A Política Externa Colombiana para o Conflito Armado: Algumas Aproximações sobre seu Impacto na relação Brasil-Colômbia

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A Política Externa Colombiana para o Conflito Armado: Algumas Aproximações sobre seu Impacto na relação Brasil-Colômbia Patrícia Nabuco Martuscelli1 Resumo O único conflito armado interno no continente americano está acontecendo há mais de 50 anos na Colômbia. Todas as partes envolvidas cometem violações de direitos humanos dentre elas o recrutamento e uso de crianças soldado. Esse artigo estuda como a política externa colombiana lidou com a questão do conflito armado e dos direitos humanos e como isso se traduziu em uma “diplomacia do silêncio”. Esse trabalho, por meio de um estudo de casos, pretende analisar a política externa colombiana considerando seus conceitos principais e seus desenvolvimentos, com foco a partir dos anos 1980 e as relações bilaterais entre o Brasil e a Colômbia. O Brasil é o vizinho da Colômbia com maior potencial econômico, populacional e territorial e tem como um dos princípios de sua política externa a questão dos direitos humanos. O objetivo principal desse trabalho é analisar as relações Brasil e Colômbia, considerando a questão do conflito armado. Conclui-se que a Colômbia esteve mais voltada para os Estados Unidos da América (EUA) e o Brasil permaneceu afastado da Colômbia. Palavras-chavePolítica Externa Colombiana,Direitos Humanos, Conflito Armado, Colômbia, Brasil Abstract: The only internal armed conflict in the Americas is going on for over 50 years in Colombia. All involved parties commit human rights violations including the recruitment and use of child soldiers. This paper studies how the Colombian foreign policy has dealt with the issue of armed conflict and human rights and how this was translated into a "diplomacy of silence". This case study intends to analyze the Colombian foreign policy considering its main concepts and their development and the bilateral relations between Brazil and Colombia. Brazil is Colombia’s neighbor with greater economic, population and territorial potential and one of itsforeign policy’sprinciples is the defense of human rights.Its main objective it to study the Brazil-Colombia relations, considering the question of the armed conflict.This article concludes that Colombia has turned to the United States of America (USA) and Brazil stayed away from Colombia. Keywords: Colombian Foreign Policy, Human Rights, Armed Conflict, Colombia, Brazil

1Doutoranda

em Ciência Política pela Universidade de São Paulo. Bolsista CAPES. Mestre e Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Recebido para publicação em 07/03/2016. Aprovado para publicação em 04/04/2016. 1

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m conflito armado interno, como definido pelo Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV), é uma confrontação armada prolongada que ocorre entre forças armadas governamentais e as forças de um ou mais grupos armados ou entre tais grupos no território de um Estado. Essas confrontações precisam atingir um nível mínimo de intensidade e as partes envolvidas no conflito precisam mostrar algum tipo de organização (ICRC: 2008). Na situação que já dura mais de 50 anos na Colômbia, é possível observar grupos organizados com certo controle de uma parte do território que desafiam o Estado nacional colombiano. Ocorre assim um conflito armado interno no qual todas as partes envolvidas (guerrilhas, paramilitares, grupos criminais pós-desmobilização e forças armadas) cometem violações de direitos humanos, dentre elas o recrutamento de menores de 18 anos para atuarem direta e indiretamente nas hostilidades, o que classifica o fenômeno do uso de crianças soldado2. Dessa forma, a política externa colombiana teve que administrar ao longo do tempo o tema do conflito armado juntamente com as respostas para os abusos de direitos humanos presentes em seu território, ou seja, essas questões não estão dissociadas. Ao mesmo tempo, o país faz fronteira direta com o Brasil, maior potência econômica da América do Sul e seu inclusive percebido como um liderança regional em alguns temas. Nesse sentido, há que se estudar como o tema do conflito armado permeou a relação entre esses dois países, que, apesar de posicionamentos antagônicos têm que oferecer respostas ao conflito armado e a violações de direitos humanos. A Colômbia é um país com grande desigualdade econômica, no qual 10% dos mais ricos concentram 46,1% de toda a renda nacional (BJØRKHAUG:2010, 5). Ao mesmo tempo, a disputa por terras é uma das bases do conflito armado visto que nunca houve uma reforma agrária no país e as elites possuem o controle das terras, assim como do poder político. O conflito armado teve seu início nos anos 1960.Em 1966, nasceram formalmente as FARC-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaEjércitodel Pueblo), fundadas por estudantes e profissionais que acolheram a teoria do foco armado de Che Guevara. Sob a égide do Partido Comunista, a ideia era a de criar um grupo armado para caso a democracia fosse ameaçada na Colômbia, como estava acontecendo em quase todos os países da América do Sul com as ditaduras de direita. As FARC também defendiam a reforma agrária, o que garantia o apoio da população rural predominantemente. O Ejército de Liberación Nacional (ELN) surgiu em 1964, inspirado pela Revolução Cubana depois da viagem de seis estudantes colombianos à ilha em 1959 (CENTRO NACIONAL DE MEMORIA HISTÓRICA:2013, 40-41). A primeira onda de violência associada com o conflito armado interno aconteceu entre 1982 e 1995,com a expansão das guerrilhas e a formação de grupos paramilitares criados por fazendeiros para se protegerem dos guerrilheiros. Esse momento foi de violência generalizada, financiada pelo narcotráfico em meio a uma guerra patrocinada pelas elites regionais, os narcotraficantes e membros da Força Pública3.Até esse ponto, a diplomacia colombiana adotou como estratégia tratar do conflito armado como um problema interno que demandava uma solução doméstica, possível de ser resolvido sem assistência de outros países ou atores internacionais, de modo que o conflito armado não era inserido na agenda de política externa (CASTRO:2011, 92), pelo contrário, era omitido. Apesar das discrepâncias na literatura, é possível afirmar que o conflito começou a se internacionalizar no início dos anos 1980. Algumas explicações podem ser relacionadas a isso. A Apesar de as forças armadas colombianas não recrutarem menores de 18 anos em suas filas, essas utilizam crianças como informantes, o que qualifica o uso de crianças soldado de acordo com os Princípios de Paris sobre Crianças em Conflitos Armados (2007). 3Ibidem, 36. 2

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principal delas é a emergência do narcotráfico como principal patrocinador do conflito, que antes era financiado apenas com o apoio popular e por meio de extorsões e sequestros. Isso permitiu que o governo colombiano criasse seu discurso de que o resto do mundo deveria auxiliar a resolver a situação, visto que todos os países consumidores de cocaína seriam corresponsáveis por financiar o narcotráfico.Dessa forma, o tema do narcotráfico torna-se central para a política externa colombiana, sendo inclusive prioritário ao conflito armado em si e utilizado para silenciar as violações de direitos humanos cometidas por todas as partes. O Brasil compartilha cerca de 1.645 quilômetros de fronteiras com a Colômbia. Esses limites são perenes (grande parte deles está coberta pela Floresta Amazônica),o que permite que grupos armados colombianos recrutem brasileiros (incluindo crianças) em territórionacional para servirem como guias, apoiadores do tráfico de armas e drogas e para o trabalho forçado na produção de cocaína. Apesar de serem vizinhos, a Colômbia e o Brasil foram países que permaneceram distantes cujas relações não foram prioritárias para nenhum dos lados. Isso é curioso especialmente porque o Brasil insere a América do Sulem seu discurso de ação principalmente depois do governo de Fernando Henrique Cardoso, o que é aprofundado no governo de Luiz Inácio Lula da Silva com a criação da União das Nações Sul Americanas (UNASUL). O conflito interno na Colômbia apresenta-se como principal ameaça à segurança e à estabilidade regionais, o que, nos últimos anos, provocoutensõesnas relações do país com o Equador e a Venezuela. Além disso, estão em curso as Conversas de Havana iniciadas em 18 de outubro de 2012 em Oslo (Noruega), que representam a real possibilidade de um acordo de paz entre o governo colombiano encabeçado pelo atual presidente Juan Manuel Santos e as FARC, a maior guerrilha do país. Os garantidores do processo de negociação são Cuba, Noruega, Venezuela e Chile. Organizações regionais internacionais como a Organização dos Estados Americanos (OEA), a UNASUL e o Grupo dos 24 (do qual o Brasil é parte) assim como a Organização das Nações Unidas (ONU) apoiaram iniciativas de menor nível (BAYER:2013, 67). A Agenda de Havana é composta por 5 pontos: o problema agrário da Colômbia; o ingresso de membros da guerrilha na política; o comércio ilegal de drogas; a reparação das vítimas do conflito e o desarmamento dos guerrilheiros; e os mecanismos institucionais de acompanhamento. Interessante observar que os únicos países americanos que estão diretamente envolvidosnesse processo são Venezuela, CubaeChile. Faz-se necessário entender como a Colômbia tem usado o conflito armado em sua política externa e como isso tem impactado suas relações com o Brasil. Dessa forma, pretende-se mostrar, com esse estudo de caso exploratório, que a Colômbiateve sua política externa mais voltada para os Estados Unidos da América (EUA) inserindo o tema do narcotráfico e do terrorismo como centrais em sua agenda externa e que o Brasil permaneceu afastado da Colômbia. Ao mesmo tempo, a política externa brasileira para a Colômbia foi mais reativa à ação colombiana do que propositiva, de modo que o princípio de não intervenção permaneceu sobre o princípio da defesa de direitos humanos e sobre um maior posicionamento frente ao conflito, o que era demandado tanto pelo governo colombiano quanto pelos próprios guerrilheiros, especialmente depois da subida de Lula ao poder. É importante notar que não existem estudos específicos relacionando diretamente o tema da política externa brasileira e do conflito armado colombiano. Algumas aproximações iniciais são apresentadas nesse trabalho que poderiam ser mais bem desenvolvidas em estudos posteriores inclusive com a consulta aos documentos do Acervo do Ministério das Relações Exteriores do Brasil e da Cancillería colombiana. Esse trabalho pretende analisar a política externa colombiana considerando seus conceitos principais e seus desenvolvimentos, com foco a partir dos anos 1980 e as relações bilaterais entre o Brasil e a 3

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Colômbia. Para tal, além dessa introdução, a sua primeira parte estuda os principais eixos da política externa colombiana, como eles se relacionam com o conflito armado e como eles foram mudando ao longo dos diferentes governos. A segunda parte apresenta um estudo exploratório sobre a relação do Brasil com a Colômbia envolvendo a questão do conflito armado e como o país se colocou frente à crise vivida pelo vizinho. Por fim, são apresentadas algumas considerações finais que retomam algumas ideias apresentadas ao longo do texto.

1.

A Política Externa Colombiana e o Conflito Armado Interno

A diplomacia colombiana está baseada nos pressupostos de que o país pertence ao Ocidente e com ele compartilha valores fundamentais (como democracia, pluralismo, liberdade e busca pela paz). Ao mesmo tempo, também é uma potência regional (média, especialmente depois dos anos 1960) em sua região por causa de suas capacidades materiais e demográficas e de seus indicadores socioeconômicos, inserida na periferia do sistema mundial (CARDONA; TOKATLIAN:1991, 7-6). A diplomacia colombiana, desde o início do século XX, considerava necessário e preferível se associar (ainda que de maneira subordinada) aos Estados Unidos da América (EUA) para conseguir se inserir internacionalmente, buscando uma relação estreita, instintiva e familiar com a potência. Essa visão ficou conhecida como “réspicepolum” que significa olhar para o norte4 (TOKATLIAN: 2000, 36). Essa doutrina começou no governo de Marco Fidel Suarez (1918-1922) e foi predominante na condução da diplomacia colombiana ao longo do século XX (SANTOS:2010, 68). A outra tendência contrária seria assumir uma política dinâmica voltada para os países da América Latina e do Terceiro Mundo, de modo a diminuir a dependência tradicional com os EUA e obter maior diversificação diplomática, política e econômica com a afirmação de uma solidariedade Sul-Sul para aumentar a atuaç~o colombiana no sistema internacional. Essa doutrina é conhecida como “réspice similia”, que significa voltar-se aos semelhantes em nível de desenvolvimento (CARDONA; TOKATLIAN: 1991, 5) (TOKATLIAN: 2000, 37). Essa tendência foi formulada pelo ministro das relações exteriores no governo Carlos Lleras (1966-1970) e presidente entre 1974 e 1978,Alfonso López Michelsen (SANTOS:2010, 69). Outros dois conceitos que tiveram menor expressão na política externa, no início dos anos 1990, são os de “réspice varia etmutabilia” que seria focar no cenário global diferenciado e em mudanças do que focar em um ou mais Estados especificamente e o de “réspicemercatum” que seria voltar para o mercado e para as novas exigências da economia mundial (TOKATLIAN: 2000, 39). Tais visões contribuíram mais para a diversificação de temas na agenda da política exterior do que para uma reorientação da mesma. Apesar de ser possível perceber, em alguns momentos, uma tendência à diversificação de parceiros, a Colômbia nunca chegou a praticar um desalinhamento completo em relação aos EUA 5. O país teria colocado os EUA como potência econômica e seus vizinhos como sócios comerciais, em detrimento de focar em outras potências mundiais (QUINTERO: 2005, 2). De modo que, na opinião de Tickner (2007, 90), todas as interações do país com o restante do planeta são fortemente influenciadas por suas relações com Washington. Essa inserç~o “racional” dependente da potência hegemônica decorre do fato de que as elites dirigentes e pensantes do país têm a percepção de que manter laços de 4Ibidem, 5Ibidem,

p.4. p.37. 4

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subordinação é mais adequado aos interesses do país do que desenvolver uma atuação autônoma (PEDRAZA: 2012, 42). A política externa colombiana considera a via individual como a mais adequada para sua inserção internacional, assim como acredita que um vínculo mais próximo com o hegemon seja vantajoso; e ao mesmo tempo desconfia dos governos da região ou dos que enfrentam os mesmos problemas. Ao mesmo tempo, sua política externa ao longo do tempo contou com descontinuidades de políticas de acordo com os governos6.Além disso, a diplomacia colombiana é considerada como um tema de privilégio político e econômico da elite, o que implica em seu uso clientelista e em um descuido sistemático com o Ministério das Relações Exteriores. Isso contribuía para a falta de planejamento e coordenação entre as diferentes instâncias que participam das relações exteriores do país (TICKNER: 2007, 98). A diplomacia colombiana ainda tem empregado o direito como instrumento privilegiado de política exterior, com foco em acordos e tratados (PEDRAZA: 2012, 41). Desde os anos 1980, o narcotráfico tem sido o tema central das relações bilaterais, principalmente com os EUA, o que fortalece sua associação dependente a esse país (TICKNER: 2007, 97). Na História da Política Exterior Colombiana contemporânea, podem-se destacar dois momentos nos quais o “réspicepolum” esteve em seu |pice: durante o governo de Andrés Pastrana e no de Álvaro Uribe. A ponto de Tickner (2007) classificar que teria existido uma “intervenç~o por convite” na qual o governo colombiano desenvolveu uma estratégia intensa para se associar com a potência, de modo a atrair sua atenção para o conflito, com o objetivo principal de que ela atuasse na crise interna em relação à guerra contra as drogas e as guerrilhas (TICKNER: 2007, 92). Mesmo durante a gestão de Julio Cesar Turbay (1978-1982), o presidente já contava com o apoio político, material e militar da administração de Ronald Reagan, além da assistência oficial da Europa para seu desenvolvimento. Nesse momento, o país sofreu críticas quanto às violações de direitos humanos presentes no conflito tanto dos EUA como da Europa Ocidental (TOKATLIAN: 1999,344). Na seara dos direitos humanos, o fim da ditadura de Somoza na Nicarágua em julho de 1979, acabou com o pretexto que o governo colombiano utilizava para desviar a atenção das violações de direitos humanos que aconteciam em seu território (PEDRAZA:2012, 52), ou seja, o governo começou a sofrer maior pressão internacional para tomar providências para lidar com esse tema e punir perpetradores de graves violações de direitos humanos e do direito humanitário internacional.Mesmo assim, o governo seguinte de BelisarioBetancourt (1982-1986), ao defender que o conflito era fruto de condições internas que demandavam uma paz negociada com a guerrilha (TAWSE-SMITH: 2008, 290), fez com que a comunidade internacional deixasse de focar na grave situação de violação de direitos humanos que o país enfrentava (DUARTE GARCÍA: 2006, 2). Os EUA continuaram contribuindo com maiores recursos para a empreitada presidencial contra o narcotráfico, fazendo vista grossa para a situação dos direitos humanos. A Europa manteve seu apoio político e econômico (TOKATLIAN:1999, 347). Em 1989, a Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas realizou uma conferência sobre a situação na Colômbia. O fim das ditaduras no Cone Sul trouxe novamente a atenção internacional para a violação de direitos existentes no país. Apesar de começar a exercer certa pressão, não houve resultados positivos a favor dos direitos humanos nem durante o governo de Virgilio Barco (1986-1990) e nem no de Cesar Gaviria (1990-1994) (DUARTE GARCÍA:2006, 3). No final do governo de Gaviria, houve a renarcotização da agenda externa devido ao fato de que o famoso 6Ibidem,

39-40. 5

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traficante colombiano Pablo Escobar (líder do cartel de Medellín) tinha conseguido fugir da prisão. A situação colombiana passou a ser vista com maior preocupação, com medo de que essa fosse repetida em outros países da região. Também a comunidade internacional começou a questionar a verdadeira vigência do Estado de Direito colombiano, mesmo este contando com o apoio dos EUA e da União Europeia. A deterioração do conflito e dos direitos humanos fez com que as margens de manobra do governo colombiano estivessem comprometidas (TOKATLIAN:1999, 352), especialmente porque esse passou a ser visto como um “país problema” por Washington e por seus vizinhos (VEJA: 2005, 6). Para Tawse-Smith (2008, 287), no governo de Ernesto Samper (1994-1998), teria havido uma mudança de foco dirigida para os direitos humanos e para a humanização do conflito. De modo que sua diplomacia, entre 1994 e 1995, estava mais ligada ao tema dos direitos humanos do que à negociação com a guerrilha. O Congresso colombiano aprovou, nessa época, a ratificação do Protocolo II da Convenção de Genebra (que aborda a proteção de civis em conflitos armados internos), incitou a investigação de alguns massacres e aceitou a presença do Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) na Colômbia (TOKATLIAN:1999, 353). Durante o governo de Andrés Pastrana (1998-2002), a Colômbia, a partir de uma decisão clara e explícita (GUZMÁN: 2007, 72), conseguiu transpassar a visão de que todo o país estava tomado pelo narcotráfico e destruído pela guerra (TICKNER: 2007, 99), de que o Estado colombiano não tinha capacidade de lidar com isso (quase como um Estado falido) sem auxílio internacional e que uma intervenção mais direta (tanto para buscar a paz como no próprio conflito) era necessária para evitar que este transbordasse para outros países e ameaçasse a segurança e a estabilidade regionais (CASTRO: 2011, 93) (CARDONA: 2001, 63). Essa visão ia ao encontro das preocupações e pretensões dos EUA. O aumento do consumo de drogas e da violência no país associada ao comércio de narcóticos fez com que o governo estadunidense decretasse as drogas como a “ameaça número um { segurança nacional” (CARDONA:2001, 55). Os EUA entendiam que, para acabar com o narcotráfico, seria necessário reduzir a oferta, ou seja, agir nos países produtores, o que era amplamente apoiado pela população americana(PASSOS:2012, 6). A “Guerra {s Drogas” incluía fortalecer as instituições políticas da Bolívia, Colômbia e Peru; empoderar as unidades policiais e militares para combaterem todo o seu percurso (desde o cultivo até as rotas de lavagem de dinheiro) e oferecer apoio militar e policial direto para o desmantelamento dos cartéis (VILLA; OSTOS:2005, 87). Pastrana conseguiu atrair o interesse dos EUA ao colocar a Colômbia como país “problema” e ao fazer uma relação direta entre a violência e as drogas (como grande ameaça à segurança nacional e regional), especialmente considerando que os grupos armados (guerrilhas e paramilitares) eram majoritariamente financiados por essa atividade ilícita (CARDONA:2001, 56). A “Diplomacia pela paz”, desenvolvida pelo presidente Pastrana, formalizou a internacionalização do conflito armado, ao designar papel fundamental para a comunidade internacional na solução do conflito (TICKNER: 2007, 100) (GUZMÁN: 2007, 80). Essa “diplomacia pela paz” consistia em manejar deliberadamente as relações internacionais colombianas com o objetivo último de conseguir apoio externo para a guerra interna (TOKATLIAN: 1999, 340). Apesar disso, Duarte García (2006, 6) defende que esse governo estava mais a favor dos direitos humanos dos que os anteriores. O termo narcoguerrilha foi cunhado nos anos 1980 e passou a ser utilizado de maneira sistemática tanto pelos EUA quanto pelo governo colombiano a partir dos anos 1990 (PASSOS:2012, 7). Ao colocar que grupos armados são narcoguerrilhas, deixa-se de reconhecer seu caráter de beligerante impedindo que o direito internacional humanitário possa ser aplicado. Essa nomenclatura foi 6

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substituída no final do mandato de Pastrana e início do de Uribe pelo termo narcoterrorismo quando as guerrilhas e os paramilitares entraram na lista de organizações terroristas do Departamento de Estado dos EUA em 2001 (CASTRO: 2011, 94) (GUZMÁN: 2007, 81). Em 2002, a União Europeia também colocou as FARC e a ELN em sua lista de organizações terroristas. Em 1999, houve a formulaç~o do Plano Colômbia por parte do governo Pastrana como “um plano econômico e social para a reestruturação do país [...] para a paz, a prosperidade e o fortalecimento do Estado”(PASSOS: 2012, 8), de modo que 76% dos recursos seriam direcionados ao investimento social e o restante ao combate do narcotr|fico. Os EUA conceberam o plano como “ummecanismo militar de combate à produção e ao tráfico de drogas ilegais na Colômbia e em outros países da região andina”(VILLA; OSTOS: 2005, 93-94). O Plano Colômbia (Primeira Fase: 2000-2006 e Segunda Fase: 2007-2013), aprovado pelo Congresso dos EUA com forte consenso entre Democratas e Republicanos em 1999, se converteu em “uma estratégia social, econômica e, sobretudo, militar para combater o narcotr|fico e osgrupos armados na Colômbia”(PASSOS: 2012, 8). Seus grandes temas eram processo de paz e conflito; economia; estratégia antinarcóticos; Estado de Direito e promoção de democracia e do desenvolvimento social (CARDONA: 2001, 58). Sua lógica última era a de que o combate ao narcotráfico levaria ao fim do conflito colombiano (PASSOS:2012, 8). Esse Plano aprofundou o interesse dos EUA na crise colombiana, o que levou ao aumento dos níveis de ingerência na luta contra as drogas, dos recursos de ajuda, da intensidade das fumigações em áreas de cultivos ilícitos e dos laços de aproximação militar entre os dois países (TICKNER:2007, 100). Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 aos EUA e a Guerra ao Terror concebida pelo governo George W. Bush levaram as ações contra as drogas empreendidas na Colômbia a serem entendidas também no contexto da guerra ao terrorismo. De modo que o governo colombiano adotou a normativa de narcoterrorismo para se referir à crise interna vivida pelo país(VILLA; OSTOS:2005, 99). O Plano Colômbia II (2007-2010) consagrou essa fusão, classificando os grupos armados colombianos como ameaças terroristas (PASSOS: 2012, 12). Até o ano de 2011, os EUA tinham investido mais de US$8,69 bilhões na Colômbia (BEITTEL:2011, 34-35apudCASTRO: 2011, 95). Desses, 55% foram para as forças armadas, 27% para a política, 9% para projetos de desenvolvimento alternativo, 3% para apoio aos deslocados por causa do conflito, 2% para a reforma judicial, 1% para a proteção de direitos humanos e menos de 1% para a paz(VILLA; OSTOS: 2005, 94). Durante seus dois mandatos, Álvaro Uribe (2002-2010) conseguiu obter o interesse dos EUA ao inserir o conflito interno dentro da lógica do terrorismo, ou seja, a crise colombiana foi mostrada como a maior ameaça terrorista no continente americano. O governo de Uribe definiu e executou uma política de segurança que negava a existência de um conflito armado interno (e assim a natureza política dos grupos guerrilheiros), classificando a situação como um cenário de atividades narcoterroristas. Esse discurso internacional propiciou um maior nível de ingerência internacional, principalmente dos EUA, caracterizando mais uma vez o fenômeno de “intervenç~o por convite” (TICKNER: 2007, 102-103) (CASTRO: 2011, 95). A negação do conflito teve como objetivos, dentre outros, justificar o desconhecimento da legislação e dos parâmetros éticos desenvolvidos pela comunidade internacional para a condução das hostilidades; atenuar a responsabilidade dos atores armados e do próprio governo de cumprir com as regulamentações, de responder pelas violações de direitos humanos e de não reconhecer direitos e deveres dos grupos armados de serem classificados como beligerantes frente ao direito humanitário internacional (RUIZ:2008, 43). A inserção internacional do país ocorreu em torno dos temas do narcoterrorismo e da segurança nacional (BUELVAS:2011, 2). Durante o governo Uribe, o conflito foi fortemente militarizado 7

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(PEDRAZA: 2012, 64). Sua aproximação militar para lidar com o conflito foi ao encontro da visão de cruzada internacional contra o terrorismo de Bush, garantindo apoio dos EUA para as empreitadas do presidente (BUELVAS:2011, 3). Uribe também acreditava que o terrorismo era o grande violador dos direitos humanos, de modo que relacionava esse tema com o narcotráfico para justificar suas políticas (DUARTE GARCÍA: 2006, 12). Percebe-se que a internacionalização do conflito armado passou a ser uma política pública e um tema central da agenda da política externa colombiana, especialmente porque, por meio dos binômios drogas/insurgência e terrorismo/insurgência, o governo colombiano transformou um conflito que pouco teria interesse para os EUA em uma prioridade na agenda desse país (GUZMÁN:2007, 83-86). Ao mesmo tempo, não houve uma forma uniforme de tratar o conflito, pelo contrário muitas vezes ele foi negado direta ou indiretamente pela diplomacia colombiana. Ao classificar os grupos armados como terroristas ou narcotraficantes esquece-se de que o que está em acontecendo na Colômbia é um conflito armado interno cujas regras estão inscritas no Direito Humanitário Internacional. Assim, a atuação internacional do governo colombiano para o conflito armado pode ser resumida da seguinte forma: cuando el gobierno se encuentra en medio de un proceso de paz, explícita o implícitamente reconoce a estos grupos como actores armados ilegales con agendas políticas; sin embargo, cuando la estrategia predominante es a militar y los diálogos de paz no son contemplados por el gobierno, terroristas y, más frecuentemente, narcoterroristas, son los términos que el gobierno prefiere usar para referirse a estos grupos en escenarios públicos. Al definir la guerrilla como un movimiento terrorista en vez de combatientes, el gobierno remueve el contenido social y político de la agenda de los insurgentes, debilita el principio bajo el cual estos grupos luchan (en nombre de los sectores marginales de la población) y, al contrario, presenta sus actividades como hostiles hacia la misma población que pretende proteger y, en general, hacia todo el país. Esta estrategia también contribuye a legitimar y justificar el uso de fuerza militar en contra de estos grupos insurgentes y elimina casi en su totalidad las posibilidades de una solución política al conflicto (GUZMÁN: 2007, 77-78) Tal atitude converge para a construç~o de uma “diplomacia do silêncio” que contribui para invisibilizar tanto o conflito armado interno quanto as violações de direitos decorrentes dele, dentre elas o recrutamento e uso de crianças soldado. Quando grupos armados não estatais não são considerados como partes do conflito, eles não são entendidos dentro dos tratados de Direito Humanitário Internacional, que proíbem crimes de guerra e contra a humanidade. Sendo assim, a proibição de recrutar menores de 15 anos presente nas Convenções e Protocolos de Genebra só é aplicável em situações de conflito armado interno ou internacional. Uma realidade de atividades terroristas não compreende esses quesitos. Isso é extremamente preocupante por não relacionar o uso de crianças soldado como um crime de guerra cometido pelos atores armados em questão. Dessa forma, o próprio governo contribui diplomaticamente para que esse tema seja invisibilizado e para que seus perpetradores permaneçam impunes.

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A “diplomacia do silêncio” também se revela na maneira como a Colômbia vota na Organizaç~o das Nações Unidas junto a grandes violadores de direitos humanos, em como emprega esforços para mostrar que não viola sistematicamente os direitos humanos e que está trabalhando para acabar com a tragédia humanitária (TOKATLIAN:2000, 42). Ou seja, o tema dos direitos humanos aparece na agenda diplomática colombiana não como uma prioridade, mas como uma reação a provocações de outros Estados, organizações internacionais e da sociedade civil e agências de cooperação. Além disso, a Colômbia possui uma figura internacional de uma das democracias mais sólidas da América do Sul, o que impede que muitas violações de direitos humanos sejam consideradas seriamente pelos órgãos internacionais competentes (DUARTE GARCÍA:2006, 2). Nessa lógica, os direitos humanos (e as crianças soldado) não foram um tema central da política exterior colombiana que sempre buscou esconder tais questões. Na verdade, nem o conflito propriamente dito o foi, tendo esse ficado apagado pelo narcotráfico ou pelo terrorismo. O tema dos direitos humanos é tratado como de car|ter “interméstico” com pouca resson}ncia internacional por meio de técnicas como a negação da existência de uma crise, a busca de distrações internacionais por meio de manobras (focar em outras situações mais graves) e a formação de alianças internacionais para evitar repercussões e condenações internacionais (DUARTE GARCÍA:2006, 3). A política externa do atual presidente Juan Manual Santos (2010-2014) apresenta-se como diferenciada ao reconhecer publicamente a existência de um conflito armado na Colômbia e não de uma ameaça terrorista e instar os grupos armados a cumprirem o direito humanitário internacional (CASTRO:2011, 110). Além disso, ele busca uma imagem mais amigável frente à América Latina, na qual a Colômbia posiciona-se como receptora e provedora de cooperação internacional em temas como crime organizado, contra insurgência e antinarcóticos7, e procura o restabelecimento e a normalização das relações com a Venezuela e o Equador (BUELVAS: 2011, 2). As estratégias de Santos envolvem uma diversificação temática e geográfica pautada no pragmatismo e no multilateralismo (CEPIK; BRANCHER; GRANDA:2012, 19). Sua política externa pretende ser mais diversificada, cooperativa e não confrontacional, de modo a posicionar a Colômbia como um ator político relevante na América Latina e no Caribe (RAMIREZ: 2011, 80). Não se percebe muita ênfase no tema dos direitos humanos, apesar de o governo ter aprovado, em 2011, uma lei que garante compensações para as vítimas do conflito armado (conhecida como Lei de Vítimas e Restituição de Terras). O problema dessa normativa é que ela não se aplica às pessoas que sofreram nas mãos de grupos pósdesmobilização que são classificados pelo governo como grupos criminais e não partes beligerantes do conflito. A grande questão é que tais grupos estão diretamente ligados aos paramilitares que teoricamente teriam se desmobilizado por completo entre 2003 e 2006. A Corte Suprema também se recusou a aprovar o acordo militar com os EUA, assinado no governo Uribe, que permitiria a este país utilizar bases militares em território colombiano por dez anos para ações contra narcóticos e contra o terrorismo. Ao mesmo tempo, segundo Castro (2011, 103) uma das explicações para esse giro na política externa colombiana seria o fato de os EUA terem demorado consideravelmente para ratificarem o tratado de livre comércio com a Colômbia. A continuidade de tais políticas assim como das conversas de paz com a guerrilha ocorre visto que Santos foi reeleito no pleito eleitoral de 2014. Como mostrado, a política externa colombiana para o conflito armado, assim como suas versões mais militaristas ou abertas à negociação dependeram dos presidentes que estavam no poder e em como eles entendiam e se posicionavam frente à realidade internacional que os cercava. Nenhum deles tratou ou evidenciou o tema dos direitos humanos, o que também se 7

Ibidem, p.108. 9

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percebe no âmbito interno com a falta de uma política pública clara e eficiente para esse tema, caracterizando assim uma “diplomacia do silêncio” na Colômbia, o que contribui para que essa situação seja invisibilizada na política internacional.

2. As Relações Brasil-Colômbia e o tema do conflito armado: uma aproximação distante Os países vizinhos da Colômbia (Venezuela, Brasil, Panamá, Equador) aumentaram a segurança de suas fronteiras com o início doPlano Colômbia, com medo de que os cultivos de coca, o tráfico de drogas e as incursões dos guerrilheiros fossem deslocados para seus territórios. Esses também estão lidando com o aumento nos fluxos de refugiados causados pelo conflito (VEJA: 2005, 8). As relações com o Equador e a Venezuela se deterioraram durante o governo Uribe, contudo, essas foram destensionadas no governo Santos. As relações entre a Colômbia e seus vizinhos possui, assim, caráter interméstico, com problemas da agenda internacional sendo internacionalizados .Essas questões “intermésticas”, que pautam essas relações, s~o “o plantio e o tr|fico de drogas, a atuaç~o de atores armados, aquestão dos direitos humanos, os deslocamentos forçados, as possibilidades dedesastres ecológicos, e a lavagem de dinheiro” (VILLA; OSTOS:2005, 108). Tais países não desejam se envolver nesses problemas por não terem capacidades para tal, ou por não conseguirem realizar o cálculo de quão benéfico isso seria para seus interesses8. Não está presente na agenda externa desses Estados a situação dos direitos humanos na Colômbia e esses países realizam poucas ações que permitem visibilizar esse tema no cenário internacional por falta de informações e recursos. Considerando o discurso da diplomacia brasileira de proteção aos direitos humanos, seria de se esperar que o Brasil adotasse uma posição mais crítica frente à realidade do conflito colombiano, incluindo pressionar o governo para tomar ações concretas sobre a violação dos direitos humanos. Essa seção se focará mais em um estudo exploratório das relações da Colômbia com o Brasil visto que esse é o maior país da América do Sul em termos de economia, território, influência política e população. As relações entre o Brasil e a Colômbia são historicamente fracas por razões que vão desde a natureza selvagem de suas fronteiras até a falta de confiança por parte da Colômbia com relação aos interesses brasileiros. De modo que Villa e Ostos (2005) classificam essas interações como uma “indiferença recíproca”. Apenas depois dos anos 2000, é que esses vizinhos distantes começaram a se aproximar por causa dos problemas de segurança vividos na Colômbia e pelo interesse geopolítico do Brasil na região (RAMÍREZ: 2009, 90). A partir dos anos 1990, o Brasil começou a perceber a importância tanto comercial quanto estratégica dos países andinos. Em relação à Colômbia, o Brasil, a partir desse momento, começou a recear um eventual transbordamento do conflito e a perceber negativamente a influência dos EUA, por meio do Plano Colômbia, suspeitando que isso pudesse levar à internacionalização da Amazônia 9. O Brasil voltou-se para a América do Sul mais recentemente, principalmente nos anos 1990. Com a Colômbia, há um histórico de interações comerciais escassas além do desconhecimento e da 8

Ibidem. Ibidem, 94.

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desinformação sobre a origem, natureza e evolução do conflito armado (VAZ: 2006, 39). Durante os anos 1960 a 1980, os países vizinhos não viam o conflito armado interno como uma ameaça (CASTRO:2011, 92). O mesmo acontecia com o Brasil que sustentava que esse era um problema interno da Colômbia que não deveria ter a ingerência de terceiras partes (VAZ: 2006, 41). O Brasil também buscou manter-se longe do conflito por considerá-lo fácil de entrar e difícil de sair, fazendo declarações genéricas a favor da paz e defendendo a posição de não intervenção em assuntos de outros países. Contudo, o Brasil foi (e ainda é) diretamente impactado pela crise colombiana. Brasileiros, inclusive crianças, foram recrutados pelas guerrilhas para desempenharem funções de guias e trabalho nos cultivos de coca. A cocaína colombiana tem contribuído negativamente para o aumento do narcotráfico, do crime e da violência nas cidades brasileiras. Essa ainda é exportada por portos brasileiros para a Europa e para outras localidades. Por outro lado, organizações criminosas brasileiras contribuem com o tráfico de armas para a Colômbia (ICG: 2003, 26) (URIGÜEN: 2005, 184). Tanto Fernando Henrique Cardoso (FHC) como Andrés Pastrana não empreenderam muitos esforços para desenvolver uma parceria. FHC ofereceu um leve apoio às intenções de Pastrana de negociar com as guerrilhas e questionou a decisão do governo colombiano de não ter convidado o Brasil para fazer parte da Comissão Internacional da Paz. A Colômbia sentiu falta da presença brasileira na “mesa de doadores para o processo de paz”(RAMÍREZ:2009, 98). Pastrana não desejava o envolvimento nem do Brasil, nem da ONU nesse momento. De modo que o Brasil continuou a oferecer apoio diplomático ao processo de paz, a defender os princípios de soberania e de não intervenção nos assuntos da Colômbia, a fortalecer sua capacidade de controlar as drogas em seu território e a se negar a classificar os grupos armados tanto como terroristas quanto como beligerantes (ICG: 2003,22). Com essa decisão, o país procurava evitar a escalada do conflito e reconhecia que os grupos em questão não eram terroristas, mas que a situação na Colômbia era causada por injunções políticas de ordem interna (TEIXEIRA JÚNIOR; NOBRE: 2010, 279). Também mantinha as portas abertas para que o Brasil pudesse desempenhar o papel de facilitador em uma negociação futura (URIGÜEN: 2005, 179). Além dessas, as iniciativas diplomáticas brasileiras para a Colômbia de tentar obter acordos bilaterais e de cooperação técnica sobre agricultura, modernização da administração pública e meio ambiente se mostraram fracassadas (ICG: 2003, 22). Ainda que o governo Cardoso reconhecesse que o conflito era preocupante, o que merecia atenção e troca de informações entre agências, esse não considerava seu efeito spill-over. Assim, em 2002, o governo optou por uma postura diplomática distante para ver como a nova estratégia colombiana iria se desenvolver em relação aos EUA10. No mesmo ano, em parceria com a Anistia Internacional, o Brasil contribuiu com helicópteros e elementos logísticos para facilitar as liberações de reféns em uma operação de troca humanitária de prisioneiros com as FARC. A formação do Plano Colômbia assim como o aumento da ingerência dos EUA em território colombiano e o texto do tratado para o uso de bases colombianas pelos EUA foram percebidos com desconfiança pelo Brasil e por outros países sulamericanos (CASTRO: 2011, 96). O Brasil via a ação dos EUA como uma intromissão na região, uma estratégia militar funcional aos interesses estadunidenses por oferecer uma justificativa para a presença militar norte-americana na América do Sul (VAZ:2006, 45). O Brasil temia que o Plano Colômbia levasse atores armados a adentrar no território brasileiro, que os cultivos ilegais erradicados na Colômbia se deslocassem para o Brasil e que a fumigação das plantações de coca contaminasse os rios e as florestas da Amazônia. O país acreditava que a via militar não iria resolver a crise e se recusou a autorizar que os EUA 10

Ibidem, 24. 11

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utilizassem instalações militares brasileiras para operar na Colômbia (BANDEIRA: 2008, 21) (URIGÜEN: 2005, 178). A chegada do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva ao poder fez com a Colômbia temesse que setores oficiais brasileiros estabelecessem relações com as FARC e adotassem uma posição semelhante a da Venezuela (que já reconhecia os grupos como beligerantes). Por outro lado, com o advento da Guerra ao Terror, o Brasil passou a temer um eventual transbordamento do conflito e a internacionalização da Amazônia (RAMÍREZ:2009, 96). Foram definidas três fontes de insegurança entre os dois países: “o conflito armado na Colômbia e as interações estabelecidas com ele a partir do Brasil; os vínculos irregulares em ambos os lados com o problema das drogas; e o crime transfronteiriço”11. No final de seu mandato, Lula passou a perceber o conflito colombiano como um desafio para a capacidade brasileira de administrar crises na América Latina e como o maior obstáculo à integração regional (especialmente para a UNASUL), de modo que houve o aumento do interesse do país nesse tema. Em 2003, passou a fazer parte do G-24, grupo de países e organizações que se reuniram em Londres e em Cartagena das Índias em 2004 para discutir a situação da Colômbia. Desses dois encontros, surgiram a Declaração de Londres (2003) e a Declaração de Cartagena (2004) com recomendações para o governo colombiano. O Brasil começou a cooperar com o presidente Álvaro Uribe compartilhando as informações obtidas por meio do sistema de monitoramento por satélite da região Amazônia (SIVAM). Em setembro de 2003, o Brasil se ofereceu para sediar conversas entre a ONU e as guerrilhas, o que foi rejeitado pelo governo colombiano (SPRINGER: 2004, 18). Foi constituída ainda uma Comissão Mista Antidrogas entre os dois países com mecanismos de cooperação e grupos de trabalhos (RAMÍREZ: 2009, 99). Apesar disso, as relações entre o Brasil e a Colômbia permaneceram distantes. O Brasil não se comprometeu de fato com o conflito. Apesar de criticar a sua militarização, o país se manteve em silêncio frente ao protagonismo dos EUA na temática (GRATIUS: 2007, 20-21). Durante todo o governo Uribe, a UNASUL questionou a Colômbia constantemente (principalmente após a incursão militar em terras equatorianas), o que levou o governo colombiano a se afastar da organização e a deixar de participar de suas reuniões também pelas diferenças com o Equador (CASTRO: 2011, 98). É interessante observar que a primeira visita oficial do presidente eleito Juan Manuel Santos foi para o Brasil, em setembro de 2010, e não para os EUA como era de costume. Isso está inserido no giro de política externa apresentado na seção anterior. Nessa ocasião, Santos e o presidente Lula firmaram oito acordos de cooperação bilateral nas áreas de comércio, desenvolvimento fronteiriço, segurança e defesa, cooperação acadêmica e científica, meio ambiente, bioenergia, nanotecnologia e aviação militar (BUELVAS: 2011, 13). Ambos os presidentes definiram essa como a “Década da América Latina” (CASTRO: 2011, 98). A Colômbia, com o apoio do Brasil, anunciou que começou as negociações para ingressar como membro pleno do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). A Colômbia também afirmou que exerceria uma participação ativa e construtiva na UNASUL (BUELVAS: 2011, 7; 14). A UNASUL se apresentou como uma possibilidade de recuperar e aumentar os vínculos com as nações sul-americana nas áreas de infraestrutura, comércio, convergência, segurança e entendimento com os vizinhos (RAMÍREZ: 2009, 106). Além disso, a neutralidade brasileira e a ausência de uma tomada de posições mais forte a respeito da situação na Colômbia fizeram com que David Flórez (2013), porta-voz do movimento Marcha Patriótica, afirmasse que o governo brasileiro deveria ser mais proativo na defesa da paz e deveria 11

Ibidem, p.97. 12

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tomar partido. Criticou o acordo entre o governo brasileiro e o colombiano pelo qual a empresa Embraer se tornou um importante fornecedor de aviões de treinamento e transporte para as forças armadas colombianas. Pela lógica da Marcha Patriótica, esses aviões estariam sendo usados no bombardeio de territórios colombianos, o que contribuiria para a militarização do conflito e para o aumento da violação de direitos humanos. Dessa forma, o Brasil poderia promover uma cooperação diferente com o governo colombiano que visasse à paz e procurasse trabalhar para a proteção dos civis envolvidos no conflito armado, principalmente considerando o discurso brasileiro de proteção dos direitos humanos. Uma ação propositiva frente ao governo colombiano seria uma resposta para isso, especialmente porque a política externa colombiana procurava um parceiro para tal. A internacionalização do conflito colombiano motivada pela própria Colômbia ofereceu uma oportunidade para que a diplomacia brasileira pudesse se posicionar promovendo uma alternativa à militarização proposta pelos EUA. Isso não ocorreu. Como defende Gratius (2007, 23), “es una contradicción que Brasil quiera asumir un papel de pacificador regional e ignore, al mismo tiempo, el conflicto colombiano y/o acepte el protagonismo de EE.UU”. O distanciamento brasileiro do conflito colombiano serviu como uma maneira de consentir com os interesses norte-americanos na regi~o. De modo que o Brasil “aceitou” que os EUA assumissem a responsabilidade pela frágil situação na Colômbia, enquanto que o Brasil ficou com a tarefa de prevenir conflitos nos outros países da região (GRATIUS:2007, 23) (BUELVAS: 2011, 12). Dessa forma, sobre o conflito, o Brasil continua a defender uma saída negociada e o emprego da mediação internacional respeitando o princípio de não intervenção e evitando a violação de direitos humanos causada pela militarização (VILLA; OSTOS:2005, 106), sem propostas ou ações mais concretas. O Brasil não trata da temática do uso de crianças soldado em sua política externa, o que se traduz também em sua posição de não reconhecer os grupos armados não estatais como beligerantes. Dessa forma, o governo brasileiro poderia exercer um importante papel de pressão para que o Estado colombiano tomasse medidas efetivas para acabar com o recrutamento e uso direto e indireto de crianças por grupos armados e pelas forças públicas, porém não o faz, o que contribui mais uma vez para a construção do silêncio sobre essa prática recorrente que continua a ser empregada por todas as partes do conflito. O discurso brasileiro de direitos humanos é muito mais utilizado de uma maneira geral para legitimar e justificar algumas posições brasileiras no cenário internacional, mas não é empreendido de fato em situações concretas que recebem pouca atenção da diplomacia brasileira, como a Colômbia.

3.

Considerações finais

A política externa colombiana priorizou o narcotráfico e o terrorismo, em detrimento do próprio conflito armado, que chegou até a ser negado pelo governo em alguns momentos. Ao mesmo tempo, os governos colombianos foram administrando a pressão sofrida internacionalmente sobre o tema das violações de direitos humanos, sem nunca inserir essa temática como central em sua agenda de política externa. Ao mesmo tempo, a Colômbia se voltou para os Estados Unidos da América por realizar um c|lculo “racional” de que uma inserç~o internacional dependente seria mais vantajosa do que atitudes autônomas fracassadas. Os EUA eram os líderes regionais que estavam dispostos a pagar os custos que a Colômbia apresentava e desejava. Esses se comprometeram com o conflito armado de 13

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acordo com suas lentes que convergiam com as expectativas colombianas e viam a militarização como a saída necessária para a situação. Essa não acabou com o conflito armado e contribuiu para invisibilizar as graves violações de direitos humanos praticadas por todas as partes do conflito. Por outro lado, o Brasil manteve e ainda mantém relações distantes com a Colômbia. O conflito colombiano não apareceu (e ainda não aparece) como uma prioridade na agenda regional, visto que esse estava sendo administrado pelos EUA. O Brasil não apresentou alternativas concretas para a resolução do conflito, mantendo sua posição de não intervenção e considerando a questão como de caráter doméstico. Ainda que isso preocupasse o Brasil, tal situação não foi suficiente para que o país adotasse uma postura mais ativa, propusesse soluções e planos concretos ao governo colombiano e oferecesse um modelo alternativo ao de militarização, que respeitasse os princípios de soberania, de não intervenção e de proteção aos direitos humanos (tão caros no discurso diplomático brasileiro). O giro da política externa colombiana rumo à América Latina não significa um desalinhamento com os EUA. Esse seria apenas um novo momento de aproximaçãoproposto pela diplomacia colombiana aos seus vizinhos, dentre eles ao Brasil. Sendo assim, é até possível pensar que talvez as relações entre Brasil e Colômbia se aproximem no futuro, mas quem deu o primeiro passo para tal foi a Colômbia com ações como a primeira visita oficial do presidente Santos ao país. Ainda mais considerando que a agenda de política externa da presidente Dilma encontra-se um pouco afastada da região e mais focada em outras coalizões Sul-Sul como os BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). Por fim, a diplomacia colombiana não esteve voltada para o Brasil. Seus interesses foram respondidos pelos EUA. Já a diplomacia brasileira apenas reagiu às decisões e aos movimentos da política externa colombiana, de modo a ocupar os espaços nos quais a liderança estadunidense não desejava alcançar. Nestes, a Colômbia era um ponto fora da curva do qual a distância era a melhor resposta. A política externa colombiana colocou o narcotráfico e o terrorismo como prioridades mantendo tanto as características do conflito armado como as violações de direitos humanos decorrentes dele desconhecidas no plano internacional. Isso também contribuiu para as reações brasileiras a esse tema. Ao mesmo tempo, se fosse do interesse brasileiro, o Brasil poderia ter oferecido outro tipo de cooperação para o governo colombiano e colocado esse país em maior destaque entre seus parceiros econômicos e políticos na região. Isso não aconteceu, sendo assim, tanto a Colômbia quanto o Brasil são responsáveis por um relacionamento distante e para o low profile da política externa brasileira em relação ao conflito armado colombiano.

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