las cosas porque sólo una amplia y detallada base informacional puede favorecer el diseño de políticas públicas pertinentes, acertadas y con capacidad de corregir los proyectos institucionales. Es la información la que proporciona los elementos necesarios para que el diseño de las políticas públicas se haga de forma racional, coherente, ajustada a la realidad y con criterio de corrección. La Comisión Nacional sostuvo una reunión con todos los directores de los medios de comunicación para presentar el plan de trabajo y solicitarles que promovieran investigaciones periodísticas sobre los 8 ejes temáticos de la reforma policial, artículos de opinión y columnas permanentes sobre la situación actual de la policía y las expectativas que sobre ella se tiene. Esta solicitud la hicimos bajo la consideración que el escrutinio público comunitario es cardinal en un sistema democrático, donde las políticas públicas deben responder a las necesidades deliberadas públicamente y son producto de un acuerdo nacional.4 La idea de consultar tiene su asidero en los principios de la democracia que, aunque entendemos, que no son un remedio que sanen los males de forma automática, se constituyen en una oportunidad que debe aprovecharse para acordar diseños institucionales que respondan a las demandas más sentidas de la gente. Así, la consulta nacional sobre la policía agregó un valor instrumental a la democracia porque permitió a los ciudadanos y ciudadanas a) tener un canal de expresión que les permitiera conseguir la atención requerida a sus demandas; b) la oportunidad de aprender unos de otros; c) delinear sus valores y prioridades como sociedad y d) diseñar las instituciones públicas que estarán al servicio de todos.

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Definitivamente, la Consulta fue un ejercicio de reflexión ideo-político que permitió que todos los sectores expresaran públicamente lo que desean y valoran; expusieran sus argumentos y juicios sobre los problemas que más les angustian como comunidad; mostraran sus esquemas axiológicos y exigieran atención a sus demandas. Las reformas policiales deben entenderse como un proceso no sólo de reformas institucionales a lo interno de las policías sino como un proceso que promueva el oficio de la ciudadanía, entendiendo que éste oficio no es más que un conocimiento práctico vinculado con las prácticas discursivas que se construyen esencialmente desde los diseños institucionales establecidos. El oficio de la ciudadanía se aprende, como se aprende el ejercicio de la democracia y para ello es necesario crear las oportunidades y los mecanismos de diálogo y deliberación donde se puedan desarrollar los juicios morales ineludibles en la construcción de la comunidad política (El Achkar y Riveros 2007). El oficio de la ciudadanía es una práctica éticamente buena en sí misma porque es siempre la definición de un ejercicio moral y la ejecución de una práctica de compromiso. No es un mero estatus legal, la ciudadanía se traduce en prácticas políticas, que suponen un cierto saber prácticonormativo, donde se manifiesta la capacidad de interpretación y deliberación en torno al bien común (entendido este, no como la suma de los bienes privados sino, el que beneficia al conjunto de la sociedad), así como la capacidad para juzgar y actuar correspondientemente a las realidades de lo público y lo político y por ende, el oficio de la ciudadanía constituye una cualidad moral. Bajo esta premisa, la Comisión Nacional para la reforma Policial asumió que la consulta nacional podía ser también un espacio para educar en la virtud cívica que implica esa voluntad orientada a gestionar el bien de todos, en las cuestiones públicas (El Achkar y Riversos 2007).

ESTUDIOS DIAGNÓSTICOS Además de la consulta, la Comisión Nacional para la Reforma Policial en Venezuela realizó varios estudios diagnósticos que permitieron caracterizar la policía venezolana y diseñar la primera base de datos sobre las 126 policías en el país:

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Los estudios fueron los siguientes: 1. un Informe de Autopercepción policial, realizado sobre la base de 2.217 encuestas y 8 entrevistas a profundidad realizadas a funcionarios policiales y de la Guardia Nacional; 2. un Informe de análisis organizacional de los cuerpos de seguridad del Estado, sobre la base de información recabada en 11 cuerpos de policía estadales y 29 municipales; 3. una Encuesta Nacional de Victimización y Percepción Policial, aplicada a nivel nacional a través de un proceso de selección aleatorio de viviendas de una muestra de 6.945 viviendas; 4. un Informe de la Formación Policial en Venezuela, sobre la base de 30 institutos de formación; 5. un Informe de Análisis del Presupuesto de los Cuerpos Policiales Estadales y Municipales de Venezuela, realizado sobre la base de una muestra de 18 cuerpos estadales y 48 municipales; 6. un Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales de Venezuela; 7. un informe de Compromisos Internacionales del Estado con Organismos de Derechos Humanos; 8. un Informe de Caracterización del Cuerpo Técnico de Policía Judicial (CICPC); 9. una encuesta a cada una de las 126 policías del país con más de 80 preguntas diferentes. Toda la información tanto de la consulta nacional como del diagnóstico institucional debe recibir el tratamiento necesario para la construcción de argumentos que, no son más que capsulas de información que restringen decisiones discrecionales, arbitrarias o antojadizas por parte del decidor público

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y sobre las cuales se debe sostener todo diseño institucional. En nuestro caso, la Comisión creó los mecanismos de participación y los dispositivos para procesar toda la consulta nacional y cruzar variables cualitativas y cuantitativas que permitieran diseñar una política pública ajustada al diagnóstico participativo, las expectativas de todos los sectores, los acuerdos y disensos, las estructuras más deseables y las demandas exigidas. Caracterización de la policía venezolana: Los datos que a continuación se especifican están ampliamente señalados en el informe de caracterización realizado por el comisionado profesor Andrés Antillano y publicados en “La policía venezolana. Desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del tercer milenio” (2007) El estudio realizado por la Comisión Nacional para la Reforma Policial señala que, en términos generales, la policía venezolana es una institución ineficiente, que realiza un uso inadecuado de la fuerza, sin criterios de funcionamiento unificados, sin mecanismos de control internos y externos eficientes, que afecta negativamente a los sectores populares, que carece de los recursos adecuados para mejorar su desempeño y garantizarle a los funcionarios la plenitud de sus derechos sociales y que es percibida por la población con desconfianza. Los datos arrojaron que en Venezuela hay 126 cuerpos policiales: 24 estadales y 99 municipales. Adicionalmente cumplen funciones de policía preventiva u ostensiva: la Guardia Nacional, el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminológicas y el Cuerpo de Vigilantes de Tránsito Terrestre. Entre 1990 y 2006, se han creado 105 nuevas policías, lo que supone un incremento de 363,64%. Contamos en el país con una tasa de 457,18 funcionarios por cien mil habitantes, cumpliendo funciones de policía ostensiva y sin embargo, no hemos resuelto los problemas de seguridad ciudadana y la distribución de los funcionarios no es la más adecuada. 17 de los 24 estados, tienen una tasa menor al estándar de 350,19 por cada 100.000 habitantes. Los problemas más relevantes: Pluralidad de normativas que regulan la actividad policial (21 leyes

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estadales y 77 decretos y ordenanzas municipales), la doctrina, los manuales de procedimientos, los criterios y mecanismos de selección e ingreso. Uso ineficiente de los recursos policiales disponibles: del número total de agentes policiales, aproximadamente un 11% está inactivo, 10% se encuentra en comisión de servicio o de vacaciones para el momento de recolección de la información, otro 10% está destacado a funciones administrativas. Del total de agentes operativos, sólo un 52% realiza actividades relacionadas con la seguridad ciudadana (patrullaje e investigación), mientras el resto tienen como funciones asignadas la custodia de edificios, protección a personalidades, labores de transporte y logística, entre otras. Existencia en muchas policías de dos niveles organizacionales claramente diferenciados y separados (agentes y oficiales) y un déficit frecuente de gerentes medios y supervisores, además de una cultura fuertemente militarizada que ha impedido el tránsito hacia una policía eminentemente civil. La subordinación y dependencia de las policías a los mandos políticos es un problema relevante. El funcionamiento de la mayor parte de las policías depende de la asignación presupuestarias que realizan las gobernaciones y alcaldías según sus prioridades (un 98% de sus recursos provienen de los aportes de estos entes), lo que hace que su actividades y desarrollo estén sujetas a la agenda coyuntural del ejecutivo). 70,33% de las policías no cuenten con manuales de procedimientos y un 76% no cuenta con manuales de organización por lo tanto los procedimientos para la selección, el ingreso, los ascensos y la asignación de tareas y funciones, así como las sanciones disciplinarias y el retiro son discrecionales y arbitrarios según la voluntad de los políticos de turno. Igual pasa con el régimen disciplinario que se caracteriza por ser: heterogéneo, discrecional, arbitrario, contradictorio con los principios legales como el debido proceso y la proporcionalidad. No suele haber procedimientos claros para sancionar a los policías y cuando se hace, muchas veces es inconstitucional.

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Números y promedios de policías despedidos de cuerpos de Seguridad que se encuentran trabajando en algún otro cuerpo de Seguridad: 754. Funcionarios activos con antecedentes penales: 1.316 (1,7%) funcionarios activos tienen antecedentes penales por diversos delitos, pese a que la mayoría de los organismos considera la inexistencia de antecedentes como condición para el ingreso al organismo. Los policías menos formados son aquellos que tienen menor rango y hacen el trabajo supervisión o de contacto con la gente. Un alto porcentaje tiene problemas para redactar informes y los procedimientos se declaran nulos y aumenta la impunidad. En la formación la dispersión se expresa en la ausencia de unicidad de criterios de formación y de certificación de las instituciones. Existen tantos documentos curriculares como modelo de formación policial hay en el país. Los propósitos de la formación varían de un diseño a otro; así como varían los planes de estudio, el perfil de egreso, los lapsos, la densidad curricular, el título que se otorga, el enfoque pedagógico, la relación teoríapráctica, la vinculación con la comunidad. Con muy salvadas excepciones, los enfoques de formación son fuertemente militarizados. Muchas policías no cuentan con infraestructura adecuada, carecen de instalaciones de servicios básicos o de espacios necesarios para la actividad policial como las áreas de detención preventiva. En otros casos, ni siquiera se cuenta con sede propia. Recursos de mayor nivel tecnológico (teléfonos y fax, conexión a Internet, computadoras, software) son relativamente extraños o, cuando existen, se concentran en las sedes principales. De manera semejante, del conjunto de armas reportadas (más de 100.000), aproximadamente el 20% se declaran inoperativas. En cuanto a los vehículos, se considera que están en condiciones de operatividad un 64,95 % para las policías estadales y un 70,17% para las municipales. Los bajos salarios y las desigualdades en los ingresos hacen poco atractiva la carrera policial. El promedio nacional de salario de los rangos más bajos es de Bs. 476.444 mensuales (U$200). El salario promedio de los oficiales de más alto rango es de Bs. 1.616.289 (U$753) lo que representa 3,38 veces más que el salario promedio de los agentes de base. El régimen de seguridad social es disperso y heterogéneo. Existen policías con regímenes propios generándose una situación de discriminación entre los funcionarios.

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MEDIDAS INMEDIATAS Desde la consideración que ninguna reforma cambia el estado del arte de forma inmediata, se decidió recomendar al gobierno nacional algunas medidas de carácter inmediatas pero que fueran transitorias hacia el nuevo modelo policial. De modo que estas medidas fueron un conjunto de recomendaciones a los poderes nacionales, con miras a resolver problemas inmediatos relacionados con la efectividad en el servicio policial, el control de gestión policial, las violaciones a los derechos humanos y la formación policial. Primera Resolución (aprobada) Que se precisa un instrumento legal que prevenga y controle los operativos de seguridad ciudadana como alcabalas y puntos policiales de control móvil en áreas urbanas, no previstos en el decreto con fuerza de ley de coordinación de seguridad ciudadana, el Ministerio del Interior y Justicia resolvió establecer medidas de regulación, control y supervisión de las alcabalas y puntos de control policial a fin de garantizar que se cometan hechos punibles en dichas alcabalas. Esta Resolución fue adoptada mediante resolución ministerial 189, en Gaceta Oficial Nº 38.441 del día 22 de mayo de 2006. Sin embargo no es una gaceta oficial que se haya difundido lo suficiente entre los cuerpos policiales ni se han implementado los mecanismos para la supervisión de las alcabala móviles. Segunda Resolución (aprobada): Considerando que se requiere de un instrumento eficaz en materia policial, de carácter ético y moral que honre la función policial y contribuya al mejor cumplimiento de sus funciones, ajustado a los principios constitucionales en materia de derechos humanos y los avances del ordenamiento jurídico general, el Misterio del Interior y Justicia decidió resolver dictar un código de conducta para los funcionarios civiles o militares que cumplan funciones policiales en el ámbito nacional, estadal y municipal. Esta Resolución fue adoptada mediante resolución ministerial 364, en Gaceta Oficial Nº 38.527 del día 21 de septiembre de 2006. Este Código fue diseñado tipo bolsillo y se editaron 200 mil ejemplares con el propósito 203

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de ser distribuidos a todos los funcionarios civiles o militares que cumplan funciones policiales. Tercera Resolución (no aprobada) Considerando que el Ejecutivo Nacional, para el cumplimiento de las exigencias contempladas en la Constitución de la República Bolivariana y las Leyes, debe proceder a elaborar un registro integral de control de las armas que se encuentran en poder de los distintos Cuerpos de Policía del país, a nivel nacional. En ese sentido, debería resolver que los Ministerios del Interior y Justicia y de la Defensa procedan a realizar un inventario digitalizado de todas las armas orgánicas, particulares y retenidas, en poder de las policías nacionales, estadales y municipales y de aquéllas que estuvieren en poder de los funcionarios que prestan servicio en los establecimientos penitenciarios y las empresas de los servicios de seguridad privada. Esta Resolución también debería contemplar la formación en el espectro continuo del uso de fuerza y especialmente en el uso de las armas de fuego, desde un enfoque de derechos humanos. Cuarta Resolución (no aprobada) Considerando que es necesario sistematizar las Buenas Prácticas Policiales, a través de un programa permanente e integral que permita al Estado venezolano el fortalecimiento de la calidad del servicio policial en los ámbitos nacional, estadal y municipal, generando un proceso pedagógico, de indagación auto-reflexiva y valoración sobre el acervo de conocimientos y experiencias vividas en las instituciones policiales, el Ministerio del Interior y Justicia debería resolver: La creación del programa permanente de certificación de las buenas prácticas policiales. Esta Resolución tendría como objeto la creación del Programa de Certificación de las Buenas Prácticas Policiales cuya finalidad es incentivar, reconocer, promover, fortalecer y difundir los programas, proyectos y estrategias policiales en las áreas de recursos humanos, investigación, tecnología, destrezas, capacitación e interacción social, que hayan permitido mejorar los indicadores de actuación policial, a través de un proceso de evaluación y certificación de las buenas prácticas policiales.

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Quinta Resolución (no aprobada) Considerando que la ocurrencia de muertes y otras violaciones a los derechos humanos, en los cuales han participado funcionarios policiales son inaceptables ética y jurídicamente y deshonra la función policial como servicio humanitario. Considerando que la dispersión e incoherencia de la normativa que obra contra la legalidad y seguridad jurídica coadyuva a la falta de uniformidad y a la carencia de respuestas adecuadas y oportunas a las víctimas de violaciones a los derechos humanos, El Ejecutivo Nacional debería resolver dictar un instructivo de supervisión de los órganos policiales. La Resolución tiene como objeto acentuar la supervisión de los órganos policiales mediante instrucciones que conduzcan a que cada uno de ellos lleve adelante los procedimientos de ley correspondientes.

EL MODELO DE POLICÍA Con toda la información recogida en la consulta nacional y los estudios diagnósticos se diseñó un nuevo modelo policial para Venezuela bajo las siguientes consideraciones: El Modelo policial constituye un conjunto de supuestos y principios sobre la organización deseable de la policía como agencia de seguridad ciudadana. Los principios del modelo son las coordenadas institucionales a través de las cuales se articula todo el ejercicio y funcionamiento de la organización. Abarca supuestos y principios intrainstitucionales, que tienen que ver con la organización, gestión, desempeño y evaluación comunes para los cuerpos de policía, y que deben ser aplicados dentro de cada uno de ellos, y supuestos y principios interinstitucionales, que tienen que ver con la coordinación, cooperación, sinergia y acoplamiento de los diversos cuerpos policiales dentro del marco de una acción convergente para la realización de las políticas públicas de seguridad ciudadana que corresponden a la policía. Se entiende por policía una institución pública, dotada de poder coactivo inmediato, cuya función es individualizar, detectar, restringir y/o suprimir conductas previstas como lesivas de intereses jurídicamente

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protegidos y, por ende, sometidas a sanción pública. El modelo definido cuenta con ocho apartados: Un primer apartado sobre Principios Generales de la policía venezolana donde define La Policía como una institución pública, de función indelegable, civil, que opera dentro del marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre protección de los derechos humanos, orientada por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrollo conforme a las necesidades dentro de los ámbitos político territoriales en el ámbito nacional, estadal y municipal. Un segundo apartado que especifica las funciones de la policía, donde se señala que la función principal de las policías se expresa en las siguientes acciones: a) garantizar el libre ejercicio de los derechos humanos y las libertades públicas; b) prevenir la comisión de delitos; c) apoyar el cumplimiento de las decisiones de la autoridad competente; d) garantizar el control y la vigilancia de la circulación y el tránsito terrestre; e) facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo, la mediación y la conciliación. Acciones que, por mandato constitucional, son concurrentes entre los tres ámbitos político territorial del poder público nacional, estadal y municipal. Por lo cual son competentes para ejercerlas, la policía nacional y las policías estadales y municipales. Un tercer apartado sobre la estructura donde se definen quienes realizan la función policial y las atribuciones que corresponden al Ministro

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del Interior y Justicia, los gobernadores de estado y los alcaldes, respecto a los cuerpos nacionales, estadales y municipales, respectivamente. Así como las atribuciones que son propias de los directores de los diversos cuerpos policiales y los funcionarios con responsabilidades de comando en la relación jerárquica con sus subordinados. Un cuarto apartado que define los principios de asignación de competencias de policía en los ámbitos político-territoriales nacional, estadal y municipal, los cuales se enuncian como concurrencia, coordinación, cooperación y atención temprana. Además de explicar cuatro criterios de distribución de competencias a saber: 1) criterio de territorialidad, 2) criterio de complejidad, 3) criterio de la intensidad de la intervención y 4) criterio de la especificidad de la intervención. Un quinto aparatado sobre la Carrera policial que comprende todo lo relativo a los rangos en la jerarquía policial, sistema de formación, requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendo régimen de seguridad social. Un sexto apartado sobre desempeño policial que comprende todo lo relativo a pautas de comportamiento e indicadores de rendimiento, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo del trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables. Un séptimo apartado que comprende todo lo relativo a mecanismos de control interno y externo de la policía, régimen disciplinario, asuntos internos, procedimientos de detección y corrección de malas prácticas, instancias externas de supervisión y auditoría, coordinación gubernamental y contraloría social. Un octavo apartado donde se define el sistema integrado de policía el cual supone el cumplimiento de la función policial concurrente, a través del desarrollo de una estructura que asegure la gestión y eficiencia de los cuerpos policiales mediante el cumplimiento de principios y reglas comunes sobre la carrera, el desempeño, los niveles de intervención, las atribuciones y los mecanismos de supervisión y control.

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Recomendaciones Finales de la Comisión Nacional para la Reforma Policial: De este conjunto de propuestas que definen las tareas centrales para la construcción de un modelo democrático de policía se derivan las siguientes recomendaciones inmediatas: 1. Elaborar la ley de bases y demás normativa que regula el sistema integrado de policía y demás leyes vinculadas a los cuerpos policiales según lo previsto en el Modelo propuesto. El Ejecutivo Nacional elaborará los lineamientos para el diseño de las políticas de seguridad ciudadana y los programas generales para el control del delito. Aspectos resaltantes a incluir en la ley: a) los principios organizativos, la gestión y las pautas de actuación y evaluación de la policía deben responder a criterios estrictamente civiles. b) incorporar el control, ordenación de la circulación y el tránsito de vehículos, así como la seguridad vial a las funciones de la Policía Nacional, estadal y municipal. c) adoptar una carrera única y una escala jerárquica de 9 posiciones que comprenda: a) alta gerencia, planificación y evaluación; b) gerencia media, diseño de operaciones, supervisión y evaluación y c) nivel operacional. d) diseñar un sistema uniforme de condiciones laborales y previsión social de acuerdo a las particularidades de la policía, la intangibilidad y progresividad de los derechos laborales. e) adoptar un régimen disciplinario unificado en cuanto a faltas, procedimientos para determinar la responsabilidad e instancias encargadas de aplicar las sanciones. f) la Policía debe estar sometida a mecanismos de rendición de cuentas por parte de la ciudadanía.

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g) reglamentar las competencias de la Dirección de asuntos internos del Comité Ciudadanos de Supervisión Policial y del Auditor Policial, a fin de lograr un sistema coherente, funcional y racional para el control de la actividad policial mediante la participación ciudadana. h) establecer un mecanismo de carácter nacional e independiente de las policías que permita procesar, investigar y enjuiciar las violaciones a los derechos humanos. 2. Difundir, exigir y supervisar el cumplimiento del código de conducta policial. 3. La Policía debe ser entrenada en la protección de los derechos humanos, conforme a la constitución y el sistema internacional de protección; así como en el uso de la fuerza. La seguridad privada es subsidiaria de la policía y rigen para ella los principios sobre protección a los derechos humanos y el uso de la fuerza 4. Implementar medidas para evitar que la Policía suspenda la prestación del servicio por ningún motivo. 5. Adoptar criterios de evaluación de desempeño policial que tome en cuenta la relación entre recursos disponibles y obtención de resultados. 6. Los distintos cuerpos de policía deben preparar un plan anual de gestión. 7. Elaborar los protocolos de intervención policial según los criterios de territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad de la intervención aplicables a todas las policías. 8. Diseñar una política sobre uso de fuerza física que incluya la adquisición, registro, control y utilización de armamentos y equipos autorizados y homologados. Esta política debe regirse según los siguientes principios: afirmación de la vida como valor supremo constitucional, desestímulo del uso de la fuerza como castigo, escalas progresivas para el uso de la fuerza en función del nivel de resistencia del ciudadano, procedimientos de seguimiento y supervisión de su uso, entrenamiento

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permanente policial y difusión de instructivos entre la comunidad. 9. Desarrollar manuales y protocolos para la aplicación de escalas progresivas en el uso de la fuerza física en función de la resistencia del ciudadano. 10. Adoptar un plan para la policía de dotación y mantenimiento de la capacidad operativa que incluya ambientes físicos, unidades móviles, uniformes e insignias y tecnología de información y comunicación. 11. Consolidar la base de datos nacional sobre la policía venezolana en el ámbito nacional, regional y municipal y acordar criterios de unificación sobre los registros de criminalidad e índices de letalidad policial. 12. Ejecutar, a la brevedad posible, un inventario digitalizado de todas las armas orgánicas, particulares y retenidas, así como un registro balístico. 13. Implementar un programa de acreditación de buenas prácticas policiales que premien a los policías o las instituciones que adelanten programas que garanticen seguridad ciudadana y respeten los derechos humanos 14. Regular la reasignación en una actividad compatible con su formación y las necesidades del servicio de aquellos funcionarios presuntamente incursos en delitos y faltas graves mientas se resuelve definitivamente su situación.

CONSIDERACIONES FINALES El objetivo general de la Comisión para la Reforma Policial en una segunda fase era implantar el nuevo modelo policial mediante un marco jurídico institucional y de gestión que permita concebir la policía como una institución pública, de función indelegable, civil, que opera dentro del marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre protección de los derechos humanos, orientada por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrollo conforme a las necesidades dentro de

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los ámbitos político territoriales nacional, estadal y municipal. La estrategia central comprendía el acompañamiento al Ministro del Interior y Justicia mediante el diseño de mecanismos para la implementación del conjunto de recomendaciones sugeridas por la Comisión, con miras a resolver problemas inmediatos relacionados con la efectividad en el servicio policial, el control de gestión policial, las violaciones a los derechos humanos y la formación policial. Se propuso un plan de desarrollo del modelo articulado a través de 5 áreas temáticas fundamentales, con miras al desarrollo de estándares aplicables a todos los cuerpos de policía, que proceda mediante la aplicación y evaluación en principio, de mínimas medidas inmediatas que culmine en un sistema de acreditación policial, acompañado de un Programa de Asistencia Técnica para aquellas policías que no alcancen los estándares adecuados, con miras a su mejoramiento y, en caso de fallar, a su eventual desacreditación y/o reorganización o eliminación. a) funciones y competencias: principios para la distribución de competencias según la territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad de la intervención; b) carrera policial: Rangos en la jerarquía policial, sistema de formación, requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendo régimen de seguridad social y derechos laborales; c) rendición de cuentas: Mecanismos de control interno y externo de la policía, régimen disciplinario, asuntos internos, procedimientos de detección y corrección de malas prácticas, instancias externas de supervisión y auditoria, coordinación gubernamental y contraloría social; d) desempeño policial: Pautas de comportamiento e indicadores de rendimiento, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo del trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables; e) uso de la fuerza física: Mecanismos para el entrenamiento, uso, seguimiento y supervisión de la aplicación de la coacción física por parte de la policía, tomando en consideración escalas progresivas para el uso de la fuerza en función del nivel de resistencia y oposición del ciudadano, promoviendo la difusión de instructivos entre la comunidad, a fin de facilitar

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la contraloría social en esta materia. En Venezuela están dadas todas las condiciones para llevar adelante una reforma policial. 1. Alcanzamos un acuerdo nacional en torno a los temas de la reforma policial, mediante una amplísima consulta nacional a todos los sectores del país. Todos coinciden en señalar la necesidad de adelantar una reforma en las áreas temáticas planteadas. 2. Los funcionarios y funcionarias de policía han mostrado (en general) voluntad política para someterse a un proceso de reforma policial y participar activamente en dicho proceso. 3. El diagnóstico institucional que alcanzó esbozar una caracterización detallada de la policía venezolana. 4. Un plan de acción a corto, mediano y largo plazo para implementar la reforma policial y algunas medidas inmediatas para resolver los problemas más graves dentro de las instituciones policiales. 5. En el país existe un grupo de expertos dentro y fuera de la academia que están dispuestos a acompañar el proceso de reforma y muchos de los expertos internacionales se han mostrado solidarios y han anunciado su disposición en colaborar. 6. En estos tiempos de bonanza, el país tiene suficiente recursos tecnológicos y financieros para organizar el proceso de reforma en el ámbito nacional, estadal y municipal. 7. La población está dispuesta a ejercer el derecho que le da la Constitución para diseñar las políticas públicas en materia de seguridad y para controlar las instituciones públicas como la policía. 8. Tenemos una opinión pública a favor de la reforma

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que estaría dispuesta a promoverla y crear una matriz de opinión que animara positivamente el proceso. Sin embargo; hay complejas situaciones que fueron o son potencialmente elementos que obstaculizan la Reforma Policial: 1. La reforma policial nunca fue asumida ni por el Consejo de Ministerio ni por el Presidente de la República. Fue una iniciativa del Ministro del Interior y Justicia quien no la promovió en el gabinete con la fuerza que correspondía. 2. Los niveles de rotación de funcionarios en los cargos ministeriales es muy alta y cada rotación implica comenzar de nuevo, desconociendo el trabajo de su antecesor. Cabe señalar que en 8 años de gobierno con el presidente Hugo Chávez Frías, ha habido 9 Ministros de Interior y Justicia y ninguno le ha dado prioridad a la reforma policial, con la excepción del Ministro Jesse Chacón quien nombrara la Comisión Nacional para la Reforma policial. 3. En este momento (2007) estamos en un proceso de reforma constitucional (iniciativa presidencial), asunto que podría afectar radicalmente el modelo policial propuesto por la Comisión porque se ha planeado revisar la estructura del territorio y demás espacios geográficos, así como la división política (nueva geometría del poder); las competencias del poder público nacional, regional y municipal (nuevo poder comunal), la estructuración y funciones de La Fuerza Armada Nacional. Por eso decimos, que es una experiencia en curso. 4. Algunas de las recomendaciones se topan con intereses institucionales que podrían desviar la reforma policial para no ceder cuotas de poder que han sido enquistadas en la estructura del Estado: 1) La creación de la Policía Nacional, como cuerpo uniformado de Policía General, dependiente del Ejecutivo Nacional, 2)

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La definición, instalación del sistema integrado de policía y la creación y activación del Consejo General de Policía como máxima instancia de definición, planificación y coordinación de las políticas públicas de seguridad ciudadana; 3) La eliminación de la Policía Metropolitana y del Cuerpo de Vigilancia y Tránsito Terrestre en un proceso de transición que implique respeto a los derechos humanos laborales. 4) El retiro de la Guardia Nacional de las funciones de seguridad ciudadana, de la formación policial y de otros ámbitos de ejercicio policial; 5) La eliminación de los grupos especiales del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísta y el retiro de esta policía de las tareas de patrullaje; 6) La restricción de las atribuciones de los alcaldes y gobernadores en la vida institucional de las policías (no injerencia política). 5. La ausencia de políticas públicas en el ámbito nacional, estadal y municipal en torno a los temas de la seguridad pública afectan directamente cualquier reforma policial porque la policía no es más que un medio para alcanzar propósitos de estado y de gobernabilidad que, en este caso, no están claramente definidos. No quiero terminar sin referirme a la necesidad de pensar complejamente la reforma policial porque ésta es apenas la punta de una reforma mucho más amplia: la reforma del sector seguridad; entendiendo que la seguridad es una responsabilidad pública esencial y necesaria para alcanzar niveles aceptables de vida buena y de justa gobernabilidad. En Venezuela, la Constitución de la República define la seguridad como un derecho humano, una garantía constitucional donde el Estado se responsabiliza por la protección de las personas y comunidades frente a amenazas, vulnerabilidades, riesgos y agresiones para la vida, integridad, libertad, disfrute de sus derechos y cumplimiento de sus deberes. En ese sentido, no es competencia exclusiva de la Policía. Pensar la reforma policial implica, entonces, emprender un camino de 1) múltiples reformas para cambiar el diseño institucional del complejo sistema de administración de justicia; 2) Integrar en la planificación pública,

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los asuntos vinculados con la seguridad. Es decir, diseñar políticas intersectoriales para asumir un enfoque de acción pública integral en materia de seguridad ciudadana; 3) promover mecanismos de difusión sobre la gestión de todas las reformas para que toda la sociedad civil pueda estar informada y participe activamente en la corrección de todos los diseños institucionales. Notas 1

Aunque todos los expertos coinciden en decirnos que el delito es consecuencia de condiciones sociales e individuales, que poco tienen que ver con el control policial, de modo que la disminución del delito no es un indicador adecuado para medir los resultados de la reforma policial. 2 El Informe anual de PROVEA lleva un registro estadístico de las personas vulneradas en su derecho a la vida (entre otros) que nos permitió establecer el promedio en un período de 16 años (1988-2006). 3 La Red de Apoyo elabora informes anuales donde ser registran los casos atendidos, lo que nos permitió establecer las cifras reales de personas asistidas, durante el quinquenio, en materia de defensa y protección de los derechos humanos. 4 Cabe señalar que, a pesar de la campaña electoral para la elección presidencial (diciembre 2006), los dueños de los medios de información y los candidatos (en general) respetaron el acuerdo de evitar que la Comisión, como una instancia ministerial fuera desprestigiada en una suerte de estrategia del debate electoral.

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Comunicación

EL

R DO A V L SA

LA POLICÍA EN SOCIEDADES POSTCONFLICTO Edgardo A. Amaya Cóbar* INTRODUCCIÓN Uno de los temas claves de los procesos de pacificación (peace building) en países que salen de procesos de conflictividad es el reestablecimiento del orden como presupuesto para la recuperación de la institucionalidad. En el marco de los procesos de cooperación internacional para procesos de paz, se han desarrollado diferentes estrategias de reestablecimiento del orden a partir de los tipos y grados de intervención en diferentes situaciones conflictivas. En procesos bélicos de gran envergadura, como la guerra de los Balcanes o diversos conflictos armados en África, donde además de los procesos de pacificación hay, paralelamente, procesos de construcción de estado (state building), se han realizado intervenciones por fuerzas internacionales militares como una primera medida de reestablecimiento del orden, a la que han seguido posteriores intervenciones para el desarrollo de condiciones de instalación de autoridades que gestionen la transición, pero una vez iniciada la transición y la paulatina salida de lo actores militares, nacionales o internacionales, permanece la necesidad de manutención del orden, por lo que el fortalecimiento o desarrollo de una fuerza policial para tales fines es indiscutible. Regularmente países que salen de conflictos de gran envergadura quedan con una institucionalidad muy débil y poca capacidad de inversión en la misma. La cooperación internacional en diferentes niveles y formas ha apoyado los procesos de pacificación mediante el envío de fuerzas militares al cumplimiento de Misiones de Paz, pero al mismo tiempo, se ha registrado una creciente demanda de asistencia técnica en materia policial, por los desafíos que ya han sido señalados. Múltiples países de América Latina en la actualidad aportan en la asistencia técnica en diferentes partes del mundo en estos aspectos por lo que su conocimiento resulta interesante para quienes eventualmente tengan que participar de estas iniciativas y sepan asumir algunos de los desafíos que aquí se plantean. * Coordinador del Área de Seguridad Pública y Justicia Penal Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD) 218

Edgardo A. Amaya Cóbar

CONTEXTOS Existen casos en que las dimensiones de los conflictos fragmentan o dividen a las sociedades y parte del proceso de pacificación requiere la generación de medidas que, como presupuesto para la desactivación de la conflagración, garanticen la seguridad de los integrantes de los grupos en división o discordia. Por ejemplo, diversos países como El Salvador o Rwanda tuvieron que realizar, en mayor o menor medida, reformas en su sector de seguridad como parte de sus respectivos procesos de paz, tendientes a minimizar la inercia de la etapa del conflicto en dicho sector o su manipulación por grupos sediciosos remanentes. La reforma del sector seguridad1 en el marco de un proceso de pacificación en sociedades postconflicto está orientada a la creación de instituciones neutrales o por encima de los intereses encontrados que originaron el conflicto, capaces de gestionar los nuevos tipos de conflictos que surgen en sus respectivos contextos. Estos cambios incluyen procesos de reforma policial que crean nuevas instituciones policiales o cambian las ya existentes. Diversas sociedades bajo regímenes autoritarios o dictatoriales como muchos países de América Latina, –algunas de ellas, precedidas de conflictos armados internos, como en el caso salvadoreño–, realizaron procesos de cambio o transiciones políticas, las que generaron cambios institucionales para desmontar las estructuras del estado previo y que – casi por regla general– buscarían la implantación de un régimen democrático (libertades civiles y políticas, elecciones limpias, competitivas, plurales y periódicas) En el marco de conflictos, o en el estado autoritario o pretransicional, regularmente, el aparato coercitivo (fuerzas de seguridad) jugó un papel fundamental como instrumento de gestión del poder, tal como se señala en los antecedentes previos de la reforma policial en El Salvador. Una vez iniciada una transición política que intente superar ese estado previo y que se oriente hacia la adopción de un régimen democrático, es necesario superar o minimizar la influencia de los actores autoritarios pretransicionales y las capacidades de estos de bloquear o sabotear el proceso, como por ejemplo, a través de la capacidad de control 219

La policía en sociedades postconflicto

de la población (Cruz 2005: 242) Es por ello que la reforma del sector seguridad es un aspecto clave de la transición, no solo por el cambio de relaciones de poder en la gestión del control social, sino también por las transformaciones del sistema de gestión de conflictividad de esa sociedad. Como parte del desmontaje de las estructuras pretransicionales, la transformación de las fuerzas policiales es un aspecto común en varios procesos de transición. Estos procesos han sido denominados como reformas policiales. Aunque no se encuentra en la literatura un esfuerzo definitivo exhaustivo de lo que es una reforma policial, según Candina (2005) ésta tendría dos grandes caracterizaciones: por un lado, transformaciones institucionales en marcos normativos y aspectos organizacionales para el logro de mayor eficiencia y eficacia de la función policial en una sociedad concreta, ésta visión sería más cercana a la de modernización. La segunda caracterización es una línea de transformación o cambio de cuerpos policiales hacia formas de ejercicio de la función policial enmarcada en la responsabilidad democrática del respeto del Estado de Derecho y los derechos humanos. Es en este punto donde el rol de la policía juega un papel trascendental como un instrumento de pacificación.

DESAFÍOS Desmilitarización y Definición de Roles La literatura sobre los procesos de reforma del sector de seguridad y, en particular, de reforma policial en sociedades posconflicto, son prácticamente unánimes en reconocer que un aspecto básico de estos procesos es la separación de las funciones de las fuerzas armadas de las propias de la función policial, así como la necesidad de que las fuerzas de policiales se encuentren bajo el mando de autoridades civiles, fuera de la influencia militar. Las razones para la adopción de este criterio de acción son variadas. Quizás las de mayor influencia son las que tienen que ver con el papel negativo jugado por fuerzas de seguridad militarizadas en diversos conflictos armados como violadores de los derechos humanos. Aunque

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ello no implique una regla obligatoria de que exista una relación directa entre una cosa y la otra, la experiencia histórica ha resaltado este factor y lo ha colocado como una cuestión elemental a la hora de reformar el sector seguridad. En segundo lugar, por cuestiones de identidad y adecuación institucional. Los ejércitos tienen como misión la defensa de la soberanía y la territorialidad del estado en casos de confrontaciones de gran envergadura, por lo que sus mecanismos de intervención son los propios para tales circunstancias. En concordancia con su misión, su forma de actuación está condicionada por la eliminación de amenazas claramente identificadas y que son catalogadas como objetivos militares. En cambio, las fuerzas policiales, desplegadas en la vida cotidiana de la sociedad, debe enfrentar la complejidad de la conflictividad que se manifiesta en diversos espacios e intensidades. Por ello, su visión del conflicto no puede ser tajante, la policía se mueve en un espacio “gris” y, por tanto, necesita un diseño y formas de intervención acordes al complejo entramado social en que actúa, considerando además que las personas con las que cotidianamente interactúa son sus pares y no enemigos. Debe tenerse en cuenta que, si bien la militarización hace referencia a un tipo de relación orgánica entre policía y fuerzas militares, no se limita a ella, sino que también opera incluso en el marco de entidades supuestamente civiles que adoptan metodologías castrenses de organización, despliegue y relacionamiento con la sociedad (Palmieri 1998) Por lo que la desmilitarización pasa además por la dotación de una identidad y forma de organización y formación civil de las fuerzas policiales, basadas en una doctrina democrática de seguridad pública, sometidas a autoridades civiles y a la auditoria social como cualquier institución pública. Legitimidad y Credibilidad El primer gran desafío que la institución policial enfrenta en una sociedad postconflicto es el de la legitimidad y respeto de todos los actores sociales, por ello debe contar con mandatos claros de respeto de los derechos humanos y de acercamiento a la comunidad que la diferencien de antecedentes negativos como la instrumentalización de fuerzas policiales en el marco del conflicto para fines de persecución política y represión de opositores. 221

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En el caso de Rwanda, una de las medidas adoptadas fue la creación, a través de un difícil proceso, de una fuerza policial compuesta por elementos de los antiguos bandos enfrentados en el genocidio. En el caso salvadoreño, aunque originalmente se planteó la creación de una policía completamente nueva, en el proceso de negociación se estableció que las partes enfrentadas tendrían una cuota del 20% cada una de la plantilla policial prevista en el nuevo cuerpo y el otro 60% sería de personal completamente nuevo, sin vinculación con el conflicto armado2. En el caso de la reforma policial en Guatemala, luego de los acuerdos de paz de 1996, básicamente se recicló el antiguo personal policial sin un proceso formativo riguroso previo3, lo que ha sido considerado por los analistas posteriormente como la causa de su deterioro y desprestigio como una policía con graves problemas de violencia, abusos y corrupción. Todas las reformas han debido partir de estructuras y personal existente, no es una opción factible hacerlo de otra forma, salvo circunstancias excepcionales. No obstante, la forma en cómo los antiguos agentes de seguridad son incluidos en la reforma debe ser rigurosamente regulada y verificada para evitar que violadores de derechos humanos o personas de antecedentes nocivos contaminen la nueva institucionalidad. La imparcialidad o neutralidad de la fuerza policial respecto de las divergencias de conflictos de grupos sociales es indispensable para la manutención del orden y para la legitimidad social de la institución, la misión consiste en garantizar el respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos por igual, así como la intervención oportuna, profesional y objetiva en la aplicación de la ley de manera indistinta respecto de los involucrados. Violencia Posconflicto Otro aspecto que debe considerarse como una variable importante en los procesos de transición posconflicto o transiciones políticas es el surgimiento de nuevas fuentes de conflictividad social que se traducen en el incremento del delito, debido al proceso de readecuación social que se encuentra en proceso de adaptación, lo que supone un trance anómico mientras se ajustan las condiciones de la institucionalidad. Este aspecto es muy delicado, pues genera múltiples dilemas. Desarrollar un proceso de reforma policial en un contexto de violencia 222

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social y demanda ciudadana de seguridad resulta ser un desafío sumamente complejo. A la par de la necesidad de desarrollar una institución policial profesional está la necesidad de favorecer el crecimiento cuantitativo para efectos de cobertura, por encima de las necesidades de cualificación. Otra tentación que se enfrenta en el contexto que analizamos es el del efectismo, es decir, forzar la reacción policial de control del delito y, por esta vía, devaluar el rol policial de protección de derechos y libertades de la ciudadanía. Resultaría paradójico y contradictorio la búsqueda del “(..) orden y la estabilidad por medio de la involución de los procesos democráticos y del respeto a los derechos humanos”4 Este contexto demanda la necesidad de implementación de estrategias orientadas a la reducción de ciertas variables asociadas a los índices delictivos post conflictos. Algunas estrategias son en un nivel superior, tales como aspectos redistributivos y de atención a sectores poblacionales necesitados, así como programas de inserción de antiguos contendientes bélicos y la implementación de controles sobre vectores de gran impacto en la violencia como los remanentes de armas circulantes o la desactivación de grupos renegados del proceso de pacificación o transición que puedan constituirse en potenciales poderes fácticos que trunquen u obstaculicen la transición. En el nivel del despliegue territorial debe de darse un acercamiento entre la policía y la comunidad como un mecanismo para minimizar o disminuir las viejas desconfianzas mutuas que pudiesen existir, generar confianza y reconocimiento mutuo. Una parte de los procesos de pacificación posconflicto radica en la capacidad de las instituciones de poder generar confianza, credibilidad y estabilidad en la población. Reforma, Acción y Innovación Muchas veces, las reformas policiales o del sector de seguridad en contextos de procesos de paz o de transiciones políticas están motivados por antecedentes de fuerzas de seguridad violentas, descontroladas y corruptas, de tal suerte que las propuestas de reforma se definen en oposición a dichos antecedentes. Sin embargo, no basta ni es suficiente solamente contar con una policía controlada, con un régimen legal progresista y transparente. Las policías

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deben ser eficientes y eficaces para pacificar la sociedad en que existen, y para ello necesitan ser dotadas de herramientas inteligentes de intervención y respuestas a demandas sociales de seguridad. Ello implica la generación e instalación de sistemas de información, análisis e inteligencia policial que permita contar con un panorama de lo que sucede y pueda tener acciones precisas y contundentes. Tal como lo expresa Rachel Neild ante las experiencias previas en este punto: “(...) se comprobó que era más fácil fundar una nueva fuerza policial con legitimidad política, que con credibilidad operacional.”5 Y en estas circunstancias, la tentación por remilitarizar o revertir lo creado son muy fuertes para determinados actores políticos. Por otro lado, la formación del recurso humano resulta fundamental no solo en su carácter deontológico (valores institucionales y sociales, respeto a los derechos humanos) sino para el efectivo y correcto desempeño de sus tareas, es decir, formación práctica orientada a la solución de problemas. Se podría hacer una comparación con el fútbol: no basta con saber las reglas del fútbol. Hay que saber jugarlo, conocer la cancha y las jugadas así como mejorarlas constantemente para mantener el nivel. “Una formación policial adecuada puede, por ejemplo, ayudar a crear cuadros policiales partidarios de una nueva concepción de los derechos humanos y del liderazgo civil”6. La eficiencia no es sólo una cuestión respecto a su mandato pacificador, sino también respecto a su organización interna y su capacidad de gestión. Transparencia y Responsabilidad Institucional Como lo planteamos antes, existe una urgente necesidad de dotar de legitimidad y credibilidad a la policía en una sociedad fragmentada. Una de las formas de resguardar dicha credibilidad y legitimidad, es asumiendo el control de la función policial en el respeto de los derechos humanos como un elemento clave de la transparencia institucional. En la medida que la sociedad perciba que la policía cuenta con mecanismos activos (internos o externos) para controlar e investigar hechos irregulares o violaciones a los derechos humanos, mayores garantías tendrá que no serán objetos de abusos y las posibles desconfianzas podrían canalizarse por esa vía.

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Responsabilidad Democrática Este probablemente es un desafío que no solo corresponde a la institución policial sino también a sus autoridades civiles. La Policía aunque tiene una dependencia orgánica del Órgano Ejecutivo, y obedece a sus lineamientos, ella no debería responder a agendas particulares de tipo partidario o de motivación política ajenas a su función. Esto supone tensiones particularmente difíciles frente a ciertas libertades democráticas tales como la manutención del orden en contextos de protesta social. Por un lado, puede existir un interés gubernamental en acallar el reclamo popular que desprestigia su política y para ello, intervenir policialmente en las protestas y por otro lado, el mandato policial de respeto a los derechos humanos, entre ellos, el de la libre manifestación y expresión de la sociedad. Por lo anterior, la presencia de mecanismos de control institucional y político (parlamento) que garanticen la transparencia de la función policial es indispensable para resolver o prever alternativas de respuesta frente a dichas tensiones.

CONCLUSIONES Antes de dar conclusiones, lo más prudente es dar una advertencia: lo que aquí se ha presentado es un resumen a partir de diversas experiencias y lecciones aprendidas en variados contextos con diferentes niveles de éxito o fracaso. No existen recetas únicas. Las soluciones e intervenciones dependen de contextos concretos y de los equilibrios de poder ahí establecidos. No obstante lo anterior, existe un consenso en manifestar que para el logro de la pacificación de una sociedad posconflicto es necesaria una fuerza policial socialmente legítima que sirva de efecto demostrativo de estabilidad y construcción de institucionalidad y la forma de lograr eso es a través del establecimiento de una policía respetuosa de los derechos humanos, eficiente, eficaz, transparente y democráticamente responsable que actúe al servicio de toda la sociedad. El logro del presupuesto anterior esta condicionado a las limitantes propias de cada proceso, la presencia de actores externos (internacionales) 225

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que suplan la ausencia o debilidad de la voluntad política interna, las necesidades financieras y técnicas y verifiquen con rigor el proceso de implementación y desempeño de la fuerza policial, ha sido uno de los más poderosos instrumentos para asentar estos procesos. La principal meta a lograr por una policía en una sociedad posconflicto es mostrarse como una muestra de reconciliación y superación del pasado enfrentamiento y para ello debe erigirse como una institución obediente a autoridades civiles democráticamente elegidas, pero también ecuánime respecto a los diversos actores sociales y políticos con los que interactúa. El establecimiento de una visión y misión claramente orientada al respeto de los derechos humanos y a la transparencia institucional son aspectos claves para obtener credibilidad y autoridad moral ante la sociedad, pero igualmente importante es el logro de instituciones atentas a las demandas sociales y capaces de dar respuestas efectivas y eficientes a las mismas que permitan una pacificación social sostenida. Notas 1

El sector de seguridad: “Engloba aquellas instituciones públicas con un mandato de ‘producir’ seguridad, junto con aquellas que aseguran su control democrática, gerencia y supervisión (…) Se debe señalar que esto se refiere a un tipo ideal de cómo las estructuras del estado han sido tradicionalmente arregladas para proveer seguridad pública. Esto puede diferir grandemente de las realidades de las situaciones en las cuales muchos procesos de reformas están siendo llevados a cabo. Hay por supuesto aquellos actores como vigilantes, fuerzas de defensa civil y compañías de seguridad privadas que son en ciertos aspectos un síntoma del fracaso de las instituciones del estado de proveer seguridad pública, ley y orden (…) Estas no necesariamente deben ser excluidas del sector de seguridad, pero plantean preguntas cruciales acerca de su control y regulación para asegurar que pueden rendir cuentas.” Lilly, Damian; Robin Luckham y Michael von Tangen Page. Gobernabilidad y reforma del sector seguridad: Un enfoque orientado a metas. Londres, International Alert, 2002. Pág. 9 2 En el caso salvadoreño, el proceso de incorporación de antiguos elementos de los cuerpos de seguridad fue objeto de duras críticas debido a sus vinculaciones con graves violaciones a los derechos humanos. Posteriormente, miembros de este personal participaron de graves hechos de violencia política que generaron una crisis en el proceso de paz, véase: Costa, Gino. La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), San Salvador, UCA Editores, 1999. Por lo que la lección aprendida es que la creación de un nuevo cuerpo necesita los mejores y mayores filtros posibles para evitar el ingreso de elementos nocivos que puedan resquebrajar la confianza en la naciente policía. 3 Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Policía democrática en América Central. Boletín Enfoque: seguridad ciudadana, WOLA, Octubre 2002. Pág. 3 4 Washington Office on Latin América. Desmilitarizar el Orden Público. La Comunidad Internacional, la Reforma Policial y los Derechos Humanos en Centromérica y Haití. Wola, Washington, 1996. Pág. 1. 5 Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Policía democrática en América Central. Boletín Enfoque:

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Edgardo A. Amaya Cóbar seguridad ciudadana, WOLA, Washington, Octubre 2002. Pág. 2. 6 Ibid., Pág. 20.

Bibliografìa y Referencias Amaya Cóbar, Edgardo. “Políticas de Seguridad en El Salvador 1992-2002” en Bayley, John y Lucía Dammert (Eds.) Seguridad y Reforma Policial en las Américas: Experiencias y desafíos, México, Siglo XXI editores, 2005. Candina, Azun, 2005. “Carabineros de Chile: una mirada histórica a la identidad institucional”, en Bayley, John y Lucía Dammert (2005) Seguridad y reforma policial en las Américas. Experiencias y desafíos. México, Siglo XXI editores, 2005. Págs. 145-167. Costa, Gino. La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), San Salvador, UCA Editores, 1999. Cruz, José Miguel. “Violencia, inseguridad ciudadana y las maniobras de las élites: la dinámica de la reforma policial en El Salvador”, en Bayley, John y Lucía Dammert (Coord.) (2005) Seguridad y reforma policial en las Américas. Experiencias y desafíos. México, Siglo XXI editores, 2005, Págs. 239-270. Lilly, Damian; Robin Luckham y Michael von Tangen Page. Gobernabilidad y reforma del sector seguridad: Un enfoque orientado a metas. Londres, International Alert, 2002. Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Policía democrática en América Central. Boletín Enfoque: seguridad ciudadana, Washington, WOLA, Octubre 2002. Palmieri, “Gustavo. Reflexiones y perspectivas a partir de la reforma policial en El Salvador”. En Revista Pena y Estado Nº 3 Policía y sociedad democrática, Buenos Aires, Programa Latinoamericano de investigación conjunta en política criminal (PLIC/PC),1998. Washington Office on Latin America (WOLA). Desmilitarizar el Orden Público: La Comunidad Internacional, la Reforma Policial y los Derechos Humanos en Centroamérica y Haití. Washington, WOLA, Septiembre 1996.

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Relato Policial

R DO A V L SA L E

PLATAFORMA DEL MODELO DE POLICÍA COMUNITARIA DE EL SALVADOR Olga Alfaro de Pinto*

Consiste en establecer un modelo de policía comunitaria salvadoreña, basándonos en estudios de otros modelos exitosos en el mundo, el proceso se esta desarrollando desde la Secretaría de Relaciones con la Comunidad de la cual soy jefa actualmente. Logro a la fecha: el compromiso y la aceptación del Director de la Policía Nacional Civil que se elabore la propuesta del modelo y se ejecute. Amenazas: Que algunos jefes se opongan al proceso. Antecedentes: La PNC, nace como un Acuerdo Político en el marco de la firma de los Acuerdos de Paz en 1992, su principal fortaleza lo constituye el equilibrio democrático de sus integrantes, provenientes de los sectores inmersos en el pasado conflicto armado y se privilegio la participación de un alto porcentaje de profesionales académicos universitarios no vinculados al conflicto de los niveles superior, ejecutivo y en alguna medida básico. El Acuerdo Político para la conformación de la Policía Nacional Civil es así: 20 por ciento elementos provenientes de los antiguos cuerpos de seguridad (policía, guardia nacional, policía de hacienda) 20 por ciento elementos provenientes de la guerrilla. 60 por ciento elementos provenientes del sector civil (profesionales universitarios). A la fecha sus elementos, en gran mayoría y en los diversos niveles, han cursado estudios superiores, como por ejemplo: Básico: 60 % aprox. con nivel de Educación Superior, sin egresar *

Comisionada de la Policía Nacional Civil, Master en Derechos Humanos y estudiante de doctorado en Diseños de investigación y aplicaciones Psicología y salud (Universidad de Granada de España).

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Olga Alfaro de Pinto

Ejecutivo: 99 aprox. con Nivel Superior (Graduado) Superior: 70% aprox. con Nivel Superior (Graduado) Cabe mencionar que como cualquier policía del mundo los recursos son limitados y para el caso nuestro, no se planificó la construcción de instalaciones propias y la renovación de los recursos. A 14 años de la creación de la Policía Nacional Civil ha sufrido un deterioro en cuanto a la calidad del servicio policial, además se ha visto cuestionada por diversos actos de corrupción desde faltas leves hasta gravísimas (sicariato, robos, homicidios) y es la ciudadanía, medios de comunicación, empresa privada e instituciones vinculadas a los derechos humanos que han denunciado tales acciones. Y aunque desde adentro como en mi caso, como Jefa Policial, hemos visto este deterioro como consecuencias de no tener definidos manuales de procedimiento, la supervisión inadecuada y otras situaciones más, nos hemos visto impotentes junto con otros jefes policiales de la situación, Sin embargo, a raíz de toda esta situación, se ha tenido a bien iniciar una reingeniería de la Institución Policial, de la cual somos participes muchos miembros de la policía que tenemos incidencia técnica sobre los cambios a realizar. Dos de las grandes líneas con las que se considera iniciar son las siguientes: 1.- el proceso de elaboración de un manual de policía comunitaria y el modelo de policía comunitaria que se estaría impulsando el 2008 2.- como un componente esencial es la estrategia de lograr el cambio de actitud de cada uno de los miembros de la institución para asimilar el modelo y esto es una “campaña interna denominada –Rescatemos nuestra razón de ser”. En síntesis la propuesta es: Fortalecer las estrategias de interrelación Policía-Comunidad, con estricto apego a los derechos humanos y la dignidad de las personas.

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Plataforma del Modelo de Policía Comunitaria de El Salvador

Queda bajo responsabilidad de la Secrataría de Relaciones con la Comunidad (SRCC) y sus unidades, la administración de las políticas, estrategias, planes, programas y modelos de prevención y participación ciudadana, implementados por las jefaturas de las dependencias policiales. Cada jefe policial debe colaborar y coordinar de manera funcional el trabajo, según lo requiera SRCC y sus unidades. Cumplimiento del mandato policial, dedicándose prioritariamente a la resolución de los problemas de la comunidad en una relación de socios, participando en la prevención social de la violencia y la delincuencia impulsando y/o acompañando diversos programas preventivos institucionales, así como mejorando la calidad de atención a la ciudadanía en la denuncia e investigación. Según los Acuerdos de paz y la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, lleva implícito todo lo anterior expuesto, considerando que se puede avanzar para mejor los servicios policiales en El Salvador. La resistencia a una Policía Comunitaria es desde ya un reto, reto hacia los que dirigen la policía y reto hacia los políticos de este país, sin embargo, los cambios, la globalización, la situación geográfica de este país, la inmigración, la exclusión la han vuelto violenta y vulnerable, todo esto ha contribuido a que se le de la importancia a generar un cambio institucional, provocando desde acá, que la seguridad publica es un bastión para la democracia de cualquier país.

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PARTE II - POLICÍA Y POLICÍA · Caracteriza a la policía en su instrumentalidad. Dice al respecto de la organización, contenido, gestión y modalidades del trabajo policial, circunscribiendo la cadena de comando y control, comunicación, inteligencia y computación (C3IC). · Se reporta a los condicionantes políticos, estratégicos, tácticos y logísticos para el diseño y el empleo de los recursos policiales. · Se refiere a los elementos de contorno para la evaluación de la policía en relación a sus fines y a sus medios.

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Artículo

B

S RA

IL

BASES CONCEPTUALES DE MÉTRICAS Y PATRONES DE MEDIDA DEL DESEMPEÑO POLICIAL 1 Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz* Prof. Dr. Domício Proença Júnior**

1. INTRODUCCIÓN ¿Cómo medir lo que hace la policía? Se hace necesario enfrentar esta cuestión. Buscar refugio en las perspectivas de que la evaluación policial sería un saber iniciativo, vedado a quien no tiene la vivencia policial, o que el trabajo de la policía se resume a dar insumos al sistema de justicia criminal y agencias de asistencia social o a alguna relación entre efectivos policiales y poblaciones con presencia policial, son bálsamos que anestesian pero que no dan soluciones. Son insuficientes para evaluar a la policía, inducen a errores corporativistas, funcionalistas o empíricos que acaban por ignorar lo que es la realidad del trabajo policial, llegando a invertir los términos de su éxito y fracaso. Reducir a la policía a los resultados puntuales de acciones espectaculares o memorables, a los números de personas y bienes capturados, la convergencia con alguna medida de proporción demográfica deja vacía la función policial, simplificándola a cifras progresivamente estériles. De tales perspectivas, aparece la falsa impresión de que no habría cómo comprobar el desempeño policial propiamente dicho, o lo que es peor, que lo que la policía hace, y cómo lo hace, es irrelevante en sí mismo. Sería entonces imposible formular y, a la vez, evaluar, cualquier orientación o política pública (policy) sobre la policía [Cusson 1999 cf. Reiner 1996, Sacco 1996, Diedizic 1998 y Walker 2004]. Nada de esto se sostiene ante lo escrito sobre estudios policiales [Bayley 1996, Kelling 1996]. Pero incluso esta literatura reconoce que medir lo que la policía hace es uno de los mayores desafíos contemporáneos para la Seguridad Pública2, y esto es suficiente para colocar su relevancia3. En este ambiente se comprende que aparezcan modismos, en el que alguna que otra idea parcial, independientemente de su aplicabilidad y valor *

Profesora de la Maestría en Derecho de la Universidad Cándido Mendes. Directora Científica del Instituto Brasileño de Combate al Crimen (IBCC). Consultora de la Red de Policías y Sociedad Civil en Latinoamérica. ** Profesor del Coppe/UFRJ , Órden del Merito de la Defensa, miembro del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS, Londres) y Asociación Internacional de Jefes de Policía (IACP, Leesburg, Va), Director Científico del Instituto Brasileño de Combate al Crimen (IBCC).

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Bases Conceptuales de Métricas y Patrones de Medida del Desempeño Policial

puntual acabe erigida en fórmula capaz de conseguir un buen desempeño policial. Esto resulta particularmente perjudicial cuando los indicadores se trasladan de una realidad social a otra, sin prestar atención a las circunstancias, contextos, límites y su aplicación original. Pasa el tiempo, en ocasiones un tiempo breve, y la incapacidad del modismo de la ocasión acaba llevándonos a un nuevo modismo. Abordajes diferentes útiles en sus locales y para sus propósitos de origen se destruyeron por la implantación apresurada, distorsionando lo que pudiesen informar y alimentando un escepticismo en lo que se refiere a la utilidad de cualquier abordaje4. La cuestión es comprender que indicadores y abordajes necesitan una inserción más amplia para poder contribuir de manera significativa al entendimiento. Esto supone, en parte, la necesidad de situar un indicador o abordaje en los términos de su origen, que incluya los elementos normativos así como las expectativas y representaciones sociales de lo qué es y para qué existe la policía. Sin embargo, expresa de manera decisiva que únicamente se puede dar uso, apreciar, o criticar un indicador o abordaje cuando se tienen claros los términos por los cuales expresan el entendimiento sobre qué y por qué medir. Este es el rumbo propuesto para el presente texto, establecer los términos por los cuales se logre apreciar lo que es relevante medir para evaluar el desempeño policial, compartiéndolo de manera transparente ya que dichos términos resultan necesarios y suficientes para conocer la realidad de la policía. Se propone establecer las bases conceptuales de las métricas del desempeño policial, de las cuales dependerá la capacidad de producir patrones de medida que tengan significado, constituyendo el substrato conceptual de la apreciación, uso y crítica de todo y cualquier indicador o abordaje. Para eso, se comienza con la presentación de la teoría de la policía, que encuadra los fenómenos de la realidad policial, explicándolos y relacionándolos. A continuación, se presentan de manera sumaria los elementos conceptuales de mensuración del desempeño. A esto le sigue la parte principal de la presentación: la institución de métricas y patrones de medida capaces, necesarias y suficientes para trabajar con el cerne teóricamente identificado del lugar de la policía: el ejercicio autorizado del uso de la fuerza bajo la ley. Para finalizar, se presentan algunas consideraciones finales sobre las circunstancias y la utilidad potencial de la capacidad de evaluación del desempeño policial. 234

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2. TEORIA DE LA POLICÍA: EL MANDATO POLICIAL Algunos de los más influyentes autores contemporáneos en el campo de los Estudios Policiales no elaboraron una teoría de la policía que buscase explicar el fenómeno policial, optaron por abordar cuestiones específicas acerca de las prácticas policiales. Skolnick [1966] señala como el dilema entre ley y orden y estructura permite comprender las prácticas policiales en las sociedades democráticas. Muir Jr. [1977] se propone analizar las dinámicas de poder por la caracterización de diferentes tipos-ideales de coerción en las interacciones entre la policía y los ciudadanos. Klockars [1985] presenta la tensión constitutiva entre las prácticas ostensivas e investigadoras como reveladora de la naturaleza del trabajo policial. Bayley [1985] pretende teorizar la acción policial a lo largo de la historia, en busca de la comprensión de los diversos mecanismos de regulación y control social. Neocleous [2000b] teoriza sobre las funciones sociales de la policía, enfatizando en su papel como instrumento de dominación de clases. Rathz [2003] ofrece una síntesis de las prácticas policiales en relación al uso de la fuerza, afirmando que una teoría de la policía, pese a ser útil, no resulta necesaria para el entendimiento de la acción policial. Feltes [2003] va más lejos afirmando que no existe una teoría de la policía y que sería necesario construirla. Proença Jr & Muniz [2006b] desdoblan la teoría de la policía de Bittner, evidenciando las implicaciones del mandato del uso de la fuerza en los procesos de auto-regulación social, a partir del análisis de los experimentos de patrulla en Kansas City y Newark y de las huelgas policiales en Brasil. Todos estos trabajos dialogan, de manera directa o indirecta, más o menos explícita con la propuesta de Bittner [1974] de una teoría de la policía5, cuyo punto principal es la conceptuación del mandato policial. 2.1 Concepto y praxis de la policía a partir de Bittner De acuerdo con Bittner, el mandato autoritario de la policía es el uso de la fuerza. El concepto de policía corresponde a la proposición de que “la policía, y únicamente la policía, está equipada [armada y entrenada], autorizada [respaldo legal y consentimiento social] y es necesaria para actuar con toda exigencia [en cualquier situación de perturbación de la paz social] donde se deba usar la fuerza.” [Bittner 1974: 256]. Este concepto de policía pretende superar la perspectiva de que la dicotomía entre oficial de la ley y oficial del orden explicaría todo el contenido del trabajo policial [Banton 1964], resultando la solución para el clásico dilema entre ley y orden [Skolnick 1966, Muir Jr 1977]. Al conceptuar a la policía como una realidad que 235

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comprende, aunque no se reduce, a las prácticas de vigilancia, Bittner revela el devaneo empírico, simplista que equivale “lo que las policías hacen” al “porqué lo hacen” y, con esto, “a lo que la policía es”, lo expone como un lapsus o relapsus de la visión, rectifica las formas departamentales de división del trabajo policial, patrulla e investigación, como expresiones necesarias y suficientes, únicas y últimas del lugar del policía [cf. Bittner 1967, 1970, 1983]. Bittner reconstituye la integración del trabajo policial dándole dos dimensiones empíricas: lo que se espera que la policía haga y lo que de hecho hace. Identifica el uso de la fuerza como el atributo común que articula las expectativas sociales en todo lo que la policía es llamada a hacer y el contenido sustantivo de todo lo que la policía hace. Establece, de esta forma, la plenitud del mandato policial, delimitando conceptualmente lo que la policía es. Porque la policía está autorizada a usar la fuerza y se espera que lo haga siempre que sea necesario, y se le pide que actúe cuando “algo que no debería estar pasando está pasando y alguien debe hacer algo al respecto en ese momento” (Bittner 1974: 249, énfasis en el original). Esto revela el porqué la policía puede atender las emergencias, respaldar la ley, mantener el orden público, preservar la paz social o desempeñar otras funciones sociales. Aclara porqué las policías ejecutan las más diversas formas o patrones de vigilancia. En fin, explica que a la policía se la llame para actuar, y actúe, en cualquier situación donde la fuerza pueda ser útil. ¿Por qué se le llama a la policía cuando la fuerza puede ser útil? ¿Qué diferencia hay entre el uso de la fuerza policial y el uso de la fuerza utilizada por otros actores? La policía es una respuesta al desafío de producir “enforcement” sin que esto le lleve a la tiranía o pase a servir a intereses particulares. Por esta razón, el uso de la fuerza por la policía tiene un propósito político distintivo e invariante: producir alternativas pacíficas de obediencia bajo consentimiento social, en el Imperio de la Ley. Esto corresponde a un objetivo, el uso de la fuerza para fines restrictos y transparentes, de tales maneras y con tales controles, que lo salvaguarde de convertirse en una herramienta de opresión o en un instrumento al servicio de individuos o grupos de poder. La naturaleza política de la policía aquí se revela de forma clara y explícita: la policía es el instrumento legal y legítimo de respaldo por la 236

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fuerza de los términos del contrato social de una determinada comunidad política (polity). La policía se interpone, y se espera que se interponga, entre voluntades opuestas o intereses en conflicto, en cualquier otra situación que amenace la paz social, arriesgue derechos y garantías o viole las leyes. La policía es un instrumento de poder, cuya intervención produce obediencia por el uso apropiado de la fuerza, siempre que sea necesario en los términos y formas combinados socialmente. La autorización socialmente conferida para el uso de la fuerza por la policía es objeto de constante negociación en la realidad social. Es denunciable, aunque en sus circuitos se haya dado un consentimiento previo, oriundo del pacto social, instrumentado en una forma dada de gobierno. Esta autorización social es el resultado del debate continuo entre las múltiples dinámicas de legitimación del mandato policial, las cuales se alimentan de las representaciones sociales acerca de la policía y de la lógica-en-uso del quehacer policial. La autorización de la policía para vigilar, intervenir y usar la fuerza para producir obediencia se encuentra, bajo control colectivo, sometida a la acción de las miradas vigilantes de los grupos sociales. La producción de obediencia respaldada por el uso policial de la fuerza tiene límites, ya sea en términos de su aplicación o en términos de alcance de las soluciones que puede imponer. Esto da un carácter pragmático y finito a la solución policial. Si, por un lado, la policía puede imponer una solución inmediata, de su propia labor, sin admitir atrasos, recursos o recusas, por otro, toda solución policial es expediente, parcial y transitoria en el tiempo. Ayudar, socorrer, disuadir, dirigir, mantener, someter o lo que la policía pueda hacer es transitorio y provisorio. La provisionalidad de la solución policial refleja tanto la imposibilidad de que este tipo de solución de cuenta de las causas de los eventos sociales en los que la policía interviene, como la inviabilidad de la sustentación de coerción por la fuerza por tiempo indeterminado. La solución policial se dirige a situaciones, conflictos, actos y actitudes. Es una respuesta a su existencia y a sus efectos, puesto que los procesos sociales que los producen están más acá del lugar de policía y más allá del alcance de su capacidad instrumental. La solución policial está coaccionada por la legalidad y legitimidad que conforman el lugar de policía. Esto, a su manera, determina las alternativas admisibles cuando la policía usa la fuerza, exigiendo, moderando, modificando o prohibiendo determinadas elecciones o posibilidades tácticas, de manera que las alternativas de obediencia que la policía puede imponer sean pacíficas. La policía actúa con estas reglas de

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enfrentamiento, establecidas para asegurar que los medios no atenten contra los fines, reflejando el pacto social de una comunidad política (polity) bajo el Imperio de la Ley. Porque la solución policial es producto de una alternativa pacífica de obediencia bajo consentimiento social, admite revisión, enmienda o reversión política, legal o judicial. El poder de decidir sobre el tipo de solución más adecuado a un cierto tipo de evento, o incluso de decidir actuar o no en una determinada situación, revela que la toma de decisiones discrecionales es la praxis esencial de la policía. Por su propia naturaleza y contexto, la solución policial solo puede ser producida a través de un abordaje autónomo. La producción de la solución policial, presionada por las circunstancias y expuesta a las contingencias de la vida social, revela una temporalidad particular, transversal. La solución policial se da en un tiempo presente prolongado. Se inscribe en una serie de eventos, conectados o desconectados, continuos o discontinuos, envolviendo dinámicas con diversas interacciones, cuya intensidad, densidad y consecuencia imponen la tempestividad del actuar para el agente policial. Esto hace que sea imposible predeterminar la acción de cada policía en cada situación, precisamente porque los elementos idiosincrásicos presentes en una situación particular pueden constituir el relevo más importante en la solución policial y es igualmente imposible conocerlos hasta que se revelan de manera concreta, inmediata, presente. El contenido de lo que sea la acción policial no se reduce a un guión predeterminado, ni es posible que esté dirigido por otro, ni sometido a un conjunto rígido de principios normativos. Esto caracteriza el trabajo policial como profesional en el sentido estricto y técnico del término. La decisión sobre la forma de actuar pertenece al policía, que depende de su poder discrecional para poder realizar su trabajo. Por esto, la acción policial está sujeta a la apreciación política, social o judicial solamente a posteriori. Ante esta situación se puede comprender que la iniciativa de la acción policial es el resultado de una evaluación ad hoc por el agente policial. Esta evaluación está sujeta a directrices amplias en lo que se refiere a la oportunidad e iniciativa y a las prioridades y contenidos, emanados de la organización policial o aprendidos en un determinado contexto. Ordinariamente se realiza independiente de un encuadramiento legal previo. El poder discrecional de la policía se revela, por tanto, con más amplitud que la autorización del uso de la fuerza [cf. Brooks 2001, por ejemplo]. No se atribuye únicamente a las oportunidades y propiedades 238

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del uso de la fuerza, sino que alcanza a la pertinencia y a la forma de toda y cualquier actividad policial, ya que corresponde al ejercicio de governance, al ejercicio de la toma de decisiones políticas en la esquina (streetcorner politics). Sin embargo, el poder discrecional gana en complejidad a medida que el agente policial se siente más involucrado en las tareas de vigilancia, las cuales están, por su visibilidad, más expuestas a la apreciación y a los controles sociales. La contrapartida a la delegación a los policías de poderes superiores a los de un ciudadano común, en especial la posibilidad del recurso a la coacción por el uso de la fuerza, es la apreciación cotidiana de los actores sociales ante la labor de la policía. Estos actores reiteran, o no, su confianza en la policía. Como resultado de esta apreciación se atribuí o no la legitimidad, prestando o no credibilidad a las soluciones policiales. Sin embargo, el impacto potencial de desvíos de conducta y errores es esta apreciación que contrasta la adherencia de reglas de enfrentamiento y de los procedimientos policiales a los términos presentes del mandato bajo el Imperio de la Ley. A estas alturas, nos parece oportuno comentar algunos de los beneficios del hecho de llegar a un concepto de policía. Se definió policía como a aquél que responde por el mandato del uso de la fuerza bajo el consentimiento social, en el Imperio de la Ley en una comunidad política (polity). Tal proposición permite un ordenamiento consistente de las realidades relacionadas con el uso de la fuerza en el interior de los territorios, identificando de manera clara cuáles corresponden a la policía, cuáles no y por qué. Esta clasificación se realiza por la apreciación de las reglas de enfrentamiento que determinan las alternativas del uso de la fuerza, donde dichas reglas de enfrentamiento expresan el contenido del mandato policial, se tiene policía. En este caso, el concepto sirve para poder apreciar en qué medida se aproximan o se alejan las actividades de una organización policial del hardcore que caracteriza al lugar de la policía. Desde el punto de vista conceptual, cualquier organización que actúe o pase a actuar bajo reglas de enfrentamiento que expresen el mandato policial es de facto Policía, independientemente de que se trate de una actuación permanente, interina, o puntual. Esto aclara los términos por los cuales se puede hacer uso de las organizaciones en un Estado para el cumplimiento del mandato policial, al margen de su destino formal o de su identidad institucional, como es el caso, por ejemplo, del uso de los 239

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contingentes militares como policía en Misiones de Paz [Diedizic 1998, Hansen 2002], que dependen de la legitimidad de la población a quien sirven, pese a ser extranjeras y no estar en posesión de un idioma en común [Kelly 1998, Schmidl 1998]. De la misma manera, revela que las organizaciones de fuerza que no actúan bajo reglas de enfrentamiento que expresen el mandato policial no son, de facto, policías, aunque puedan serlo de jure, o realizar una o más actividades que emulen el trabajo policial. En este caso, independientemente de su origen doméstico o externo, se caracterizan como fuerzas invasoras, de ocupación o de represión al disidente que sustentan distintas formas de opresión sobre la población en los territorios en los que actúan. Resulta interesante observar que el concepto de policía trae consigo un resultado curioso en lo que se refiere a la relación entre el Estado Democrático de Derecho y el alcance de la acción policial que contraría el sentido común. Al contrario de lo que se imagina, el círculo virtuoso de la policía se vuelve posible y factible en la medida en que avanzan los procesos de constitución, expansión y consolidación de los derechos civiles, políticos y sociales. La garantía de los derechos constituidos y el reconocimiento de nuevos derechos, difusos o emergentes, justifican, amplían, solidifican y actualizan reglas de enfrentamiento y procedimientos policiales, en adelanto, simultáneamente o en la estera de su expresión legal. Favorecen espacios y formas de control y participación social en la administración del Estado, induciendo a espacios de transparencia que propician el perfeccionamiento de las prácticas policiales. Estas dinámicas de transformación social vivifican los contornos del mandato policial, contribuyendo a que surjan nuevas funciones y atribuciones para las policías que, en este contexto, tienen cada vez más que hacer e insumo para hacerlo cada vez mejor. Así, no es en el llamado “Estado Policial” en el que se tendría una “era de oro de las policías”. Es más, el lugar de la policía ni siquiera existe en tal Estado puesto que éste se confunde con el propio gobierno, correspondiendo a alguna forma de tiranía. En tal contexto, el consentimiento social, el Imperio de la Ley, o ambos, no informan del uso de la fuerza. El apego a esta fantasía puede alimentarse de la creencia de que, en un “Estado Policial”, las soluciones policiales dejarían de ser provisionales y finitas, volviéndose definitivas y completas, hasta el punto de promover una sociedad quimérica sin desorden o crimen. Se construye,

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de esta forma, una falsa nostalgia de que cuando la policía lo puede todo, se trata de una policía mejor. 2.2 Más allá de Bittner: los efectos de la policía En sus términos originales, Bittner [1974] define a la Policía como el ejercicio autorizado del uso de la fuerza en el interior de una dada comunidad política pero no desdobla las implicaciones de su propia formulación, cuyo mérito es innegable. No aprecia, de modo explícito ni consecuente, lo que es el uso de la fuerza y las formas por las que se expresa la autorización para su empleo en una sociedad. Todo ocurre como si tomase los términos que prestan la singularidad al mandato policial como realidades presumidas, dadas a priori. Tal orden de naturalización acaba por ocultar la realidad de la praxis policial que su propio concepto hace que aparezca. Incluso en textos posteriores, Bittner [1990b] expresa un entendimiento del uso de la fuerza como pura sanción, restricta únicamente al acto físico, sin considerar la utilidad de su potencial. De la misma forma, en un texto escrito con David Bayley [Bayley & Bittner 1985] se contenta en anunciar la autorización social como una realidad auto-referida, abstracta, sin representaciones, expectativas y contextos sociales que le prestan materialidad en términos de la confianza pública y de la credibilidad policial. Se percibe lo lejos que están los contenidos de los términos centrales del mandato policial, el uso de fuerza y la autorización social, de la ambición conceptual de la propia formulación teórica de Bittner. Para comprender plenamente la praxis policial es necesario tener en cuenta, por un lado, la totalidad del uso de fuerza por parte de la policía, y por otro, el alcance de la autorización social, relacionándolas. Solo así será posible apreciar el desempeño de la policía de forma consistente. Se trata, por tanto, de ir más allá de Bittner. Se trata de comprender los efectos de la policía en la comunidad política que sirve, rescatando las interrelaciones entre lo que la policía hace y puede hacer, lo que es o puede ser a la luz de lo que se espera y consiente que sea y haga.

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2.2.1. Uso potencial y concreto de la fuerza: la posibilidad de la acción policial6 En el contexto de las relaciones humanas, el uso de la fuerza expresa una forma particular de coerción. Sus fines son los mismos que los de cualquier alternativa coercitiva: someter las voluntades, alterando actitudes e influyendo en los comportamientos de los individuos y grupos. Lo que la diferencia de otras formas de coacción son sus medios, los medios de fuerza. No hay como comprender el uso de la fuerza como un fenómeno autónomo, que existe en sí mismo, algo externo a las relaciones sociales y, por eso, capaz de interrumpirlas o substituirlas. El uso de la fuerza es un instrumento al servicio de las formas del ejercicio del poder, con todo lo que conlleva de pasiones, voluntades e intereses. La alternativa del uso de la fuerza expresa un modo particular de interacción social, tan previsible como otro cualquiera. En este sentido, el uso de la fuerza refleje las expectativas sociales en cuanto a su posibilidad y consecuencia, conformando su experimentación anticipada como un hecho posible o su vivencia como un acto manifiesto. Esto revela la totalidad de las expresiones empíricas del uso (potencial y concreto) de la fuerza. Permite comprender sus efectos, sobre todo, donde su manifestación como tal no existió, es decir, donde la apreciación de su potencialidad fue suficiente para compeler voluntades. Este efecto no es menos uso de fuerza porque prescindió de su realización en hecho sino que se siente en toda su plenitud el uso de la misma al compeler. Con lo expuesto anteriormente, se aclara el universo de resultados plausibles de la praxis policial en términos de la utilidad de la fuerza. El potencial de la fuerza explica los efectos disuasorios y, en alguna medida, preventivos de la presencia de la policía, o hasta de la posibilidad de esta presencia. Lo concreto de la fuerza explica los efectos represivos y, en alguna medida, disuasorios de la acción manifiesta de la policía. Los términos del ejercicio autorizado del uso de la fuerza configuran el rol de alternativas tácticas admisibles para la policía en una comunidad política (polity) concreta. Es, precisamente, la autorización o consentimiento social, traducido en adherencia social, pacto político y dispositivos legales los que dan contenido a las reglas de enfrentamiento bajo las cuales la policía ejecuta su mandato. Esto es más evidente y característico cuanto más próximo se

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está de la acción manifiesta de la policía, donde la oportunidad de lo concreto de la fuerza aparece. Una policía puede estar autorizada o no a usar determinados armamentos o tácticas en función de las exigencias puestas por las reglas de enfrentamiento. Éstas pueden exigir, modificar, moderar o prohibir alternativas del uso de la fuerza, reflejando las representaciones, expectativas y contextos sociales específicos de una polity en relación a su policía. Se ve así que el uso de la fuerza que la policía hace o puede hacer depende de lo que se consiente y espera que sea y haga. Depende de la idea de policía de una comunidad política. 2.2.2. La idea de la policía: la expectativa del mandato policial En el proceso de fabricación simbólica y material del orden social, la autorización que conforma el mandato policial, prestando contenidos específicos a su realización, resulta de lo que una comunidad política, de modo más o menos tácito, espera, desea y consiente que su policía sea y haga en pro del mantenimiento del orden social7. Esto es lo mismo que afirmar que, el consentimiento social que sustenta el lugar de la policía da una idea de policía elaborada y negociada por los diversos grupos sociales que constituyen una sociedad concreta. La Idea de la Policía se puede comprender como un conjunto diverso de representaciones y expectativas sociales acerca de la policía, sus papeles y funciones en la producción de control social. Se refiere a las percepciones sobre el ejercicio de la coerción por el uso (potencial y concreto) de la fuerza. Se trata de un universo de significados asociados a un tipo particular de autoridad política los cuales se encuentran en permanente construcción, al sabor de las experiencias y vivencias constituidas en las y por las propias interacciones entre policías y otros actores sociales. En la dimensión de la praxis social, la idea de la policía retrata el modo en el que las policías están y van siendo inscritas en el imaginario social de una sociedad a lo largo del tiempo. Retrata las concepciones y vivencias de una comunidad política sobre la praxis policial. Reportase a la capacidad de la Policía (The Police) de cumplir el mandato policial produciendo alternativas pacíficas de obediencia por el uso de la fuerza (policing stricto sensu), según las reglas sociales del juego y bajo el Imperio de la Ley, de acuerdo con un determinado conjunto de prioridades de gobierno (policy) fruto del proceso político (politics).

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La idea de la policía se articula, de forma sensible, con los instrumentos de control y regulación del orden social. Estimula e, incluso, induce a la búsqueda de los mecanismos comunitarios de auto-regulación, que siguen siendo el primero y más importante recurso a ser agotado en las dinámicas conflictivas. Esto es posible debido a que las expectativas en cuanto al mandato policial y su praxis orientan tanto los equilibrios y elecciones de los actores sociales como a los medios a ser empleados y sus consecuencias ante el fin pretendido por cada uno de ellos en su convivencia y en la dirección de la solución de sus problemas. La existencia de la policía como una alternativa de producción de coerción susceptible de ser movilizada por todos motiva cambios en las estrategias sociales de convivencia y en la administración de las voluntades en conflicto.

Figura 1. Efectos de la Policía en el orden social

La Idea de la Policía engloba todos los posibles efectos que la Policía puede producir en razón de su existencia, de la expectativa o manifestación de su presencia o acción. Desvela y articula los efectos inductores sobre la auto-regulación social: los efectos preventivos cuando la Policía no está físicamente presente, disuasivos cuando se hace presente sin actuar, y represivos cuando actúa para frustrar acciones que atenten contra la paz social o violen las leyes. Su alcance puede verse en la siguiente ilustración (Figura 1): Los efectos de la existencia de la policía, de la presencia policial y de la acción policial propiamente dicha dependen y se subordinan a los instrumentos de control del orden social que son estructuralmente anteriores a la acción policial y conforman el contexto de su praxis. Estos mecanismos de regulación intergrupales e intragrupales, formales o informales, directos o indirectos, manifiestos o potenciales, expresan niveles 244

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diferenciados y discontinuos de coacción social, constituyendo la infraestructura del ejercicio del mandato policial. Su dinámica es la que conforma el campo de posibilidades de los efectos policiales, y no la propia policía. Esto califica, una vez más, el carácter intrínsecamente finito y provisional de las soluciones policiales en la construcción del orden social. La idea de la policía, con todo lo que significa en términos de expectativas y vivencias relacionadas a la existencia de la policía y a la ejecución de su mandato, intermedia a la aceptación y a la adhesión de las soluciones policiales, determinando las formas del recurso a la fuerza para producir obediencia. Contextualiza los efectos preventivos y disuasorios de la presencia policial por el impacto del uso potencial de la fuerza, situando la oportunidad de los efectos represivos de la acción policial por el uso concreto de la fuerza. La pertinencia del uso concreto de la fuerza es uno de los factores que fortalece o fragiliza la autorización social de la Policía, reforzando o no la credibilidad de las soluciones policiales. La Idea de la Policía tiene su expresión más aparente e instrumental en la credibilidad policial. La credibilidad policial puede comprenderse como un tipo de síntesis funcional de la idea de policía, una forma de aprensión del consentimiento social referente al ejercicio autorizado del uso de la fuerza en el interior de una comunidad política bajo el imperio de la ley. En las dinámicas de control y auto-regulación social, la credibilidad policial traduce las expectativas colectivas de que la policía vendrá, estará presente, en aquellas situaciones en que se desea que la policía se haga presente como una alternativa necesaria, ofreciendo soluciones aceptables. Corresponde a la percepción de que la policía es capaz de cumplir su mandato, respondiendo en cada situación vivida y en el conjunto de todas las interacciones con la sociedad, a lo que la policía es o debe ser tanto como a los “por qué” y “para qué” y “cómo” hacer de la policía. La credibilidad policial operacionaliza la confianza y la adhesión social ante la perspectiva del cómo la policía es una alternativa ecuánime e igualitaria, competente para construir soluciones diferenciadas y aceptables en una amplia variedad de circunstancias, externas a los intereses particulares, pero obedientes al pacto social y a las leyes. En cada solución policial, se tiene o no el refuerzo de la credibilidad policial resultante del cuestionamiento cotidiano del mandato y prácticas policiales por los individuos y grupos sociales. Es la credibilidad policial la que se considera

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inmediatamente cuando se le llama o no a la policía, se acepta o no lo que propone, se cree o no en lo que hace, dice que hace, informa o sugiere; cuando se contempla la adopción o no de aparatos particulares de uso de la fuerza. Cuando una policía disfruta de una credibilidad razonable, pasa a operar el control social con un grado de adhesión tal, que la orientación policial se toma en cuenta, y cada vez más expresamente, en los términos presentes del pacto social más amplio. En este contexto, la acción policial presenta una elevada consonancia con los términos y requisitos del mandato policial. Esa perspectiva tiene lugar cuando la policía, de forma transparente, continuada y, siempre que sea necesario, explícita, reconoce, se avergüenza y se adapta a los requisitos cambiantes de tal mandato. Así, las reglas de enfrentamiento, los procedimientos y las prácticas policiales se hacen cada vez más conocidos, compartidos y apreciados por los individuos o grupos. Esto, a su vez, da una creciente previsión a las acciones policiales, ampliando y reforzando la adhesión social a las soluciones policiales. Se consigue con esto, una maximización del control social de la policía. En contextos de significativa credibilidad policial, el cuestionamiento de las acciones policiales se presenta con un carácter pedagógico, resultante del acervo de nociones compartidas entre policía y sociedad. Esto instruye tanto a los agentes policiales como a la comunidad sobre lo que fundamenta y como operase una solución policial. Permite la vigencia de formas de control que se aproximan a la responsabilidad plena de las soluciones policiales y de la rendición de cuentas sobre cómo, y por qué, fueron producidas. Se establece, de esta forma, un equilibrio sutil entre la policía obediente al mandato policial y una comunidad que consiente obedecer a su policía. Una alta credibilidad policial significa que el público reconoce a su policía y ésta, a su vez, se reconoce entre el público. Cuando una policía disfruta de poca credibilidad, su papel como inductor del control social se esfumó hasta tal punto que sus soluciones, cualesquiera que sean, son recibidas con desconfianza anticipada o sospecha previa. Estas soluciones se ven como ajenas a los términos presentes en un pacto social más amplio, disonantes en relación a lo que se considera aceptable en su contenido o forma. La baja credibilidad amplía y recrudece los niveles de resistencia a la acción policial, comprometiendo los efectos inductores de la policía en términos de resultados preventivos e disuasorios,

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acabando por sobrellevar artificialmente las soluciones represivas ante cualquier situación que amenace la paz social o el cumplimiento de las leyes. En este contexto, se motiva al fin de actitudes intolerantes, discriminatorias y provocativas de los individuos en relación a la policía y de la policía en relación al público. En la medida en que la policía se vuelve y se siente extranjera para su comunidad, pasa a ser amenazada ante cualquier problema social y, al mismo tiempo, es vista como una amenaza para esta comunidad. La pérdida de credibilidad policial corresponde tácitamente a una fragilidad de la autorización social, una pérdida de legitimidad de la Policía para ejercer su mandato. Una policía desautorizada está constreñida a tener una conducta con pautas marcadas únicamente por la ley, arriesgándose a imponer una visión intolerante antagónica con el orden social propiamente dicho. En contextos sociales de baja credibilidad policial aumenta el riesgo de que el recurso a la fuerza se reduzca a una dimensión concreta. Se crea el escenario en el cual una policía desautorizada usa la fuerza concreta con más frecuencia e intensidad de lo que sería oportuno y apropiado. Esto a su vez aumenta aún más el desacreditar y la resistencia social, incitando más al uso concreto de la fuerza. Es importante señalar que la rutina del uso inoportuno o inapropiado de la fuerza evidencia que una tal policía se volvió menos capaz del ejercicio de su mandato, agregando costes y riesgos. Paradójicamente, esta situación coloca una demanda creciente sobre los recursos policiales. La policía debe emplear más tiempo y esfuerzo para actuar en cada evento porque se confronta con resistencias previas y recrudecimientos. Como resultado, la policía interviene en un número menor de eventos debido a la inmovilización durante largos períodos de los agentes policiales en cada caso. Tarda cada vez más en atender peticiones y tiende a declinar de atenderlas, especialmente, en los casos de emergencia y en los períodos de alta demanda. Esto refuerza la pérdida de credibilidad de la policía, en la medida exacta en que llamarla deja de producir resultado. Cuando la desconfianza y la sospecha de la policía se transforma en un rechazo hacia la solución policial, se llega a hacer inviable la presencia de la policía en determinados territorios, en ciertas comunidades, sobre todo en aquellas expuestas al alto riesgo social, denominadas “áreas degradadas”.

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En una situación límite, la población puede excluir deliberadamente las soluciones policiales como una alternativa aceptable. En este caso, no hay razón para llamar más a la policía o esperarla, pudiendo incluso llegar a resistir activamente a las soluciones o, hasta, a la presencia policial. Cualquier alternativa de resolución de conflictos, violenta o no, legal o ilegal, pasa a ser preferible a la participación de la policía. En estos casos, la policía va siendo percibida como invasora, como fuerza de ocupación: ilegítima, aunque legalmente pueda estar respaldada. En este contexto, la policía se ve ante la terrible situación de ser sentida como un instrumento de opresión. Si la credibilidad policial cae hasta tal punto de que se reduce tan solo a la credibilidad de agentes o equipos policiales individuales, nos encontramos ante el prenuncio del colapso de la policía como ejercicio autorizado del uso de la fuerza bajo el Imperio de la Ley. Nos hallaremos en la víspera del instante en el que puede perderse la expectativa pública de que hay una policía y de que ésta acudirá. Cuando la credibilidad policial se aproxima a tal punto, puede ser demasiado tarde. Exactamente cuando la policía necesitaría de toda la destreza para poder recuperar su credibilidad, es cuando ésta se revela menos capaz de actuar. La reducción de la autorización social a su dimensión formal, protocolar, de jure, alejó de la policía la capacidad de producir la totalidad de sus efectos por la cristalización de una Idea de la Policía cuyas expectativas en lo que se refiere al mandato policial son enteramente negativas. La Policía pasa entonces a ser vista como un mal, que no se justifica ya como necesario, excepto ante la emergencia más extrema que, paradójicamente, se vuelve más frecuente porque la solución policial no está ya disponible como una alternativa rutinaria. Aquí, la policía puede vivir su hora más desesperada: es llamada a enfrentar un número cada vez mayor de demandas que exigen su intervención. Esto incluye llamadas que nunca habrían llegado a la policía, a no ser por la pérdida de la credibilidad policial; llamadas en las cuales la simple perspectiva de la llegada de la policía habría resultado suficiente. Esto además implica demandas por refuerzos del efectivo policial independientemente de la necesidad real, precisamente porque la presencia física, cuando no, incluso, la acción manifiesta del uso de fuerza por parte de la policía se convirtió en la única alternativa restante para producir algún efecto. Sin embargo, es también posible que, mucho antes de que llegue ese momento, el público ya haya abandonado a la policía como alternativa, y el apagar de las luces de una organización policial se

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marca con el hecho de que no se la llama ya y que cuando se hace presente se la confronte o ignore. En todo el proceso, en uno o otro caso, la comunidad política aún mantiene una Idea de la Policía, que ante la realidad del colapso de la credibilidad policial, preserva y alimenta un devenir. Aunque juzgue que una Policía puede ser útil y acepte los costos de su reinstitución, puede inaugurar o refundar la organización a quien confiar el mandato policial. Una vez que se comprenda cómo la Idea de la Policía conforma los contornos y los contenidos de lo que la policía es capaz de producir en términos de efectos sobre el orden social, se pueden volver a presentar las prácticas policiales en términos teóricamente consistentes. Es posible identificar lo que son los resultados de la policía como expresión de la articulación entre las expectativas del mandato policial y las posibilidades de la acción policial. Esto excluye los otros fines que le son dados, atribuidos o esperados de una determinada policía, dado que no pertenecen a el lugar de la policía en sentido estricto. En este sentido, las así llamadas “competencias residuales” de una determinada policía son atribuciones o papeles adicionales, variables. Éstas corresponden a expedientes administrativos o funcionales que se valen de las organizaciones policiales así como podrían valerse de cualquier otra organización de regulación social. El esquema que aparece a continuación (Figura 2) muestra las relaciones entre los efectos preventivos, disuasorios y represivos de la policía, reinterpretándolos en términos de los resultados de la existencia, presencia y acción de la policía.

Figura 2. Resultados de la acción policial

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Todo lo que la policía realiza en términos de acción manifiesta, con el uso de la fuerza (potencial o concreto) para interrumpir, revertir o anular una acción recalcitrante8 ante la paz social o del cumplimiento de las leyes corresponde al resultado general de “frustración de la acción”, que comprende los efectos represivos y, en alguna medida, disuasorios de la policía. Cuando el uso de la fuerza potencial, la simple presencia o la perspectiva de la presencia policial es suficiente para impedir o evitar una acción recalcitrante, entonces, esto corresponde a la “frustración de la oportunidad de la acción”, que comprende los efectos disuasorios y, en alguna medida, preventivos de la policía. La combinación de la presencia policial con arreglos situacionales, capaces de eliminar o restringir as propias oportunidades de acción recalcitrante, corresponde a la “reducción anticipada de oportunidades de acción”, que comprende los efectos preventivos y, de manera más amplia, los efectos inductores de auto-regulación social9. Los efectos preventivos de la policía en la reducción de oportunidades de acción se pueden comprender como efectos asociados, dado que se inscriben en procesos que se extienden más allá de la policía. Superan lo que puede ser atribuido a lo que la policía hace o puede hacer. En términos amplios, hablan a respecto de las dinámicas de auto-regulación social y de los arreglos situacionales que los potencian en una determinada comunidad y que involucran a una variedad de actores y posibilidades, incluso a la policía. Más específicamente, se reportan a los efectos acumulativos de un conjunto de acciones policiales (incluso las disuasorias y represivas) y de iniciativas individuales y de grupo, que se benefician, incluso yendo más allá, de la presencia policial o su expectativa, modificando las condiciones materiales o la predisposición de los actores a realizar acciones recalcitrantes. Tal orden de complejidad en la producción de la prevención no hace viable la atribución de causalidad entre un resultado de reducción de oportunidades de acción recalcitrante y una acción policial preventiva. Si por un lado, la policía juega un papel importante en las dinámicas de reducción de oportunidades, por otro, no es posible aislar lo que es su contribución en ningún caso particular. La forma en que las expectativas y representaciones sobre la policía, la Idea de la Policía se asocia a la de la existencia de la Policía, a la perspectiva y al efecto acumulativo de sus acciones, referencia, pauta, modifica y sustenta

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los comportamientos de individuos y grupos sociales. Sirve como un elemento que media soluciones de convivencia en las que uno o más actores modifican sus actitudes cuando consideran la perspectiva de que a la policía se la puede llamar, o hacerse presente, alterando la dinámica de un determinado contexto o conflicto de voluntades. Esta amplia variedad de resultados que tiene efecto en ausencia de la policía como consecuencia de su existencia, corresponde a la “inducción a la auto-regulación” del orden social. Aunque sea la policía la que se encuentre en el centro de este proceso, no es posible aislar, y muchas veces ni identificar, el proceso por el cual se produce este resultado. Cada uno de estos resultados admite una medida de superposición en términos de su caracterización y causalidad. Puédanse identificar los dos primeros como resultados distintivos de la presencia policial, en la frustración de la acción y de su oportunidad. Todavía eso se hace más difícil en la medida en que se consideran los efectos preventivos, los resultados de reducción de oportunidades e la inducción de auto-regulación. Este recorte inicial que distingue los resultados cuando la presencia policial es segura, pudiendo ser aislada produciendo una solución policial, configura el alcance de las métricas consideradas a estos resultados.

3. CONCEPTO DE DESEMPEÑO: EFICACIA Y PROFICIENCIA10 El concepto de desempeño corresponde al reconocimiento de que hay dos aspectos a ser considerados: la situación o resultado final y la forma en que se produce esta situación o resultado. En este último está implícito el proceso de planeamiento, preparación y ejecución que conforman la acción policial, de manera amplia, la manera en que se utilizan los recursos disponibles. Esta dualidad corresponde al entendimiento de que no sería suficiente comparar el desempeño solamente por los resultados obtenidos o por la forma en que se produjeron. Este concepto del desempeño es capaz de trabajar con esta dualidad y denomina eficacia a la producción de la situación final deseada y proficiencia a la forma de obtención de esta situación, es decir, a la utilización de los recursos policiales disponibles11. Así se pueden identificar, en términos abstractos, cuatro alternativas para la caracterización del desempeño policial. Los dos primeros corresponden a los “mejor” resultado posible y al “peor” resultado posible.

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En términos absolutos, (1) el mejor desempeño posible corresponde a la obtención del resultado deseado de acuerdo con el estado-del-arte de las formas de acción legal y legítima, sin muertos o heridos (bajas cero), sin efectos colaterales (daños materiales, por ejemplo), con la sumisión de los que muestran recalcitrantes sin el uso inadecuado de la fuerza, obteniendo el control de los locales apuntados. (2) el peor desempeño posible correspondería a la no obtención del resultado deseado, con formas de acción ilegales e ilegítimas, con bajas de todos los recalcitrantes, policías y civiles involucrados, con grandes efectos colaterales, la nosumisión de los que se muestran recalcitrantes y sin que se obtenga el control de los locales apuntados. A estos se añaden también las situaciones intermedias, en los términos definidos anteriormente, (3) en los que hay eficacia, pero no proficiencia. (4) en los que hay proficiencia, pero no eficacia. Estos cuatro puntos absolutos circunscriben los términos para la evaluación del desempeño policial, caracterizándola como un análisis conjunto de la eficacia y de la proficiencia, que permite la siguiente ilustración (Figura 3) de los resultados posibles a ser obtenidos, donde los números indican los extremos descritos y se identifican los cuadros asociados a las altas y bajas eficacias y proficiencias.

Figura 3. Eficacia y proficiencia 252

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Un abordaje simplista para la evaluación del desempeño sería la de elegir una razón directa entre una medida de eficacia y una medida de proficiencia. Pero este abordaje es insuficiente, en la medida en que se hace imposible comparar el desempeño en dos acciones distintas o incluso en acciones similares, además porque no se tiene en cuenta la realidad del trabajo policial, ignorando los elementos que prestan singularidad a los casos reales. Esa simplificación oculta las condiciones del contorno de la acción policial: las exigencias legales que circunscriben el mandato policial, las consideraciones políticas que orientan y califican la misión atribuida y la situación final deseada, las consideraciones sociales, logísticas y, eventualmente, estratégicas, que caracterizan al escenario y al ambiente de la acción; la dinámica interactiva entre los actores involucrados, especialmente, entre los agentes recalcitrantes y los policías; y otras externas. 3.1 Eficacia Eficacia no es sinónimo de victoria, depende de la consideración de los resultados deseados y de la forma en que estos se obtienen. El acepción de que ser eficaz es “vencer” denota una visión marcial, guerrera, que sabotea el lugar de policía por la destitución de la naturaleza política de su acción y, a su vez, de su instrumentación. La policía no lucha, no lucha por luchar, no lucha para “vencer”. Ésta usa la fuerza para producir obediencia bajo el consentimiento social. Esto significa que los resultados de la acción policial solo tienen sentido cuando se les toma como medios para un determinado fin, es decir, para el mantenimiento autorizado de la paz social, del orden público y de las leyes. Ésta es la única perspectiva que puede permitir comprender de que manera puede ser eficaz la policía, ponderando tanto el resultado que se desea obtener, como las reglas de enfrentamiento policiales, cuyo contenido expresa lo que está pactado como legal, políticamente admisible y consentido por los ciudadanos. La definición de eficacia tiene que ocuparse de dos aspectos: la misión, que corresponde a la expresión explícita del resultado deseado en el emprendimiento de una acción policial concreta, ambicionando aproximar el objetivo político más amplio; y el conjunto de resultados colaterales o asociados a la manera en que se condujo la acción. 3.2 Proeficiencia Proficiencia no es sinónimo de capacitación técnica. Depende de la consideración de la praxis policial a la luz del estado-de las-prácticas o incluso 253

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del estado-del-arte. El entendimiento usual de que la proficiencia es el logro de un determinado nivel de desempeño en el entrenamiento, sea en el uso de equipamientos o en la adherencia a una doctrina, refleja una visión fordista, burocrática, que oculta la discrecionalidad policial, descalificando el proceso decisorio y la propia acción policial. Por ejemplo, reducir la tarea policial a “tirar bien” supone el riesgo de perder de vista cuestiones tales como cuándo se hace oportuno disparar y cuándo disparar bien es apropiado. La policía no es una línea de producción, en la que cada policía lo hace mejor cuando obedece mecánicamente a la fracción de trabajo que le corresponde en un esquema abstracto, supuesto enteramente previsible en términos de recursos disponibles del inventario de soluciones inmediatamente aplicables. Al contrario, la acción policial depende del juicio y talento de los agentes policiales, de sus tomas de decisión rumbo a la adaptación virtuosa de sus saberes, habilidades y recursos frente a la realidad, caso a caso. Ésta es la única perspectiva que puede permitir comprender de qué manera puede ser competente la policía, al considerar cómo conjuga cada acción policial los recursos disponibles y las decisiones de su uso oportuno y apropiado en un determinado caso, para un determinado fin, es decir, para ser eficaz. Independientemente de su adherencia al conjunto de prácticas conocidas, el estado-de las-prácticas, o incluso la mejor práctica conocida, best practice, el estado-del-arte, la proficiencia no puede obedecer a su propia lógica. Ésta únicamente tiene sentido en el contexto de la búsqueda de un determinado resultado, es decir, como instrumento en la búsqueda de la eficacia. Así las cosas, la definición de proficiencia debe tener en cuenta la apreciación de la calidad de la toma de decisiones y ejecución de la acción a la luz de un determinado criterio de adherencia, sea éste al estadode las-prácticas o al estado-del-arte.

4. MÉTRICAS Y PATRONES DE MEDIDA DEL DESEMPEÑO POLICIAL Para medir algo es preciso antes saber por qué una determinada medida es útil para un determinado fin, estableciendo qué es lo que se quiere medir. Sabiendo lo que se quiere medir, se puede entonces considerar cómo medirlo.

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4.1 Métricas e indicadores12 Por qué y qué medir son evidentes cuando se trata de la medida de elementos físicos. El espacio, por ejemplo, es una vivencia compartida por todos los seres humanos, por tanto, por qué medir es de fácil comprensión. Todos sabemos que para trasladarnos de aquí a allí resulta necesario atravesar un cierto tramo de espacio. Saber qué espacio separa esto de aquello puede tener alguna utilidad y esto permite una comprensión de la distancia y su definición como el menor trayecto que va de un punto a otro punto, descartando vueltas y desvíos. Esto permite establecer el concepto de “extensión” como un patrón de medida. Se puede medir la extensión de diversas maneras, sea en línea recta o a lo largo de un camino. Una vez que se haya establecido un patrón de medida, es necesario expresar su grandeza, lo que lleva a que se escoja una unidad de medida. Una unidad de medida natural es el paso. Pero el paso varía de persona a persona, de ritmo de marcha para ritmo de marcha: es una unidad de medida tan variable, idiosincrásica que compromete los elementos de regularidad y precisión que permiten sistematizar y comparar realidades. Para obtener una medida mas constante es útil, y razonable elegir una unidad común e invariable, universal. En el caso del Sistema Internacional de medidas, se tiende al metro. Las nociones geométricas de “extensión”, “área” y “volumen” expresan entendimientos conceptuales: el espacio que separa dos puntos, la superficie de un determinado perímetro, el contenido de un determinado recipiente. Extensión, área, volumen son patrones de medida cualitativamente distintos y conceptualmente precisos. La extensión trata del menor camino entre dos puntos, no importa en que dirección; el área trata de la superficie de un perímetro, no importa su diseño; y el volumen trata del contenido de un recipiente, no importa su forma. Esta comprensión del espacio como tridimensional afirma que área puede ser expresada como el cuadrado de las dimensiones que la delimitan (medidas como extensiones) y que el volumen puede ser expresado por el cubo de las dimensiones que lo circunscriben (también medidas como extensiones). Esta relación no es tan evidente, depende de una teoría geométrica que lo demuestre, aunque las cualidades que distinguen extensión, área y volumen sean obvias.

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Aunque sea posible estimar extensiones, áreas y volúmenes, es difícil medir directamente todas las distancias, superficies y contenidos (de recipientes). Es posible mensurar un camino con un bastón graduado, si se sobrepone cuadrados de un área conocida, la superficie que se quiere medir, o si se fracciona un volumen que se desea conocer en pequeños volúmenes conocidos. Pero es más simple calcular la extensión, el área o el volumen a partir del conocimiento de las dimensiones de sus contornos, admitiendo un margen de error conocido. Por otro lado, sólo el entendimiento que nace del cálculo resuelve problemas de errores intuitivos, como aquellos con que los niños están familiarizados: el mismo volumen de agua en un vaso alto, un bol, o una bandeja. Es a partir de la comprensión de las bases conceptuales que explican porqué medir alguna cosa, estableciendo que medir, que se puede comprender que cómo medirlo depende de los diversos matices de entendimientos conceptuales. Es a partir de estos que se establecen los patrones de medida de la extensión, área y volumen, para los cuales se pueden entonces elegir (de hecho, arbitrar) unidades de medida útiles y adoptar formas prácticas de mensuración13. Con este preámbulo, se puede comprender métrica como un arreglo conceptual que explica de manera teóricamente consistente lo que es relevante medir. A partir de la elaboración de una métrica es posible establecer patrones de medida y, a partir de estos, unidades de medida para mensurar una determinada calidad. Esa medida puede ser cuantitativa o cualitativa. En el ejemplo presentado, a pose de una métrica del espacio permite el establecimiento de patrones de medida cuantitativos: la medida de la distancia entre dos ciudades, de la superficie de un terreno o del contenido de un estanque de agua. La métrica del espacio comprende la utilización de las ideas geométricas para formular patrones de medida (cuantitativa) de la extensión, del área y del volumen afirmándolos como necesarios y suficientes, integrándolos por la adopción de unidades de medida consistentes del m, m2 e m3. Una vez que se establezcan métricas, patrones y unidades de medida, es posible medir. Entonces se puede buscar comprender el significado de las medidas de diversas maneras. En este proceso, que combina análisis y creatividad, se descubren una o más métricas de manera que produzcan resultados analíticos o descriptivos, elaborando indicadores para determinados fines. Este es un recurso necesario y útil en función de los límites de la cognición humana.

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Por ejemplo, cualquier usuario de computador experimenta fallas en el funcionamiento de un software determinado. Estas resultan de impropiedades de programación o errores de proceso. En diversos casos, como en sistemas de monitoramiento médico o procesos químicos, es importante saber cuan confiable es un determinado software, porque una falla puede tener consecuencias fatales o causar grandes perjuicios. Una métrica de calidad “confiabilidad” asocia la interrupción del funcionamiento del software, cuyo padrón de medida es cualitativo, la “falla”, con el control del tiempo, cuyo padrón de medida es cuantitativo, medido en unidades de tiempo (horas), mensurando el número de fallas por unidades de tiempo. La elección de una determinada unidad de medida para mensurar la confiabilidad con esa métrica depende de quien desea mensurar y para qué. Un hospital puede considerar que una métrica como de confiabilidad es el “tiempo medio entre fallas” (Mean Time Between Failures - MTBF), porque lo que le importa es la ocurrencia, o no, de la falla. Para producir una medida de confiabilidad de software, se puede operar un software por 2100 horas, acumulándose el número de fallas a cada 300 horas. En las primeras 300 horas se registran 2 fallas, lo que establece un MTBF de 150 horas. En las horas siguientes, cada levantamiento de 300 horas produce respectivamente 2, 1, 1, 1, 0 e 0 fallas. Con el uso del software a lo largo del tiempo, se puede elaborar un registro que revela que el MTBF del software varió (150, 300, 300, 300, y más de 600, ya que no hubo falla en 2 periodos de 300 horas sucesivas). Así, el resultado de la medida sería que el MTBF medio del software es de 300 horas. Un indicador corresponde a la elección del resultado de una o más métricas para ampliar la comprensión. En el ejemplo del software, el indicador “fallas acumuladas a lo largo del tiempo en periodos de medida” sugiere algo que podría perderse delante de la medida “MTBF medio = 300 horas”. Este indica que cuanto más tiempo se usa el software, se torna más confiable. Esa capacidad de iluminar algo que podría pasar desapercibido es la gran ventaja de utilizar indicadores. Aunque, en un censo estricto, ellos no agreguen más información sobre la realidad, pueden representarla de diversas maneras, facilitando la cognición de aspectos de la realidad o produciendo insights14. La capacidad de cualquier indicador ampliar la comprensión o producir insights válidos depende de lo robusto de las métricas adoptadas. Estas, a

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su vez, dependen de la calidad conceptual de sus fundamentos. Sólo métricas conceptualmente robustas permiten identificar patrones de medida consistentes con lo que se quiere medir, posibilitando escoger unidades de medida compatibles con lo que se desea medir y formas viables de como medirlo (y producir medidas). Ese camino puede ser visualizado en el siguiente esquema:

Figura 4. De métricas a indicadores

Lo que sigue corresponde, como se indica en la parte achurada de la figura anterior, a la elaboración de métricas y patrones de medida conceptualmente robustos. Estos asocian la teoría sobre la policía con la apreciación conceptual del desempeño en términos de eficacia y proficiencia, presentados anteriormente. Circunscriben lo que se quiere medir por lo explicito del porque su mensuración es pertinente para la evaluación del desempeño policial. El estado actual de los estudios policiales todavía no permite la elaboración de métricas capaces de mensurar el conjunto de resultados del trabajo policial anunciados en nuestra construcción teórica, en términos de las “expectativas del Mando Policial”, de los “efectos de la presencia de la policía” y de la “posibilidad de acción policial”. Este texto corresponde a la expresión de una agenda de investigación en desarrollo, y se limita a la consideración de métricas y patrones de medida capaces de mensurar lo que se presento más arriba como la “frustración de la oportunidad de la acción” y la “frustración de la acción”. 4.2 Métrica y padrón de medida de la eficacia Establecer los términos de una métrica para eficacia corresponde a la división de los aspectos de la (i) misión y de los (ii) resultados colaterales y asociados en términos de una determinada forma de mensuración. Como cualquier mensuración, ella se apoya en la adopción arbitraria de un

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determinado padrón de medida, cualitativo o cuantitativo, que exige la traducción de las dimensiones del concepto de eficacia en definiciones operacionales. (i) Misión policial. La misión policial (M) es definida como la expresión de la situación final deseada por la autoridad competente, a la luz de prioridades políticas, cuando determina la realización de una acción policial. En si misma, una misión admite grados variados de expectativas, contenidos y detalles, implícitos o explícitos. Por eso es útil tratarla en términos cualitativos, evaluando exclusivamente la atención de su contenido explícito, en la producción o no del resultado deseado. Por esto, la métrica de la misión policial es simplemente: cumplirla o no15. (ii) Resultados asociados y colaterales. Los resultados asociados y colaterales corresponden a la apreciación de la forma por la cual la misión fue cumplida. En si misma, admitiría todo el universo de eventos, resultados y consecuencias, intencionales o accidentales, durante y después de la acción policial. Dado su amplitud, es necesario tratarlos de forma analítica, recortando el proceso de producción y el resultado de la acción, a partir de conjuntos de variables afines, potencialmente presentes en cualquier acción policial. Estos conjuntos son agrupados alrededor de las variables recalcitrante (R), terreno (T), tiempo (T), agentes policiales (P) y el inmenso universo de cautelas (C) políticas, sociales y logísticas que conforman las reglas de enfrentamiento de la acción policial. Se reconoce que estos conjuntos son heterogéneos y agrupan variables multidimensionales y discontinuas. Por esto es útil combinar criterios cualitativos y cuantitativos de mensuración, cuyas métricas no existen por si solas como ocurre en la misión policial. Las métricas relacionadas a resultados asociados y colaterales reflejan prioridades políticas para la acción policial, y se modifican para alcanzar estas prioridades.

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Cabe resaltar que cuando un determinado resultado asociado o colateral es parte explícita de la situación final deseada por la autoridad competente, entonces él hace parte de la misión policial, y su métrica pasa a ser puramente cualitativa, de cumplirla o no. Con estos elementos, se puede entonces expresar la definición operacional de eficacia como la combinación de la misión atribuida y de los resultados de la siguiente formula (Figura 5):

Figura 5. Eficácia policial

Esto admite su expresión por la siguiente formula: Eficacia = M+RT2PC Esta formula sirve como punto de partida ilustrativo para un análisis de sensibilidad de las variables, y por lo tanto del contorno de sus métricas, sustentando la formulación de una topología exhaustiva de todas las composiciones de eficacia posibles en términos de resultados deseados y asociados. Esta topología produce composiciones de eficacia que no son compatibles con la actividad policial. De ahí que sea necesario restringir el campo de las composiciones de eficacia aquellas que son pertinentes a la realidad policial. Esto, a su vez, corresponde a la prioridad relativa de determinadas variables en la composición de eficacia (RT2PC); nuevamente, desde que no estén presentes (cuando entonces serían, por definición, explícitos) en la misión policial (M). Cada uno de los resultados asociados y colaterales puede, o no, ser prioritario en la acción policial. No se trata de maximizar o minimizar la relevancia o presencia de un determinado resultado asociado o colateral en si mismo, pero si reconocer que diferentes preocupaciones políticas pueden determinar la importancia relativa de un resultado sobre los demás. La definición operacional de eficacia incorpora la importancia relativa de las variables, admitiendo los niveles de prioridad política para resultados asociados o colaterales: si son prioritarios, aparecen escritos en MAYÚSCULA, o si no son prioritarios, aparecen escritos en minúscula, como se indica en la tabla a seguir.

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Prioridad Política

Resultados ( En cuanto a..)

Priorizados

No priorizados

Recalcitrante

R

r

Terreno

T

t

Tiempo

T

t

Agentes Policiales

P

p

Cautelas

C

c

Es importante señalar que la misión policial, por definición, es siempre prioritaria y, por lo tanto, siempre escrita en mayúsculas y representada por (M). Esto permite construir una lista de todos los componentes de eficacia, ponderando las diferentes prioridades para cada una de las variables (RT2PC), produciendo un universo de 32 tipos lógicos expresados en la siguiente tabla. Número de Resultados Priorizados 5

4

3

2

1

0

RTTPC

RTTPc

RTTpc

RTtpc

Rttpc

rttpc

RTTpC

RTtPc

RtTpc

rTtpc

RTtPC

RTtpC

RttPc

rtTpc

RtTPC

RtTPc

RttpC

rttPc

rTTPC

RtTpC

rTTpc

rttpC

RttPC

rTtPc

rTTPc

rTtpC

rTtPC

rtTPc

rTTpC

rtTpC

rtTPC

rttPC

Estas 32 composiciones de eficacia corresponden a todas las combinaciones posibles de prioridad de variables, abarcando todas las posibilidades de resultados asociados o colaterales. Se aplica, pues, a cualquier

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situación en que el uso de fuerza sea considerado, sea compatible o no con el mandato policial. Ya las cuatro composiciones señaladas corresponden a las que se refieren a la realidad policial, cuya caracterización es presentada a continuación. 4.2.1. Composiciones de eficacia policial Cuando se considera la prioridad relativa de las variables que describen resultados asociados y colaterales, se constata que el universo de 32 composiciones de eficacia no se aplica de manera integral a las acciones policiales. En la composición de eficacia policial, las cautelas (C) son siempre prioritarias y son, usualmente, parte de las reglas de enfrentamiento policiales. Como se ha visto arriba, reglas de enfrentamiento son las normas que exigen, restringen, modifican o prohíben determinadas alternativas en la acción policial, en función de las provisiones legales, juicios políticos, dinámicas sociales, consideraciones logísticas o incluso estratégicas. Son estos elementos de contorno que delimitan y colocan en contexto la acción de la policía, una vez que entregan especificaciones al mandato policial en cada situación concreta. Al reconocerse que las cautelas son siempre prioritarias, se tiene una reducción de las composiciones de eficacia potencialmente válidas para la realidad policial, cuyo fin pasa a corresponder a los 16 tipos lógicos donde (C) aparece escrito en mayúscula. La preservación de los agentes policiales (P) también es siempre prioritaria en la acción policial. El sacrificio deliberado de los policiales no es una alternativa política abierta a los que planean y ejecutan las acciones policiales. Al contrario: no es ni lógico, ni razonable, ni tolerable que el cuidado con las vidas de los policiales sea excluido de las formas como se planea o ejecuta una acción policial. No es lógico, porque la indiferencia en cuanto a la victimización policial es contraria a la propia razón de ser de la policía como instrumento de protección contra riesgos y peligros que amenacen al público. No es razonable, porque una duda en cuanto a la prioridad de la preservación de los policías sabota la cohesión y compromete la calidad del servicio policial, ampliando niveles de inseguridad, riesgo y peligro tanto para policías como para el público. No es tolerable porque la vida y la salud son derechos indiscutibles de todos los ciudadanos, entre estos los policías. Así, aunque los policías puedan, eventualmente, estar expuestos a situaciones de riesgo y

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peligro, sólo se puede admitir composiciones de eficacia policial donde la salud y ela seguridad ocupacionales de los agentes policiales (P) sean prioritarias. Con esto se tiene una reducción de las composiciones de eficacia potencialmente válidas para la realidad policial, cuyo fin pasa a corresponder a ocho tipos lógicos donde las variables cautelas (C) y policías (P) aparecen escritos en mayúscula. El tiempo (T) de duración en una acción policial es siempre prioritario. La rapidez es un atributo indispensable de la acción policial. La naturaleza misma de los problemas en los cuales la policía es llamada a intervenir demanda siempre alguna medida de urgencia en su encaminamiento y solución por envolver niveles diferenciados, objetivos y subjetivos, de riesgo y peligro. La temporalidad de la policía es marcada por las expectativas sociales de que esta disponible, responda cuando accionada y de cuenta de la situación cuando se hace presente. Tales representaciones se refieren respecto a la capacidad de la policía cumplir ordenes y, con esto, sustentar la idea de policía. La acción policial, a su vez, admite una repartición en cuanto a la temporalidad de sus actividades, en términos de la reducción anticipada de oportunidades, de la frustración de oportunidades o de acciones que desafíen la paz social, la vigencia de las leyes o que demanden el uso de la fuerza como herramienta de producción pacífica de obediencia. Son esos elementos que hacen que la policía sea un recurso siempre disponible e integralmente empeñado en cada momento. Cada acción policial puede durar más o menos tiempo. Pero cada acción tiene que ser resuelta satisfactoriamente con rapidez, para que la policía pueda estar disponible antes, durante o después de su acción, o para que pueda actuar en otra parte. Por su propia naturaleza, la policía es un recurso escaso ya que los eventos sobre los cuales puede ser llamada a actuar pueden ser simultáneos, o discontinuos y dispersos tanto en el espacio como en el tiempo. En relación a esto, cualquier composición de eficacia policial tiene que considerar la atención a la rapidez de la acción policial, priorizando la variable tiempo (T). Con esto se tiene una reducción de las composiciones de eficacia potencialmente válidas para la realidad policial, cuyo fin pasa a corresponder a cuatro tipos lógicos donde las variables cautelas (C), policías (P) y tiempo (T) aparecen escritos en mayúscula. A esta altura cabe recordar el límite de las métricas presentadas en este artículo. El conjunto de las métricas aquí propuesto reconoce las

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diferentes temporalidades de la policía y sus efectos. Con todo, su alcance actual está restringido a aquellos resultados en que se puede establecer, de forma más rigurosa, una relación causal entre la presencia o acción policial y la frustración de oportunidades o acciones recalcitrantes. Ya en relación a la reducción de oportunidades de acciones recalcitrantes e inducción de autorregulación social en el tiempo, los resultados producidos por la presencia o acción policial no pueden ser fácilmente aislados, una vez que están disueltos o mediados por los efectos producidos por las acciones de otros actores sociales que constituyen las redes primarias de control y protección social. Aquí los efectos producidos por la policía se combinan y, en buena parte, se confunden con las más diversas prácticas de regulación social, lo que exigiría trabajos que consideraran como los diferentes actores sociales contribuyen a la sustentación del orden público y su interacción con la policía 16. La presentación teórica realizada anteriormente identificó y relacionó estos fenómenos dejando en evidencia el potencial de avanzar rumbo a establecer nuevos conjuntos de métricas que ultrapasen los límites de este artículo. No es posible realizar la misma reducción del fin de composiciones de eficacia hechas para las variables anteriores en el caso de la prioridad o no del terreno (T) y del recalcitrante (R). El control del lugar en que se desarrolla la acción policial admite una amplia variación en términos de prioridad política. Esto va desde la necesidad de control total del terreno como parte de la misión policial, pasando por el aislamiento provisorio, exclusivamente durante una acción policial, hasta una relativa indiferencia en cuanto a la situación y control del lugar. La situación final del recalcitrante también admite variación de la prioridad: va desde una situación en que la detención de un recalcitrante es la misión policial, pasando por aquella en que el controle del recalcitrante es oportuno o temporánea, hasta una relativa indiferencia en cuanto al control del recalcitrante al fin de ella o incluso durante la acción policial. Nótese que la atención a las normas de enfrentamiento policial incluyen las salvaguardias relativas a incolumidad de todos los envueltos en la acción policial. La situación final de los envueltos es contemplada en términos de cautelas (C), que son siempre prioritarias en acciones policiales17. Delante de lo expuesto, se llega a los cuatro tipos de composición de eficacia policial, que reflejan diferentes prioridades relativas al recalcitrante (R o r) y al terreno (T o t), escritos con mayúscula y minúscula, conforme se ve en la tabla posterior: 264

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Prioridad de Resultados Detalles Todas las variables son prioritarias Tiempo Policiales Cautelas

Recalcitrante

Terreno

R

T

Todas las variables son prioritarias para la eficacia de la acción policial.

R

t

La situación final del control del recalcitrante es prioritaria, pero el control del lugar donde se da la acción no es prioritario para la eficacia de la acción policial.

r

T

El control del lugar donde ocurre la acción es prioritario, pero la situación final de control del recalcitrante no es prioritaria para la eficacia de la acción policial.

r

t

Ni la situación final de control del recalcitrante ni el control del lugar son prioritarios para la eficacia de la acción policial.

TPC

4.2.2. Patrones de medida de la eficacia policial La apreciación de la métrica adecuada para la misión policial permitió identificar un padrón de medida cualitativo, de suceso o fracaso, correspondiente al cumplimiento o no cumplimiento. La identificación de las composiciones de eficacia policial permitió identificar los patrones de medida por los cuales mensurar los resultados asociados y colaterales de la acción policial en función de sus prioridades políticas. Se tiene con esto 5 posibilidades de padrón de medida, que se encargan de la mensuración de la eficacia de toda y cualquier acción policial relacionadas con la frustración de la oportunidad o de la acción recalcitrante. En sintonía con lo que se encuentra expuesto en las bases conceptuales de desempeño, se trata ahora de apreciar las formas por las cuales se puede establecer lo que se debe medir en términos de la proficiencia policial. 265

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4.3 Métrica y patrones de medida de la proeficiencia policial Tal como ya fue presentado, la proficiencia avala la calidad de la planificación y ejecución de acciones policiales, que se traducen en el uso de los recursos policiales disponibles para la producción de eficacia. La métrica de la proficiencia es un agregado, que tiene tantos componentes cuantos a los tipos de recursos policiales disponibles para las acciones de frustración de la oportunidad o de la acción recalcitrante. Los recursos policiales son también multidimensionales y variados, siendo útil agruparlos en conjuntos de recursos afines, presentes en cualquier acción policial. Estos conjuntos corresponden al soporte y articulación organizacionales, a los equipos y materiales, al conjunto de procedimientos, a la capacitación de individuos y equipos, a la capacidad de decisión y a la proficiencia policial orientada por la búsqueda de eficacia en la acción. Cada uno de estos conjuntos admite un breve descriptivo. Por soporte y articulación organizacionales se comprende todo lo que la organización policial pude proveer a individuos o equipos policiales, incluyendo ahí la distribución del efectivo policial en el espacio y en el tiempo. El conjunto de equipos y materiales incluye desde el uniforme, armamento y municiones hasta el suministro de ataduras en el kit de primeros auxilios, pasando por los instrumentos de comunicación, de protección personal, o talonario de multas. El conjunto de procedimientos se refiere al conjunto de conductas de acción, que incluye la aplicación de reglas de enfrentamiento en diversas circunstancias particulares, y se refleja el conocimiento policial construido por la experiencia colectiva en la planificación y ejecución de la acción policial. La capacitación de individuos y equipos se refiere al resultado de los procesos educacionales que se expresa en la preparación de la acción policial. La capacidad de decisión corresponde a las habilidades discriminatorias, de decidir cursos de acción y comandar individuos o equipos policiales. La proficiencia policial se somete a diferentes perfiles de los profesionales de la policía envueltos en la acción. Nótese que estos conjuntos de recursos no son ni equivalentes, ni homogéneos en una determinada organización policial. Son discontinuos en lo que se refiere a su distribución y uso en el tiempo y espacio. Esto significa que en una misma organización pueden coexistir diferentes disponibilidades, y distintas cualidades de uso, de cada conjunto de recursos. Por ejemplo, es posible que todos los agentes policiales tengan un arma de fuego, pero que no todos estén capacitados o tengan proficiencia policial para su uso.

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Exactamente porque la proficiencia busca mensurar la calidad del uso de recursos policiales disponibles, la definición de sus métricas depende de una referencia externa a la propia acción policial, que puede ser la del estado de las prácticas o del estado del arte en el uso de cada conjunto de recursos policiales. El estado de las prácticas consiste en la best practice (mejor práctica) alcanzada por una determinada organización policial, o por un determinado grupo de organizaciones policiales. Ya el estado del arte consiste en la best practice conocida por las organizaciones policiales, y tiende a caminar en dirección de que sea el límite máximo posible de hacer. En cualquier organización policial se puede combinar componentes de proficiencia cuyos patrones de medida son a veces los del estado de las prácticas y otras veces los del estado del arte. Es posible que las armas de fuego disponibles para los policías se aproximen o coincidan con el estado del arte de los armamentos, en cuanto que la capacitación o proficiencia policial para o su uso está distante del estado de las prácticas, siendo un atributo de pocos. Se ve que los componentes de la proficiencia depende de los grados de actualidad profesional de una organización policial en relación a los recursos que dispone y de la forma como los utiliza. Esto admite la representación de la proficiencia policial por el siguiente esquema:

Figura 6. Proficiencia policial

Una vez que la proficiencia policial es un medio para la producción de la eficacia, sea porque restringe, sea porque posibilita determinadas alternativas de acción por la disponibilidad o calidad del uso de recursos, se torna posible circunscribir los términos de la proficiencia óptima como referencia general para la conformación de métricas. Se trata de una división indispensable para el entendimiento pleno de los resultados producidos por la presencia policial, iluminando sobre todo aquellas situaciones aparentemente paradójicas en las que la policía es eficaz sin actuar. Tales situaciones, tan cotidianas, acostumbran ser interpretadas como un desafío

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a la mensuración, una vez que dicen respecto a una especie de no hecho, de no ocurrencia, por la supuesta ausencia de uso de fuerza. 4.3.1. La proeficiencia policial óptima El reconocimiento de la existencia y la apreciación del que sea la proficiencia óptima explica, y permite mensurar, el resultado de las situaciones en que la simple presencia policial se revela eficaz. En otras palabras, ella describe un uso de recursos policiales capaces de producir obediencia, frustrando oportunidades o acciones recalcitrantes, solamente por el uso potencial de fuerza. En los casos de proficiencia óptima se tiene la alteración de actitudes de recalcitrantes en razón de sus expectativas en cuanto a la propia posibilidad de acción policial. Los recursos disponibles indican un tal orden de asimetría que conduce al abandono de cualquier forma de resistencia delante de la policía. En estos eventos el uso concreto de fuerza no tuvo lugar. Delante de la perspectiva o proximidad del uso de fuerza, su potencial fue suficiente para producir sumisión. Es importante recalcar que la oportunidad de obtenerse una proficiencia óptima depende tanto de la disposición del recalcitrante en reconocer la asimetría con la cual se confronta, como de la capacidad de la policía de anunciarla. La proficiencia óptima muestra un juego de expectativas entrecruzadas que puede admitir alguna medida de manipulación, sobre todo por parte de la policía. Hay espacio para el blefe policial por el anuncio de recursos superiores a los disponibles. Hay espacio para la teatralidad de sus recursos más competentes, buscando los beneficios de un efecto de demostrar. Hay todavía espacio para el impacto de la fama o reputación de un determinado equipo o liderazgo. Las posibilidades de manipulación de expectativas de parte del recalcitrante son más limitadas, pero tienden a ser más concretas, girando alrededor del agravamiento de las circunstancias, o de su simulación. Hay espacio para actos o amenazas que dejen más compleja la acción policial, demandando más proficiencia de parte de la policía para seguir siendo eficaz. La incapacidad o falta de disposición del recalcitrante en reconocer la asimetría con que se confronta puede frustrar la ocurrencia de un resultado que revelaría una proficiencia óptima. Si no se trató de un blefe o de una demostración policial, entonces la asimetría en favor de la policía irá casi seguro a producir un resultado eficaz. Pero la proficiencia de este resultado ya no será óptima, porque ella falló en producir resultado solamente por su

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potencial. Por otro lado, la incapacidad o rechazo de los policías en reconocer las posibilidades del uso potencial de la fuerza puede llevar a su uso concreto, con todo lo que se arriesga en términos de lo externo, cuando esto es simplemente superfluo. Esto se vuelve todavía más grave cuando la propia organización policial tiene dificultades de comprender y evaluar los efectos de la presencia policial y del uso de fuerza potencial, lo que estimula el uso concreto de fuerza de forma equivocada, comprometiendo la proficiencia policial y, a su vez, la eficacia. Es con estas consideraciones que se puede afirmar que la proficiencia óptima como un extremo lógico es sustantivamente real, y que pauta todas las demás medidas de proficiencia. El hecho de que parte expresiva de las oportunidades o acciones recalcitrantes son frustradas por el uso potencial de la fuerza clarifica y explica lo que es de hecho el efecto disuasivo de la presencia policial, desmitificándolo y operándolo. Revela la fragilidad del entendimiento corriente de la disuasión policial como un resultado no solo independiente de los recursos disponibles y de las formas de su uso, como también inferior, que correspondería, en esta lectura simplista, a una respuesta subalterna delante de una falla de las acciones de prevención. La proficiencia óptima refuerza la concretización y la viabilidad de la rapidez policial. Cuantas más situaciones en que la policía es llamada hacerse presente pudieran ser resueltas de manera eficaz solamente por el uso potencial de la fuerza, más la policía tendería a aproximarse de la meta desafiante de mantenerse siempre disponible e integralmente empeñada. La proficiencia óptima sirve además de refuerzo al entendimiento conceptual de que el desempeño policial solo puede ser adecuadamente tratado cuando es considerado a partir de un análisis que tome en cuenta tanto las métricas y patrones de medidas de la eficacia como las de la proficiencia. Y es de eso que se trata ahora. 4.4 Rumbo a la evaluación del desempeño policial: análisis conjunto de eficacia y proficiencia La evaluación del desempeño policial por el análisis conjunto de eficacia y proficiencia implica reconocer que el establecimiento de métricas tiene el potencial de redefinir las formas por las cuales se percibe y entiende la praxis policial18. Este es un tema particularmente oportuno porque

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métricas policiales se aplican a un campo en que preexisten prácticas establecidas para la descripción, mensuración y evaluación. La institución de métricas compite, de esta forma, para el encuadramiento de los contornos por los cuales se aprende el contenido y las formas de apreciación del que hacer policial. Ayudan a reinterpretar los resultados y las formas de la acción policial en términos de análisis conjunto de desempeño, conforme al esquema posterior (figura 7).

Figura 7. Desempeño policial

Por la eficacia se nota la capacidad de la acción policial de producir el resultado deseado por la autoridad competente. La métrica de eficacia de la misión (en términos de cumplimiento o no cumplimiento) tiene el potencial de reconfigurar el contenido y práctica del comando y control policial, al revelar la demanda de calidad de parte a parte. Especifica tanto como la autoridad formula, puede o debe formular, los términos del resultado deseado, como además la Policía se aproxima, puede o debe aproximarse, a la tarea de producirlos. La métrica de los resultados asociados y colaterales se remite directamente a la especificación policial de la acción, dejando explícito el significado sustantivo de los términos del consentimiento social sobre el Imperio de la Ley. La estabilidad esencial de las reglas de enfrentamiento y expectativas sociales en cuanto a la acción policial permiten reconocer el carácter diferente en el actuar policial. Se explica la prioridad intrínseca de las variables cautelas (C), tiempo (T) y agentes policiales (P), desmitificando las variables terreno (T) y recalcitrante (R), al revelarlas

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posibles de prioridad no. Que de eso se pueda extraer los elementos de contorno de una tipología de los cinco tipos de acción policial, un resultado contra intuitivo delante de la diversidad de tareas de la Policía, es un beneficio que ejemplifica la ganancia del establecimiento de métricas. Así, se puede apuntar como esta comprensión de la eficacia busca agotar el significado de los elementos externos a la acción de individuos o grupos policiales, sus contextos sociales y los contornos particulares en una situación dada. Con la proficiencia se busca agotar el significado de los elementos internos a la acción de individuos y grupos policiales, permitiendo el encuadramiento sistemático de su habilidad en el uso de recursos. Lo que sean los recursos disponibles y las formas como se pueden usarlos son previos y concurrentes, y esencialmente distintos de la situación en la que la acción policial tiene lugar. Pertenecen a la caracterización de un determinado individuo o grupo y son, en este sentido, atributos orgánicos. El recorte adoptado para la institución de métricas toma cuenta de la calidad del uso de los recursos disponibles en la acción policial, estableciendo un diálogo entre la forma de producción del resultado de la acción y las alternativas disponibles. Que sus métricas identifiquen como sus patrones de medida dependen del estado de las prácticas, o del estado del arte, refleja el rigor de un abordaje que reconoce la mutabilidad contingente de los recursos policiales y de las formas de su uso. Que sea la propia métrica de la proficiencia que lleve a la actualización, no apenas de la proficiencia, pero principalmente de la propia Policía delante de su oficio, es también un resultado contra intuitivo, que diverge de la idea de una doctrina policial estática de las formas del que hacer policial. Al agrupar los recursos policiales en términos del soporte y articulación organizacionales, de los equipos y materiales, del conjunto de procedimientos, de la capacitación de individuos y equipos, de la capacidad decisiva y de la proficiencia policial se establece el esbozo de la elección consiente de focos para la apreciación y perfeccionamiento de la capacidad de la policía de hacerse eficaz. Es exactamente la amplitud de su fin que explica su potencial descriptivo y analítico, tan estrecho como un componente dentro de los conjuntos de recursos, tan amplio como la medida de la propia proficiencia global de una organización policial dada. Es en el análisis conjunto que se establece el diálogo entre la realidad mensurada y la utilidad pretendida por la evaluación del desempeño. Es este diálogo que explica y delimita el significado de los datos utilizados, su

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pertinencia y utilidad para un determinado propósito, organizacional, político, social. Depende del significado, políticamente determinado y técnicamente consistente, que se atribuye a las unidades de medida adoptadas y a las variaciones de cada medida conferidas. Este significado expresa términos particulares de lo que el consentimiento social y la vigencia de las leyes permiten, espera y acepta de la Policía en una comunidad política dada. Esto deja en evidencia la fragilidad de cualquier propuesta universal de evaluación de desempeño policial. Eso porque el contexto social de la acción policial atraviesa todos los aspectos de su práctica. Es determinante del alcance y de la resolución de las medidas de eficacia (cuando considera diferentes prioridades de resultados asociados y colaterales) y de proficiencia (cuando subordina sus patrones de medida a estados de práctica o estados del arte), y, además, de las medidas de desempeño. El análisis conjunto tiene lugar delante de un caso concreto y no sobre una abstracción. Aquí la cuestión es distintiva, porque el análisis convierte los dados de una determinada acción en elementos empíricos por la aplicación de las métricas. Esa es precisamente la instancia en que la adquisición de métricas diferencia al análisis conjunto de otras formas de juicio, porque su recorte de lo que es pertinente y su encuadramiento de como eso se relaciona con los resultados de la acción son conceptualmente robustos. Es lo que le permite crear o aprovechar conjuntos de datos, indicadores, resultados de otras evaluaciones, etc., sin se evitar de la crítica a la composición o contenido de tales conjuntos. Nótese que eso no significa que el análisis conjunto comience, o tenga que comenzar, de cero. Al contrario, ella ya tiene sus términos generales de las reglas de enfrentamiento en vigor y, más ampliamente, de lo que está establecido como la mejor práctica de una determinada policía. Eso no exime que, en el análisis conjunto de eficacia y proficiencia, se tenga un espacio de crítica a la propiedad de tales reglas o prácticas. Nada de esto resulta directa o automáticamente de la medida en si. El análisis conjunto, rumbo de la evaluación del desempeño, depende del tratamiento y de contextualizar lo que se mensura. En términos amplios, del como se mide tanto como de para qué se mide. Como eso es externo a las métricas, precisamente porque las usa para determinados fines, entonces la cuestión puede entonces ser colocada en términos sucintos. A partir de las formas de que se disponen para medir, y de lo que se desea al considerar desempeño policial, el proceso de análisis conjunto sobre la evaluación del

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desempeño policial corresponde a la identificación de los recursos sujetos a la colección y adecuados a determinados fines evaluados pretendidos.

5. CONSIDERACIONES FINALES No existe una fórmula simple que permita mensurar el desempeño policial en todas sus actividades, en todos los lugares. Intentos de elaborar algún tipo de medidor universal a partir de los resultados administrativos de la actividad de cada policía solo tienen utilidad para los aspectos de la organización policial en que ella es semejante a cualquier otra organización. Útil como esto pueda ser, minimiza, cuando no anula, lo que es el cerne distintivo del trabajo policial. No sirve, por lo tanto, para la elaboración de los términos de la evaluación del desempeño policial. La Policía, en cuanto Policía, tiene que ser evaluada en términos de lo que son sus resultados y formas de actuar, o se arriesga a ser considerada por perspectivas que ignoran su destino, dificultades y realizaciones. El establecimiento de métricas para la eficacia y para la proficiencia policiales responde a esta perspectiva, especificando los términos del porque se propone medir el trabajo policial, y lo que mensura de este trabajo, por la identificación de patrones de medida. Así, se establecieron los términos de mensuración de la eficacia policial, definida como la apreciación de los resultados explícitamente demandados por la autoridad competente (la misión policial, (M)), y de los resultados asociados y colaterales a la luz de los términos de la autorización social del uso de fuerza por la Policía en una comunidad política (polity), sobre el Imperio de la Ley, amparados en la consideración de las variables recalcitrante (R), terreno (T), tiempo (T), agentes policiales (P) y cautelas (C) sobre las reglas de enfrentamiento policiales. Así, se puede ahora exprimir el todo de las consideraciones externas de la acción policial en términos de la mensuración de su resultado en la forma sintética del grafismo E = M+RT2PC. La apreciación de la forma como los estados de las prácticas y estados del arte referencia el uso de los recursos policiales disponibles edifico la comprensión de proficiencia, que toma en cuenta todo de las consideraciones internas, en este sentido orgánicas a individuos o equipos policiales, de la acción policial. La identificación de conjuntos afines de recursos en términos de soporte y articulación organizacionales, a los equipos y materiales, al conjunto de procedimientos, a la capacitación de individuos y equipos, a la capacidad

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de decisión y a la proficiencia policial orientados por la búsqueda de eficacia en la acción pauta el proceso diferencial de aferición de la proficiencia en una organización policial. Con esta perspectiva, se puede recuperar, en la consideración de la evaluación conjunta, los términos que explican porque se tiene tales métricas, subordinándolos a una destino específico, lo que viene a ser el propósito de una determinada evaluación de desempeño. Es con eso en mente que se pueden reconocer los beneficios y límites de tal evaluación. La adquisición de métricas, y de un conjunto articulado de métricas y patrones de medida construidos sobre el encuadramiento teórico de la Policía corresponde a un recorte necesario y suficiente para la mensuración, y de ahí por lo tanto evaluación, del desempeño policial. Que cada una de estas métricas sea transparente en su construcción y especificación asegura que sus términos y resultados permanezcan abiertos a la crítica, sujetos a los mecanismos correctivos del conocimiento científico. Con atención por lo tanto a los límites actuales de su alcance y a la limitación de sus elementos, se tiene un conjunto de métricas que toma cuenta de todo que es relevante en el ejercicio autorizado del mando del uso de la fuerza sobre la ley, donde la presencia, la acción o la perspectiva de ellas puede explicar el resultado de la acción policial, de la solución policial. Un punto importante de este proceso es lo que corresponde al entendimiento de la naturaleza, contenido y alcance de las reglas de enfrentamiento. Cuando se comprende que ellas expresan de forma dinámica los términos del pacto social, de la propia autorización que determina el mando policial, se gana una perspectiva capaz de enfrentar la tendencia de tomarlas como expresando un tipo cualquier de técnica autónoma. Al percibirse su carácter conformado de las elecciones policiales admisibles, se gana la libertad con la cual comprender la forma como dialogan, interactúan y articulan la discreción de la autoridad policial. En este proceso, se percibe todavía el carácter ilimitado de su proficiencia intrínseca, y el papel que tiene en el proceso de comunicación entre la policía y la sociedad que ella vigila y resguarda, al prestar los elementos de previsión de términos pactados que maximizan la capacidad de regular de la propia policía, ampliando su papel en el soporte a la orden social.

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Es en la articulación entre contenidos calificados de la misión policial, apoyados en este entendimiento de las reglas de enfrentamiento como expresión del consentimiento social, y en la incidencia de determinados aspectos de la proficiencia que sirven para producir eficacia en una policía dada que se puede reinterpretar lo que sean los descriptivos de la “modernización policial”. Modernizar adquiere el contenido de un incremento en la eficacia o en la proficiencia, sea en la calificación de los términos de la misión, sea en la mejora de la forma de uso de los recursos policiales en pro de la eficacia. Más todavía, explica como una y otra son elementos de toma de decisión política, a la luz del que sean el estado presente de la Idea de la Policía y los términos técnicamente consistentes de mejoría del desempeño policial de forma crecientemente transparente. Esto confronta e expone el fetichismo de incremento de efectivos, de bienes de capital, de alcance organizacional, subordinándolos a finalidades explícitamente conexas al lugar de política y al servicio policial para una sociedad. Con todo eso, es forzoso reconocer las dificultades de aceptación de mecanismos de evaluación de desempeño en el ámbito de las organizaciones policiales, porque la vivencia de practicantes es la principal fuente del conocimiento sobre el tema. De hecho, algunos de los principales autores de estudios e trabajos sintetizan trayectorias vividas más de que elaboraciones de ambición conceptual. Evaluaciones de desempeño en este ambiente de conocimiento están abiertas a la repuesta por la vivencia de los evaluados tanto como vulnerables a los reveses de la vida presente en una sociedad. Esto es relevante porque evaluaciones de desempeño se confunden con el propio proceso de evaluación del suceso o fracaso, de la propiedad o impropiedad de una política de Seguridad Pública, cuando deberían servir como insumos para tal evaluación. Cuan más alta la visibilidad de una determinada acción, mayor a su consecuencia política, y más arriesgado se torna evaluarla sin el beneficio de métricas e patrones de medida establecidos, practicados y experimentos a priori. Esta dualidad tiene efectos sobre cualquier propuesta de evaluación de desempeño, porque arriesga contaminar el proceso de evaluación, instrumentalizándolo políticamente y llevándolo a su abandono. Delante de un fracaso o de un suceso problemático, surgen presiones para que a evaluación de desempeño sirva al propósito inmediato de apoyar la justicia de la acción, y, por extensión, la corrección de la política de

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seguridad. Eso corresponde a dinámicas políticas y organizacionales absolutamente corrientes, que no pueden ser ignoradas, más allá de expresar los factores de riesgo y error de cualquier organización orientada por el uso de fuerza. Pero el riesgo de ese uso político de la evaluación de desempeño trae consigo las semillas de la destrucción de la posibilidad de evaluación. Para que se pueda conducir la evaluación de desempeño, es necesario encuadrarla de tal manera que esta instrumentado sea mantenida sobre control, bajo pena que la evaluación de desempeño no sobreviva mucho tiempo. Donde la evaluación de desempeño tiene o adquiere este carácter militante, de instrumento político de defensa inequívoca de la acción gubernamental en el policía, en breve acaba tan irrelevante que deja de ser un argumento, y dejando de ser un argumento acaba siendo abandonada. Lo que requiere que se tenga establecido como evaluación de desempeño se reduce a un discurso más, y el abandono de métricas contrarias a politización es un paso lógico, cuando entonces la cuestión puede mismo revertir el nombramiento como evaluación de desempeño juicios más o menos militantes que alimentan los procesos de construcción de legitimaciones. Esta consideración tiene todavía otro lado: cuando todo lo que se tiene para la evaluación de desempeño son juicios de valor, no como se sabe, cuando, y el cuanto ellos son militantes. Esta situación justifica la perspectiva de que una evaluación de desempeño es capaz de pronunciarse sobre el contenido de la acción, juzgando mérito en un análisis pautado por métricas conceptualmente robustas y transparentes. La evaluación de desempeño crece en credibilidad cuando sus resultados son transparentes, pautados por criterios técnicos que puedan ser conocidos no apenas por la organización policial, pero por la sociedad. Exactamente por eso, la evaluación de desempeño necesita ser salvaguardada de interferencias, porque tiende a ser alternadamente bien recibida y valorada o mal recibida y condenada por los actores que son objeto, o sufren las consecuencias, de evaluación. Con eso, se puede incluir los siguientes elementos concluyentes. En primer lugar, se establecen los parámetros por los cuales comprobar la propiedad del desempeño de un caso determinado. Existen bases objetivas, las métricas, para que se afirme la propiedad o impropiedad del proceso de toma de decisión de las diversas instancias organizacionales envueltas, sea en términos amplios, de la política pública de Seguridad Pública, sea en términos del proceso de toma de decisión expresada en una

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misión policial, sea en términos de la toma de decisión discrecional de agentes policiales en una situación particular. En segundo lugar, se establecen las bases conceptuales para el acompañamiento del desempeño de una determinada organización policial, sea en términos del conjunto de sus agentes y equipos, sea en términos individuales, a lo largo del tiempo. Esto permite orientar el proceso de preparación en cuanto a perfeccionar el empleo, apoyando todavía el proceso de calificación y especialización de unidades y capacitaciones, dando rumbo y base a procesos de auto perfeccionamiento en bases conceptualmente claras: eficacia y proficiencia policiales. En tercer lugar, al permitir medidas de eficacia o proficiencia, permite establecer comparaciones significativas en el desempeño en términos de agrupamientos útiles cuanto a contextos, circunstancias y situaciones de contorno. Esto sirve a una variedad de procesos organizacionales de estructuración, prioridad y destinación de unidades y recursos, y además a los elementos motivadores de la emulación y del aprendizaje mutuo. Es cuando se consideran estos elementos que se puede apuntar lo que es la contribución de ruptura del establecimiento de métricas: su capacidad de prestar densidad técnica al proceso de responsabilidad policial. La cuestión más amplia de la responsabilidad policial todavía espera estudios, y sólo es posible apuntar contornos [Muniz & Proença Jr 2003]. Aunque el tratamiento de esta cuestión se encuentre más allá del alcance de este texto, es inevitable que se apunte como lo presentado corresponde a un insumo crítico para el establecimiento de una mayor sintonía entre tomadores de decisión y evaluadores, entre tomadores de decisión y operadores, y entre las organizaciones policiales y la población [cf. Manning 1999b]. Así, se puede detallar como métricas y patrones de medida sirven directamente a las prioridades políticas y a las necesidades de control social sobre las policías. La evaluación de desempeño permite la construcción de una evaluación al mérito sustantivo de la acción y de la solución policial, de todo el espectro de consideraciones en que la policía tiene alguna relevancia. Subsidia la definición y la compresión de los propósitos y limites del desempeño. Sirve para que se pueda establecer de manera políticamente consecuente y técnicamente robusta las propias condiciones de ejecución del que hacer policial.

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Notas 1 Este texto se beneficia del trabajo de investigación desarrollado en conjunto con Mauro Guedes Mosqueira Gomes (DSc), É rico Esteves Duarte (MSc) y Tiago Cerqueira Campos (MSc) financiado por el premio del Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas de la SENASP/MJ en 2005 (Proc. No. 08020.0001500/200393, ref. 170-C-6), cuyo informe final se encuentra disponible en el sitio www.mj.gov.br/senasp. 2 Couper [1983], Whitaker [1996], Bayley [1998], Hoover [1998]. 3 Para una breve introducción al caso brasileño, ver Lima [1994], Garotinho et al. [1998], VVAA [1998], Muniz [2001], Proença Jr & Muniz [2006a]. 4 Ver Bayley [1994], Bayley & Shearing [1996, 2001], Feltes [2003]. 5 Un panorama inicial incluiría a Vizzard [1995], Cusson [1999], Manning [1999a], Fielding [2002], Jones & Newburn [2002], Crank [2003], Feltes [2003], Manning [2004]. 6 Esta presentación expone resultados basados en Blumberg [2001], Halberstadt [1994], Heal [2000], Hunt [1999], Manning [1999c], Mijares et al. [2000], Muniz [1999] e Muniz, Proença Jr & Diniz [1999]. 7 Todas las sociedades humanas, sean tribales o complejas, desarrollan, de acuerdo con sus características históricas y culturales, mecanismos de regulación colectiva del comportamiento de los individuos, para garantizar la cohesión social en la experimentación de la diversidad humana, y, de esta forma, a su propia posibilidad de existencia y reproducción simbólica y material. El orden social es una expresión concreta de la operación de estos mecanismos de cohesión. El orden social es, ante todo, el entrecruzamiento de las diversas expectativas de orden construidas por los más distintos grupos sociales que compone una sociedad. El orden social está construido por la diversidad de territorios simbólicos, morales, físicos, etc. Se presenta como un escenario del encuentro complejo de la multiplicidad de flujos sociales, de los eventos volátiles y de las interacciones discontinuas. Es la expresión de una gramática ampliada y multicultural que hace posible el experimentar intereses divergentes y la emergencia de concepciones plurales, de percepciones distintas y peticiones diversas de orden y seguridad públicas. Cf. Kappeler [2000a, b] y, más ampliamente, Kappeler [1999], Bayley [1998b]. 8 La elección del termino “recalcitrante“ busca circunscribir la oposición de voluntades de individuos delante de la paz social, de la obediencia a las leyes y el desafío al comando implícito o explícito de agentes policiales. Por un lado, su adopción busca abordar las diversas posibilidades, potenciales o concretas, de conflictos, violaciones o violencias en los cuales la policía puede tener un papel. Por otro, se restringe esta caracterización a actos o actitudes de individuos en un determinado contexto. De ese modo, rechaza juicios estigmatizantes y discriminatorios que incriminan trayectorias, estilos de vida o comportamientos sociales. 9 Aunque el rumbo de la presentación sea original de los autores, apareciendo en Proença Jr & Muniz [2006b], resulta oportuno contrastarlo con Clarke [1992], que se limita al crimen; Chalon et al [2001], que señala, correctamente, el horizonte del gobierno y Neocleous [2000a] que sitúa de manera opotuna lo que es la cuestión central de la prevención. 10 Este texto reconsidera y avanza sobre Gomes [2001], Gomes & Proença Jr [2001] y los términos del relatorio al que se ha hecho referencia en la nota 1. Da sentido específico a los elementos de encuadramiento propuestos (aunque no especificamente al desempeño) en Reynolds [1997] y Blanchard [1998]. 11 NT. El concepto de proficiencia es una derivación necesaria del proficiency del inglés, que corresponde a la habilidad de uso de capacidades y medios. Para los propósitos de este texto, el concepto de proficiencia corresponde a la habilidad de usar tales capacidades y medios en una situación concreta.

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Jacqueline de Oliveira Muniz e Domício Proença Júnior 12 Esta presentación se beneficia y actualiza trabajos anteriores, especialmente Gomes [2001] y Gomes & Proença Jr [2001], pese a tomar un rumbo particular a la luz de la temática policial. La discusión de métricas e indicadores en el campo policial es mucho más fragmentaria que lo que se podría imaginar a la luz de la visibilidad de experimentos como el Compstat, del que se puede tener una comprensión con más detalle y rigor que en otras fuentes en McDonald [2001, 2002]. Para métricas y patrones de medida, véase Burge [1996], con la cautela de que el trayecto expositivo de este texto remite a las bases de la posibilidad de mensurar de manera significativa y no alguna forma de medida pragmáticamente instituida. 13 En todo proceso de medida existen consideraciones previas que dan cuenta de la magnitud, de la resolución y de la viabilidad de mensurar lo que se desea medir, así como del propósito de la medida, o sea, su utilidad social. Los tres primeros aspectos se relacionan con la cuestión de escoger las unidades y escalas de medida, que resultan directamente de las métricas adoptadas, subordinándose a los fines de la medida en términos de significado, discriminando lo que se puede medir en un determinado momento en función de las posibilidades técnicas de mensuración o de su relevancia. La cuestión de la utilidad de la medida, del para que medir varia en función de los intereses y necesidades humanas e tiene tratamiento explícito en los ítenes concluyentes del texto. 14 De forma análoga, una industria química podría formular unidades de medida que enfatizaran no la ocurrencia de la falla, como fue el caso del hospital, pero la extensión del periodo de falla. Así, su unidad de medida de confiabilidad podría ser el downtime, el tiempo por el cual la ocurrencia da falla interrumpe el funcionamiento del software. Eso no altera ni la métrica, ni el padrón de medida de la confiabilidad, pero produce medidas y indicadores distintos sobre la misma realidad, precisamente porque el propósito de la medida es otro. 15 Esto significa que el concepto de eficácia adoptado no admite fragmentación de la medida de obtención del resultado deseado. Se descarta, así, cualquier abordage que quiera expresar el éxito en el cumplimiento de la misión en términos parciales o porcentuales, con todo lo que esto tiene de paliativo. Se trata de afirmar de forma acertiva el carácter polar del éxitode la mision en terminos de la producción, o no, del resultado deseado. Esta postura implica, en si misma, en una demanda explícita por claridad en lo que sea la misión por parte de los que toman decisiones. Como sería de esperar, una definición conceptual expresada en un concepto de eficácia trae rigor tanto para el output de la acción – el resultado deseado – como para el input: los términos por los cuales se expressa la misión para una determinada unidad en una determinada acción. Es importante marcar que esta es una demanda conceptualmente derivada para cualquier acción y no una cuestion de dever administrativo. Sin claridad de los términos de la misión, del resultado deseado, se torna imposible cualquier perspectiva de evaluación de desempeño, entre otras cosas. 16 Las lineas de investigación que desarrollan estudios sobre las representaciones sociales acerca de las policias y etnografias sobre las dinamicas formales e informales de resolución de conflictos en una sociedad dada o comunidad, por ejemplo, pueden ser muy útiles para la elaboración de un conjunto de métricas de eficácia capaz de convivir con las formas por las cuales una determinada acción policial contribuye a la reducción anticipada de oportunidades de acción recalcitrante, o induce a la autoregulación social. 17 Es oportuno considerar, al tratarse del control del recalcitrante, el hecho de que en algunas circunstancias la policía puede usar la fuerza potencialmente letal para producir obediencia. Cada país tiene dispositivos legales propios para reglamentar y normalizar estas situaciones. En el caso brasileño, excluyendo ocasiones en que esto corresponde a la defensa de la vida del policía o de otros, matar deliberadamente un recalcitrante se caracteriza como asesinato. 18 Nótese la distancia que la consideración teórica, articulada con la teoría de la medida, establece

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Bases Conceptuales de Métricas y Patrones de Medida del Desempeño Policial entre lo que se expone y el rumbo de Couper [1983], Cordner et al [1996] y el propio Cordner [1996].

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Comunicación

M

I EX

EXPERIENCIAS DE INTERCAMBIO POSITIVO

EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO CON LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL ESTADO DE QUERÉTARO (SSC) Ernesto López Portillo Vargas Ernesto Cárdenas Villarello* ANTECEDENTES Durante el año 2005 Insyde concluyó el proyecto denominado Rendición de cuentas en clave de gerencia policial con la Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro1; el estudio se orientó a analizar los procesos de accountability desde una perspectiva interna, es decir, como una herramienta útil de la gerencia policial para emprender procesos de planeación, control y evaluación del desempeño policial. La problemática y las recomendaciones derivadas de este estudio fueron analizadas conjuntamente con el titular2, los principales jefes en la cadena de mando y las Coordinaciones de la Secretaría a principios de 2006, el resultado general de este intercambio fue que se encontró un buen nivel de coincidencia entre los procesos de reforma institucional iniciados por la SSC antes, durante y después de la redacción del informe final y las propuestas del proyecto. La insercion de opiniones en torno a puntos críticos de la problemática y las alternativas de solución propuestas, no estuvieron exentas de críticas o discordancias, tampoco los acuerdos fueron producto del azar. Desde nuestro punto de vista, los resultados alcanzados derivaron de dos factores clave que se fueron entretejiendo: por un lado, el enfoque metodológico aplicado en el proyecto y, por otro, la vocación de cambio de los mandos. Estos factores, conjuntamente, permitieron abrir una nueva ventana de oportunidad para que un organismo externo a la policía pudiera desarrollar un proceso de acompañamiento institucional orientado hacia la construcción de un modelo de rendición de cuentas policial. Esta nueva etapa apenas comienza y caracteriza el contexto en que se ubica el tema de este documento con relación a la construcción de indicadores de evaluación del desempeño en la SSC. *

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Ernesto López Portillo es Presidente del Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. y E. Cárdenas V. es investigador de tiempo completo de Insyde y responsable del proyecto Rendición de cuentas en clave de gerencia policial en el Estado de Querétaro, México.

CO

Ernesto López Portillo Vargas y Ernesto Cárdenas Villarello

PROBLEMÁTICA La SSC enfrenta actualmente un proceso interno de transformación en varias direcciones, sustentado en planteamientos estratégicos globales, que a vez derivan en la necesidad de conectar, bajo una nueva perspectiva, el tema del re-diseño de un sistema interno de información policial que responda a los nuevos requerimientos; este proceso refleja, una de las problemáticas centrales del proyecto: la necesidad de asegurar un control razonablemente eficiente, eficaz y valido que permita evaluar qué hacen y cómo lo hacen, los elementos y la cadena de mando, el cumplimiento de su mandato. El problema de diagnosticar el qué y el cómo del desempeño policial, fue abordado por el proyecto por medio del análisis de los procesos de trabajo policial llamados sustantivos, es decir aquellos procesos que están directamente relacionados con los resultados de la operación policial, que son los siguientes: a) los procesos de supervisión a través de la cadena de mando; b) los procedimientos de recepción y gestión de la queja (interna y ciudadana); c) el sistema disciplinario y los órganos internos de su gestión y control (Asuntos internos y el Órgano Interno de Control); d) los procedimientos formales e informales de evaluación del desempeño policial; e) los sistemas y los flujos de información que los soportan. La metodología para el análisis de cada proceso partió del criterio de privilegiar la problematización de las relaciones fundamentales entre sus partes, los efectos y la exploración de las causas que dan lugar a factores críticos relevantes. Estos factores se pueden resumir en los siguientes enunciados que fueron expuestos en detalle en el informe final del proyecto, a fines de 2005: a) la supervisión operativa que en la SSC se realiza a través de la cadena de mando carece de los controles laterales que le den certeza y certidumbre al desempeño policial; b) los procedimientos de recepción, control y gestión de quejas carecen de los controles que, desde el punto de vista normativo, le den certidumbre al debido proceso;

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Experiencias de Intercambio Positivo

c) los órganos internos responsables del control, investigación y sanción de la conducta policial presentan una estructura organizacional y mecanismos operativos poco adecuados para el desempeño de su mandato; d) coexisten distintos procedimientos y prácticas formales e informales de evaluación del desempeño policial, que impactan adversamente en el nivel de profesionalización, aprendizaje y crecimiento del personal policial; e) los procedimientos que sustentan la planeación operativa policial presentan problemas de diseño y se observa una subutilización de información útil para el análisis estratégico y la evaluación de resultados; f) los sistemas y flujos de información que dan soporte a los procesos llamados sustantivos, no se encuentran debidamente articulados y son subutilizados ya que se carece de un sistema integral de indicadores de medición del desempeño. Este diagnóstico generó diversas reacciones, no obstante a mediados de 2006 el reconocimiento y avance de los procesos internos de reforma en la SSC condujeron a confirmar por parte de la institución, que las propuestas de mejora sustentadas por Insyde guardaban una gran coincidencia con los procesos, criterios y visiones generales actualmente en desarrollo en la SSC. Esto no significa que Insyde es responsable directo del proceso, realmente existente, de transformación interna de la policía de Querétaro; lo que si es cierto es que, sin duda, las iniciativas de cambio son responsabilidad directa de los actores institucionales y ,de ellas, Insyde sólo ha tomado conocimiento o las ha observado durante los últimos meses. Por ejemplo, sobresale el diseño de las “órdenes generales” como un instrumento relevante en los procesos de planeación y control operativo; la creación de la “oficina de planeación policial” que viene a cubrir deficiencias en la materia; la puesta en operación de un “sistema de evaluación policial” (modelo de evaluación diseñado con base en indicadores) elaborado con alto nivel técnico y metodológico por personal de la SSC; la reestructuración orgánica y funcional del Órgano Interno de Control y de la Coordinación de Asuntos Internos, que tiene

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Ernesto López Portillo Vargas y Ernesto Cárdenas Villarello

como objetivo subsanar deficiencias en las tareas de control, investigación, sanción de la conducta y supervisión del desempeño policial, entre otras acciones. Son éstas, algunas de las iniciativas concretas más importantes actualmente en curso en la SSC y que trascenderán en el desarrollo organizacional de la institución. Esta experiencia, vista en su conjunto resulta de extraordinaria relevancia y será necesario recogerla en un futuro próximo.

LA SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS La coyuntura actual del proyecto y su relación con la institución se enmarca en la iniciativa de la SSC con el objetivo de que Insyde acompañe el diseño de un Sistema Interno de Información Policial (SIIP). Esta iniciativa deriva, a su vez, de un proceso de concertación y análisis entre ambas instituciones y también, coincide con una de las propuestas centrales del proyecto: la de crear un sistema de información y monitoreo para el servicio interno de la Secretaría.3 En este sentido, la participación de Insyde se coloca en sincronía y actualiza los procesos estratégicos que emprende actualmente la Secretaría. El primer paso que a su vez representa el primer problema por resolver, es definir el objetivo del sistema de información policial: “El objetivo del SIIP se enfoca en que el proceso de toma de decisiones que realiza la institución sobre aspectos clave de su operación, se realice con base en procedimientos formales, eficientes, eficaces, visibles y adecuadamente transmitidos, y garantice que las decisiones se enmarcan en las normas que rigen los derechos y obligaciones de los involucrados.” A partir de esta noción, preliminar y sujeta aún a discusión con la institución, el proyecto define el papel de la información y el proceso de toma de decisiones en lo general, en la construcción de un sistema de rendición de cuentas policial. El siguiente paso parte de la identificación de las funciones y atribuciones que debe cumplir como sistema de información policial, que se traducirán en objetivos específicos; paralelamente, se definen las tareas inmediatas asociadas a estas funciones. 287

Experiencias de Intercambio Positivo

El siguiente cuadro muestra la correlación entre ambos procesos: Funciones estratégicas quedebe cumplir el SIIP

Acciones concretas para el sustentoy desarrollo de las funciones estratégicas

Desarrollar la base técnica para que el proceso de toma de decisiones y sus consecuencias se lleven a cabo bajo principios de transparencia, validez y formalidad.

Definir temas estratégicos relacionados con la eficiencia y la efectividad en el proceso de toma de decisiones: por ejemplo, incidencia delictiva, conducta y alerta temprano, recursos y logística, supervisión, disciplina y control operativo, etc.

Garantizar congruencia y eficacia en los mecanismos internos responsables de generar, captar, analizar y transmitir información policial.

Analizar los procesos y microprocesos del trabajo policial que posibiliten generar las propuestas de mejora y permitan identificar nuevas necesidades de información para la toma de decisiones.

Cumplir con el propósito operativo de ser proveedor y facilitador de información útil y segura hacia otras áreas de la SSC.

Analizar los flujos de información, fortalecer y desarrollar las bases de datos de cada proceso de trabajo policial y consolidar la plataforma tecnológica.

Constituirse en la principal instancia especializada en la administración, análisis y control de información policial

Ajustar, diseñar y controlar el sistema de reportes de salida, usuarios y periodicidad, con base en formatos de plantilla automatizada, de fácil acceso e interpretación.

Operar como un mecanismo estructurado, eficiente, confiable y mejorable en materia de información policial Desarrollar y operar una plataforma de indicadores de medición del funcionamiento y principio desempeño como garantía de de calidad.

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Ajustar, re-definir o desarrollar permanentemente el catálogo de datos por cada proceso de trabajo policial Diseñar un sistema de indicadores de medición del desempeño alineado con los objetivos y la estrategia de la institución.

Ernesto López Portillo Vargas y Ernesto Cárdenas Villarello

En el marco de estas tareas, el diseño de un sistema de indicadores para evaluar el desempeño constituye una de las piezas claves en la consolidación del SIIP en su conjunto. El problema técnico a resolver en cuanto la formulación de indicadores, nos remite a tres aspectos a solucionar: uno relacionado con la consistencia de los mecanismos de captura de información, es decir, el tipo y forma de registro; otro relacionado con la técnica de medición de las acciones o funciones policiales y otro de tipo conceptual relacionado con la administración, control y utilidad del sistema de indicadores. Generalmente se distinguen dos tipos de indicadores: los de proceso y los de resultados, cada uno de ellos puede ser cuantitativo o cualitativo y debe estar asociado a un objeto u objetivo previamente definido por medir; este objeto “por medir” puede involucrar un amplio espectro, desde las percepciones ciudadanas hasta la relación costo-beneficio en el desempeño policial. El problema técnico es que la distinción entre indicadores de “resultados” y de “procesos”, no es fácil de precisar, mucho tiene que ver con las necesidades del usuario, la técnica de registro, la fuente proveedora de información o de datos, el uso o interpretación, incluso la convención particular en su diseño. En la práctica, para algunos usuarios un indicador de proceso puede ser en realidad de resultados y viceversa. Desde este punto de vista el problema se resuelve con definiciones. Por ejemplo, si se quiere medir la capacidad y tiempo de respuesta ante la demanda de servicios policiales en situaciones de emergencia, el tiempo de respuesta es naturalmente la variable a medir; dicha variable esta relacionada con el tiempo del ciclo del servicio policial que transcurre, por ejemplo, desde el momento en que el ciudadano solicita por línea telefónica 066 un servicio de emergencia (localizado en una vía de acceso carretero de jurisdicción estatal); el tiempo en que esta solicitud se transforma en una orden de intervención a la comandancia de región y de ésta, a su conversión en una orden directa de servicio de emergencia para el oficial más cercano, y de ahí hasta concretarse en un “servicio prestado” con la presencia o intervención del oficial de policía en el incidente; en este proceso, el ciclo del servicio policial puede consumarse en segundos, minutos o incluso en horas, pues depende el escenario de hechos circunstanciales. Los resultados, desde el punto de vista del ciudadano en situación de emergencia, pueden ser excelentes o pésimos según el rol que juegue en la escena. De esta forma, el desempeño del ciclo del servicio policial puede reflejar

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Experiencias de Intercambio Positivo

múltiples “indicadores”; por ejemplo el nivel de coordinación y eficiencia que se da a lo largo de este proceso de trabajo policial es de interés para la gerencia policial y podría interpretarse como un indicador de proceso, pero también de resultados; el tiempo de “entrega” de un servicio de emergencia y el consumo de gasolina puede ser de interés para el administrador de recursos financieros policial y, la percepción ciudadana también puede estar influenciada por amplios márgenes de variación bajo determinadas circunstancias, en estos términos, la distinción entre proceso y resultado puede ser mas bien convencional. El ejemplo anterior también muestra una técnica posible para la construcción de modelos de evaluación del desempeño. La definición de las variables a medir en determinado “escenario” es determinante en el diseño del “indicador”. La construcción de “modelos” de evaluación para determinados escenarios “de actuación policial”, desde este punto de vista, requiere un conocimiento profundo del problema, en muchos casos de una exploración de información estadística para reconocer “patrones” y luego encontrar la fórmula adecuada para medirlo y solucionarlo, es decir para aplicarlo en el proceso de toma de decisiones correspondiente. En la SSC el sistema de “ordenes generales” se enmarca desde este punto de vista, en esta concepción, donde ciertas funciones y actuaciones policiales están previstas y posibilitan su medición. En este sentido, la distinción más o menos forzada entre indicadores de proceso y de resultados puede quedar superada cuando la evaluación se realiza en escenarios probabilísticos. El proyecto considera que es necesario explorar procedimientos de evaluación del desempeño con base en escenarios sin descartar a priori la definición de un amplio catálogo de indicadores de resultados y de proceso tal y como son conocidos en la literatura sobre el tema. La construcción y aplicación de un sistema de indicadores del desempeño a base de escenarios de actuación policial requiere contar con herramientas, una de ellas es disponer de un mapa de indicadores de dos tipos: básicos y estratégicos. La distinción entre básico y estratégico, también es convencional y depende del nivel en que el indicador contribuye al logro de los objetivos estratégicos de la institución. El problema es definir en que medida contribuye un determinado indicador al logro de los objetivos; la manera propuesta es analizando las

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Ernesto López Portillo Vargas y Ernesto Cárdenas Villarello

causas y los efectos que produce el indicador. Un principio que queremos discutir es la posibilidad de construir indicadores de desempeño que relacionen de manera continua causas y efectos hasta que se garantice el logro de determinados objetivos con base en indicadores de “desempeño”. La ilustración que sigue muestra el proceso de alineación de los indicadores de desempeño con los objetivos institucionales al nivel y profundidad que se requiera.

Planeamiento policial

El diagrama muestra cómo determinadas áreas de acción se definen por sus objetivos estratégicos, tácticos, metas, etc. los cuales deben ser alcanzados para cumplir con su mandato legal; no obstante cada área de acción presenta determinadas áreas críticas, que se manifiestan como causas de ineficiencia en el logro de los objetivos estratégicos; los indicadores de desempeño tiene como función medir precisamente las causas y los efectos de las variables críticas que intervienen en los procesos de trabajo policial. Esta concepción alinea los indicadores de desempeño en función de variables y áreas críticas hasta alcanzar en un encadenamiento sucesivo de causas y efectos los objetivos estratégicos propuestos por la gerencia policial. Si en el corto plazo Insyde logra llegar a construir conjuntamente con la institución un sistema de indicadores del desempeño desde esta perspectiva general o de alguna manera similar, habremos dado un paso modesto en el proceso de construcción de experiencias para establecer un modelo de rendición de cuentas en México.

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Experiencias de Intercambio Positivo

Notas 1

En la página www.insyde.org.mx se podrá obtener próximamente una copia de este estudio con la autorización de la SSC. 2 Los resultados de este proyecto contaron la apertura del Ing. Edgar Mohar Kuri, Secretario de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro quien nos permitió entrar a las instalaciones de la SSC con absoluta libertad y confianza. 3 Informe sobre rendición de cuentas en clave de gerencia policial. Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro. Insyde. México. 2006. pp. 105 – 119 (inédito)

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Relato Policial

B

S RA

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SISTEMA INFORMATIZADO DE ACOMPAÑAMIENTO CRIMINAL - SIAC Marco Antônio Bicalho*

1. ANTECEDENTES El caso presentado es relativo a la implantación del Sistema Informatizado de Acompañamiento Criminal – SIAC en la sub-área de la 128ª Compañía de la Policía Militar del Estado de Minas Gerais, con responsabilidad territorial en parte de la región este de la capital mineira, como herramienta operacional en la búsqueda de reducción de las tasas de criminalidad violenta, con foco principal en los crímenes de homicidio (tentativa y consumación). El SIAC es un programa informático, desarrollado empíricamente en la sede de la Fracción Policía Militar mencionada durante mi gestión como Comandante, que ha traído resultados palpables en lo que se refiere a las estadísticas criminales y que hoy ha pasado a ser adoptado por el Comando de la Policía de la Capital – CPC como política de comando para todas las Compañías con responsabilidad territorial de Belo Horizonte. La 128ª Compañia PM Especial, localizada en la calle Carabelas, 811, Barrio Saudade, en el municipio de Belo Horizonte, es responsable de mantener el Orden Público en el espacio territorial ilustrado en los mapas constantes del anexo “A”. Para la mejor comprensión del proyecto desarrollado, el cual generó el cambio de comportamiento de los policías de la compañia en las acciones y operaciones de la policía uniformizada con tendencia a asegurar la incolumidad de las personas que residen o pasan por la región y del patrimonio público o particular, es necesario describir las características de la sub-área atendida por la 128ª Compañia PM: 1.1 Características y aspectos particulares de barrios y villas de emergencia La sub-área de la 128ª Compañia congrega los siguientes barrios: *Mayor de la policía militar del Estado de Minas Gerais; Comandante de la 128ª Compañía. 293

Sistema informatizado de Acompañamento Crimilnal- SIAC

Nuevo São Lucas, Santa Efigênia, Nuevo Santa Efigênia, Paraíso, Baleia, Pompeia, Explanada, Saudad, Jardín, Pirineus, Jonas Unión, Paraíso, Punta del Navío, Pedreira, Alto Vera Cruz, Vila da Área y Taquaril. Abrigando una población aproximada de 150.000 habitantes, residiendo el 60% de ellos en villas de emergencia, se verifica una gran diversidad de comportamientos de la población, de la naturaleza de los delitos y de la demanda específica de policiamiento, derivados de la forma de ocupación y utilización del espacio físico e inmobiliario. En este sentido, emergen necesidades específicas de áreas residenciales construidas de forma horizontal, características de los barrios Pompeia, Explanada, Paraíso, Saudade, Vera Cruz, San Lucas, Jardín Pirineus y Santa Efigênia. Paralelamente, existen lugares donde se concentran la explotación de la actividad comercal y empresarial, convirtiéndose en objetivo de acciones criminales visando la substracción del patrimonio, a través de las más diversas modalidades de delincuencia, con destaque de los robos a mano armada contra los establecimientos comerciales, hurtos y robos a personas que caminan por esas vías, además de los robos a domicilios. En las villas de emergencia y comunidades existentes en la sub-área, se verifica que la ocupación desordenada y la concentración de personas en espacios físicos de intensa proximidad crean las condiciones para que afloren las desavenencias, agresiones físicas y verbales entre las personas, predominando los delitos contra las personas o en detrimento de la tranquilidad y la paz pública. Otra característica particular de las villas de emergencia es la infiltración de delincuentes que vislumbran en esas áreas la posibilidad de desarrollar sus actividades criminales o buscar refugio seguro, debido a la dificultad para el ejercicio de policiamiento preventivo eficaz en lugares de difícil acceso como consecuencia de la concentración de población y viviendas, alidadas a una topografía accidentada y a una ocupación desordenada del espacio físico, situación ésta que dificulta el acceso y la locomoción de dicho policiamiento. De igual manera, el tráfico de drogas hace uso de dichas villas para establecer a su red de almacenamiento y distribución de drogas, 294

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estableciendo en puntos específicos y determinados las conocidas “bocas de fumo”,es decir, lugares destinados a la comercialización ilegal de drogas.. Es importante destacar que pese a que la sub-área de la Compañia tiene bajo su responsabilidad, aproximadamente, la 24ª parte de toda la extensión territorial de Belo Horizonte, posee dos de las cinco mayores villas de la capital minera, las cuales son: Alto Vera Cruz y Taquaril, cada una de ellas con alrededor de 35.000 habitantes. Ambas son objetivos constantes de reportajes periodísticos relativos a la violencia urbana.

2. EL SURGIMIENTO DEL SISTEMA A partir del año 1999, cuando se implantó en el Comando de la Policía de la Capital el proyecto Policía por Resultados, que tenía como pilares el empleo del geoprocesamiento de la criminalidad, la interacción comunitaria, la descentralización de las acciones y el análisis de los resultados, los esfuerzos operacionales de la policía ostensiva deberían ser convergidos en mayor intensidad en los locales de mayor incidencia criminal. Pese a que la lógica de la concentración de los esfuerzos donde el crimen ocurría era adecuada, se percibía que únicamente provocaba el desplazamiento de la actuación criminal para otros locales, considerando que la saturación de policiamiento donde ya había ocurrido el crimen no prevenía su denuncia donde no existía tal concentración. Además de eso, el hecho de vigilar una región donde la incidencia criminal ya había ocurrido, daba la sensación de que la Policía estaba siempre un paso atrás en relación al delincuente, lo que resulta en un sentimiento subjetivo de inseguridad social. La insuficiencia de la saturación en los “hot spots” (lugares más conflictivos) a través de acciones y operaciones policiales, condujo al Comando de la 128ª Compañia PM a la necesidad de estudiar y conocer mejor el perfil de los delincuentes actuantes en la región y sus formas de acción, así como el de las víctimas y de los demás factores que se ven involucrados en la práctica del crimen. El recrudecimiento de la violencia aliado a la necesidad cada vez más urgente de respetar los derechos humanos y la dignidad de las personas que sufren con la violencia, principalmente de los vecinos de las villas que 295

Sistema informatizado de Acompañamento Crimilnal- SIAC

conviven bajo la constante amenaza de los marginales escondidos en esas comunidades y de la actuación contundente de los policías, así como de la de los propios agentes del crimen, pasaron a exigir a los organismos de la policía acciones más inteligentes de combate a esa violencia, en lo que se refiere a la forma de reprimir específicamente al criminal y respetando a los ciudadanos de bien. Esa actuación cualificada y puntual contra las personas que realmente causaban inestabilidad en esos lugares sólo sería posible a partir de la formación de un banco de datos confiable, al cual se le daría el tratamiento adecuado para la utilización por parte de la Policía Militar, Policía Civil, Ministerio Público y el Poder Judicial en la formación de la convicción en el curso del proceso legal. La búsqueda del conocimiento se inició a partir del trabajo realizado por la actuación policial de la 128ª Compañia PM que idealizó un álbum de fotografías de delincuentes que contenía información sobre su historial criminal, direcciones, además de otros datos relevantes. Este álbum de fotografías fue perfeccionado y ampliado por militares del Grupo Táctico de la Compañía, que pasaron a adoptar el método de fichas criminales digitadas en “Word”, anexadas a las fotografías obtenidas de los periódicos y a las aprehendidas en el momento de la detención de los criminales. En muchas oportunidades, la actuación de las fichas se hacía de forma manuscrita directamente en las fichas de los delincuentes. Debido a la consistencia y contenido de un gran número de fichas en dicho álbum, éste pasó a utilizarse incluso entre las policías civiles cuando realizaban investigaciones en la sub-área de responsabilidad de la 128ª Compañia PM, así como entre los militares de Unidades Especializadas de la PM como es el caso del Batallón Rotam. Ya en el año 2003, en función del elevado número de fichas del álbum y del volumen, surgió la necesidad de informatizarlo, cualificando los datos allí existentes, aplicándoseles análisis estadísticos criminales de la Compañia. Además de eso ,el análisis de las fichas permitió el cruce de informaciones e instrucciones acerca de las grupos de traficantes de drogas existentes en la región. Al analista de geoprocesamiento y criminalidad de la Compañia se le 296

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propuso el desafío de desarrollar un programa de ordenador que pudiese absorber la información contenida en el archivo y ser utilizada en formato digital por toda la compañía en la actuación contra el crimen. En su autodidactismo y sin realizar ningún curso en el área de informática o militar, desarrolló el programa en ambiente “Acces”, con base únicamente en una “tabla” que pasó a ser una herramienta más de trabajo en la detención de delincuentes conocidos de la región. Inicialmente el programa conseguía reunir en cada registro de individuo preso los datos de identificación personal, la fotografía digitalizada, la dirección, las características personales, los registros de denuncia en los que había estado involucrado, las armas utilizadas, el “modus operandi”, las fichas y procesos criminales y un breve relato de las acciones y crímenes practicados entre otros datos. Se adoptó una nueva estructura de organización y funcionamiento de la fracción, además de una nueva rutina de trabajo dirigida a las denuncias de crímenes violentos, principalmente en lo que respecta a los homicidios en la forma de tentativa y consumación, atracos a establecimientos comerciales, a colectivos y a transeúntes, con el objetivo de potenciar la calidad de los servicios prestados por la 128ª Compañia PM a la comunidad.

3. EL EMPLEO DEL SIAC EN LA ACTIVIDAD OPERACIONAL Dentro de este concepto, se destaca la eficiente utilización de los recursos computacionales en el combate a la criminalidad, utilizados de la forma descrita a continuación: Cada denuncia de crimen violento registrado en la sub-área la lee y analiza el analista de inteligencia de la Compañia cuando el autor es conocido y ya posee un registro en el programa de control de datos, las informaciones referentes a aquella denuncia se añaden al registro del delincuente, además de sacarle una fotografía digital y actual que se anexa al mencionado registro. En caso de que el autor sea desconocido y detenido, se abre una nueva ficha de registro y se saca una fotografía digital que queda disponible específicamente para el personal del servicio operacional. Este registro se actualiza cada vez que el mismo individuo se ve involucrado en una denuncia policial. 297

Sistema informatizado de Acompañamento Crimilnal- SIAC

Cuando el autor es desconocido, los datos se registran en una ficha sin autoría y se analizan las informaciones que puedan indicar la posibilidad de que sea un delincuente ya fichado, y a partir de entonces, el individuo pasa a ser objetivo de abordajes policiales en el intento de aclarar el crimen practicado. Esas informaciones las analiza y contrasta el agente que opera el programa, lo que le permite identificar a los individuos que componen las bandas delictivas y sus áreas de actuación. Se estructuran las bandas que actúan en la región, emitiéndose un informe sobre los componentes, funciones que ejercen, fotografías, levantamiento del área de actuación e historial de sus acciones. En los casos de tentativa y consumación de homicidios no aclarados en el acto del registro de la denuncia, después de la introducción de la información en el banco de datos, militares del Grupo Táctico vuelven al local para la recogida de nuevas informaciones sobre la motivación de crimen, autoría y sobre la vida pasada de las victimas que permitan aclararlo. Se emiten informes mensuales que contienen datos relevantes sobre los crímenes, víctimas y posibles autores. Aclarados los crímenes e identificadas las bandas, se contacta con la Policía Civil, con el fin de solicitar el empeño de esta institución y el del Poder Judicial en la expedición de órdenes de búsqueda y captura y mandatos de prisión, acompañados de informaciones relevantes y consistentes, con el objetivo de dar consistencia a los pleitos y lograr la convicción de las autoridades judiciales. Debido a las óptimas relaciones y al trabajo integrado entre los policías militares de la 128ª Compañia PM y los policías civiles de la 6ª Comisaría del Distrito, con sub-áreas de responsabilidad correspondiente a la facción PM, es muy común la solicitud de información sobre delincuentes y fichas del SIAC, por parte del Dr. Elías Oscar de Oliveira, Comisario Titular de la 6ª DD, para instruir las Investigaciones Policiales realizadas. Además de estos servicios, el SIAC se utiliza como fuente de información por parte de los policías que trabajan en la actividad operacional (atendiendo a las denuncias), imprimiendo fichas de personas que están bajo la custodia de estos y las adjuntan a las denuncias en que el autor es detenido in fragranti, con la finalidad de suplir a la autoridad judicial de datos al recibir la denuncia policial. 298

Marco Antônio Bicalho

Después de la expedición de las respectivas peticiones, se hacen las operaciones conjuntas, con el único objetivo de conseguir la retirada de los agentes de crímenes violentos de la sub-área de actuación de la 128ª Compañia PM y 6ª DD. A partir de junio de 2005, el banco de datos gerenciales sobre los delincuentes que actuaban en el área de responsabilidad de la 128ª Compañia PM y de la 6ª DD, pasó por un perfeccionamiento tecnológico, con el fin de potenciar la herramienta de uso operacional. El trabajo desarrollado por la 128ª Compañia PM desde el inicio del año 2003, y con la participación de la 6ª DD a partir de enero del 2005, ha dado buenos resultados en lo relativo al crecimiento de los números de mandatos de búsqueda, captura y prisión de marginales cumplidos a través de operaciones conjuntas, aportación de informaciones para la División de Crímenes Contra la Vida de la Policía Civil, a desmoronar a bandas de traficantes y delincuentes de las villas de emergencia, a la identificación , registro y prisión de los principales delincuentes del área, a través del banco de datos conjunto 128ª y 6ª DD. En función de los buenos resultados, el trabajo fue presentado al CRISP/ UFMG a mediados del 2004, durante un curso promovido por la Secretaría Estatal de Defensa Social y coordinado por el Profesor Claudio Beato, como entrenamiento de policías civiles de la Comisaría de Homicidios y policías militares de las Compañias PM que tenían Grupos Especializados en Áreas de Riesgo – GEPAR. Actuando de esta manera junto al programa FICA VIVO, adoptado como política de gobierno del actual Gobernador del Estado de Minas Gerais.

4. LOS PRIMEROS RESULTADOS El empleo de SIAC aliado a otras herramientas utilizadas por la 128ª Compañía en el enfrentamiento a la criminalidad ha traído resultados positivos tales como la reducción considerable de los índices de criminalidad violenta de la región, con destaque en los crímenes de homicidio (tentativa y consumación) Una de estas buenas herramientas que se encajaron al SIAC fue la institución del Grupo Especializado de Policías en Áreas de Riesgo – GEPAR. Se trata de un grupo de policías entrenados dentro de la doctrina 299

Sistema informatizado de Acompañamento Crimilnal- SIAC

de policía comunitaria y de los derechos humanos, incluso con la participación del CRISP/UFMG, especialmente para actuar en las villas de emergencia de Alto Vera Cruz y Taquaril, que se valieron del sistema para la realización de detenciones cualificadas, dirigidas específicamente a los delincuentes, evitándose los equívocos y los constreñimientos a las personas de bien de esas comunidades. Este tipo de actuación promovió una mejora en las relaciones entre la policía y la comunidad, con un consecuente aumento de la confianza en las instituciones de seguridad pública, aunque todavía no hayamos alcanzado la situación ideal en esta relación. Siguen a continuación algunos de los datos estadísticos relativos al período de 2003 a 2006 que nos permiten evaluar los resultados obtenidos a partir de la implantación del sistema, en una época en que la violencia tiende a crecer en las grandes capitales del país, como en todo el mundo.

CUADRO DE INCIDENCIA DE TENTATIVA DE HOMICÍDIO EN LA SUB-ÁREA DE LA 128ª COMPAÑIA PM ENTRE LOS AÑOS DE 2003 Y 2006

Fuente: 128ª Compañia PM

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Marco Antônio Bicalho

CUADRO DE INCIDENCIA DE CONSUMACIÓN DE HOMICIDIO EN LA SUB-ÁREA DE LA 128ª COMPAÑIA PM ENTRE LOS AÑOS 2003 Y 2006

Fuente: 128ª Compañia PM

INCIDENCIA DE HOMICÍDIOS MEDIA MENSUAL POR AÑO

Fuente: 128ª Compañia PM

Como se puede verificar en los gráficos hubo una bajada gradual y constante de los crímenes de homicidio a partir del año 2003 y 2004, periodo en el que el SIAC se comenzó a utilizar y, posteriormente, perfeccionar,

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Sistema informatizado de Acompañamento Crimilnal- SIAC

con el cambio de rutina y el tratamiento dado a la información abstraídas de los registros de denuncia de la policía.

5. PERSPECTIVAS Con la adopción del sistema por el Comando de Policía de la Capital como política de comando para todas las compañías con responsabilidad territorial de Belo Horizonte, el programa tiende a ser perfeccionado e utilizado en red para que todas las compañías de la Capital puedan compartir informaciones y nutrir el banco de datos. De esta forma, delincuentes de determinada área que busquen migrar a otra, al sentirse acosado por las fuerzas de seguridad, no podrán contar con el anonimato para esconderse en la nueva área. Otra posibilidad, es la utilización de la información por parte del Poder Judicial para la formación de convicción en el decorrer de los procesos judiciales, lo que ya viene ocurriendo en relación a los delincuentes actuantes en la sub-área de la 128ª Compañia PM juzgados por la justicia.

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Relato Policial

A IN T N GE R A

ANALISIS DELICTUAL Y UTILIZACION DE HERRAMIENTAS PARA LA PREVENCION DEL DELITO Ruben Adrian Rodriguez *

En primer lugar y para el desarrollo del tema me parece interesante hacer conocer algunos factores que sin dudas nos van a ubicar en tiempo y lugar para entender la problemática delictual de esta zona de la Provincia de Buenos Aires, en la República Argentina y como es el funcionamiento de la Jefatura Departamental de Seguridad La Matanza, dependiente del Ministerio de Seguridad, lugar donde cumplo funciones como Jefe de Operaciones desde hace unos seis años y como Jefe del Centro de Procesamiento y Análisis de la Información Delictiva desde su creación, en agosto del año 2002. En lo que respecta al Partido de La Matanza, Área de Responsabilidad de la Jefatura Departamental, se encuentra ubicado en la Provincia de Buenos Aires, dentro del sector denominado genéricamente como Gran Buenos Aires, siendo el municipio más extenso del conurbano ya que cuenta con una superficie territorial de 323 kilómetros cuadrados, y posee una población que conforme a estimaciones oficiales ronda 2.000.000 habitantes, pese a que según el último censo del año 2001 realizado por el INDEC, La Matanza posee una población de 1.255.288 de habitantes, siendo que los planteos y diferencias surgen ante el conocimiento de que barrios enteros no fueron censados. Respecto a los límites del partido, al noreste limita con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; al sudoeste con los partidos de Cañuelas y Marcos Paz; al sudeste con los partidos de Lomas de Zamora y Esteban Echeverría y al noroeste con Marcos Paz, Merlo, Morón y Tres de Febrero. En lo que hace al área de responsabilidad de la Jefatura Departamental, desde marzo del año 2005 y dentro de las políticas de descentralización implementadas por el Ministerio de Seguridad, se han creado cinco jefaturas distritales, Noroeste, Noreste, Oeste, Este y Sur, cada una de ellas cuenta con entre tres y seis dependencias policiales (comisarías y destacamentos) bajo su órbita de responsabilidad, por lo que las 22 comisarías y cinco destacamentos policiales, en este nuevo sistema dejaron de depender en *

Capitán de la Policía de la Provincia de Buenos Aires - Jefatura Departamental La Matanza. 303

Analisis Delictual y Utilizacion de Herramientas para la Prevencion del Delito

forma directa de la Jefatura Departamental, que paso a ocupar un cargo de coordinación y control de las Jefaturas de Distrito, ostentando la Jerarquía de Comisionado (antes Comisario Mayor), dependiendo en forma directa un grupo operativo denominado Grupo de Apoyo Departamental, el cual cuenta con 60 efectivos y 8 móviles policiales, el que se utiliza para efectuar distintos operativos de saturación, en refuerzo del personal de comisarías, y en servicios especiales diagramados desde la Jefatura conforme a la problemática que se vaya detectando. El Jefe Policía Departamental en su carácter de Comisionado Jefe, tiene entre otras funciones la de coordinar las tareas con las otras policías que conviven en el municipio, Dirección Departamental de Investigaciones, Dirección de Drogas Ilícitas, Dirección de Policía Científica, Delegación de Custodias de Personas, Objetivos Fijos y Traslado de Detenidos, Departamento de Policía Vial, Jefe del Centro de Despachos La Matanza, quien tiene a su cargo el sistema “Call Center 911”, cada una de ellas con dependencia directa a una Superintendencia específica, dependiendo la Jefatura Departamental de la Superintendencia de Coordinación Operativa, bajo la orbita de la Subsecretaria de Seguridad. Con los jefes de los organismos mencionados se mantienen reuniones mensuales sujetas a un Protocolo de Evaluación, en las cuales también participan los Jefes Distritales y Jefes de Dependencia, que conforme a las evaluaciones que se realizan antes de la reunión desde la Jefatura Departamental, deben explicar alguna cuestión en particular. Por ejemplo respecto a la suba de delitos o hechos de relevancia pendientes de esclarecimiento, como así en muchos casos para comentar el éxito de alguna investigación o algún dispositivo de seguridad implementado que le ha permitido un descenso significativo de delitos, es decir, se tratan tanto los malos resultados obtenidos, buscándose alternativas en la planificación de trabajo para mejorar el servicio de seguridad, como así se rescata alguna experiencia exitosa para compartirla y ver la posibilidad de llevarla a cabo en otra jurisdicción. Cada uno de los jefes de los elementos mencionados informa al Jefe Departamental de la labor desarrollada y resultados obtenidos durante el mes anterior, ya que generalmente se toman estadísticas comparativas de los últimos dos meses, relacionándoselas con el resto del año e igual período del año anterior. En dichas reuniones, en muchas ocasiones, también

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Ruben Adrian Rodriguez

participan los integrantes de los Foros Vecinales y Municipales de Seguridad, (Cuyo funcionamiento rige en la Ley 12.154) quienes aportan una visión no tan estadística de las cuestiones delictuales de cada jurisdicción, sino que a partir de la relación que tienen con los vecinos de cada zona aportan también todos esos hechos que no se denuncian y en muchos casos los motivos de ello, tomándose acciones en ese sentido para revertir las cuestiones que se puedan plantear, además de otras cuestiones de mal funcionamiento de alguna de las dependencias policiales, para que en este caso también tanto desde la Jefatura de Distrito, y en última instancia desde la Jefatura Departamental, se tomen las medidas conducentes para hacer cesar o revertir la problemática. Con relación a las cinco Jefaturas Distritales de la Jefatura Departamental, las cuales se encuentran a cargo de un Inspector (Comisario Inspector antes de la nueva denominación de las jerarquías), tienen como área de responsabilidad las siguientes dependencias: Jefatura Distrital Noroeste: Comisaría Noroeste 1ra. San Justo Comisaría Noroeste 2da. Ramos Mejía Comisaría Noroeste 3ra. Villa Luzuriaga Comisaría Noroeste 4ta. Los Pinos Comisaría Noroeste 5ta. Don Bosco Comisaría Noroeste 6ta. Lomas del Millón Comisaría de la Mujer Jefatura Distrital Noreste:

Comisaría Noreste 1ra. Villa Madero Comisaría Noreste 2da. Lomas del Mirador Comisaría Noreste 3ra. La Tablada Comisaría Noreste 4ta. Tapiales Destacamento Policial Aldo Bonzi Comisaría Noreste 5ta. Mercado Central Comisaría Noreste 6ta. Villa Celina

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Analisis Delictual y Utilizacion de Herramientas para la Prevencion del Delito

Jefatura Distrital Oeste:

Comisaría Oeste 1ra. Isidro Casanova Comisaría Oeste 2da. San Carlos Comisaría Oeste 3ra. Rafael Castillo Destacamento Femenino Comisaría Oeste 4ta. San Alberto

Jefatura Distrital Este:

Comisaría Este 1ra. Laferrere Comisaría Este 2da. Altos de Laferrere Comisaría Este 3ra. Ciudad Evita

Jefatura Distrital Sur:

Comisaría Sur 1ra. González Catan Destacamento 20 de Junio Comisaría Sur 2da. Virrey del Pino Destacamento Oro Verde Destacamento Laborato Comisaría Sur 3ra. Villa Dorrego

En lo atinente a factores de riesgo real o potencial se puede decir que cada distrito presenta situaciones diferentes, como ejemplo se cita el caso de la Jefatura Distrital Noroeste, cuya característica más importe es que se trata de una zona de elevado poder adquisitivo y la de mayor concentración de entidades bancarias, centros comerciales, estaciones férreas, etc. por lo tanto existe un mayor movimiento de dinero y dentro del contexto del Partido de La Matanza, este distrito suma la cantidad de 47 entidades bancarias, sobre un total de 63, y varias entidades financieras; estos puntos mencionados serian los de mayor importancia entre otros, ya que estamos hablando del movimiento de grandes volúmenes de dinero. A lo mencionado se suma que la Jurisdicción de la Seccional Distrital Noroeste 1º San Justo resulta ser el Centro Cívico del Partido, por ende es donde se concentran instituciones como El Palacio Municipal y sus dependencias, como por ejemplo, la Dirección de Transito, Dirección de Acción Social, Policlínico Central, también se ubica el Predio del Poder Judicial, Clínicas Privadas, Sedes de Sindicatos, etc. todo lo cual genera el

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Ruben Adrian Rodriguez

incremento de personas en transito vehicular y a pie, lo cual sirve de cobertura de aquellas personas con conductas malintencionadas y/o delictivas. El hecho de ser cabecera de partido y con todas las reparticiones mencionadas conlleva la concentración asidua de organizaciones políticas y otras no políticas que generalmente por cuestiones sociales y reclamos generan movilizaciones al centro del partido para manifestarse. Esta conflictiva social en si, repercute en lo atinente a las diagramaciones sobre el servicio de seguridad prevencional que se planifica, ya que todo ello demanda diariamente la utilización de grandes cantidades de personal policial que, respetando las Garantías Constitucionales, debe velar por la paz y la seguridad social, distrayéndose un gran dispendio de medios humanos y logísticos en tareas que justamente no tienen mucho que ver con la prevención de delitos. Así mismo en escala de importancia y con casi las mismas características mencionadas, le sigue la Seccional Distrital Noroeste 2º Ramos Mejía, siendo estas dos jurisdicciones policiales donde se concentran la mayor cantidad de delitos, lo cual se observa con solo tener en cuenta que sobre un total de 284 vehículos sustraídos en el mes de septiembre del año en curso en todo el ámbito departamental, 169 ocurrieron en jurisdicción de la Jefatura Distrital de tratamiento, es decir, casi el 60 % de los hechos. En el distrito mencionado, el índice de pobreza desde San Justo hacia el Este es del 20%, mientras que el índice de indigencia es del 9% valores que se reflejan en casi todas las jurisdicciones policiales que lo componen, mientras que de Camino de Cintura o Ruta Provincial Nro. 4 hacia el Oeste territorio ocupado por las otras cuatro Jefaturas Distritales, la pobreza asciende al 75% mientras que la indigencia asciende al 50%, datos estos obtenidos en la presentación de la Planificación Estratégica para la descentralización de La Matanza en siete mini-municipios; Ante lo expuesto nuevamente menciono que se distraen recursos humanos y medios logísticos para la contención de distintos reclamos sociales laborales, educacionales, etc. sucesos que en oportunidades pueden ser detectados y planificados con anterioridad y en otras son resueltos con respuestas inmediatas.

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Analisis Delictual y Utilizacion de Herramientas para la Prevencion del Delito

Para no explayarme más en esta cuestión de orden organizativo interno, La Matanza conforme al “Plan Director de Seguridad”, en vigencia desde hace más de dos años, se encuentra dividida en 80 cuadrículas, correspondiéndole a cada comisaría entre 3 y 6 cuadrículas, lo cual a la luz de los resultados que se vienen obteniendo en algunas zonas resultan demasiado extensas, lo cual se observa con solo tener en cuenta que conforme al análisis delictual y perfil que se realizará oportunamente de cada zona, se diagramaron las mismas, quedando 75 de ellas con superficies que van de 1 a 3 kilómetros cuadrados y las cinco restantes de 10 a 30 kilómetros cuadrados, correspondiendo estas últimas a las localidades de González Catan y Virrey del Pino, las cuales poseen zonas suburbanas. Que sin dudas para la conformación de dichas cuadrículas también hubo que tener en cuenta la disposición de personal y medios, ya que el Plan consiste en que cada una de ellas se encuentre cubierta las 24:00 hs. Mínimamente con un móvil policial conforme a la problemática existente, lo cual significa en números contar con 80 móviles policiales y 160 efectivos por turno, si se tiene en cuenta que la dotación de cada patrullero es de dos efectivos. Que la Jefatura Departamental cuenta a la fecha con 1820 efectivos, en dicha cantidad se incluyen aquellos que se encuentran gozando de Licencia Anual Graciable, Licencias Médicas, Cursos de Reentrenamiento, Desafectados de Servicio, con tareas administrativas, y otras cuestiones que hacen disminuir considerablemente el número de efectivos que cumple netas tareas de prevención, no obstante tomando en cuenta la totalidad de personal la relación policía cada 1.000 habitantes es de 0.91 y teniendo en cuenta la superficie territorial 5.63 efectivos por kilometro quadrado. En lo que respecta a móviles patrulleros se cuenta con 240 vehículos, de los cuales en condiciones de uso y funcionamiento son 190, el resto debido al desgaste propio del uso se encuentran radiados de servicio y en reparación. Todos estos factores condicionaron la posibilidad de aumentar la cantidad de cuadrículas y lograr sectorizar las jurisdicciones en superficies más pequeñas, no obstante, lo mencionado no significa que las cuadrículas más extensas sean aquellas donde se cometen mayor cantidad de delitos, por el contrario, en las cuadrículas más pequeñas, coincidentes estas con grandes centros comerciales, gran cantidad de entidades bancarias y 308

Ruben Adrian Rodriguez

financieras, zonas de mayor poder adquisitivo, etc., son las mas castigadas cuando se habla de delitos denunciados. En la valoración estadística se trabaja sobre delitos denunciados, que se dividen en dos grupos, por un lado los delitos prevenibles (homicidios, asaltos, robos, hurtos, violaciones, piratas del asfalto, sustracción de automotores y cuatrerismo) y por el otro los delitos non prevenibles, donde se involucran todo el resto de los delitos en los que de alguna manera la Policía no tiene mediante tareas preventivas forma de contrarrestarlos (amenazas, lesiones culposas, usurpación de propiedad, fugas de hogar, accidentes de tránsito con heridos, etc), todo ello sin dejar de considerar la gran cantidad de hechos que conforman lo que se denomina comúnmente la “cifra negra del delito”, hechos que se cometen a diario y que, por distintas cuestiones, que en este momento no son motivo de análisis, no se denuncian, pero se toman básicamente como parámetros los hechos de homicidio, donde sin lugar a dudas la Policía toma conocimiento e intervención, y la sustracción de automotores, en las modalidades de hurto automotor ( los delincuentes sustraen el vehículo estacionado sin ocupantes en la vía pública) y robo automotor (se considera dentro de este tipo en el que mediante el uso de la fuerza física o amenaza con armas blancas o de fuego sustraen la unidad), en este caso o tipo de delito se tiene la certeza de la denuncia por cuestiones que van desde el cobro del seguro hasta la recuperación del rodado. Que respecto al homicidio se hace un desdoblamiento en el análisis, tomándose en cuenta principalmente el homicidio em ocasion de robo, ya que de un promedio durante el año 2006 de 8 homicidios mensuales, 1 o 2 son en ocasión de Robo, el resto son el resultado de confrontaciones familiares, disputas entre amigos o vecinos, y los denominados ajuste de cuenta entre grupos antagónicos, ocurriendo lo mismo con el delito de violación, donde se hace un análisis diferenciando de aquellos que ocurren en el seno familiar o de amistades y aquellos que ocurren el vía pública, donde la víctima generalmente en horas tempranas camina hacia alguna parada de colectivos para ir al trabajo o a estudiar, o regresa tarde a la noche y, aprovechando la desolación reinante, es atacada por algún individuo, ya que en esos momentos aumentan los riesgos, destacándose que varía el número de denuncias mes a mes, ya que, por ejemplo, en el mes de marzo del año en curso se denunciaron 3 hechos, 5 en abril, 18 en julio, 10 en agosto, de las cantidades mencionadas más del 50 % se da en el seno familiar, teniendo que ver eso seguramente con cuestiones sociales, culturales y económicas y la gran cantidad (mas de 100 barrios carenciados y asentamientos).

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Analisis Delictual y Utilizacion de Herramientas para la Prevencion del Delito

El caso que expondré durante el curso, justamente apunta a mostrar, ante la realidad que se vive en esta porción de la Provincia de Buenos Aires, mediante el uso de herramientas tecnológicas, qué tipo de análisis se realizan con la confección de mapas temáticos que van desde determinar un punto en el espacio, lo que georeferencia un delito, lo que tiene que ver con puntos calientes (agrupación de varios delitos en el mismo lugar), zonas calientes (agrupación de varios puntos o delitos), delitos por cuadra, por franjas horarias, por días de la semana, etc. y en lo que tiene que ver con una problemática que afecta en gran medida el Departamiento de La Matanza, que es la sustracción de automotores, distintas experiencias que se vienen aplicando la presentación de un trabajo de análisis y operativo puesto en practica durante el año 2003, donde en los primeros meses del año y hasta la concreción del operativo se venían cometiendo la sustracción de casi 800 vehículos mensuales y mediante la planificación y puesta en marcha de un operativo de prevención en dos meses se logró reducir dichos índices a 420 rodados en julio del año mencionado, ocurriendo esto en uno de los momentos mas críticos de inseguridad en la Provincia de Buenos Aires, ya que acompañado de la sustracción de los rodados en muchos casos se producía la muerte de alguna persona, inclusive en muchos de los hechos la persona fallecida resultaba ser integrante de alguna fuerza de seguridad que estando franco de servicio y vistiendo ropas de civil era abordada por delincuentes para sustraerle el rodado y ante la resistencia del efectivo o al darse cuenta los delincuentes de su calidad de tal sin mediar palabra eran agredidos con disparos de arma de fuego que en varias ocasiones le ocasionaban la muerte, solo resta mencionar que durante ese año fueron casi 40 efectivos policiales de la Provincia de Buenos Aires fallecidos en enfrentamientos armados, muchos de ellos en situaciones como la descripta. Es así que el trabajo de análisis y operativo implementado en función de ellos dio excelentes resultados, ya que acompañando la baja de delitos de sustracción de automotores, también se produjo un fuerte descenso de los delitos de homicidio en ocasión de robo, observándose también como a partir de la saturación policial en determinada zona muta el delito a otras zonas que antes eran menos afectadas, lo que a las claras refleja que sólo con mayor cantidad de policías en la calle no se garantiza la seguridad, ya que como es sabido existen otros factores que influyen en esta problemática en que nos toca desenvolvernos. Que a partir del mes de agosto de ese mismo año fue sancionada la Ley 13.081 que regula el comercio de autopartes usadas (desarmaderos), agencias de venta de automóviles nuevos y usados, talleres mecánicos

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Ruben Adrian Rodriguez

agencias de remises, tapicerías de automotores, estacionamientos, y todo otro comercio que se vincule con automotores, los cuales debieron registrarse ante la comisaría de la jurisdicción y habilitar un libro, en el cual se asientan los controles que en un término no supere los 20 días deben ser inspeccionado, es decir, tienen mínimamente un control mensual, y la falta de habilitación o ante irregularidades constatadas, la Policía se encuentra facultada para la clausura, siendo autoridad de aplicación el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, donde se generó una dependencia denominada Dirección Provincial Fiscalizadora del Registro de Control y Comercio Vinculados a la Actividad del Automotor. Que a modo de ilustración se deja constancia que a la fecha se encuentran registrados ante la Policía 1100 comercios en este partido. Dicha situación permitió gran cantidad de clausura de desarmaderos, talleres mecánicos, y otros comercios en los cuales se desarrollaban actividades ilícitas, lo cual generó un descenso significativo en toda la Provincia de Buenos Aires, en la cual no estuvo ajena esta Jefatura Departamental, que de los casi 800 vehículos mensuales que se sustraían, en el mes de Febrero del año en curso se llegó al número de 213, aclarando que en el momento invocado en las jurisdicciones de San Justo y Ramos Mejía se promediaba mensualmente los 180 rodados en cada jurisdicción, con lo que a partir de un trabajo de análisis, con un diagnostico apropiado y una buena administración de los recursos humanos y logísticos se logró reducir. Las mismas herramientas a partir de estudios de patrones y comportamientos extraídos de la base de datos donde se cargan la totalidad de delitos del ámbito jurisdiccional nos han permitido trabajar en función de otro tipo de hechos, y realizar una mejor administración de los recursos al momento de la toma de decisión, y como ejemplo se presentarán en PowerPoint trabajos realizados sobre la sustracción de automotores, violaciones, drogas, etc. que por razones técnicas no se adjuntan.

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Relato Policial

A IN T N GE R A

PLANIFICACIÓN OPERACIONAL: LA EXPERIENCIA NEUQUINA Rubens Fabian Rebuffo*

SITUACIÓN DE LA PROVINCIA DE NEUQUÉN En primer lugar nos ubicaremos espacialmente, la experiencia a la que haré referencia, se desarrolla en la Provincia del Neuquén. La misma esta geográficamente emplazada en el Noreste de la Patagonia Argentina. La ciudad donde puntualmente se realiza esta experiencia es la de Neuquén, capital de la Provincia del mismo nombre. La provincia tiene una población aproximada de 600.000 habitantes, de los cuales algo mas de 200.000 de ellos, residen en la capital, siendo esta la ciudad con mayor densidad poblacional de la provincia. La realidad socioeconómica es variada, tanto dentro de la provincia, como en la ciudad misma, con una economía dominada por la extracción de petróleo y gas, y la gran cantidad de actividades satélites que se mueven entorno a esta explotación, con zonas de producción frutícola en crecimiento, al igual que algunos emprendimientos turísticos con grandes expectativas en un futuro cercano. Esta diversidad de actividades económicas, nos trae aparejada una diversidad similar en la trama social, interactuando en la misma, desde profesionales ocupando altos cargos en empresas multinacionales hasta obreros subempleados con ingresos apenas por encima de la línea de pobreza. No debemos dejar de considerar que en la provincia existe casi un 7 % de desocupación. Esta provincia, en especial su capital, es la receptora de una gran migración interna, proveniente de provincias argentinas, principalmente las limítrofes, sumándose además a esta situación la Republica de Chile. Personas estas que se ven atraídas por las altas remuneraciones que en ocasiones brinda la actividad petrolera, y migran en su mayoría a la ciudad de Neuquén en busca de un nuevo y mejor horizonte que el que se les vislumbraba en sus lugares de origen. Estas expectativas en muchos casos *

Oficial Principal de la Policía de Neuquén; Licenciado en Sistema de Seguridad en Telecomunicaciones (I.U.P.F.A); Postgrado en Metodología de la Investigación (U.N.C.)

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no son cubiertas, por lo que estas familias terminan viviendo hacinadas en un asentamiento ilegal, comúnmente conocido como “toma”, en la periferia de la ciudad, y siendo receptoras de ayuda social para poder subsistir. En muchas ocasiones el panorama descrito en el párrafo anterior es determinante y funciona como caldo de cultivo para que se desarrollen diversas actividades delictuales, principalmente las que lesionan el derecho a la propiedad.

PANORAMA DELICTUAL DE LA PROVINCIA Si bien como describíamos, la situación socioeconómica tiene en muchos casos, incidencia en el desarrollo del delito en la ciudad de Neuquén, este no es el único factor causal para que se desplieguen actividades delictivas en la ciudad. Otro de los factores que actúa como disparador de la ocurrencia de los delitos contra la propiedad, es el que otorga el buen nivel económico de muchos de los habitantes de la capital, el que seduce a delincuentes foráneos, y los alienta a realizar sus actividades dentro de la jurisdicción neuquina. Podemos citar aquí, el caso de la vecina provincia de Río Negro, con una situación económica mucho más precaria que la de Neuquén, por lo que no es raro de ver que parte de la migración interprovincial a la que hacíamos referencia en el apartado anterior, desembarque en la provincia de Neuquén con el solo objetivo de cometer actos ilícitos. Para una mejor comprensión aclaramos que la Provincia de Río Negro y la de Neuquén, están unidas por un puente carretero1, por el cual con sólo hacer unos pocos kilómetros cruzamos de una provincia a la otra. Refiriéndonos a las modalidades delictivas que más observamos en la ciudad de Neuquén, podemos decir que los Delitos Contra la Propiedad son los que con mayor frecuencia se suscitan, según la estadística de delitos denunciados en el año 2005, el 79,5 % es correspondiente a los delitos contra la propiedad, quedando el 19,5 % para el resto de las modalidades. Dentro del tipo de delito mayoritario mencionado anteriormente, el 45 % corresponde al hurto, el 40 % al robo, el 12 % al daño contra la propiedad privada, y el resto repartido entre otras tipificaciones de los delitos contra la propiedad. 313

Planificación operacional: la Experiencia Neuquina

Si trasladamos el porcentaje a la cantidad numérica de hechos denunciados en el año 2005 en el ámbito de la Dirección de Seguridad de Neuquén2, tenemos que el 45 % correspondiente al hurto significan un total de 7.381 hechos denunciados, el 40 % a 6.560 hechos y el 12 % a 1.948 hechos, haciendo un total de 15.889 hechos contra la propiedad en la D.S.N. Siempre manteniéndonos en la modalidad del delito contra la propiedad, en los últimos años, se han ido incrementando el desarrollo de este tipo de hechos pero con mayor violencia y saña, situación esta que se da en los robos, donde por citar un ejemplo, en viviendas donde se perpetrara el ilícito en ausencia de sus moradores, además de sustraer los elementos elegidos, se producían daños en los elementos que no eran llevados, o en la vivienda misma, llegando hasta en algunos casos a incendiarla. Este tipo de comportamiento, en la mayoría de los casos es solo atribuible a una persona que se encuentra bajo los efectos de estupefacientes o con las facultades mentales alteradas por el consumo de alcohol. Podríamos atribuir como factor desencadenante de la situación antes planteada, que la ciudad de Neuquén, ha dejado de ser una ciudad de transito, para ser en la actualidad un punto de consumo y comercio de drogas prohibidas, habiendo un gran número de adictos a las drogas, especialmente en la franja etária integrada por jóvenes que van de los 15 a los 25 años. Esta violencia, desmesurada en algunos hechos, se ve agravada por el uso de armas de fuego, aquí el panorama se complica, ya que un joven inexperto, bajo el efecto estimulante de alguna droga, con un arma de fuego y cometiendo un robo, puede terminar, como ya ha ocurrido, con alguno de los actores en el hecho, muerto. Realmente, no ayudan a esta situación, la facilidad con la que se puede conseguir un arma en la calle, si sumamos a esto la falta de una política de control de armas de fuego en el ámbito provincial, el panorama empeora. Todo lo antedicho, contribuye a que, la modalidad del robo agravado por el uso de armas de fuego, comúnmente denominado robo con arma, haya tomado un gran protagonismo dentro de la realidad social actual. Este tipo de delitos violentos contra la propiedad, son los que 314

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generan una creciente sensación de inseguridad en la población, ya que los blancos preferidos de este flagelo, por la rápida disponibilidad de dinero en efectivo, son los comerciantes; siendo por esta particularidad que la ocurrencia del hecho delictivo se va transmitiendo entre los vecinos del lugar, generando una psicosis en el vecindario, y que en ocasiones es magnificada por la influencia de los medios masivos de comunicación. Esto lo vemos principalmente, cuando el hecho involucra a personajes o comercios de renombre dentro de la realidad social neuquina3.

PLANTEO DE LA PROBLEMÁTICA En el año 2.005 se denunciaron en la jurisdicción de la Dirección de Seguridad de Neuquén un total de 850 robos con arma, esto nos da un promedio de más de dos hechos por día. Ahora consideremos, dentro de la realidad neuquina, una situación puntual, ocurrida dentro del ámbito de la Dirección de Seguridad de Neuquén, en el mismo año en la jurisdicción correspondiente a la Comisaría 1º, se denunciaron 3.736 delitos contra la propiedad en sus distintas modalidades. A principios del 2006 cambió la jefatura de esta Unidad de Orden Público, arribando a ella un nuevo Jefe Departamental proveniente de otra Unidad de características distintas, el comisario seguramente no desconocía la realidad de esta jurisdicción. Una vez que se encontraba ejerciendo su nueva jefatura, y teniendo acceso a las estadísticas delictuales de lo que allí sucedía, tomó conocimiento de una realidad más acabada de su nueva jurisdicción. Ahora bien, el hecho de conocer las cifras del delito, le daría una visión global del problema que enfrentaba, pero esto no es suficiente para realizar una planificación estratégica de su plan de acción. Interrogantes como: ¿donde estaban las zonas calientes4 de la jurisdicción?, ¿las mismas eran fijas o experimentaban un corrimiento?, ¿en que horarios y días de la semana era más común que se desarrollara la actividad delictiva?, en definitiva, ¿cómo instrumentaría la prevención? Estos interrogantes sin responder no son propiedad exclusiva de la Jurisdicción de la Comisaría 1º, sino que se los plantean todos los Jefes de 315

Planificación operacional: la Experiencia Neuquina

Unidades capitalinas. Las realidades de las distintas Unidades de Orden Publico pueden ser distintas, pero la falta de información sobre los pormenores de la actividad delictiva es una constante en todas las Jurisdicciones. Justamente esta falta de información detallada es el problema, no se puede pilotear un barco si no se ve hacia adonde se va, ninguna política de seguridad tendrá buenos resultados si no se sabe como evoluciona y mucho menos si no puede ser evaluada, pero para esto es necesaria la información diaria y pormenorizada de lo que esta ocurriendo en la calle.

RED INTERNA DE DEPARTAMENTOS Si bien el problema planteado en el punto anterior no era desconocido para las unidades de Investigación, el proyecto al que nos referiremos, no nació para dar solución a esta situación. La experiencia nació en el ámbito de la Superintendencia de Investigaciones5, para cubrir una necesidad interna. Bajo la jefatura del Comisario Inspector Juan Carlos Lepen, en ese entonces Director de Delitos (actualmente Comisario General Superintendente de Investigaciones), se comenzó a trabajar en un mapeo delictual, principalmente se buscaba consignar ubicación, horario y tipo de hechos; para poder paliar justamente la falta de información actualizada y sistematizada que padecían los cinco Departamentos dependientes de su Dirección: el Departamento Sustracción de Automotores, el Departamento Toxicomanías, el Departamento Delitos contra la Propiedad y Leyes Especiales, el Departamento Delitos Económicos y el Departamento Seguridad Personal; todas unidades operativas de investigaciones, cada una de ellas especializada en un tipo delictual especifico. En este punto podemos consignar un paralelo entre la problemática, en cuanto a la falta de información actualizada y sistematizada, que tenia una Unidad de línea (comisaría) y uno de los Departamentos de Investigaciones. Este problema genera, sin embargo, un desperdicio mayor de recursos para un Departamento de Investigaciones que para una comisaría, ahora tratemos de entender esta situación.

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Por seguir con el mismo ejemplo, el de la Comisaría 1º, tiene una jurisdicción claramente demarcada, dentro de la cual esa Unidad es la responsable de lo que allí acontece, y ninguna otra Unidad Jurisdiccional, por ejemplo, la Comisaría 2º va a operar dentro de la Jurisdicción de la 1º. Esta situación territorial nos asegura que no va a haber duplicación de tareas, o falta de coordinación en alguna acción que se desarrolle en la Jurisdicción. En cambio, con los Departamentos de Investigaciones, esta situación de superposición de tareas o falta de organización podría ocurrir, y de hecho en muchos casos ocurre. Lo explicaremos con un simple ejemplo para que la situación planteada sea mejor entendida; no es algo desconocido que las modalidades delictivas se cruzan entre sí, que un auto robado sea pagado a su “levantador”6 con drogas no es raro de encontrar. En este caso intervendrían dos Departamentos, el de Sustracción de Automotores y el de Toxicomanías. Esta situación se genera por que a diferencia de una comisaría un Departamento de Investigaciones no tiene jurisdicción, trabaja en todo el ámbito territorial de la Provincia. Ahora bien, continuemos con el mismo caso hipotético, el Departamento de Automotores investiga al levantador y al reducidor ya que le compete la represión de esta actividad delictiva relacionada con el robo y despiece ilegal de automotores. La investigación montada alrededor de estos dos delincuentes insume medios humanos y técnicos, recursos que todos sabemos son escasos. Ocurre que, el Departamento de Toxicomanías, también esta investigando a estos dos individuos, puesto que en diferentes escalas ambos están comercializando y distribuyendo estupefacientes. Los medios humanos y materiales requeridos para esta investigación son ahora aportados por el Departamento de Toxicomanías. Aquí es donde se duplican esfuerzos y se derrochan recursos, con el agravante que en muchos casos esta falta de coordinación delata a una o ambas investigaciones, tirando por la borda quizás meses de trabajo.

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Planificación operacional: la Experiencia Neuquina

La solución que se pensó para terminar con esta falta de proceso en la información fue la de interconectar los cinco departamentos, por medio de una red informática, la cual contaría con un servidor donde se clasificaría y almacenaría la información. La implementación técnica de esta herramienta no era demasiado complicada, dado que cuatro de los cinco departamentos se encontraban dentro de una misma manzana catastral, el quinto departamento sería vinculado a través de una conexión inalámbrica, serian necesarias cinco computadoras que cumplirían la función de terminal y el servidor central de datos que antes mencionamos, como vemos la implementación no requeriría grandes erogaciones económicas. En cuanto al software, se utilizó una plataforma G.I.S.7, dado que esta solución nos permitía no solamente almacenar la información en bases de datos, si no que georeferenciarla a un punto en el mapa, es decir, darle al robo una coordenada espacial. Como ya sabemos, para que se desarrolle la ocurrencia de un delito, los delincuentes y sus objetivos, ya sean las víctimas o sus propiedades, deben coexistir por un período de tiempo en la misma localización. Este componente temporal espacial, es esencialmente información, y en este caso la mas importante, el cuándo y dónde del hecho. A estos datos deberemos agregarles toda otra información periférica que podamos recolectar, todo esto nos ayudará más tarde para realizar un análisis indispensable para que la investigación resulte exitosa. Como vemos, tener esta herramienta, sin contar con la información para procesar y analizar resultaría inútil, ya que no tendríamos la materia prima, y sin ella nunca conseguiremos un producto final. El inconveniente se nos planteaba, en esta etapa, en la captura de la información para su proceso. En una primera instancia, se realizaba la carga de datos en forma manual, consiguiendo la información de los hechos ocurridos en la semana, y de esta forma, la información quedaba atrasada casi una semana. Este sistema comenzó a utilizarse en los distintos Departamentos de Investigaciones, no solamente por el componente grafico que aportaba el mapeo para el análisis, sino por el aporte de la información en sí, la que al 318

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ser cargada era seleccionada y, por lo tanto procesada, la qual en este estado es mucho mas útil y operativa para su utilización. Este sistema comenzó a tener trascendencia dentro de la Fuerza, por lo que muchos Oficiales Jefe y Superiores comenzaron a interesarse en él. Así fue, como pese a su atraso de casi una semana, algunos Jefes de Unidad comenzaron a solicitar, a modo de colaboración8, que se les realizara un “diagnóstico” de su Jurisdicción, y en muchos casos los ayudó a hacer una reingeniería de su sistema prevencional. Como alternativa, y para erradicar la carga manual de datos, se comenzó a trabajar en un desarrollo informático para poder capturar la información del hecho delictivo, directamente desde la Unidad Policial, en un primer momento se pensó en los cinco departamentos, luego se comenzó a considerar la inclusión de las comisarías. El sistema consistía en, capturar la toma de la denuncia del hecho que venia a radicar el ciudadano a la Comisaría de su Jurisdicción, de la cual se extractarían los campos con los datos más importantes para realizar una investigación, como horarios, armas, medios de movilidad, características físicas de los delincuentes, etc. La toma de esta denuncia seria on-line, y le facilitaría al Oficial de Servicio el trabajo ya que estaría utilizando un sistema estandarizado, el cual le diría paso por paso, cuales son las preguntas más importantes de plantear a la victima, según el hecho delictivo que viniera a denunciar. Así fue como la noticia acerca de la existencia de esta herramienta llegó al ámbito gubernamental, y el entonces Ministro de Seguridad se interesó en la misma. Una vez que observó su funcionamiento, decidió que el desarrollo se extendiera no solamente a las Unidades de Investigaciones, sino a todas las Unidades Policiales del área capital en una primera etapa, para luego extenderlo a toda la Provincia. Fue a partir de allí que se comenzó a trabajar en el desarrollo informático para perfeccionar la toma de la denuncia on-line, con la consiguiente captura de información indispensable para la investigación.

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Planificación operacional: la Experiencia Neuquina

Aquí el nuevo inconveniente se planteaba en la necesidad de comunicar mediante algún sistema los 22 puntos dispersos en la geografía capitalina, correspondientes a las distintas Unidades de Orden Público. Tiempo después, la Policía del Neuquén, adquirió un nuevo sistema de comunicaciones basado en el Trunking Digital, y comenzó la instalación e implementación de este sistema en la capital neuquina. Este nuevo sistema nos brindaría la solución, para obtener la comunicación necesaria de todas las Unidades Policiales, logrando así el funcionamiento en paralelo del mapeo delictual y la denuncia on-line. Actualmente el desarrollo informático esta ya muy avanzado, y se está realizando una prueba operativa con la Comisaría 1º, gracias a una situación geográfica, dada por la cercanía de la misma al emplazamiento de la Superintendencia de Investigaciones, se ha realizado una vinculación física entre ambas unidades a través de cable de red. Si bien esta vinculación es muy reciente como para evaluar resultados, se espera que estos sean positivos, situación que seguramente mejorará cuando termine de implementarse en la capital el sistema Trunking, el que posibilitará con la interconexión de las unidades, la recolección de la totalidad de la información acerca de los hechos ocurridos en Neuquén Capital, proyectándose en un futuro extender esta situación a toda la provincia. Notas 1

Neuquén-Cipolletti, ambas ciudades conforman la primera área metropolitana de la Patagonia, separadas por el río Neuquén, pero unidas por un puente vial y otro ferroviario. Cipolletti, perteneciente a la provincia de Río Negro, tiene agroindustrias y plantas frigoríficas. Neuquén posee industrias diversificadas y es un importante centro comercial. Ambas están comunicadas con la ruta nacional Nº 22 y el corredor ferroviario de Ferrosur Roca S.A 2 División Jurisdiccional realizada por la Policía del Neuquén, integrada por la totalidad de la ciudad de Neuquén Capital, juntamente con las ciudades de Centenario, Plottier y El Chañar, las que se encuentran geográficamente cercanas a la capital. Por sus siglas D.S.N. 3 Podemos citar como ejemplo para ilustrar esta situación, la desaparición del comerciante Julio Venegas el 06/10/2006, hecho que ha tenido una gran difusión periodística desde el segundo día de ocurrida la misma, sospechándose que su desaparición se desencadenó a raíz de un robo, ya que desapareció juntamente con su vehículo. A la fecha ni Venegas ni el vehículo utilitario en el que se movilizaba han sido hallados. 4 Área geográfica que presenta un nivel de delitos o desorden más elevado que el promedio de la Jurisdicción. 5 La Superintendencia de Investigaciones es una de las tres Superintendencias que conforman el organigrama de la Policía del Neuquén , las otras dos son la Superintendencia de Seguridad y la

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Rubens Fabian Rebuffo Superintendencia de Apoyo y Servicios. 6 Nombre con el que se conoce en el ambiente delictivo a la persona que se dedica específicamente a robar el vehículo, generalmente son jóvenes, y lo único que hacen es robarlo y conducirlo hasta el reducidor, el que le paga un precio insignificante en comparación al valor del vehículo. 7 Por sus siglas en inglés Sistemas de Información Geográfica 8 Recordemos que las comisarías están bajo la jefatura de una Superintendencia distinta a la de Investigaciones, la de Seguridad, y que esta herramienta de análisis había sido creada para ser utilizada en unidades dependientes de la Superintendencia de Investigaciones.

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APLICACIÓN DE ESTRATEGIAS SIMILARES DE SEGURIDAD EN DOS ZONAS CON DIFERENTES RESULTADOS Luis Alberto Pacheco*

Quisiera referirme, en este trabajo, a la utilización de tácticas preventivas implementadas en dos zonas policiales distintas pero en el mismo estado, las cuales arrojaron diferentes resultados. Se trata de las comunidades de La Morita y Tejerías del Estado Aragua. Por lo general, al iniciar la dirección de una comisaría policial, el oficial que la administra debe conocer la problemática delictual de la zona, las características de la población y la geografía que la configura, a fin de crear planes y estrategias de seguridad de acuerdo con las necesidades requeridas por la comunidad, siempre sujetas al cumplimiento del marco legal y respetando los principios que rigen los derechos humanos. La Morita es una comunidad ubicada al este de la ciudad de Maracay dentro del municipio Francisco Linares Alcántara, con un aproximado de 32.321 habitantes, según el último censo del año 1991 y con una superficie de 9,8 Km2. Esta comunidad se ha convertido, con el paso del tiempo, en una zona urbana aunque persisten algunos asentamientos agrícolas de cultivos de yuca y plátano. Una importante arteria vial atraviesa ésta población, la Autopista Regional del Centro, una de las principales vías del país para el transporte de materia prima de muchas empresas. Tiene varias oficinas bancarias, centros comerciales y grandes negocios de tiendas por departamento. En la zona también han nacido algunos barrios por invasiones de terrenos baldíos. La producción de esta zona está distribuida en todos los niveles (primario, secundario y terciario), la economía existente es formal e informal, lo que denota diariamente constante movilización de dinero en todos los niveles. La gente fue muy participativa y estuvo dispuesta a desarrollar programas y actividades comunitarias que favorecían el bien común. Los políticos no utilizaron a la policía como un instrumento de poder, por el contrario, se dejaban asesorar y era la Policía quien orientaba las políticas de seguridad ciudadana. *

Sub-comisario del Cuerpo de Seguridad y orden público del Estado Aragua, jefe de la comisaría policial de Magdaleno.

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Las Tejerías, por su parte, se encuentra ubicada en la zona Este del Estado Aragua con una población de 34.084 habitantes y una superficie de 112km2, limita por el norte con el Estado Miranda, por el sur con El Concejo, por el este con la Autopista Regional del Centro y por el oeste con el Estado Miranda. Las Tejerías es considerada una ciudad industrial puesto que allí se encuentran una gran parte de las plantas de procesamiento de materia prima y su relieve es montañoso. Está más distante de la capital y es un puente de acceso entre los Estados Aragua y Miranda, lo que permite a los delincuentes un fácil escape a las autoridades Estadales. Aunque las Tejerías es una zona agro industrial, no denota mucha movilización de dinero como en la Morita, pues solo hay tres oficinas bancarias que son solo sucursales. La gente no tuvo mucha disposición a participar de los asuntos que a todos compete y los políticos utilizaron a la policía como un instrumento de poder. Los problemas más graves tanto en la Morita como en Las Tejerías eran: Escasa presencia policial en aquellos sectores no asfaltados y de pocos servicios públicos; nulo patrullaje en las comunidades con callejones y veredas, así como en las áreas comerciales. La mayor cantidad de delitos ocurría en los colegios, dentro las instalaciones y alrededor de las mismas, entre los cuales se pueden mencionar: a) robos. (con armas de fuego y armas blancas), b) venta y distribución de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, c) lesiones, d) enfrentamiento entre bandas, e) hurto de vehículos, f) violencia intrafamiliar, g) porte ilícito de armas y distribución ilegal. La gente tenía miedo de denunciar ante los cuerpos policiales por temor a la fuga de información y por el alto índice de maltrato por parte de algunos funcionarios a los moradores de la zona. Las áreas montañosas de Las Tejerías se usaban como sitio de liberación de cadáveres frecuentemente . Cuando me designaron como jefe de la comisaría policial tanto de la Morita, como de las Tejerías comencé por hacer: 1) un estudio sobre la jurisdicción del área, 2) una encuesta, tipo sondeo sobre los requerimientos de las comunidades en el área de seguridad y 3) una revisión de las denuncias efectuadas por los particulares en la comisaría para medir: a) los tipos más frecuentes de delitos, b) la recurrencia de las denuncias, c) los sitios de mayor auge delictivo y d) los niveles de confiabilidad de la gente hacia la policía. Los resultados arrojaron ocho denuncias por mes y solamente dos habían sido solucionadas mediante actos conciliatorios. El resto de las denuncias no reflejaba ninguna medida tomada. La información suministrada por la gente, en la encuesta, reflejaba una cifra de aproximadamente el 323

Aplicación de Estrategias similares de Seguridad En Dos Zonas Con Diferentes Resultados

80% de victimización. Era evidente que la gente no confiaba en la policía y por lo tanto no denunciaba. Los propósitos en ambos casos fueron: 1. alcanzar la disminución, de al menos el 30% de los delitos cometidos en la zona policial entre los cuales podemos mencionar: la organización de bandas armadas, la venta y distribución de drogas, especialmente en los planteles educativos, el secuestro de vehículos, el robo de comercios; 2. aumentar la confianza de la población en la Policía para disminuir el nivel de victimización; 3. promover los valores institucionales de la policía como la honestidad, la responsabilidad, el respeto por los derechos humanos. Las Estrategias implementadas en ambos casos estuvieron centradas en las exigencias de la comunidad en materia de seguridad ciudadana. Algunas estrategias estuvieron dirigidas a la policía para mejorar la eficiencia en el servicio y otras a la comunidad para garantizar seguridad y aumentar los niveles de confianza. Las estrategias internas en ambos casos fueron las siguientes: - reconstruir la memoria institucional de la policía para rescatar el espíritu de cuerpo; - reconocer los méritos de los funcionarios y funcionarias según las buenas prácticas policiales en el mes; - diseñar un plan educativo para mejorar las prácticas policiales y el trato con el público, tomando en cuenta los principios de actuación policial y el código de conducta para funcionarios encargados de cumplir y hacer cumplir la ley y - organización de la sección de operaciones y creación de estadísticas para la planificación de dispositivos de seguridad.

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Las estrategias externas en ambos casos fueron las siguientes: - sectorización de la zona para el patrullaje continuo; - coordinar conjuntamente con los líderes comunales, un plan de acción para el patrullaje según las necesidades indicadas por éstos; - creación del patrullaje motorizado en el área comercial con mecanismos de supervisión donde participan los comerciantes; - crear un censo de motocicletas que circulaban en la zona policial; - la creación de la brigada Ciclística para patrullar los caminos angostos; - la creación de la brigada juvenil integrada por los niños y adolescentes de la zona policial, con el fin orientarles en el ejercicio de la ciudadanía; - reuniones periódicas con los más diversos sectores de la vida local y con los Consejos comunales para detectar las necesidades sobre seguridad ciudadana y diseñar las estrategias conjuntamente; - la organización de eventos deportivos y culturales con los jóvenes de diferentes liceos de la zona educativa para disminuir los niveles de violencia juvenil: maratones, fútbol, competencias de carteleras, exposiciones con temas históricos, desfiles; - diseño de operativos conjuntos con otras instituciones del estado y del sistema de administración de justicia para la supervisión de centros de reparación mecánica, estacionamientos, licorerías y espacios de esparcimiento; - talleres de formación ciudadana, lucha contra la droga, violencia intrafamiliar, derechos humanos; - visitas a las comunidades para conocer los problemas más frecuentes relativos a la violencia intrafamiliar; - acciones cívicas en centros hospitalarios, y instituciones para niños especiales; 325

Aplicación de Estrategias similares de Seguridad En Dos Zonas Con Diferentes Resultados

- limpieza de la maleza en los sitios públicos y - en el caso de las Tejerías, se implementó una estrategia adicional referida a la creación de una red de información vía telefónica, directa y confidencial para la formulación de denuncias. Las metas alcanzadas En el caso de la Morita logramos: 1. bajar el índice delictivo hasta un 30% en comparación con el año anterior en especial la violencia intrafamiliar; 2. incrementar en hasta el 75% de las denuncias, realizadas ante la Policía por diferentes motivos. De hecho, porque aumentó la confianza de la gente en la Policía, logramos descubrir a una joven mujer que permaneció atada a una cama por más de quince años en contra de su voluntad; 3. minimizar la comercialización ilegal de Armas, puesto que gracias a las denuncias se logró desmantelar una banda de fabricantes de cargadores para FAL; 4. minimizar a “cero” las denuncias por violaciones a los derechos humanos, según información de la oficina de la Defensoría del Pueblo; 5. establecer contacto directo con los estudiantes de los niveles de educación básica y media y 6. la asistencia masiva de ciudadanos a las reuniones para la planificación de la seguridad ciudadana. En el caso de Las Tejerías logramos: 1. en comparación al año anterior, el índice delictivo bajo solo el 5%, específicamente en los casos de hurtos y robos a comercio;

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2. instalar la red de información con la participación de solo treinta y cinco personas; 3. en similitud con el año anterior sólo fueron incautadas 8 armas de fuego. ¿Por qué en situaciones similares, implementando estrategias equivalentes, los resultados son diferentes? He pensado en varios asuntos: 1. quizás la participación de la gente es un asunto clave para garatizar seguridad ciudadana. En una zona policial la gente participó más que en la otra; 2. quizás la injerencia de los partidos políticos y de los gobernantes de turno también influye. Si el gobernante se deja asesorar y no se inmiscuye directamente en los niveles de comando (como solía ocurrir en la Morita) es más fácil alcanzar el objetivo de la seguridad. El ejemplo más claro es que deteníamos a personas con decomiso de objetos provenientes del delito y a los pocos minutos recibíamos llamadas telefónicas de personas influyentes, en su mayoría del medio político, solicitando la libertad inmediata; 3. quizás la disposición geográfica de Tejería no favorecía la efectividad del patrullaje policial por ser una zona montañosa, donde la ubicación de las casas era muy estrecha, en su mayoría veredas que impedían el paso de los vehículos para realizar el trabajo; 4. quizás no poder superar los vicios del pasado aupados por la Policía impidió que en las Tejerías los comerciantes no dejaran de exigir que la Policía se dedicara exclusivamente a la protección de los negocios; 5. quizás el trabajo preventivo con los jóvenes (eventos deportivos, talleres de formación, encuentros intercolegiales con más del 90% de la población estudiantil de la zona) facilitó que, en la Morita,

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Aplicación de Estrategias similares de Seguridad En Dos Zonas Con Diferentes Resultados

disminuyera el índice delictivo alrededor de los colegios; 6. quizás la relación con los estudiantes lograda en la Morita y no así en Las Tejerías, facilitó una red de información en torno a los problemas juveniles que luego, procesada se convertía en nuevos procedimientos policiales; 7. quizás la resistencia de la gente con el nuevo Código Orgánico Procesal Penal también influyó. Antes se mantenía detenida la persona hasta demostrar su inocencia y ahora no es posible hacerlo y además se incorporaron principios de derechos humanos en la actuación policial; 8. quizás sea la falta de legislación especial para la sanción de faltas menores. Ustedes dirán: ¿Por qué, en contextos similares, aplicando estrategias comunes, los resultados fueron diferentes?

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Relato Policial

LA COMISARÍA DE CRUZ BLANCA: UNA EXPERIENCIA DE GESTIÓN POLICIAL Julio Diaz Zulueta*

La provincia de Cruz Blanca está ubicada a 150 Kilómetros al norte de Lima. La conforman dos distritos Santa María y Hualmay Provincia de Huaura, con una población de 40.000 mil pobladores por distrito aproximadamente. El suscrito se incorporó a la comisaría de Cruz Blanca el 07 de Febrero del 2002.

AÑOS 2002-2003 I. Primera parte A. Qué calidad de servicio se prestaba al ciudadano La situación era muy difícil. La población no aceptaba a la Policía. Lo primero que se hizo fue DIAGNOSTICAR el problema. Se encontró lo siguiente: · maltrato al público desde la puerta de ingreso; · demora en la entrega de copias certificadas de domicilio, supervivencia y otros; · no había respuesta inmediata a un llamado de auxilio de la población; · ante una denuncia por cualquier ilícito, se insinuaba que no había gasolina, papel y otros; · no se aceptaban denuncias fuera de hora de oficina; · además de eso, el 8 de mayo de 2001 el ciudadano Jenard Lee Rivera murió en el calabozo de la Comisaría. Cientos de pobladores rodearon y apedrearon la dependencia policial. Estuvieron a punto de destruirla. Ese fue el peor momento, que precedió el inicio de la gestión;

* Mayor de la Policía Nacional del Perú – PNP, participante da VI Maestria Administración de la Escuela Superior de Policía (ESUPOL) 329

La Comisaría de Cruz Blanca: Una Experiencia De Gestión Policial

· se concluyó que el servicio que se prestaba en dicha comisaría era de mala calidad, la población no quería denunciar por que no obtenía resultado positivo alguno. B. Diagnstico delincuencial · había pandillas juveniles que causaban daños materiales diariamente a la propiedad pública y privada en los distrito de Hualmay y Santa Maria, de la provincia de Huacho; · se cometían atracos a la propiedad pública y privada utilizando diversas armas de fuego y lo hacían en banda; · asaltaban a las personas a la salida de sus domicilios o en la vía pública, eran bandas conocidas de la jurisdicción; · se micro comercializaba drogas en diversos sectores. C. Infraestructura, logística y personal de la Comisaría de Cruz Blanca · como consecuencia de la muerte del ciudadano Jenard Lee RIVERA, miles de pobladores causaron daños materiales a la Comisaría de Cruz Blanca, rompiendo 25 lunas y se ocasionaron destrozos en el interior; · había máquinas de escribir en mal estado y una computadora malograda. Incluso algunas máquinas de escribir eran de propiedad de los policías; · había algunas puertas destrozadas, especialmente la que daba a los baños del dormitorio del personal de Sub Oficiales, e incluso dos de ellos estaban enfermos con sinusitis. · en cuanto a medios de transporte se contaban con dos patrulleros y dos motos en regular estado. · el personal policial asignado era sólo de 23 efectivos. No había personal suficiente para efectuar servicio de calle. 330

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D. Organización de la población La población no había sido organizada, pese a la existencia en otros distritos de los programas DE “JUNTAS VECINALES”, “VECINO VIGILANTE” Y “PATRULLAS JUVENILES” Solución para el punto “A” CAMBIOS PARA RECOBRAR LA CONFIANZA DE LA POBLACIÓN CAMBIO DE ACTITUD DEL POLICIA Y SERVICIO DE CALIDAD AL CIUDADANO. · BUENA ATENCIÓN AL POBLADOR DESDE EL INGRESO A LA COMISARÍA. Se daba charlas continuas todos los días media hora antes de la lista de diana, a fin de sensibilizar al personal, motivarlos y capacitarlos. · ENTREGA INMEDIATA DE COPIAS CERTIFICADAS Y A DOMICILIO (CAMBIOS INTERNOS DE PERSONAL). Se aprovechó, por ejemplo, el patrullaje policial para entregar estos documentos, especialmente a los jubilados. · RESPUESTA OPORTUNA AL LLAMADO DE AUXILIO DE LA POBLACIÓN. Toda llamada de auxilio de la población tenía respuesta inmediata y eficaz. · SE DIO CUMPLIMIENTO A QUE TODO TRÁMITE ES GRATUITO. La honestidad se obraba con el ejemplo que daba el Comisario administrando bien los pocos recursos e incluso participaban como fiscalizadores los policías en general y la población. · SE DA ATENCION LAS 24 HORAS. Como debía de haber sido siempre atención las 24 horas. Solución para el punto “B” · Se trabajó profesionalmente, capturando a los delincuentes más peligros de la zona con ayuda e información de la ospoblación.

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La Comisaría de Cruz Blanca: Una Experiencia De Gestión Policial

· Las pandillas se redujeron al cero % al lograr organizar a la población donde estaban involucrados los padres y vecinos del mismo, recibiendo charlas y más control sobre los hijos. · Se colocaron casetas y los patrulleros frente a donde se expendían drogas, y se organizó y capacitó a la población en el programa “vecino vigilante”, con estas acciones no se permitía que se vendiera o micro comercialice drogas. Solución para el punto “C” INFRAESTRUCTURA Los gobiernos locales, empresarios y la población en general colaboraron para lograr la infraestructura general de la Comisaría de Cruz Blanca por un monto de s/ 180.000 ciento ochenta mil soles ($ 60,000 sesenta mil dólares), esto se debió al comprobarse del verdadero cambio de actitud y profesionalismo que demostraron los policías en los años 2002 y 2003. LOGÍSTICA · El 26 de julio del 2002 gracias al cambio de actitud y profesionalismo de los efectivos policiales asignaron otro patrullero y dos motos hondas 700cc., se implementó con tecnología de punta con cuatro computadoras Pentium IV. y otros artefactos. · Se adquirió una central de radio, a fin de estar interconectado con la población que adquirían walkies talkies y la comunicación se hizo más fluida entre pueblo y policía. PERSONAL Asignaron ocho efectivos más sumando un total de 31. Solución para el punto “D” · El Comisario una vez que cambió de actitud al personal policial, lo que por cierto demoró tres semanas, comenzó a visitar barrio por barrio, caminó casa por casa, conversando con los

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vecinos y pidiéndoles su colaboración en la nueva gestión policial. · La población, al convencerse del verdadero cambio de la policía de su jurisdicción, no dudó en aceptar la capacitación y conformación de los Programas de “JUNTAS VECINALES “ Y “VECINO VIGILANTE” y apoyar a la policía en prevención, información y apoyo social. En total se conformaron 748 Juntas Vecinales en los años 2002 y 2003 una de las más numerosas y reales del Perú, hasta la fecha perduran.

II. Segunda parte A. Creacion e Imaginacion · EL “VECINO VIGILANTE” CONTROLA A SUS PATRULLEROS DURANTE LAS RONDAS NOCTURNAS (CUADERNO DE CONTROL), esta actitud dio mucha confianza a la población en participar en prevención y ayudar a la policía, vigilando e informando sobre hechos delincuenciales de su jurisdicción y fiscalizando y/o controlando a los patrulleros. · EL TELEF. DEL COMISARIO ESTÁ DISPONIBLE PARA TODA LA POBLACIÓN. La gente no podía creer que el Comisario les diera el numero de su teléfono personal y más aún que les contestaba el teléfono a cualquier hora y sus llamadas eran solucionadas con prontitud y eficiencia. Esto dio mucho más confianza y se volvieron los mejores aliados de la policía · PATRULLEROS CONDUCEN PACIENTES AL HOSPITAL. Basta con llamar a la Comisaría pidiendo auxilio sobre algún accidente o enfermo grave, el patrullero se dirigía al lugar y conducía al paciente al hospital más cercano, estábamos más unidos, el pasado no estaba ni en el recuerdo. · COPIAS CERTIFICADAS A DOMICILIO.- No era difícil llevar los certificados domiciliarios al domicilio de los jubilados y a los que iban a la comisaría se les daba en el acto.

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La Comisaría de Cruz Blanca: Una Experiencia De Gestión Policial

B. Aliados de la Comisaría · Alcaldes · Empresarios · El clero · La población en general C. Logros más resaltantes Esas medidas restablecieron la confianza y cimentaron el contacto con la población. A partir de ello, la gestión acumuló varios logros. Entre ellos: · captura de banda de asaltantes, recuperación de armamentos y de dinero (30,000 nuevos soles ), lograda gracias a las llamadas telefónicas de los vecinos; · creación de 748 Juntas Vecinales; · reducción al 95% de faltas y delitos; · control por parte de la población del trabajo diario de la Policía; · rondas mixtas de ciudadanos y policías, desde las 18.00 p.m. hasta las 2.00 a.m. incluidos los feriados; · transparencia total en el manejo de recursos asignados a la Comisaría; · constante fortalecimiento de las Juntas Vecinales; · los alcaldes distritales de Santa María y Hualmay se integran al comité cívico; · logra la entrega de casacas impermeables, linternas, silbatos, alarmas eléctricas y otros por parte de los alcaldes; · presupuesto participativo: Santa Maria s/. 60.000 Hualmay

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s/. 40.000

Julio Diaz Zulueta

· donación terreno para juntas vecinales: Santa Maria 500 m2 Hualmay

700 m2

· entrega de 16 módulos rodantes para jóvenes en riesgos, donados por la Iglesia Luterana de Suecia; · 300 fuentes de trabajos.

CONCLUSIONES El conjunto de esfuerzos significó que la comisaría de Cruz Blanca, en Huacho fuera galardonada como la mejor comisaría del año. La lección fundamental de su experiencia está en comprender la importancia de la labor del comisario, como líder local de la policía. El comisario debe obtener, cultivar y mantener el apoyo activo de la ciudadana. Para que esto ocurra la policía debe tener voluntad de cambio y convertir el concepto de policía comunitaria en la herramienta y el medio de lograr una eficaz estrategia de seguridad ciudadana.

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Relato Policial

LA A M TE A GU

LA APLICACIÓN DE UN PLAN DE PREVENCIÓN DEL DELITO EN TRES MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Edwin Chipix *

IDENTIFICACIÓN GENERAL El plan estuvo a cargo de la División de Multiculturalidad de la Subdirección General de Prevención del Delito de la Policía Nacional Civil de Guatemala. Se ejecutó simultáneamente en tres municipios ubicados en regiones distintas de Guatemala, San Juan Olintepeque, Quetzaltenango; Santa Cruz Verapaz, Alta Verapaz y San Gaspar Chajul, Quiche, durante el año 2006, con participación de actores centrales, departamentales, municipales y locales, principalmente, tanto gubernamental como no gubernamental. Los municipios abordados fueron elegidos, luego de haber realizado un diagnóstico basado en criterios como: índice de criminalidad y violencia, disposición de los gobiernos locales para apoyar los procesos, nivel de organización ciudadana. Las fuentes de información, metodologías y estrategias utilizadas para el diagnóstico fueron distintas con el fin de tener un enfoque lo más multidisciplinario y multisectorial posible.

JUSTIFICACIÓN La criminalidad y violencia que afecta actualmente a la sociedad guatemalteca ha creado en su población una grave percepción de inseguridad, promovida por el aumento de los hechos violentos que afectan el más sagrado de los derechos de la persona humana, el derecho a la vida. En los registros de la Policía Nacional Civil, los homicidios, desde el principio del presente siglo, han tenido una fluctuación en ascendencia, en el año 2000 el registro de muertes causadas por armas blancas y de fuego era de 2664, mientras que para el año 2005 el registro ascendió a 10.578. Si bien es cierto que la mayor parte de hechos violentos se registran *

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Subcomisario de la Policía Nacional Civil.

Edwin Chipix

en la demarcación de la metrópoli, quizás por sus complejidades socioeconómicas, a nivel nacional cada vez hay más departamentos afectados por la aparición de grupos juveniles que se dedican a cometer asaltos, extorsiones, tráfico de drogas. Ante este fenómeno diversos sectores de la sociedad, en general, demandan de las fuerzas públicas de seguridad acciones inmediatas para contrarrestar el clima de inseguridad y vulnerabilidad, que atenta contra el desarrollo económico, social y político de las distintas comunidades.

OBJETIVOS El objetivo general del plan era formular, desarrollar e impulsar políticas y acciones institucionales preventivas e incluyentes encaminadas a la disminución de los factores que propician el delito, sobre la base del conocimiento, reconocimiento y respeto al carácter plural de la sociedad guatemalteca. Para ello nos planteamos tres objetivos específicos: 1) Fortalecer funcional y profesionalmente al personal policial destinado en las subestaciones policiales ubicadas en los municipios abordados, 2) Facilitar el diálogo, acercamiento y confianza entre los distintos actores locales, entre ellos la misma Policía Nacional Civil, para la acción conjunta en favor de la prevención del delito como parte de su seguridad ciudadana y 3) Desarrollar actividades de sensibilización y orientación para promover la participación y organización comunitaria. En otras palabras, lo que pretendíamos como Policía Nacional Civil, de acuerdo a nuestras capacidades humanas y logísticas, era atender las demandas de seguridad de los vecinos de los municipios elegidos, empero desde un nuevo modelo de seguridad, la seguridad publica ciudadana. Para efectos de este caso, se entiende como seguridad pública ciudadana a la participación activa la ciudadanía en la prevención del delito desde su cultura, su territorio, sus costumbres, con planes no impuestos sino diseñados por la propia comunidad.

EJECUCIÓN Una vez elegidos los municipios, se inició con la socialización del plan a los actores estratégicos locales, entre ellos: el alcalde municipal, el jefe de 337

La aplicación de un Plan de Prevencióndel Delito em tres municípios guatemaltecos

la subestación policial, representantes de organizaciones no gubernamentales y líderes comunitarios, con la finalidad de celebrar un acuerdo de entendimiento y voluntad entre los actores para apoyar y participar activamente en el desarrollo del plan. Dentro de los compromisos asumidos por los actores institucionales estratégicos estaba el desarrollo de acciones y estrategias tanto internamiente como externamiente. Manifestado el interés de los actores, atendiendo las especificidades socioculturales de cada región, se acordó en pleno una fecha para la inauguración pública del plan a nivel municipal, la cual se realizó conforme a lo programado. Si bien es cierto había presencia de diversos actores, su participación e involucramiento no era equilibrada, algunos esperaban que los demás empezaran a trabajar para luego sumarse, caso contrario preferían esperar, entonces las tareas empezaron a recargarse en la división policial a cargo. Hubo acuerdos condicionantes, uno de ellos, adquirido por parte de la Policía Nacional Civil, era el cambio y aumento de la plantilla policial en el municipio, lo cual, aunque fue prometido por el jefe policial regional no fue cumplido por cuestiones burocráticas, que en realidad, consideramos, estribó más en la falta de voluntad política y desvaloración de la participación ciudadana en la prevención del delito. Por parte del alcalde municipal estaba el ofrecimiento de mejorar las instalaciones de la subestación policial y facilitar los recursos logísticos necesarios para el desarrollo de las tareas de capacitación, sensibilización y orientación que sobre la participación y organización ciudadana en pro de la prevención del delito se desarrollarían con los distintos actores y sectores de la jurisdicción municipal. Por su parte los actores no gubernamentales incluyeron dentro de sus programas procesos de diálogo, capacitación, sensibilización y orientación sobre temas encaminados a la prevención del delito. Transcurridos los meses el plan iba dando sus resultados aunque no conforme a los objetivos planteados, el personal policial, aunque sin contar con la plantilla suficiente, estaba siendo capacitado para brindar un servicio más profesional y social, los maestros, alumnos y líderes comunitarios 338

Edwin Chipix

recibían sensibilización y orientación para la participación y organización comunitaria, así hasta finalizar el período de ejecución.

RESULTADOS OBTENIDOS Con la implementación del plan, el nivel de confianza entre policía y comunidad mejoró considerablemente, las denuncias de hechos delictivos aumentaron y los casos de violencia y criminalidad disminuyeron levemente. En general los objetivos no fueron alcanzados conforme a lo planificado, empero no por ello dejo de ser exitoso para el equipo de trabajo que estuvo a cargo.

LECCIONES APRENDIDAS El convencimiento de que la disminución de los niveles de criminalidad y violencia que actualmente aquejan a las sociedades Latinoamericanas, sólo pueden ser resultado del esfuerzo conjunto entre las instituciones de policía y las comunidades, empero para ello es indispensable que las instituciones que tienen a su cargo el uso legítimo de la fuerza pública adopten sistemas de seguridad más incluyentes y dialogantes, superando toda actitud de autoritarismo y represión, propias de las históricas épocas sociales de exclusivo control social. La ejecución del plan también permitió al equipo de trabajo comprender las complejidades, obstáculos y retos para la implementación de programas encaminados hacia el fortalecimiento de la seguridad pública ciudadana, entre ellas las que a continuación brevemente se describen: · es necesario unificar criterios entre los actores estratégicos sobre los alcances conceptuales de la seguridad pública ciudadana y la prevención del delito; · los planes y estrategias deben ser elaborados por los actores locales, según sus necesidades y características socioculturales; · un plan aunque así sea municipal, debe comprender compromisos desde lo departamental, regional y central; 339

La aplicación de un Plan de Prevencióndel Delito em tres municípios guatemaltecos

· las instituciones, especialmente de servicio público, deben obedecer a políticas públicas claras para que la participación de sus delegados sea institucional y meramente individualizado; · el desconocimiento sobre seguridad pública ciudadana y la desvaloración de las acciones para la prevención del delito, a nivel de mandos superiores, debilitan la legitimidad y reconocimiento social de la policía; · hay espacios legales para la participación ciudadana; · los problemas de inseguridad son multicausales por ende deben ser abordados de manera multidisciplinaria.

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PE

RÚ

Relato Policial

LIDERAZGO POLICIAL: EL CASO DE LA PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO-LIMA Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui*

INTRODUCCIÓN Antes del 2003 en la jefatura de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional del Callao se mantenía una visión de la función policial condicionada a los recursos existentes, que pasaba por alto las innovaciones y los enfoques estratégicos. Muchos jefes policiales consideraron que su gestión en el ámbito policial de la provincia del Callao fueron fructíferas, a pesar de la ausencia de propuestas nuevas sobre seguridad ciudadana. Lo que trato de explicar es que la experiencia nos ha demostrado que gracias a la globalización, modernidad y tecnología, es decir, poner en práctica el marketing de la PNP en el Callao, se lograron cambios significativos, que se explicarán en forma más detallada más adelante. Entendiendo el marketing de la PNP como las actividades de creación, promoción de servicios a la ciudadanía, gracias a lo cual se pudo llegar a establecer una mejor visión acerca de la ciudadanía y así satisfacer de manera óptima sus deseos y necesidades. El autor de esta nota, tiene como única intención transmitir las experiencias de su Comando, señalando como modelo de gestión la Jefatura Policial del Callao, que de por sí muy interesante en su accionar durante el período 2003–2004, al haber puesto en práctica el “Concepto Global Marketing de Relaciones”, cuyos resultados se reflejan el haber logrado relaciones a largo plazo con el Gobierno Regional del Callao y las Municipalidades, los cuales impulsaron un agresivo Plan Estratégico de lucha contra la delincuencia, cuyos resultados de mejoramiento de imagen Institucional, serán señalados en el desarrollo del presente trabajo.

*

Coronel de la Policía Nacional del Perú - PNP, magíster en Administración, director de la Central de Operaciones Policiales de la Dirección General. 341

Liderazgo Policial: El Caso de la Provincia Constitucional del Callao-Lima

DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA DE INSEGURIDAD CIUDADANA EN LA PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO. I. Antecedentes A. El problema de seguridad ciudadana es un tema de interés nacional, por ende de índole regional y local. Es por ello preocupación del Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. Todos estos actores deberían formar parte de un sistema nacional de seguridad ciudadana que permita ofrecer un nivel adecuado de seguridad y resguardo a la población. B. La Seguridad Ciudadana especialmente en las principales ciudades del país, se ha convertido en el aspecto de principal preocupación de la ciudadanía. La percepción de inseguridad no sólo se relaciona con el incremento de la violencia y la delincuencia sino que tiene que ver con la poca confianza que tiene la ciudadanía en la capacidad de las Entidades del Estado encargadas de garantizar su seguridad. C. Con el objeto de enfrentar esta situación las autoridades nacionales han iniciado procesos de consulta dirigidos a la reforma de las instituciones públicas encargadas de la seguridad ciudadana y el diseño de una operación orientada al apoyo de iniciativas locales de prevención. En esta tarea están también el fortalecimiento de la capacidad institucional para la elaboración e implantación de políticas eficientes y eficaces de seguridad ciudadana y cuya resultante se centre en una reducción de la violencia y criminalidad que viene afectando al país. D. El tema de Seguridad Ciudadana es una política de Estado, donde señala expresamente “La Erradicación de la Violencia y el fortalecimiento del civismo y de la seguridad ciudadana”. E. La Policía Nacional del Perú es parte fundamental en la cadena del Estado para controlar y prevenir la violencia y criminalidad. Sin embargo, nuestra institución tiene una serie 342

Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui

de limitaciones. Según el análisis realizado por la “Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional”, entre estas limitaciones se encuentran el inadecuado manejo de los recursos, altos niveles de corrupción, inadecuados mecanismos de rendición de cuentas, falta de apertura con la comunidad, malas relaciones con los Gobiernos Regionales y una marcada desconfianza de la ciudadanía en la Policía. F. En el caso del Gobierno Regional del Callao, después de reiteradas reuniones de coordinación a iniciativa de la jefatura de SC del Callao, el 13 de Febrero del 2004 juramentó el Consejo Regional de Seguridad Ciudadana de la Provincia Constitucional del Callao, el mismo que se quedó integrado por las principales autoridades de la provincia. G. En este contexto, la Jefatura de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional del Callao tiene como primordial objetivo el de apoyar el desarrollo regional integral sostenible, colaborando en promover la inversión pública y privada, el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes. II. Percepción de la inseguridad y acciones 1. Por tales consideraciones y en el marco de la ley No. 27933, que regula el sistema nacional de seguridad ciudadana, se programaron un conjunto de acciones a favor de la Institución Policial, en razón que la provincia del Callao se había constituido en la “Cuarta Ciudad” de mayor índice delictivo a nivel nacional. 2. El accionar delictivo en la provincia del Callao venía lesionando el ordenamiento jurídico, la convivencia pacífica y las libertades ciudadanas, haciendo que la vecindad chalaca y especialmente la prensa con sus publicaciones periodísticas reclamen a sus Autoridades la falta de seguridad en las calles. 3. La sociedad civil y las organizaciones sociales, culturales y políticas ante la gravedad de la inseguridad ciudadana motivada por la falta de empleo, pobreza extrema, hacinamiento poblacional, crisis de valores, conductas anódicas, el desarraigo 343

Liderazgo Policial: El Caso de la Provincia Constitucional del Callao-Lima

ciudadano por temas de interés común y la corrupción, cuyas manifestaciones más nefastas son la delincuencia común, el crimen organizado y el clima de violencia latente, reclaman de sus autoridades una acción decidida contra la delincuencia. 4. Esta situación motivó para que el Comando de la Policía Nacional del Callao, previo diagnóstico de la situación delincuencial, se propusiera conseguir el apoyo necesario para enfrentar la lucha contra la inseguridad ciudadana y fue el “Gobierno Regional del Callao” quien sentó las primeras bases de apoyo a la Institución Policial y justificó la necesidad de contribuir a la disminución de los niveles de inseguridad, mediante el desarrollo de acciones preventivas de criminalidad y violencia.

PROBLEMÁTICA DEL SERVICIO QUE PRESTABA LA PNP (2002) A Respecto a la seguridad y tranquilidad ciudadana 1. Falta de una adecuada racionalización del personal. 2. Replanteamiento y repotenciación de los Planes de Patrullaje. 3. Falta de coordinación con los Gobiernos Locales y Regionales. 4. Falta una adecuada participación de la población civil organizada. 5. Falta de evaluación en las Comisarías del Callao. 6. Rediseñar los análisis estadísticos y de inteligencia. B. Respecto a la problemática del personal policial 1. Insuficiente personal PNP para enfrentar el problema delincuencial. 2. Dispersión de esfuerzos para tratar el problema de inseguridad ciudadana.

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Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui

3. Necesidad de efectuar una rotación del personal. C. Respecto a la problemática del aspecto logístico de la policía del Callao 1. Necesidad de contar con mayores medios de transporte. 2. Necesidad de contar con equipos (Radios Transmisor Receptor, otros) E. Respecto a la problemática del infraestructura Presentación de los Proyectos a tomarse en cuenta, para su aprobación de parte del Gobierno Regional del Callao.

ACERCAMIENTO CON LA COMUNIDAD (AÑO 2003) La Jefatura de la Policía Nacional del Callao durante la gestión realizada entre los años 2003 y 2004, al observar el alto índice delincuencial y no encontrar alternativas viables para contrarrestar la situación que atravesaba procedió a realizar un diagnóstico de la situación de inseguridad, apreciándose lo siguiente: De los hechos delictuosos en agravio de entidades comerciales, empresas públicas y privadas, turistas, comerciantes y transeúntes en general se ha establecido que la mayor incidencia es la comisión de delitos y faltas contra el patrimonio en sus diversas modalidades (Asalto y robo, robo agravado, hurto, secuestros al paso, escape, cogote, maquinazo entre otros, y para cometer los hechos delictuosos actúan en bandas organizadas provistos de armas de fuego y/o armas blancas; teniendo como mayor incidencia de estos hechos delictuosos la jurisdicción del distrito del Callao de acuerdo a las estadísticas señaladas por la Policía Nacional del Perú. El problema del tráfico y consumo de drogas en el distrito del Callao, está considerado con índices alarmantes por su complicada comisión en especial en la modalidad de la micro comercialización de pasta básica, clorhidrato de cocaína y marihuana, para lo cual los delincuentes utilizan modalidades empleadas en la vía pública, interior de domicilios y centros de

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Liderazgo Policial: El Caso de la Provincia Constitucional del Callao-Lima

diversiones haciendo cada vez más compleja las intervenciones policiales, agravándose aún más la situación en vista de que estos elementos utilizan a menores de edad, mujeres en extrema pobreza y en menores casos a malos elementos de las instituciones encargadas de su represión quienes facilitan la ilícita actividad; de la misma forma los traficantes utilizan vehículos mayores y menores para el traslado y/o comercialización de la droga. En cuanto al incremento de las pandillas en el distrito del Callao se observa en forma alarmante la presencia de estos, las mismas que están conformadas por jóvenes de ambos sexos, quienes actuando en grupos se dedican a la comisión de delitos y faltas contra el patrimonio y en oportunidades se enfrentan entre grupos de pandilleros con objetos contundentes y punzo cortantes en la vía pública causando alarma y zozobra en la población y el subsecuente daño a la propiedad. La primera estrategia de “Acercamiento con la comunidad” fue el acuerdo tomado con la Municipalidad Provincial del Callao, donde después de reuniones de coordinación se establecieron las condiciones necesarias de orden y seguridad, para lo cual se tomó como “Plan Piloto” un “Cuadrante” comprendido entre los jirones Apurímac, Marco Polo, Sáenz Peña y Contralmirante Villar, ejecutando operaciones de seguridad comunitaria, erradicación de la comisión de delitos y faltas de mayor incidencia (asaltos, robos, arrebatos, micro comercialización de drogas), realizando un intenso patrullaje motorizado en apoyo al “Área de vigilancia del policía comunitario”, utilizando vehículos policiales, y/o municipales, brindando seguridad total en el área considerada de alto riesgo. Las actividades realizadas estuvieron orientadas a poner en práctica: A. El Plan Piloto de Seguridad Ciudadana, el mismo que comprenderá el “Cuadrante” comprendido entre los jirones Apurímac, Marco Polo, Sáenz Peña y Contralmirante Villar. B. Dividir el cuadrante en áreas de vigilancia, el mismo que comprenderá doce (12) manzanas, asignando personal policial y municipal en forma permanente.

346

Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui

C. Asignar un vehículo y medios de comunicación en las áreas de vigilancia. D. Las áreas de vigilancia estuvieron comprendidas en las siguientes manzanas: a. Marco Polo - Buenos Aires – Guisse – Apurímac b. Marco Polo – Colón – Guisse -

Buenos Aires

c. Marco Polo – Sáenz Peña – Guisse – Colón d. Guisse - Buenos Aires – Saloom – Apurímac e. Guisse – Colón – Saloom – Buenos Aires f. Guisse – Sáenz Peña – Saloom – Colón g. Saloom – Buenos Aires – Cocrhane – Apurímac h. Saloom – Colón – Cocrhane – Buenos Aires i. Saloom – Sáenz Peña – Cocrhane – Colón j. Cocrhane – Buenos Aires – C. Villar – Apurímac k. Cocrhane – Colón – C. Villar – Buenos Aires l. Cocrhane – Sáenz Peña – C. Villar – Colón E. Se efectuaron levantamientos de datos reales sobre todos los elementos de seguridad que actúan en cada área y de los integrantes de la comunidad que viven o trabajen en cada área, así como de los vehículos que permanecen en ese lugar. F. Se efectuaron visitas policiales registradas a los vecinos de cada área de vigilancia, para indagar sobre sus requerimientos en materia de seguridad. G. Se promovió la organización de Juntas Vecinales, Clubes infantiles y juveniles para su participación sistematizada de las actividades deportivas, culturales y comunitarias, organizadas por la Policía Nacional y la Municipalidad.

347

Liderazgo Policial: El Caso de la Provincia Constitucional del Callao-Lima

H. La Organización del Plan Piloto comprendió: a. cuadrante:

12 Manzanas

b. áreas de Vigilancia:

12

c. unidad Motorizada:

01 Vehículo Patrullero

d. personal Policial:

02 por Turno

e. telefonía Celular:

12 Equipos

I. Se difundió por los medios de comunicación, volantes relacionados a las normas legales que se encuentran vigentes respecto al orden público y el buen uso de las calles. J. Se impartieron instrucciones de la forma de intervenir, por intermedio de los policías asignados a su área de vigilancia, a todas aquellas personas que cometan actos antisociales, conduciéndolas a las comisarías para su registro básico de antecedentes. K. Se impartieron instrucciones para erradicar de las calles a las personas que se encuentren bebiendo licor en la vía pública, ejerciendo el meretricio, la mendicidad, el comercio informal, etc. L. Se dotó de telefonía celular a todas las áreas de vigilancia y grupos especiales de prevención y represión delictiva. M. Se diseñaron operativos de filtro policial que permitía la identificación de personas al margen de la ley verificando telefónicamente los antecedentes y requisitorias. N. Se organizó y capacitó a todas las personas que cumplieron determinadas tareas de apoyo en el sistema de seguridad. Otros aspectos: A. Se reconocieron a las personas organizadas con una credencial emitida por la Policía Nacional, estableciendo programas de estímulo vecinal. 348

Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui

B. Se impulsaron por intermedio de los policías comunitarios (En su respectiva área de vigilancia) la participación de jóvenes en actividades comunitarias, deportivas, culturales y de prevención del consumo indebido de drogas; habiéndoseles organizados de la siguiente manera: a. cada área de vigilancia se conformaron núcleos de diez (10) jóvenes. b. doce (12) núcleos conformaban un equipo de trabajo, cuyo asesoramiento estuvo a cargo de un Oficial de Policía. c. las reuniones de estos Grupos se realizaban los Sábados y Domingos entre las 10.00 y las 14.00 horas. D. Obligaciones asumidas por la Policía Nacional del Callao 1. Se nombró personal policial de acuerdo a la disponibilidad de sus efectivos en el Cuadrante donde se puso en ejecución el Plan Piloto de Seguridad Ciudadana. 2. Se asignó un vehículo policial en forma permanente al cuadrante comprendido por doce (12) áreas de vigilancia, en las doce (12) manzanas seleccionadas. 3. Se centralizó y procesó una base de datos, sobre los elementos de seguridad e integrantes de la Comunidad que trabajan y domicilian en las áreas de vigilancia. 4. Se supervisó y estableció los procedimientos que serán empleados en las visitas que se realizarán a los vecinos de cada área de vigilancia para diseñar los requerimientos en materia de seguridad ciudadana. 5. Total colaboración en la organización de Juntas Vecinales, Clubes infantiles y juveniles. 6. Se empleó a la Oficina de Inteligencia y el “Escuadrón Verde”, para que ejecuten las apreciaciones e intervenciones en las áreas críticas señaladas.

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Liderazgo Policial: El Caso de la Provincia Constitucional del Callao-Lima

7. Se programaron operativos policiales dentro del Cuadrante seleccionado. 8. Se entregaron las credenciales a las personas reconocidas como integrantes de las juntas vecinales. 9. Se promovió la participación de los jóvenes en actividades comunitarias, deportivas, culturales y de prevención del consumo indebido de drogas. 10. Se coordinó con la Municipalidad del Callao para el intercambio de información y el apoyo tecnológico y logístico necesario para el éxito del Plan Piloto de Seguridad Ciudadana. E. Obligaciones asumidas por la Municipalidad del Callao 1. Se encargó de difundir el Plan Piloto de Seguridad Ciudadana a la población del distrito del Callao. 2. Apoyó con personal de la Comuna en los asuntos propios de su Competencia. 3. Apoyó a la División Provincial de la Policía del Callao, con medios tecnológicos, logísticos y económicos para el éxito de la operación. 4. Colaboró con personal capacitado para la Organización de Juntas Vecinales, Clubes infantiles y juveniles.

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Relato Policial

B

S RA

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LA VIOLENCIA CONTRA LOS POLICÍAS: PERCIBIR, PROBLEMATIZAR Y ACTUAR (?) Martim Cabeleira de Moraes Júnior*

INTRODUCCIÓN La relevancia del tema radica principalmente en dos puntos: 1º. La discrepancia entre las consecuencias de las violencias y la ausencia de la discusión de tales actos en la comunidad académica brasileña. 2º. La necesidad de construir políticas de seguridad pública que abarquen a todos los aspectos que involucran al tema “policía”. En lo que se refiere a la importancia de la propuesta del Curso se entiende que el caso presentado es generador de reflexión sobre los desafíos (aun no enfrentados en su plenitud) de mejoras reales en los órganos de seguridad pública. El asunto propuesto trae: desafío, innovación, actualidad, total convergencia con los principios democráticos y con los Derechos Humanos, bien como está desarrollado en el “eje temático policía y policía”, una vez que trata acerca de mecanismos de percepción, control y mejoras internas en los órganos policiales.

CONTEXTUALIZACIÓN DEL TEMA Siempre que se trate sobre la violencia, es necesaria la delimitación del concepto, a pesar de que se reconozca que la cuestión del concepto de violencia aún no haya sido enfrentada de manera satisfactoria. En este sentido, debido a todas las dificultades de conceptualización, para tratar tal tema se eligió la definición presentada por YVES MICHAUD como la más adecuada para la discusión propuesta. Según MICHAUD (1989, p.10) hay violencia cuando: “[…] en una situación de interacción, uno o varios actores actúan de manera directa o indirecta, concentrada o dispersa, causando daños a una o varias personas en grados variables, sea en su integridad física, sea en su integridad moral […]”. * Oficial de la Brigada Militar del Estado de Río Grande del Sur. Licenciado en Derecho, especialista en seguridad ciudadana y magíster en sociología. 351

La violencia contra los policías: percibir, problematizar y actuar

Definida la violencia, resta comprender que existen formas específicas de violencia que, contenidas en el concepto general presentado, tienen características que las distinguen en subtipos o especies analizables aisladamente para fines de percepción, en el escenario de actuación de las policías. Para un abordaje inicial del tema, serán presentados tres tipos de violencia, con indicadores y ejemplos, para caracterizar las formas de violencia contra policías que no están en las pautas de discusiones en general, sean académicas o de otros círculos sociales. Como primer tipo específico de violencia y su aplicación al tema se presenta NILO ODÁLIA (1991), cuando trata sobre la violencia original. La violencia original, concebida como “agresión física que alcanza directamente al hombre tanto en aquello que posee, su cuerpo, sus bienes, como en aquello que más ama, sus amigos, su familia” (ODALIA, 1991, p. 9), alcanza a los policías de varias maneras, pues en los trabajos de prevención o de investigación policial, la agresión física es un riesgo inminente; cuando no sucede, está por suceder, contra el policía, sus bienes o contra aquellos que le son caros (familiares, amigos y colegas). Esta violencia, a pesar de que sea en el ambiente de actuación de los policías, es percibida generalmente como “violencia policial” y casi nunca se evidencian los daños físicos y emocionales sufridos por los policías. Como indicadores de la violencia del ambiente de actuación policial se encuentran: registros de muertes y heridas de policías en servicio o en razón de la función; enfermedades físicas o psíquicas adquiridas en consecuencia del sufrimiento de la presencia o del sufrimiento de violencias (alcoholismo, enfermedades mentales, etc.). Como ejemplo de tal violencia se ve la publicación: “Sujetos e instituciones: modos de cuidar y tratar” (2002, p.36): En un relevamiento realizado por el Departamento de Desarrollo de Recursos Humanos de la Secretaría de Justicia y de Seguridad del Estado de Rio Grande do Sul, en el 2000, se observó un cuadro preocupante, indicando números significativos relacionados al padecimiento psíquico de los trabajadores de seguridad pública del Estado. Entre las formas de sufrimiento más citadas, están los casos de drogadicción y alcoholismo, violencia familiar y en las calles, casos de insomnio, úlcera, depresión grave, llevando, en algunas situaciones, al suicidio o a su tentativa. 352

Martim Cabeleira de Moraes Júnior

En segundo lugar, está el tipo específico de violencia llamado violencia simbólica, así designada por BOURDIEU y PASSERON (1975), significando a aquella que se muestra en las relaciones de poder, o sea, la violencia que, aunque ocurra abiertamente, encuentra mecanismos que camuflan su problematización por una falsa conclusión de que está todo en orden. La violencia simbólica, en el contexto policial, está muy vinculada a lo que la prensa divulga sobre las acciones de la policía. En este caso, la principal agresión viene de los medios de comunicación (diarios, noticieros, reportajes en general), que tratan resultados de acciones policiales de manera sensacionalista, inclusive prejuzgando hechos, cuando describen como culpables a algunos policías sin que ni siquiera haya una investigación o causa penal. Son indicadores de la violencia de los medios de comunicación: publicaciones sensacionalistas de fotos y divulgación de hechos sin citar las diversas hipótesis sobre el caso; la ausencia de demandas judiciales por parte de las instituciones policiales por los daños sufridos por los agentes, derivado de noticias sobre sus acciones. En tercero lugar, se cita el caso de la violencia institucional que, aunque no esté caracterizada por autores consagrados de la manera como se hace en este artículo, es promovida por el Estado o por la propia institución policial, en el momento en que los policías sufren una enorme presión para tener éxito en todas sus acciones, castigando al menor margen de error. Por los demás policías, que hostilizan a aquél que cometió algún error, incluso antes de saber si realmente hubo un error, o si fue practicado intencionalmente. Habiendo en este sentido una presión muy grande sobre las acciones policiales, sin, no obstante, establecerse ninguna contrapartida para compensar esos factores. Son indicadores de este tipo de violencia: señales de hostilización de los colegas por acciones de otros policías; transferencias de policías por acciones consideradas legítimas.

CONSIDERACIONES FINALES A pesar de que existan otros tipos de violencia a la que están sujetos los policías, para los fines de una presentación inicial del tema, la 353

La violencia contra los policías: percibir, problematizar y actuar

concentración será en las tres especies señaladas. En Brasil son pocos los estudios sobre victimización policial, como el realizado por Jaqueline Muniz (1998). Los pocos trabajos que abordan el tema lo hacen considerando solamente a la violencia física. Tanto las instituciones policiales como sus componentes se encuentran de cierta manera maltratadas, una vez que poco se discute sobre las formas más sutiles de violencia que causan el sufrimiento en el trabajo (tomando el término de Dejours). También se pretende que el tema “violencia policial” siempre sea tratado de forma contextualizada, llevando en consideración tanto el contexto teórico, como el metodológico, y el soporte fáctico para que no se construya un discurso fragmentado para un fenómeno con profundas raíces sociales. La búsqueda aquí es por una progresión dialéctica, donde cada tesis pueda originar nuevas antítesis y síntesis, las cuales servirán como nuevas tesis, siguiendo un ciclo evolutivo de pensamientos y prácticas a favor del bienestar social, según ya fue descrito en el artículo anterior sobre el tema. Referencias Bibliográficas ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Relatório Final da Comissão Especial de Segurança Pública, 2003. BORDIEU, P.; PASSERON, J.C. A reprodução. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1975. DORNELLES, O que é crime (Coleção primeiros passos). São Paulo: Brsiliense, 2ª Edição, 1992. DÜRKHEIM, Emile. As regras do método sociológico. Martin Claret. São Paulo. 2002. GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – SECRETARIA DA JUSTIÇA E DA SEGURANÇA. Sujeitos e instituições: modos de cuidar e tratar. Programa de saúde mental para os trabalhadores da segurança púbica – uma visão cartográfica. Gráfica da UFRGS. 2002 MICHAUD, Yves. A violência. São Paulo. Ática, 1989. MUNIZ, Jaqueline. Mapeamento da vitimização de policiais no Rio de Janeiro. Ministério da Justiça. 1998. _______________. Ser policial é, sobretudo uma razão de ser - Cultura e Cotidiano da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro. IUPERJ, 1999. ODALIA, Nilo. O que é violência (Coleção primeiros passos). São Paulo: Brsiliense, 6ª Edição, 1991.

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Martim Cabeleira de Moraes Júnior SILVA, Jorge da. O controle da criminalidade e segurança pública na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2ª edição, 2ª Tiragem. 1999. SKOLNICK, Jerome H. “Nova polícia: Inovações na polícia de seis cidades norte-americanas / Jerome H. Skolnick, David H. Bayley; tradução de Geraldo Gerson de Souza. – São Paulo, 2001. – (Série Polícia e Sociedade; n. 2) SOUZA, Herbert José de. Como se faz análise de conjuntura. 21ª edição. Rio de Janeiro: Editora Vozes. 2000. WEBER, Max, Ensaios de Sociologia.2ª ed. Rio de Janeiro: Zahar,1971.

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Relato Policial

N VE

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LA FORMACIÓN POLICIAL: UN RETO DEMOCRÁTICO Aimara Aguilar*

La Constitución de la República establece que todos los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y otorga al poder público estadal y municipal la facultad de crear cuerpos policiales y encargarse de su formación. En la actualidad existen en Venezuela 126 cuerpos de policía, según el levantamiento de información de la Comisión Nacional para la Reforma Policial. Soraya El Achkar y Humberto González (2007) hicieron un estudio sobre la Formación Policial: Perspectiva histórica y realidad actual, reseñado en los trabajos de la Comisión Nacional para la Reforma Policial. Dicho estudio presenta la siguiente caracterización general: En el país tenemos 5 modelos diferentes de formación policial: 1. Modelo Universitario PM, representado, básicamente, por la Policía Metropolitana porque ha tenido un especial énfasis en desarrollar un sistema de formación universitaria para oficiales con direcciones de extensión en 10 estados del país ofreciendo tanto la Licenciatura en Ciencias Policiales como el Técnico Superior en Policía Preventiva. 2. Modelo de Educación Regional, el cual representa las 6 Escuelas Regionales de Policía que dependen del Ministerio del Interior y Justicia, encargadas de formar agentes y oficiales de las diferentes regiones del país. 3. Modelo de los estados el cual representa los centros y programas de formación policial de dependencia estadal y cuya razón social es básicamente formar, esencialmente agentes de las policías del estado correspondiente. 4. Modelo Municipal el cual representa los centros y programas de formación policial de dependencia estadal *

Comisaria del Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Estado Aragua – CSOPEA, jefe de operaciones de la región policial Maraca y Este.

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Aimara Aguilar

y cuya razón social es básicamente formar a los agentes de las policías del municipio correspondiente. 5. Modelo Privado, el cual representa las organizaciones privadas que han desarrollado iniciativas de formación de agentes. Cada modelo y sistema tiene: a) Unos requisitos de ingreso y mecanismos de selección propios (algunos atentan contra los derechos civiles como el derecho a pertenecer a agrupaciones políticas); b) una escala jerárquica en unos rangos que van de 2 a 19; c) un régimen interno determinado (interno, semi interno y externo); d) una lógica organizativa que establece el nivel de autonomía (la dependencia puede ser de la gobernación, de la dirección de la policía, puede ser autónoma o completamente ajena a instancias políticas como es el caso de las iniciativas del sector privado); e) una concepción sobre la educación policial (militarizada, civil, instrumental, fragmentada, inconsistente); f) un presupuesto que da o no estabilidad (es a discrecionalidad); g) una específica capacidad instalada para generar los proceso de formación (algunas con sedes propias, otras sin sede propia) y h) con documentos curriculares propios (muchas no tienen un diseño curricular como tal). El estudio señala que en el país tenemos 113 instituciones policiales que forman a sus aspirantes y 13 no tienen procesos de formación en tanto los requisitos de ingreso exigen que estén formados en otras instituciones policiales. El Achkar y González (2007) señalan que de estas 113 policías que forman a sus funcionarios, las modalidades son múltiples: 1. Con Centros propios: 41 policías tienen centros propios y estables con una serie de asignaturas y un régimen de estudio determinado que más adelante detallaremos. Esta cifra representa el 33,3% de las policías del país. En esta modalidad el porcentaje del total de instituciones policiales que forman a sus funcionarios es de 36,28%. Es decir que 63,7% de las instituciones policiales no cuentan con centros propios y la suficiente capacidad instalada para la formación de sus funcionarios.

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La formación policial: un reto democrático

2. Sin centros propios pero con características variadas: a) 35 instituciones preparan cursos según las necesidades y requerimientos de ingreso del nuevo personal policial. Esta cifra equivale al 28,45% del total de las instituciones policiales del país. En esta modalidad el porcentaje del total de Policías que forman a sus funcionarios es de 30,97% b) 13 instituciones preparan cursos propios pero además envían a los aspirantes a otros centros bien sea para complementar la formación o bien para aumentar la capacidad de ingreso (Mixto). Esta cifra equivale al 10,56% del total de instituciones policiales del país. En esta modalidad el porcentaje del total de Policías que forman a sus funcionarios es de 11,50% c) 9 instituciones preparan cursos propios pero además reciben aspirantes de otros centros que estén preparados en asuntos policiales (Mixto). Esta cifra equivale al 7,31% del total de instituciones policiales del país. En esta modalidad porcentaje del total de Policías que forman a sus funcionarios es del 7,96 % e) 37 instituciones policiales envían a todos sus aspirantes a otros centros o programas de formación policial porque no tienen los cursos propios. Eso equivale al 30,74% del total de Policías del país: 30,08 %. En esta modalidad el porcentaje del Total de Policías que Forman a sus Funcionarios es del 32,74 % En esta lógica que cada gobernador puede decidir sobre su policía, fui designada desde 1997 para dedicarme al área de la formación de policías y quisiera presentar mi experiencia para que podamos pensar juntos cuál es la concepción más correcta para la formación de un policía para la democracia. Yo tenía el mandato de graduar a los estudiantes en 6 meses, quienes recibían las clases en la Comandancia General en una modalidad teóricopráctica y en un régimen semi-interno. A los dos meses, el gobernador decide ingresar un grupo adicional con la orden expresa de graduarlos en 4

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Aimara Aguilar

meses. En adelante, las promociones III, IV, V y VI se graduaron con la misma dinámica. Estos grupos engrosaron las cifras de funcionarios y funcionarias policiales. De mil 200 policías en el estado Aragua en 1997, pasaron a 2 mil hombres y mujeres con autoridad de policía en 1998. Este proceso fue interrumpido y se retomó en el año 2001 por varias razones: 1) la sociedad estaba reclamando más policías, mayor eficiencia; 2) La pirámide organizacional estaba invertida. Había más oficiales que personal de base. La decisión fue poner en marcha un plan de formación policial acelerado en convenio con: 1) La Escuela de Formación Policial, dependiente del Ministerio de Interior y Justicia, con sedes propias; 2) La Escuela de Seguridad y Orden Público de la Guardia Nacional1 y con algunas comisarías en particular. Estos cursos alcanzaron aumentar 120% el personal policial en el estado Aragua. Todos los cursos se improvisaron y nunca se hizo un diseño único, pensando en la función policial y el perfil del policía. En todos se presentaban los mismos problemas a saber: 1. El ingreso: Los requisitos y los procedimientos son discrecionales. Algunas veces aplican pruebas psicotécnicas, prueba de rendimiento físico, examen médico. Otras pruebas que son realizadas por el aspirante fuera de la institución y que se desconoce su veracidad (exámenes de rutina, examen psicológico, odontológico). Los documentos que se exigen para el ingreso no son verificados por ninguna dependencia de la Policía (título educativo, carta de residencia, carta de conducta, entre otras). No se realizan prueba de conocimiento general. Ni la altura, ni la edad son elementos considerados a la hora de hacer la selección. Muchos ingresan apadrinados por funcionarios y funcionarias oficiales o por contacto político. 2. Número de aspirantes / nivel académico. En ocasiones se han realizado cursos con 450 participantes con diferentes niveles académicos, incluso algunos no alcanzan lo mínimo exigido (bachillerato). 3. Continuidad: La falta de continuidad en la formación

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La formación policial: un reto democrático

es un serio problema porque no hay exigencias académicas para que el funcionario pueda ascender dentro de la institución. 4. Espacio físico: La formación se realiza en espacios no acordes para el entrenamiento que se requiere, pues en algunos lugares ni siquiera existen áreas deportivas ni espacios para el entrenamiento de tiro y en ocasiones están hacinados en los dormitorios, aulas, comedor, entre otros. 5. Perfil de los profesores. Los profesores no tienen nivel académico, no tienen el componente pedagógico, muchos no tienen dominio del tema de derechos humanos y mucho menos de las áreas vinculadas con la acción policial. 6. Transversalidad de los derechos humanos: Hasta ahora los derechos humanos son una materia pero no han sido transversalizados en todas las asignaturas que se alcanzan ver. 7. Crecimiento personal. No siempre se agrega en los programas de formación el aspecto del crecimiento personal, pero es muy importante para que cree sentido de pertenencia y sea coherente entre lo que dice, lo que siente y sus acciones. 8. Recursos. Uno de los mayores problemas que enfrenta la formación es la falta de recursos para a) el salario digno para profesores, b) la adquisición de equipos didácticos y telemáticos, c) la actualización de tecnología, d) bibliotecas, e) salones o sitios de simulación (abiertos y/o cerrados) que hagan mas vivencial y práctica la formación basada en experiencias, f) la asignación de equipo policial. 9. Pasantías. Las pasantías se realizan en las comisarías pero cuando los aspirantes comienzan a trabajar se dan cuenta que todo lo que aprendieron en la escuela no sirve de nada porque hay códigos de comportamiento

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Aimara Aguilar

que deben ser respetados porque, de lo contrario, serán expulsados del grupo. Los aspirantes ven un modelo de policía que no es precisamente ejemplar. En las Comisarías no hay vocación de formación con los aspirantes. 10. La militarización: Existen diversos regímenes de permanencia pero en general hacen un régimen interno, con salidas los fines de semana. Heredamos de los cuerpos militares una disciplina vista desde la ridiculización, la tortura y los vejámenes. La militarización del enfoque pedagógico sólo enseña a obedecer y acatar ordenes y no a dialogar, discutir, deliberar, resolver conflictos por las vías de la negociación. Muchos de estos problemas deben ser resueltos, como lo aseguran El Achkar y González (2007), por la vía de la estandarización nacional con una ley que unifique criterios en torno al. diseño curricular (el cual debe ajustarse al nuevo modelo policial): fundamentos, propósitos, contenidos, enfoque pedagógico, plan de estudio, carga horaria, modalidad, sistema de evaluación, planta profesoral, materiales educativos, centros de formación, régimen y modalidad educativa. Estandarización también de los requisitos de ingreso y los mecanismos y procesos de selección del personal policial. Señalan nuestros autores de referencia que la Policía es una institución pública y civil, orientada por los principios de permanencia, eficiencia, universalismo, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estadales y municipales, dentro del marco de la Constitución Nacional y de los Tratados y Principios Internacionales sobre protección de los derechos humanos. En ese sentido, la formación debe apuntar a la formación de un policía que asuma estos principios institucionales desde su propia práctica. En consecuencia, la escuela policial ha de reflejar la nueva cultura policial tanto en su filosofía y reglamentos, como en la relación cotidiana y en las reglas informales (2007). Para terminar quiero formularme la pregunta con ustedes para pensar un poco en la formación policial. ¿Cuál es el mejor sistema de formación de

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La formación policial: un reto democrático

un policía para el ejercicio de la función pública de seguridad ciudadana en democracia? Nota 1

La Guardia Nacional es un componente de la FFAA pero que desde su nacimiento asume funciones de seguridad ciudadana aunque es una institución militar. Este cuerpo no tiene instalaciones para la formación y por ello deciden que ésta se desarrollará en un hotel en la Victoria, con capacidad de albergar a 450 alumnos, un hotel en Camatagua con capacidad para 120 alumnos, un campamento en la ciudad de Camatagua con 150 alumnos, una escuela granja en el pueblo San Francisco de Asís con 75 alumnos.

Referencia Bibliográfica GABADÓN Luis Gerardo y Antillano Andrés. Comisión Nacional para la Reforma Policial (2007) La policía venezolana. Desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del tercer milenio. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela. EL ACHKAR Soraya y GONZALEZ Humberto Comisión Nacional para la Reforma Policial (2007). La formación policial: perspectiva histórica y realidad actual. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela.

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Relato Policial

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EL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA FORMACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DE NICARAGUA Elizabeth Rodriguez Obando*

I. INTRODUCCIÓN: El Enfoque de Género en la Policía Nacional ha sido una herramienta de análisis de las diversas formas de discriminación y desigualdad de género, la cual ha permitido tomar decisiones en la gestión institucional, que nos ha orientado al cambio, la transformación profunda en las relaciones de hombres y mujeres a lo interno de nuestra institución policial y en la prestación de servicios policiales. Es un cambio de actitud ante la vida, en lo personal y en lo laboral. El enfoque de género en la Policía Nacional de Nicaragua está orientado a potenciar las capacidades de sus recursos humanos, en función de garantizar su plena participación en igualdad de condiciones y oportunidades entre hombres y mujeres en el ámbito interno, y al mismo tiempo continuar transformando conductas, actitudes y prácticas en el trabajo policial con relación a los servicios que se brinda a la Sociedad Nicaragüense. Por ello el propósito principal de exponer el caso de equidad de género en el sistema de formación policial, es que sirva de experiencia a otras instituciones policiales del Área Centroamericana a fin de mejorar el ingreso a la Policía de personal femenino. Ésta es la experiencia que la Policía Nacional de Nicaragua, nuestra EXPERIENCIA DEMOSTRATIVA.

II. RESEÑA DEL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA POLICÍA NACIONAL La Policía Nacional decidió incorporar el enfoque de género por estar convencida de su justeza y reconocer los beneficios que aporta a la modernización institucional. El rol de la mujer, en condiciones de igualdad con relación al hombre, es un elemento vital para la modernización de la institución, en este proceso identificamos factores que lo facilitaron: *

Comisionada de Policía. Directora de la Academia de Policía. 363

El Enfoque De Género en la Formación de la Policía Nacional De Nicaragua

· La apertura y decisión de la Jefatura Nacional · La apertura de Jefes-as, que se han ido comprometiendo y participando en los cambios propuestos. · La voluntad de la institución y de su personal de estar siempre abiertos a la autorreflexión y al cambio, a fin de avanzar en el fortalecimiento institucional. · La iniciativa y el involucramiento de las mujeres de la Policía Nacional. · El desarrollo alcanzado por el movimiento de mujeres en Nicaragua.

III. ANTECEDENTES DEL CASO: En 1990, se inician los primeros pasos planteando ciertas inquietudes en la policía Nacional y atendiendo las demandas particulares de seguridad humana de las mujeres en el País. Entre 1990 y 1993, las mujeres policías se constituyeron en promotoras de iniciativas y propusieron a la Jefatura Nacional que el problema de la violencia intrafamiliar fuera abordado en nuestra institución, con métodos de prevención y atención directa, surgen así en el año 1993 las Comisarías de la Mujer y la Niñez (CMN) como resultado de los esfuerzos conjuntos entre el Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM), la Red de Mujeres contra la Violencia y la Policía Nacional, atendiendo la necesidad de enfrentar los riesgos específicos que para su seguridad implica ser mujer y atender de forma diferenciada sus demandas de seguridad ciudadana. El proceso de incorporación del enfoque de género en la prestación de los servicios policiales, da inicio con la Ley 228 de la Policía Nacional en su Arto. 21 que da un marco jurídico y legal a la actuación policial en la atención a la Violencia Intrafamiliar y Sexual mediante la institucionalización de las Comisarías de la Mujer y la Niñez. Pero no fue, sino hasta en 1996 que formalmente se asumió el enfoque de género como una perspectiva de desarrollo y cambio de conciencia de género en nuestra Institución Policial 364

Elizabeth Rodriguez Obando

IV. CASO ¨EXPERIENCIA DEMOSTRATIVA¨: El sistema de formación policial que contribuye al fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana del país, formando a las y los aspirantes con base a competencias que garanticen su clara concepción de servidores públicos. De hecho, la Academia de Policía ¨Walter Mendoza Martínez¨, Instituto de Estudios Superiores de la Policía Nacional de Nicaragua, fue una de las primeras instancias involucradas en el país en el trabajo institucional de género. IV.1. Causas del descenso de ingreso femenino. En el año 2000 el 11.3 % del total de fuerzas que ingresan a la Academia eran mujeres. En el año 2001, mediante la implementación de una acción afirmativa (Curso Básico exclusivo para mujeres), alcanzó un 26.7 %. En el año 2002, bajó al 20.3 % y en el año 2003 bajo nuevamente a un 17.4 %. Esta tendencia implicaba un descenso del personal policial femenino para los siguientes años. Causas de este descenso: Primero: El aumento en el nivel académico requerido para el ingreso, si bien no resultó difícil captar aspirantes con mayor nivel académico, sí afectó el ingreso de mujeres no porque las mujeres no cumplieran con el nivel académico requerido, sino porque este nivel representa una oportunidad para las mujeres de ubicarse en otras carreras más ¨adecuadas¨ para las mujeres y menos riesgosas. Segundo: la vigencia de esquemas de género muy marcados en la sociedad nicaragüense . IV.2. Necesidad de cambio: La Policía Nacional de Nicaragua ha asumido el enfoque de género no sólo por ser un derecho humano, sino que lo visualiza como una estratégica para la construcción de una sociedad más justa y desarrollada. IV.3. Fases de la Experiencia demostrativa: Las fases que se desarrollaron en esta experiencia son: 1. Fase Diagnóstica: Identificación de brechas de género en el proceso de convocatoria, selección y verificación de personal.

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El Enfoque De Género en la Formación de la Policía Nacional De Nicaragua

2. Fase de Sensibilización y capacitación de los RRHH involucrados en el proceso. Capacitación a los recursos humanos en temas referidos a la equidad de género. 3. Fase Técnica para el mejoramiento de los procesos de ingreso a la Academia de Policial. 3.1. Campaña publicitaria que transmitiera la idea que la labor policial puede ser ejercida por hombres y mujeres, y que además es una carrera profesional como otras. 3.2. Incorporación de nuevos instrumentos psicológicos que permitan conocer mejor el perfil de los y las aspirantes, y poder valorar si coincide con el perfil requerido para ser policía. 3.3. Realización del proceso de verificación sin sesgos de género lo cual requiere capacitación de recursos humanos y género. 4. Fase en el proceso de formación: 4.1. Conformación de un equipo multiciplinario 4.2. Seguimiento psicosocial a los/las estudiantes del Curso Básico en la Academia de Policía. 4.3. Realización de dinámicas de grupos para facilitar su adaptación. 4.4. Realización de talleres sobre Autoestima y Liderazgo. IV.4. Breve explicación de la experiencia Producto de la disminución del ingreso de personal femenino a la Institución Policial, identificado en la etapa diagnóstica se conoció que uno de los aspectos claves era el personal involucrado en el proceso de selección, con frecuencia el personal reproducía inconscientemente esquemas sociales de género que incidían en las decisiones institucionales. 366

Elizabeth Rodriguez Obando

Un caso claro es lo que sucedía en la etapa de verificación, donde presentaban situaciones desventajosas para las mujeres. Por ejemplo, si el oficial verificador preguntaba por el comportamiento de una aspirante en la comunidad y las personas le decían que era madre soltera y/o tenía un trabajo informal como por ejemplo vendedora de lotería, el oficial anotaba en la ficha que esta persona no era buena madre por que dejaba a su hijo (a) al cuido de otras personas, que no tenía buena reputación por no tener una relación estable, por tanto no era recomendable para entrar a la policía. Sin embargo, en el caso de los hombres nunca se presentó un caso parecido. IV.5. Estrategias claves del éxito IV.v.i. Liderazgo de la Jefatura Nacional de la Policía quienes se ubicaron a la cabeza de esta acción. IV.v.ii.. Involucramiento de las principales autoridades de las áreas involucradas, División de Personal, Academia de Policía, Relaciones Publicas, GTZ. IV.v.iii. Liderazgo y compromiso de las mujeres policías. IV.6. Situación Actual: Ejecutada esta experiencia, se establecieron cambios en los procedimientos y en la meta de reclutamiento de mujeres para el año 2004, estableciendo una meta de reclutamiento para ingreso a la Academia de Policía de un 30 %. En los últimos tres años después de puesta en marcha esta experiencia los resultados para el ingreso a la Academia de Policía ¨Walter Mendoza Martínez¨ Instituto de Estudios Superiores de la Policía Nacional de Nicaragua ha sido la siguiente: En el 2004, un 33 %, en el 2005 un 31 % y en el 2006 un 26 %. Como se podrá observar en el ultimo año ha habido una variante del 4 % sin embargo en los tres años se ha podido mantener la meta propuesta del 30 % del ingreso a la Academia de Policía de los Cursos Básico de Policía. Aquí es importante referir que en el año 2006, fue el ultimo curso Básico de Policía que se realizó, y en ese mismo año se emprende una nueva etapa de los procesos de formación policía, y se implementa el Curso Técnico Medio Policial, que cambia positivamente en cuanto a contenidos, metodologías y tiempo de realización. El curso para ingreso a la policía 367

El Enfoque De Género en la Formación de la Policía Nacional De Nicaragua

Nacional eleva su nivel en función de prestarle un mejor servicio a la comunidad. Actualmente en lo referido al Curso Técnico Policial que tiene una duración de un año lectivo el ingreso de mujeres al curso se mantiene en un 25 %.

V. LECCIONES APRENDIDAS. · El éxito de esta experiencia es que la jefatura Nacional ha sido la conductora y que si hay voluntad política en el primer nivel jerárquico de la Institución las cosas se pueden realizar de forma exitosa. · La efectividad de trabajar en equipos interdisciplinarios trajo consigo experiencias, aprendizajes y decisiones importantes en el proceso. · Es imprescindible siempre trabajar la parte educativa que sensibiliza a los seres humanos que somos capaces de hacer cambiar las cosas y de mejorarlas. · Este tipo de experiencias no pueden ser de momento, o para un estudio determinado deben de ser sostenibles. · La Institución no es una isla, somos parte de una sociedad donde persisten los sesgos de género y si queremos incidir a lo interno de la institución tenemos que tomar en cuenta como esta nuestra sociedad en el tema.

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CONTROLES INTERNOS POLICIALES O DE CÓMO LA POLICÍA VIGILA A LA POLICÍA. Ernesto López Portillo Vargas* y Verónica Martínez** Solares**

“… in this respect, police brutality is like police corruption – there may be some rotten apples, but usually the barrel itself is rotten.”1 “…creating effective disciplinary systems within the police should be a first- order priority.”2

Durante la segunda mitad del siglo XX el control del comportamiento policial se ubicó entre los temas fundamentales para garantizar un desempeño profesional y respetuoso de los derechos humanos por parte de los oficiales. Recientes perspectivas teóricas proponen que los controles efectivos solo son posibles dentro de sistemas complementarios, internos y externos, que además deben propiciar el aprendizaje, dentro de un diseño institucional donde el principio de accountability juega un papel operativo y organizador amplio.3 Ahora es posible encontrar complejos mapas respecto a las modalidades y categorías del control policial, si bien la teoría coincide en asignarles de manera directa un valor esencial para la contención de abusos, e indirecta para el desarrollo y crecimiento institucional. Dado que las atribuciones de la policía la convierten en instrumento de ejercicio del monopolio legítimo de la fuerza del Estado, los controles sobre ella para evitar desviaciones adquieren un valor crítico en un régimen democrático y de derecho.

1. INTRODUCCIÓN4 Cada vez más la literatura relacionada con la policía está enfocada en las áreas problemáticas de la conducta policial, especialmente en la corrupción y en el abuso de poder. Tal acercamiento no es casualidad. Si bien es cierto que gran parte de la literatura de la primera mitad del siglo pasado tuvo como interés primordial un acercamiento histórico, para luego *

Ernesto López Portillo Vargas (Presidente fundador del Instituto para la Seguridad y la democracia –www.insyde.org.mx- y consultor internacional en reforma policial) candidata a doctora en derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. ** candidata a doctora en derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. 369

Controles internos policiales o de cómo la policía vigila a la policía.

desplacerse al ámbito normativo, poco a poco un mayor número de investigaciones se enfocan no sólo en el rol y las funciones de la policía, vistas desde las estructuras formales, sino en la cultura, las estrategias, las desviaciones, la ética y el control policial (tanto de la policía como institución, como de la conducta de sus elementos) y, como consecuencia, en su reforma institucional con una perspectiva invariablemente democrática (Bayley, 2001, Okudzeto, 2005; ). Dicho proceso, de acuerdo con Kelling y More (Newburn, 2005:88108) atraviesa tres distintas etapas: la era política, la era de reforma y la era de la solución comunitaria de conflictos. Sin embargo, a pesar de los avances democráticos en la etapa de reforma e inclusive en la descripción final, dos elementos no pierden vigencia y, por el contrario, revisten cada vez mayor importancia: el entendimiento y análisis de la mala conducta policial, sea por corrupción o abuso de poder y, de manera más reciente y creciente, cómo es posible controlarla (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a). La respuesta a las denuncias y quejas por mala conducta policial tuvo, hasta la segunda mitad del siglo pasado, una respuesta informal. El reporte de la Royal Commission on the Police producto del debate realizado entre 1959 y 1964 (Marshall en Newburn, 2005: 624) en el Reino Unido, puso sobre la mesa la pregunta fundamental sobre "… ¿de qué manera y ante quién la policía debe rendir cuentas de su actividad?", lo que derivó en una "estructura tripartita" de rendición de cuentas (Chief Constable, the Home Office, and the Police Authority, modificado por la Police Reforms Act 2002 que creó la Independent Police Compalints Commission). Por su parte, la McCone Commission -1965- (Neild, s/a) en Los Angeles, Estados Unidos, después de los disturbios de los años 60, "…propuso la creación de un mecanismo interno de verificación". El surgimiento de mecanismos de control es una reacción natural frente a los abusos policiales y a la corrupción, es producto, por tanto, de la democratización de todas las estructuras de autoridad estatal, incluyendo la cara más visible de los regímenes autoritarios: la policía. La preocupación por el control de la actividad policial vio su reflejo jurídico internacional principalmente en el Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de 1979 (artículo 8 c)), para ser ratificada con posterioridad en los Principios Básicos Sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados

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Ernesto López Portillo Vargas y Verónica Martínez

de Hacer Cumplir la Ley (1990, especial atención reviste el numeral 25). Como podemos observar, la idea de control (accountability policial) y su implementación efectiva, son sumamente jóvenes. Como todo proceso, está plagado de éxitos y fracasos, sobre todo por lo que hace a su implementación en las diversas estructuras, sistemas y estrategias de operación. Latu sensu, los controles policiales se dividen en externos e internos – sobre lo cual abundaremos más adelante- (Gareth, 2005; Neild, s/a; Varenik, 2005; Cano, s/a) y éstos, a su vez, en formales e informales (ver figura 1). Desde cualquier ángulo, a casi medio siglo de la idea del control y la rendición de cuentas, la maquinaria policial y de los aparatos encargados de hacer cumplir la ley presentan especiales problemáticas para la construcción de una teoría de accountability democrática, en gran medida debido a lo diversificado de las instituciones, mecanismos, procesos y procedimientos; pero también debido a los múltiples retos que deben enfrentar en la práctica y que, a pesar de bases legales sólidas, les impiden funcionar adecuadamente (Punch, 2003; Skolnick y Fyfe en Newburn, 2005;) tanto en el desempeño como en la conducta policial, especialmente en países bajo transición democrática o en situación de post conflicto (Gareth, 2005:2, Cano, s/a; Caparini, 2003; Call, 2003, O’neill, 2005). La historia de los esfuerzos por desarrollar accountability en la policía tiene dos grandes capítulos: la primera y la segunda mitad del siglo XX. En la primera mitad tales esfuerzos se caracterizaban por ser coyunturales y generalmente a consecuencias de hallazgos de comisiones temporales formadas para enfrentar un escándalo. Las recomendaciones que surgían no estaban acompañadas de mecanismos que forzaran su aplicación, que revisaran o que guiaran su implementación. El impacto era por tanto limitado. Se trata de un ciclo: escándalo, formación de una comisión, inadecuada implementación de los cambios propuestos, resurgimiento del problema, nuevo escándalo y así sucesivamente “This pattern persists today: Rodney King’s public beating led to careful findings by the Christopher Commission,5 followed by the LAPD’s questionable effort to fix the problems, and ten years later, the massive Ramparts scandal which in many ways was more harmful to the police and the criminal justice in Los Angeles (Varenik 2006).

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Controles internos policiales o de cómo la policía vigila a la policía.

No obstante, hacia finales de la década de los sesenta del siglo XX, nos dice al autor, comenzaron los esfuerzos hacia la creación de mecanismos permanentes de accountability, primero por la vía de controles externos, típicamente enfocados en la recepción y algunas veces investigación de quejas ciudadanas contra la policía. Al paso del tiempo, los límites de los controles externos se hicieron evidentes ante las cadenas internas de comando policial, pero la lección quedó clara: era necesario crear mecanismos permanentes de accountability para garantizar la atención necesaria a los problemas asociados al control policial. Y se ha acumulado importante aprendizaje, en particular durante los últimos 30 años del siglo XX. Varenik propone un conjunto de lecciones, algunas de las cuales son: a. para lograr modelos sostenibles de accountability, la policía debe ser sujeto y objeto de los procesos de reforma. Es decir, debemos lograr que la policía de alguna manera acepte que tiene que jugar un papel que asegure que las reformas sean exitosas al establecer sistemas apropiados de control y rendición de cuentas; b. enfocarse exclusivamente en casos es un medio ineficiente para terminar con mala conducta policial o para promover buenas prácticas. El argumento es al mismo tiempo simple y poderoso: las malas conductas de la policía tienen atrás aspectos institucionales fundamentales (la selección, el entrenamiento, los incentivos, la cultura policial, la supervisión, etc.) los cuales deben ser abordados mediante estrategias de mayor impacto; c. en la práctica, accountability requiere múltiples mecanismos, internos y externos, relacionados por medio de sistemas que permitan su complementación. La relevancia de tal complementación es extraordinaria porque un sistema desequilibrado de controles internos y externos puede, en lugar de fortalecer, debilitar algunos de ellos o ambos. “Although we have emphasized here the importance of developing internal mechanisms it’s also necessary to underline that these mechanisms will function better if they’re subject to a

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constructive regimen of review, audit, analysis and constructive input. Sadly, it’s probable in any force that cases will arise in which the internal system does not function as we would like and where it will be necessary to have the external capacity to ensure investigation, resolution and communication to the public and the police. If there is one indisputable truth arising from long experience in this area, it’s that we need to strike a healthy balance between ultimately ensuring the primary role of internal mechanisms in controlling police conduct and maintaining vibrant external mechanisms whose scrutiny and pressure will act as a spur on the police to keep the house in order” (Varenik 2006). Las implicaciones de accountability incluyen la detección, investigación, vigilancia y medición de la conducta, sea buena o mala, y la imposición de las consecuencias necesarias de manera que el oficial y la institución en su conjunto asimilen en la práctica las lecciones de su experiencia. Lo anterior implica, en parte, el sistema disciplinario –sanción y premios- pero mucho más importante es la construcción de sólidos sistemas de flujo de información y análisis, de comunicación y gestión estratégica, todo trabajando de manera que las políticas, entrenamiento, valores y mandatos de las instituciones policiales se reflejen en la práctica de todo el personal. Esta perspectiva centraliza el principio de accountability, a modo de plataforma que garantiza el control, el escrutinio y la responsabilidad de la policía por las acciones que realiza. Pero va más allá, en tanto recoge el valor del aprendizaje como un proceso hacia el mejoramiento continuo y el mantenimiento de un diálogo que es transparente, informado y mutuamente respetuoso entre la policía y los promotores de instituciones policiales respetuosas de derechos (Varenik 2006). Se trata de trascender la idea –correcta desde luego- que considera al buen entrenamiento y buen personal como los mejores instrumentos para minimizar los riesgos asociados a la función policial, para pensar en instituciones que revisan y analizan sus prácticas, comunican sus resultados y suman consecuencias a sus conclusiones, y por esa vía aseguran que las mejores prácticas están en la calle, que los policías desplegados desarrollarán sus mejores instintos y mejor juicio frente a lo rutinario o lo no esperado. Se trata de una combinación: normas y políticas claras con procesos de revisión y decisión que permiten a la institución orientar mejor a sus oficiales. Los indicadores que pueden ser derivados de este proceso de revisión y análisis fortalecen la estructura de accountability porque permiten una mejor

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evaluación sobre cómo los individuos, las unidades y la institución en su conjunto se comportan. Poco a poco, el departamento de policía el enfocarse en sus problemas y al desarrollar sus fortalezas (Varenik 2006). En seguida haremos una exploración, descripción y breve análisis de los denominados controles internos policiales (CIP), también conocidos como accountability o supervisión interna, no sin antes subrayar que cualquier mecanismo eficaz de vigilancia refuerza una actividad policial efectiva y respetuosa, en virtud de que favorece la cooperación con la ciudadanía y disminuye la violación de derechos fundamentales.

2. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTROLES INTERNOS DE LA POLICÍA (CIP) De acuerdo con Bayley (en Varenik, 2005: 31-sigs.), las modalidades de control se pueden conceptuar de la siguiente manera:

Figura 1

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La amplitud estructural queda reducida a la definición que de CIP proporcionan diversos autores. Neild (s/a) les define como aquellos que "[e]n líneas generales, regulan y orientan las actividades cotidianas de la institución, tratan casos particulares de abuso, y pueden colaborar en el análisis y transformación de procedimientos y sistemas administrativos y reguladores para refinar la capacidad policial, mejorar su desempeño y eficacia, y elevar su conducta ética." Varenik (2005:32) señala que "accountability interna [es] la capacidad de un cuerpo de policía para investigar la mala conducta de sus propios agentes, y su capacidad para examinar y controlar su uso de la fuerza, atributo que lo distingue de otras entidades civiles." Para Caparini (2003:5), la forma de control interna, o auto-control policial, "se refiere a la socialización de los oficiales de policía y la interiorización de las normas y de la ética policial democrática a través del entrenamiento, educación, “estándares de profesionalización”, el ejemplo brindado por los oficiales más antiguos, y la cultura dentro de la organización policial, más ampliamente." Call (2003:9), por su parte, señala que los mecanismos internos de vigilancia "incluyen cualquier unidad interna que investiga o reporta las infracciones cometidas por el personal de policía (por ejemplo, “Unidades Disciplinarias”, “Asuntos Internos”, etc)." Para la International Advisory Commission of the Commonwealth Human Rights Initiative (Okudzeto, 2005:60, en el mismo sentido Gareth, 2005), dos mecanismos definen a la accountability interna: a. el ambiente disciplinario, construido tanto por el aparato formal para reprimir y censurar la mala conducta policial y por la cultura informal que priva en la institución, y b. la relativamente nueva técnica del control gerencial del desempeño policial, a través de la configuración de objetivos y el análisis estadístico (indicadores de gestión y calidad). La información que deriva de los indicadores de disciplina policial (information managment systems o “early warning” systems) son de gran

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importancia en la medida que proporcionan elementos para la prevención de malas conductas, el diseño de políticas de selección, capacitación, actualización, premiación y promoción de agentes, así como de sanción; y, por supuesto, el mejoramiento institucional, tanto en la respuesta a las demandas ciudadanas como en los procedimientos internos de control. Características De acuerdo con Neild (s/a), las características generales son las siguientes: · son mecanismos administrativos (Caparini, 2003) · se encuentran establecidos en las leyes orgánicas de la policía, reglamentos disciplinarios, reglamentos operativos o códigos de ética (en este sentido, Alemika y Chukwuma, 2003); · se rigen por las leyes nacionales e internacionales, incluida la jurisprudencia (principio básico de legalidad, rule of law o due process, ver Okudzeto, 2005:53); · regulan procesos disciplinarios (Neild, s/a; Varenik, 2005:32; Caparini 2003:5, Call, 2003:9; Okudzeto, 2005:60; Gareth, 2005); · la regulación no es consistente: infracciones menores/ infracciones graves; centralizada/descentralizada (Neild, s/a); · pueden ser verticales (disciplina ejercida por línea de mando) u horizontales (mecanismos internos especializados en disciplina –inspectorías generales, unidades disciplinarias o de control y oficinas de responsabilidad profesional); centralizados, descentralizados o de creación discrecional. Sin embargo, existen elementos clave para su buen funcionamiento: · voluntad política (Neild, s/a; Alemika y Chukwuma, 2003: 52); · liderazgo (Neild, s/a; Bayley, 2001:206; US Department of Justice, 2001:11; Okudzeto, 2005:63, 65); 376

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· independencia (Neild, s/a; O’neill, 2005:7); · confiables (Neild, s/a; Varenik, 2005:41); · transparencia (Cano, s/a, Neild, s/a, Varenik, 2005; Okudzeto, 2005:65, 66); · objetivos e imparciales (US Department, 2001:8, Varenik, 2005: 41; Okudzeto, 2005:66); · efectivos (O’neill, 2005:7); · basados en el principio de seguridad Jurídica (Neild, s/ a, Varenik: 2005:41); · con personal idóneo y bien capacitado, es decir, profesional (Neild, s/a, Okudzeto, 2005:66); · basado en un sistema gerencial idóneo (Okudzeto, 2005:66); Algunos elementos que dificultan el buen funcionamiento de los CIP: Varenik (2005) identifica un punto nodal en el registro de la información: calidad, constancia y sistematización. Neild (s/a), por su parte, señala al alto hermetismo y confidencialidad en los procesos, como dos barreras relacionadas a la información (especialmente lo frágil del control por número de casos, sobre tipo de denuncia, nombre y rango del oficial, estado de la investigación o juicio, coherencia y proporcionalidad en la sanción, es la calidad de la información y uso necesario en la prevención de abusos: análisis de datos para identificar patrones, calidad en la gerencia policial y la administración de la fuerza y prácticas operativas nocivas.) Por su parte, Okudzeto (2005:53-56), identifica los siguientes puntos débiles en la práctica: · estructuras jerárquicas rígidas · problemas en la implementación, especialmente los relativos a la cultura institucional particular (falta de voluntad, procesos oscuros, manejo de la evidencia, términos) · liderazgo

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· regulación imprecisa en la gravedad de las faltas · secrecy o código del silencio · los problemas de la recolección y uso de la información Los cinco valores básicos son (Okudzeto, 2005:66): · claridad en los objetivos de la organización · transparencia · visibilidad respecto de los límites de la actividad policial · responsabilidad. Cada miembro es personalmente fiscalizable respecto de sus acciones · empowerment. La toma de decisiones se basa, lo más próxima posible, en la práctica. “El abuso policial se puede corregir eficazmente con una estrategia doble: por un lado, la sanción a los individuos responsables de abusos, y por otro, la corrección de las debilidades institucionales o de un ejercicio policial nocivo. Lo primero requiere que las autoridad judiciales y policiales estén dispuestas a investigar y sancionar el crimen. Lo segundo puede darse a través de una amplia gama de medidas, desde una capacitación puntual, mejorada, hasta la reforma de reglamentos y la adopción de nuevos modelos policiales como aquellos llamados “community policing” (policía comunitaria).”

3. MODELOS DE CIP Los CIP son convencionalmente entendidos como una media en contra de la corrupción y los abusos policiales, y como sistema de perfeccionamiento profesional, acepción dominante con respecto a todo mecanismo de accountability. “La responsabilidad de todo gobierno es mantener una policía bajo accountability. Pero es responsabilidad de los policías por ellos mismos para asegurar que los sistemas internos garanticen disciplina, buen desempeño y un buen ambiente en la actividad policial. Convencionalmente, los sistemas internos dependen casi exclusivamente de la investigación policial de otros policías. Su efectividad refleja el grado 378

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de compromiso que tiene la policía de mantener por ellos mismos lo más altos estándares.” (Okudzeto, 2005:60). Varenik (2005:55-60) proporciona un modelo genérico sumamente didáctico: · admisión · procesamiento · disposición · revisión Para Okudzeto (2005:52) el sistema interno, al lidiar con mala conducta seria, se divide en cuatro partes: · queja · investigación · audiencia · apelación Ambos autores coinciden en el contenido del proceso (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a).

Figura 2

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Existen dos formas de lidiar con las quejas (Neild, s/a): · ofensas menores. Investigadas por el inmediato superior jerárquico; · ofensas serias. Usualmente son investigadas por agencias fuera de la cadena de mando tales como una unidad de investigación interna dentro de la organización policial, comités disciplinarios ad-hoc, compuesto por oficiales policiales con mayor antigüedad; o por agencias externas. Todos siguen las reglas del debido proceso. Relación entre los CIP y los Controles Externos Los CIP y los controles externos no son excluyentes ni contradictorios, por el contrario, ambos son importantes, necesarios y complementarios (Bayley, 1985: 158, Call, 2003:9, O’neill, 2005:7; Alemita y Chukwuma, 2003:56). La experiencia demuestra que sin mecanismos externos es muy probable que los internos gocen de absoluta discrecionalidad para determinar cuáles asuntos son susceptibles de investigación y cuáles no, lo que reviste especial preocupación en la violación de derechos humanos, como casos de tortura o ejecuciones extrajudiciales. Para Bayley (1985:177-178, también Neild, s/a), en principio los controles internos son preferibles por tres razones: · están mejor informados que los externos; · pueden ser más minuciosos, completos y extensivos; · pueden ser más variados, sutiles y diferenciados. La duda sobre la dificultad de la confianza se encuentra en que en este tipo de controles es la policía la que se investiga a si misma (Alemita y Chukwuma, 2003:55; ), por lo que se presumiría una investigación laxa e incompleta; en muchos aspectos, revive el antiguo conflicto sobre "quién vigila al vigilante", básicamente por tres razones (Neild, s/a): frágil voluntad política, débil liderazgo y una larga tradición represora (militar y política) especialmente en América Latina.

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Los sistemas de control externos son complementarios a los CIP (Gareth, 2005: 3,8, Call, 2003:9; Newham, 2000.). Pero en todo caso, parece que éstos son lo que cuentan con los mejores instrumentos para lidiar efectiva y rápidamente con los problemas de mala conducta y asumir acciones para enmendarlas. Por su parte, los controles externos son otra fuente receptora de quejas y denuncias y supervisan no sólo la actuación policial, sino también la propia de los CIP (Neild, s/a). El éxito o fracaso de la relación entre ambos se encuentra en las dinámicas de comunicación de ambos tipos de control, es decir, entre los departamentos de policía, la sociedad civil y los cuerpos de vigilancia en sí. En muchos sentidos, las deficiencias de los CIP han sido suplidas por los controles externos (Cano s/a), como las oficinas de Derechos Humanos, pero éstos no podrían funcionar sin la cooperación de los CIP, en gran medida porque colaboran proporcionando, básicamente, información. Sobre toda discusión, lo innegable es que la información que generan ambos cuerpos de control contribuyen al mejoramiento de la conducta, tanto institucional como de los oficiales: políticas de cambio y recomendaciones, acciones correctivas y de reforma, en cualquier etapa, del reclutamiento o selección a la promoción o sanción. CIP y democracia “Democratic policing is based on the idea of the police as protectors of the rights of citizens and the rule of law, while ensuring the safety and security of all equally.”7 Dentro de las teorías constitucionalistas, alcanzar un Estado Social y Democrático de Derecho (Díaz, 1979:29; Croswell y Baltasar, 1996:137) significa concretar fundamental, aunque no exclusivamente, los siguientes principios: · imperio de la ley: ley como expresión de la voluntad general; · división de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; · legalidad de la Administración: actuación según ley y suficiente control judicial;

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· derechos y libertades fundamentales: garantía jurídicoformal y efectiva realización material. Tales principios revisten mayor importancia cuando se trata del uso del monopolio de la coerción legítima, monopolio que frente a la actuación ciudadana, ostenta la policía. Como consecuencia de ello, los Estados tienen la obligación de implementar especiales medidas en el uso de la misma, debido a que su actuación debe basarse en los intereses de la sociedad que protegen y no en los de los políticos o en los propios de la institución. Los CIP se convierten en uno de los instrumentos fundamentales en la consolidación democrática de las instituciones toda vez que implica la voluntad policial de auto-control. Son una de las características de una actividad policial democrática (son base en el sistema de pesos y contrapesos que caracteriza a todo sistema democrático de gobernabilidad), una de las maneras en que es posible lidiar con la mala conducta institucional y que, por lo tanto, genera consecuencias (Okudzeto, 2005: 27). “Todo sistema de accountability que funcione bien está basado, por encima de todo, en mecanismos, procesos y procedimientos de control interno. Los sistemas de disciplina confiables así como los apropiados niveles de entrenamiento y supervisión, y sistemas de monitoreo, evaluación y registro de desempeño asó como de registro de información criminal, crean el aparato necesario que mantiene a la actividad policial dentro de altos estándares.” “Es posible identificar elementos clave en una estructura legal sólida para una actividad policial democrática y para la accountability de la policía. Estos son: · el irrestricto respeto a los derechos humanos en la definición de los deberes policiales; · procedimientos claros de supervisión y controles democráticos; · sistemas disciplinarios internos fuertes, adecuados y justos; · cooperación entre los mecanismos internos y externos de accountability policial;

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· por lo menos, una unidad independiente que reciba las quejas acerca de la conducta policial; · supervisión multipartidaria sobre la policía a través de los cuerpos colegiados como lo son los parlamentos, las legislaturas o los consejos locales; · interacción obligatoria entre la policía y la ciudadanía”.

4. CONCLUSIONES Más que conclusiones, en esta reflexión final queremos lanzar un conjunto de cuestionamientos que atienden a una preocupación central: lograr la eficacia y legitimidad de los controles policiales, internos y externos, en instituciones policiales crónicamente débiles, como lo son en la gran mayoría de América Latina, parece un desafío extraordinariamente complejo; más aún, en la medida que la debilidad institucional de la policía ha sido un factor funcional a su carácter autoritario intrínseco, establecer controles puede suponer procesos mayúsculos de reconstrucción en la policía que van desde su base doctrinal y hasta sus instrumentos operativos más específicos. Por eso, preguntamos para el debate: a. ¿Cómo propiciar entre los policías una auténtica apropiación respecto a la idea de que los controles los fortalecen, no los debilitan, cuando han operado en un contexto institucional que propicia, explota y tolera el abuso? b. ¿Cómo propiciar un alineamiento de expectativas entre la policía y los ciudadanos, de manera que los controles funcionen como instrumentos reguladores capaces de arrojar beneficios recíprocos? c. ¿Cómo inducir el instrumental técnico necesario para el desarrollo institucional de los controles internos en la policía, ahí donde no hay experiencia ni conocimiento al respecto? d. ¿Qué método o métodos seguir para detonar dinámicas de aprendizaje al interior de la policía, en clave de control del desempeño?

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e. ¿Es posible impulsar el rediseño institucional para construir controles eficaces sin desarrollar una lectura profunda e informada de la cultura policial? f. ¿Cómo posicionar entre la sociedad civil organizada los incentivos necesarios para habilitarla como contrapeso y control externo de la policía, cuando desde la sociedad muchas veces se propicia el abuso policial? g. ¿Cómo inducir entre otros órganos del Estado (legislativo, poder judicial, ombudsman) un proceso de construcción de capacidades para el control externo de la policía? h. En el terreno policial operativo, ¿cómo transitar desde esquemas estratégicos y tácticos históricamente intuitivos y gobernados principalmente por controles informales, hacia esquemas técnicos controlados desde plataformas formales de control? Notas 1

Skolnick y Fyfe al analizar el abuso policial en el caso Rodney King, citados por Newburn, 2005: 565. Sin embargo, datos empíricos señalan que sólo alrededor del 10% del personal policial, en Estados Unidos es responsable de un número desproporcionado –hasta un 90%- de quejas por mala conducta (abuso de poder –incluye discriminación, falso arresto, y otras conductas- y corrupción); ver US Department of Justice, 2001:10; Samual y Alpert, 2000. 2 Bayley, 2001:40. En este sentido, Neild (s/a) señala que dentro del proceso de reforma policial, los CIP deben crearse y operativizarse en la primera etapa de la misma. 3 El Instituto para la Seguridad y la Democracia mantiene a su interior una amplia discusión sobre el concepto y los alcances de accountabilty, así como respecto a su mejor traducción posible al español, en el contexto temático de la reforma policial democrática. Si bien esta discusión rebasa los límites del ensayo, los autores desean dar cuenta de la problemática que implica la vasta multiplicidad de temas asociados al concepto mismo. 4 Este texto ha sido redactado para su exposición y discusión en el Curso Cuestiones Contemporáneas de la Acción Policial: Desafíos para América Latina. Curso de Liderazgo para el Desarrollo Institucional Policial, realizado entre el 6 y el 10 de noviembre de 2006 en la sede de Viva Río, en Río de Janeiro, Brasil. Es una plataforma básica principalmente descriptiva del estado general que guarda el tema de los controles internos de la policía en el foro internacional. Se espera discutir la validez de esta teoría de frente a la experiencia policial concreta mediante debates directos con los policías que asistirán al curso, provenientes de cinco países (Argentina, Brasil, Colombia, Chile y México). 5 The report is available at http://www.parc.info/reports/pdf/chistophercommision.pdf 6 De hecho, el rol del director de policía es considerado como