I CONFERÊNCIA LATINO-AMERICANA DE CONSTRUÇÃO SUSTENTÁVEL X ENCONTRO NACIONAL DE TECNOLOGIA DO AMBIENTE CONSTRUÍDO 18-21 julho 2004, São Paulo. ISBN 85-89478-08-4.
A POLÍTICA HABITACIONAL NA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE – RMBH – UM QUADRO SOBRE A ATUAÇÃO MUNICIPAL Alfio Conti (1) (1) Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais,
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RESUMO O artigo pretende traçar o quadro da atuação dos municípios da RMBH no campo habitacional, buscando os fatores que dificultam e facilitam a implementação de suas políticas habitacionais partindo do pressuposto de que, no panorama atual, a política habitacional para as faixas sociais de menor renda encontra-se nas mãos dos governos locais. O artigo é fruto da pesquisa “Rede Habitat – Rede Nacional de Avaliação e Disseminação de Experiências Alternativas em Habitação Popular”, elaborada pelo Observatório de Políticas Urbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais OPU/RMBH-PUC Minas, em parceria com o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional – IPPUR da Universidade Federal de Rio de Janeiro - UFRJ. Palavras chaves: habitação, política habitacional, municípios
1.
CARACTERIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE PRODUÇÃO DA HABITAÇÃO POPULAR NOS MUNICÍPIOS DA RMBH
A existência de um conjunto significativo de intervenções no campo habitacional por parte dos municípios da RMBH é uma realidade consolidada e como tal positiva. Para traçar um quadro que permita a avaliação das políticas habitacionais existentes na RMBH, é necessária uma análise pautada nos aspectos estratégicos das ações em campo habitacional de maneira que possam ser situadas dentro de políticas habitacionais estruturadas e não, como fruto de ações isoladas, pontuais e/ou emergenciais. Para alcançar esse objetivo proceder-se-á ao estudo das políticas habitacionais, avaliando: 1. A estrutura funcional e a adoção dos instrumentos urbanísticos; 2. Os processos e os sistemas de gestão da política habitacional. Só em seguida serão avaliados os programas, projetos e ações habitacionais existentes nos municípios da RMBH.
1.1. ESTRUTURA funcional das políticas habitacionais existentes e a adoção dos instrumentos urbanísticos Para facilitar o trabalho optou-se por analisar os municípios da RMBH dividindo-os em duas categorias: os municípios centrais, sendo aqueles localizados no centro da RMBH, como Betim, Contagem, Santa Luzia, Sabará, Ribeirão das Neves, incluindo a capital, e os municípios periféricos incluindo todos os outros. A divisão escolhida além de facilitar a analise acaba agregando municípios com, em linha geral, as mesmas características, e a mesma ordem de problemas urbanos. No que diz respeito à criação de uma estrutura funcional predisposta ao desempenho de uma política habitacional coerente com as necessidades dos municípios, foi constatado que esta existe nos
municípios centrais e que, geralmente, se encontra ligada diretamente ao prefeito1. Apenas em Belo Horizonte ela aparece mais desvinculada: o organograma municipal mostra que o órgão responsável pela implementação da política habitacional local, a Secretaria Municipal de Habitação - SMHAB, está subordinado à Secretaria Municipal da Coordenação de Política Urbana e Ambiental – SCOMURBE. Nos municípios periféricos, a atuação em campo habitacional, quando existente, não é sustentada por uma estrutura criada “ad hoc” pois o tamanho da máquina administrativa local acaba não justificando a criação de órgãos com graus de autonomia ou desvinculados, de alguma maneira, do prefeito. É por essas razões que neles são incumbidos das ações habitacionais os setores que já compõem as administrações locais. A falta de estruturação de uma política habitacional institucionalizada nos municípios periféricos não corresponde a uma ausência de atuação; ao contrário, o panorama revela um universo variado de ações e intervenções, principalmente naqueles municípios cuja população não ultrapassa os 20.000 habitantes, e que constituem a maioria desse conjunto. A ausência de programas habitacionais estruturados e objetivados ao enfrentamento da questão habitacional em todas as suas facetas mostra entretanto que a atuação no campo habitacional nos municípios periféricos é de breve alcance, dandose geralmente através de ações pontuais ou setoriais, implementadas em estrito contato com o prefeito, representando, dessa maneira, a materialização da vontade política deste último. No geral encontram-se duas situações: •
O próprio Gabinete do Prefeito responsabiliza-se pelas ações em campo habitacional;
•
Existe uma Secretaria de Habitação, geralmente vinculada ao Gabinete do Prefeito.
Uma consideração a parte merecem, entre os municípios periféricos, aqueles de maior dimensão, onde a ausência de uma atuação articulada e abrangente por parte de suas administrações é mais grave, devido aos sérios e urgentes problemas existentes nessas regiões. No estudo dos instrumentos urbanísticos que complementam, agilizam, possibilitam e aprimoram a prática habitacional local foi encontrada uma clara diferença entre municípios centrais, assim entendidos aqueles em volta da capital, e dos municípios periféricos. No primeiro grupo, a maioria dos municípios possui uma gama variada de instrumentos urbanísticos tendentes a viabilizar a intervenção nos assentamentos ilegais, encontrando-se Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, regularização fundiária, assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos e concessão de direito real de uso. Os instrumentos urbanísticos não adotados por esses municípios são aqueles que afetam diretamente o direito de propriedade como, por exemplo, o usucapião urbano e coletivo, o direito de superfície, o direito de preempção, a edificação ou utilização compulsória e o IPTU progressivo no tempo. Santa Luzia é, nesse primeiro grupo, o município que possui o menor número de instrumentos urbanísticos, embora conte com instrumentos como contribuição de melhoria e estudo prévio de impacto ambiental. Instrumentos que viabilizam parcerias entre poder público e privado, como a operação urbana interligada e o solo criado, estão presentes em todos eles. Cabe salientar que a inclusão desses instrumentos urbanísticos, nas Leis de Uso e Ocupação do Solo LUOS e nos Planos Diretores locais não implica na sua utilização imediata, existindo vários casos em que o instrumento urbanístico, mesmo adotado formalmente, permanece só no papel, por depender de regularização, via lei complementar. Quanto aos municípios periféricos, apesar das poucas informações à disposição2, pode-se detectar uma tendência que acompanha o que acontece nos municípios centrais, ou seja, a adoção daqueles instrumentos urbanísticos que possibilitam a intervenção do poder público em áreas de assentamentos informais.
1
A esse respeito o município de Betim criou a Superintendência Municipal de Habitação; o município de Contagem, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, de Obras Públicas, de Meio Ambiente e de Habitação; e o município de Santa Luzia, a Diretoria da Habitação.
2
Quinze municípios dos 27 que compõem esse grupo não forneceram informações a respeito do assunto; os dados à disposição referem-se portanto a apenas 44,4% do total desses municípios.
1.2. PROCESSOS e sistemas de gestão da política habitacional Em todos os municípios são previstas e criadas articulações e mecanismos de integração e complementação entre os vários órgãos municipais envolvidos na questão habitacional. Os mecanismos de integração mais utilizados são comissões ou grupos de trabalho. As comissões, possuem, em geral, a característica de serem órgãos colegiados com um caráter predominantemente inter-institucional; os grupos de trabalho, ao contrário, tendem a viabilizar e, em alguns casos, institucionalizar canais de contato direto com a sociedade civil organizada, seja ela movimentos sociais, organizações não-governamentais, instituições de representação profissional, etc. Essa última solução, por permitir, de um lado, o contato direto com a população e por focalizar, do outro, atenção em um tema ou problema específico, é adotada também em um número significativo de municípios da RMBH que não possuem política habitacional institucionalizada, onde, como foi visto anteriormente, as atuações no campo habitacional limitam-se a ações de caráter pontual ou setorial. Os órgãos responsáveis pela implementação da política habitacional possuem amplas atribuições, desempenhando geralmente o papel de formulador, gestor, executor e operador. Entre os municípios centrais merece destaque o de Sabará que, apesar de não possuir uma política habitacional oficializada, atua de maneira ampla, utilizando um vasto conjunto de programas. Nos municípios periféricos há uma presença significativa - não encontrada, com a mesma magnitude, nos municípios centrais - do Estado, representada pela Secretaria de Planejamento - SEPLAN e pela Companhia de Habitação de Minas Gerais – COHAB-MG, tanto no financiamento quanto na execução das ações habitacionais locais. O processo de formulação da política habitacional divide os municípios centrais. Os municípios de Belo Horizonte e Betim são os mais avançados tanto em termos de atuação no campo habitacional, apresentando um conjunto de programas abrangentes e inovadores, quanto na institucionalização da questão, com a criação de uma lei específica e de uma estrutura encarregada de desenvolver a política habitacional. Em Belo Horizonte a política habitacional municipal foi institucionalizada pela Resolução n° II do Conselho Municipal de Habitação em 01 de dezembro de 1994, que define o Sistema Municipal de Habitação – SMH, composto pela Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte – URBEL, com competências de órgão gestor e operador do sistema, pelo Conselho Municipal de Habitação – CMH, com competência de deliberação e de curadoria do Fundo Municipal de Habitação, e pelo Fundo Municipal de Habitação Popular – FMHP. Em Betim a política habitacional municipal foi criada pela Lei Municipal n° 2225 de 17 de agosto de 1992, que complementada por leis municipais sucessivas, instituiu um sistema municipal de habitação muito parecido com o de Belo Horizonte. Os municípios de Contagem e Santa Luzia, ao contrário, não trazem grandes novidades; no primeiro, nota-se uma tentativa mais no sentido de emular os sistemas implementados em Belo Horizonte e Betim do que no de integra-los às práticas locais. A política habitacional em Contagem foi institucionalizada através da Lei Municipal n° 3.213, de 12 de julho de 1999, que define o Sistema Municipal de Habitação composto pela Companhia Municipal de Habitação, Obras e Serviços de Contagem – CONTERRA, órgão operador; pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano – SMDU, órgão gestor; pelo Fundo Municipal de Habitação Popular – FMHP; e pelo o Conselho Municipal de Habitação Popular – CMHP, órgão deliberativo. A participação da sociedade civil é um elemento marcante, especialmente em Belo Horizonte e Betim. Nesses dois municípios existe a presença de um movimento social articulado e atuante, que se mobilizou para a implementação de alguns programas habitacionais, como por exemplo, no caso de Belo Horizonte, o “Programa de Autogestão”, programa de construção de moradias populares através de mutirões em autogestão, e com o Programa de Urbanização e Regularização de Assentamentos Ilegais, que deu origem a interessantes instrumentos de planejamento para essas áreas, como os Planos Globais Específicos –PGEs. Em Belo Horizonte, a participação de caráter deliberativo foi institucionalizada com a criação do Conselho Municipal de Habitação – CMH, no qual os movimentos sociais e outros componentes
organizados da sociedade têm os próprios representantes. De uma maneira mais ampla, a sociedade participa através do Orçamento Participativo da Habitação - OPH, criado em 1997, e de conferências periódicas como as Conferências Municipais de Habitação (1998 e 2001) e de Políticas Urbanas (1999 e 2002). No panorama geral, dos municípios centrais consolida-se a articulação da política habitacional tanto com outras políticas por eles desenvolvidas quanto com a articulação da política habitacional com a política ambiental. A única e importante exceção a esse respeito é o município de Contagem que, mesmo abrigando uma parte considerável do parque industrial estadual, não articula a política habitacional com a política ambiental municipal. A articulação da política habitacional com a Lei de Uso e Ocupação do Solo - LUOS dá-se de maneira variada: •
Em Belo Horizonte, a existência de um zoneamento específico determina a atuação habitacional; a criação de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, divididas em ZEIS 1 (áreas de vilas e favelas), ZEIS 2 (áreas destinadas á construção de conjuntos habitacionais) e ZEIS 3 (áreas de conjuntos habitacionais degradados), articula e especializa a atuação dos órgãos públicos envolvidos;
•
Em Betim, a atuação habitacional respeita os parâmetros previstos pelo zoneamento, existindo ZEIS;
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Em Contagem, as soluções são pontuais, e na medida da necessidade, "flexibilizam-se" os parâmetros da lei. Para vilas e favelas são previstas a urbanização e a regularização fundiária e por essas razões, é lógico pensar que nesse município exista um zoneamento específico para essas áreas;
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Em Santa Luzia, a articulação com a LUOS local não está especificada.
Nos municípios periféricos, há falta de participação regrada por canais institucionais e a atuação habitacional dá-se, em geral, de maneira informal, o que é um sintoma da ausência, nessas realidades, de instrumentos e políticas de planejamento e gestão urbana. Outra questão analisada é a participação na gestão da política habitacional que existe formalmente em todos os municípios centrais. Em alguns deles foram desenvolvidas estruturas administrativas para possibilitar a participação da sociedade na gestão da política habitacional, mas estas de fato não atuaram neste sentido. A participação é ampla em todos os municípios e envolve todos os setores sociais interessados. Não existe, porém, um formato preestabelecido que domine e canalize a participação na gestão da política habitacional, sendo adotado um conjunto de formatos diferentes que vão da instituição de órgãos colegiados como Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitação ou Conselho Municipal de Habitação, à institucionalização de ouvidorias e de Orçamento Social, Orçamentos Participativos, Orçamentos Participativos da Habitação etc. A prática de funcionamento desses órgãos colegiados prevê, em geral, encontros mensais. Só em Belo Horizonte e Santa Luzia foram definidos e institucionalizados mecanismos que permitem a participação da sociedade nas decisões a respeito da aplicação dos recursos financeiros em matéria habitacional. Em Belo Horizonte, a participação é ampla e direta através do Orçamento Participativo OP e do Orçamento Participativo da Habitação - OPH; em Santa Luzia, a participação é restrita e indireta através dos delegados que participam do Conselho Gestor do Fundo Municipal da Habitação. No que diz respeito ao campo de atuação, prevalecem as competências em matéria de controle e aplicação de recursos financeiros. Nos municípios periféricos verifica-se a participação na gestão das atuações em matéria habitacional existe em 25% dos casos, além disso, por não ser institucionalizada, ela acaba ocorrendo através de práticas habituais. No que diz respeito às parcerias com as políticas habitacionais estaduais, o quadro geral não é promissor tanto para os municípios centrais quanto para os municípios periféricos. Nos primeiros, a relação com a política habitacional estadual dá-se de maneira pontual, através da implementação de programas estaduais de caráter setorial. Um caso recente no município de Belo Horizonte foi o
Programa PROSAN, que executou interceptores de esgoto e canalizou o Córrego Arrudas ao longo da Avenida Teresa Cristina. A canalização do córrego representou o reassentamento de um número significativo de famílias que moravam às margens do córrego, viabilizado pela Companhia de Habitação do Estado de Minas Gerais - COHAB-MG nos mesmos moldes que costuma adotar para todo o território estadual, sem adaptação às exigências locais e sem levar em consideração a existência de uma política habitacional claramente caracterizada e definida tanto em termos de objetivos quanto em termos de produtos habitacionais oferecidos. Nesse caso específico, mas isso pode ser estendido para outros casos, a produção habitacional em questão acaba não respeitando os critérios propostos pela política habitacional municipal, o que dificulta o cômputo desse produto como parte das moradias produzidas dentro da política habitacional local. As razões principais dessa situação residem na impermeabilidade da máquina administrativa estadual, especialmente no que diz respeito à COHAB-MG. Por causa da atuação da COHAB-MG os financiamentos estaduais são quase inexistentes, ao contrário dos financiamentos da União que chegam com uma certa regularidade nos municípios centrais pela existência de canais políticos consolidados. Nos municípios periféricos, a situação torna-se precária com a pouca produção habitacional, toda ou quase, nas mãos da COHAB-MG. As políticas habitacionais locais nos municípios centrais são financiadas em parte também pelos Fundos Municipais de Habitação – FMH os quais existem em todos eles. Entretanto, o repasse de recursos financeiros oriundos do tesouro municipal acontece somente em Belo Horizonte e Santa Luzia, havendo indícios dessa prática também no município de Betim, ao longo dos oito anos de administração do Partido dos Trabalhadores - PT. No caso de Belo Horizonte, esses recursos em geral cobrem uma parcela mínima das necessidades do FMH; parte significativa deles vem das instâncias estaduais e federais, sendo, em alguns casos, de origem internacional, em razão da dimensão e da complexidade do problema habitacional nesse município e ainda do fato de ele ser a capital estadual. A participação popular na deliberação sobre o destino dos recursos do FMH existe na maioria dos municípios, embora os recursos dos fundos sejam geralmente aplicados sem definição de prioridades. Entretanto, a caracterização de políticas habitacionais locais que definem as linhas de atuação acaba amenizando essa situação de incerteza, determinando linhas prioritárias de financiamentos. Nos municípios periféricos geralmente não existe um FMH, e, em alguns casos, os recursos para ações no campo habitacional são repassados via orçamento municipal, com sua quantificação dependendo das necessidades conjunturais.
2.
PROGRAMAS, PROJETOS E AÇÕES HABITACIONAIS EXISTENTES NOS MUNICÍPIOS DA RMBH
Na análise das atuações em campo habitacional por parte dos municípios, verifica-se que os municípios centrais são aqueles que possuem a maior variedade de estratégias adotadas para a solução da questão habitacional. Os municípios periféricos atuam de uma maneira que pode ser considerada como mais tradicional, sobretudo através da produção de novas moradias. É interessante observar que, no geral, parece ter havido um avanço no tratamento da questão habitacional por parte dos municípios da RMBH, pois Azevedo apontava, em 1997, que “os programas habitacionais existentes, em geral implementados com recursos das próprias Prefeituras e ou através de empréstimos, tendem a ter caráter emergencial, ou seja, estão voltados para a remoção de população de áreas de risco e urbanização de favelas. Apensas sete dos vinte municípios têm projeto de construção de unidade”. Atualmente, 21 municípios da RMBH possuem categoria de intervenção baseada na construção de unidades habitacionais. A intervenção nos assentamentos informais também parece ter melhorado também, já que, em 1997, Azevedo assinalava que um fato digno de nota era a “resistência, por parte de algumas Prefeituras, de assumirem a existência de favelas em seus municípios, insistindo em declarar que não possuem favelas, mas população pobre vivendo em situação precária (...)”. Hoje em dez dos trinta municípios, a urbanização de assentamentos populares aparece como estratégia de intervenção, sendo a regularização fundiária encontrada em seis deles.
Nos municípios centrais a ação em campo habitacional caracteriza-se pela diversidade de categorias de intervenção, com uma tendência definida na produção de novas moradias e na urbanização de assentamentos irregulares, tentando assim fazer frente às duas faces da questão habitacional. Por outro lado, a diversidade de categorias deve ser encarada como reflexo da preocupação com uma atuação de tipo mais estrutural e menos emergencial. Até mesmo a categoria de urbanização de assentamentos populares, que tradicionalmente teve um caráter emergencial, em municípios como Belo Horizonte, passa a ter um caráter estrutural a partir da elaboração de instrumentos de planejamento integrado e a longo prazo como os Planos Globais Específicos – PGEs. No caso especifico da capital a demanda para a criação de instrumentos de planejamento local específicos, que não se limitem unicamente à urbanização de vilas e favelas mas que incluem também metas socio-econômicas e jurídicas, concretizou-se e oficializou-se no Plano Diretor em vigor (LM 7166/96), após um processo que durou acerca de quinze anos. Pode-se perceber entretanto que, devido à dimensão do problema habitacional, a atuação de caráter emergencial ainda é bastante presente mesmo nos municípios centrais. Em três deles existe a relocalização como categoria de intervenção, o que indica uma atuação na remoção de população das áreas de risco. Em Belo Horizonte, o Programa de Reassentamento em Função de Risco ou Obras Públicas -PROAS foi instituído em 1996 e definiu como sendo de competência da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte - URBEL a avaliação do imóvel de origem, o apoio ao morador na procura de outro imóvel, a avaliação e compra do imóvel escolhido, o acompanhamento e a mudança da família e, por fim, a demolição da casa de origem. Em Betim e Contagem esse tipo de intervenção não aparece formalizado enquanto programa; entretanto, existem informações de que nesses municípios mais de 30.000 famílias foram reassentadas através de processos dominados por práticas populistas. Entre as categorias de intervenção que aparecem em menor número, incluem-se a reforma de unidades, adotada apenas no município de Betim, e a oferta de lotes, encontrada no município de Contagem. Ambas porém são pouco expressivas, não havendo entre elas quaisquer informações significativas. Cabe mencionar o caso de Ribeirão das Neves e Ibirité, dois municípios significativos em termos de tamanho de população. Embora continuem mantendo a fama de “grandes municípios-dormitórios”, com sérios problemas socio-urbanísticos, neles se verifica uma quase inexistência de ações no campo habitacional. Nos municípios periféricos, como já foi mencionado anteriormente, a atuação habitacional traduz-se na produção de novas moradias e na intervenção em assentamentos existentes para melhoria da condição habitacional; outras categorias de intervenção que aparecem com mais freqüência são oferta de lotes e regularização fundiária. Os municípios mais periféricos atêm-se, geralmente, um tipo de produção de novas moradias, e nenhuma categoria de intervenção.
3.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A atuação habitacional na RMBH, por parte dos municípios, apresenta um quadro heterogêneo e diversificado de propostas como resposta à existência de realidades bem diferentes entre si. Dentro desse quadro é evidente o processo de difusão das atuações e das práticas habitacionais em direção à periferia da metrópole, a partir de um centro irradiador comandado pelo município central, Belo Horizonte, ao qual agregaram-se, nos últimos anos os municípios limítrofes de Betim (306.675 habitantes), Contagem (538.017 habitantes), Sabará (115.352 habitantes), e Santa Luzia (184.903 habitantes). Desse grupo somente o município de Ribeirão das Neves (246.846 habitantes) não participa do processo, tratando-se reconhecidamente de um município-dormitório, com sérios problemas habitacionais, urbanísticos e ambientais fruto da perene omissão da administração local (Costa, 1983). A difusão das experiências dá-se do ponto de vista espacial ao longo dos eixos históricos de expansão da RMBH:
•
O eixo oeste, que compreende os municípios de Contagem e Betim os quais abrigam a maior parte das principais atividades industriais, comerciais e terciárias e que foram historicamente responsáveis pelo desenvolvimento econômico-industrial da RMBH;
•
O eixo norte, que compreende o município de Santa Luzia, localizado em uma parte da RMBH que, historicamente, absorveu a maior parcela das migrações populacionais rural-urbanas.
3.1. FATORES sócio-políticos e institucionais que dificultam o enfrentamento da questão habitacional nos municípios da RMBH Apesar do processo relatado no parágrafo anterior, existem ainda alguns fatores de ordem sóciopolítico e institucional que dificultam o enfrentamento da questão habitacional nos municípios da RMBH: Fator 1: existência de práticas clientelísticas No que diz respeito a esse fator vale destacar, entre os municípios centrais: 1. Município de Contagem, onde as parcas informações disponíveis apontam a existência de mecanismos fictícios de integração interinstitucional, com a utilização da sociedade para cobrir um tipo de política habitacional municipal que conserva traços de clientelismo; 2. Municípios de Ribeirão das Neves e Sabará, que desenvolvem ações e programas limitados em troca de uma política habitacional municipal, o que facilita o uso clientelista da estrutura funcional administrativa existente. Uma situação mais complexa é encontrada nos demais municípios, pela diferença estrutural que existe entre o conjunto de municípios periféricos de pequenas dimensões e aqueles de dimensões maiores. O que ocorre é que, se para os primeiros a justificativa de que a dimensão populacional constitui um fator limitador na constituição, dentro da máquina administrativa, de uma estrutura “ad hoc” para solucionar as questões habitacionais, para os segundos essa limitação não subsiste, mostrando o descaso para com a busca de uma solução estrutural para esse tipo de problema. De fato, o que está por trás da falta de uma política habitacional de cunho municipal nas administrações dos municípios de maiores dimensões é a conveniência política oferecida por um tipo de atuação baseada em intervenções parciais, pontuais e direcionadas. A falta de participação regrada por canais institucionais possibilita e, ao mesmo tempo, estimula a criação de canais informais nos quais se dá a troca clientelista. Esse é mais um efeito e sintoma da ausência de instrumentos e políticas de planejamento e gestão urbana consolidados. A maioria dos municípios não possui plano diretor; nos poucos que o possuem, o plano diretor constitui um produto elaborado dentro de instâncias administrativas e tecnocráticas, em muitos casos produzido por escritórios contratados. A esse respeito o Estatuto da Cidade (LF 10.257 de 2001), ao obrigar um número significativo de municípios da RMBH a dotar-se de plano diretor, gera a esperança de que os novos planos diretores passem por um processo de elaboração democrático, abrindo finalmente a estrada à participação da sociedade. Do outro lado, é evidente o despreparo das administrações, o que pode levar a limitar o real alcance dessa lei, abrindo a perspectiva da dotação de novos planos diretores de maneira burocrática, com a continuação da terceirização de sua produção. Outro elemento que corrobora a hipótese clientelista é a falta de atuação das estruturas administrativas criadas para possibilitar a participação da sociedade na gestão da política habitacional. Exemplo disso é o município de Contagem, onde, segundo as informações coletadas, o sistema de habitação criado nunca foi posto a funcionar da maneira prevista. Nos municípios periféricos a participação na gestão das atuações em matéria habitacional existe, segundo os entrevistados, em 25% dos casos, não sendo, porém, uma situação institucionalizada. Trata-se na verdade, de uma prática consolidada por associações e/ou grupos que levam a demanda diretamente aos próprios representantes do poder público, sejam eles vereadores e/ou prefeitos; geralmente, as evidências apontam ser o prefeito aquele que decide a respeito das soluções a serem dadas para os problemas habitacionais locais.
Fator 2: o padrão da atuação habitacional do Estado A pesquisa revelou como o Estado atua principalmente nos municípios periféricos. A lógica que move o Estado é, de fato, desconhecida, apesar de existirem indícios de que ele atue quando solicitado pelos prefeitos locais. Tratar-se-ia de uma prova da presença do Estado como agenciador de uma política habitacional de cunho clientelista nos municípios periféricos da RMBH, assim como nos do interior, devido à incapacidade, por parte dos municípios, de desenvolver uma política habitacional local. A parceria com a política habitacional estadual não traz benefícios substanciais, e o quadro, em geral, não é promissor tanto para os municípios centrais, quanto para os municípios periféricos. Nos primeiros a relação com a política habitacional estadual é em geral pontual ou ligada à implementação de programas estaduais de caráter setorial. O desrespeito aos objetivos e às práticas da política habitacional local é o marco da ação estadual, de tal maneira que se torna difícil computar esse tipo de produção como parte da produção habitacional local. As razões principais dessa postura residem na total impermeabilidade da máquina administrativa estadual, especialmente no que diz respeito à COHAB-MG; conseqüentemente, pode-se entender por que os financiamentos estaduais são quase inexistentes. Exemplo disso é a situação do município de Santa Luzia, o qual afirma possuir política habitacional. Entretanto esta é restrita a uma só categoria de intervenção, isto é, a produção de novas moradias, delineando uma visão limitada do que se entende, atualmente, por política de habitação de cunho municipal. O atendimento à demanda habitacional desse município é feito através de parceria entre a prefeitura, que se limita ao cadastramento das famílias beneficiárias, e a COHAB-MG, que implementa os conjuntos. A parceria demonstra que, apesar de o órgão estadual complementar a estrutura administrativa local, essa complementação não é de igual para igual, já que a COHAB acaba por ter autonomia de decidir, sem contatar a prefeitura local, a respeito das questões de caráter urbanístico e arquitetônico relativas aos conjuntos habitacionais produzidos. É necessário salientar que o modelo adotado por Santa Luzia, também usado pelos demais municípios periféricos, não se aplica aos municípios centrais pois nestes existe uma estrutura administrativa articulada e preparada para implementação e fiscalização da política habitacional local. Fator 3: a emulação fictícia de políticas, estruturas e programa. O sistema habitacional foi um elemento que caracterizou a ação dos municípios centrais no campo habitacional; entretanto, a adoção e a evolução do sistema municipal de habitação delinearam um processo de emulação fictícia, principalmente naqueles municípios desprovidos de uma tradição de luta por parte dos movimentos sociais, que foram historicamente cooptados por políticos locais. Esse é o caso, por exemplo, dos municípios de Contagem e Santa Luzia, que copiaram a proposta de Belo Horizonte e Betim, sem introduzir adequações ao contexto local. As informações que a ação habitacional da administração de Contagem nas vilas e favelas se dê pela flexibilização, caso a caso, dos parâmetros estabelecidos pela LUOS, apesar da existência de propostas de urbanização e a regularização fundiária, confirmam a falta de atuações significativas por parte do Sistema Municipal de Habitação local. Fator 4: a desarticulação das políticas locais associada à desarticulação institucional Esse fator é encontrado na maioria dos municípios da RMBH, apesar dos esforços por parte de algumas administrações, principalmente dos municípios centrais, para promover uma articulação eficaz. As máquinas administrativas resistem, por definição, a processos de modernização e integração; isso se confirmou mais uma vez também para os municípios da RMBH, cujas proposta de reformulação e redefinição das estruturas e das competências dos órgãos locais acabaram não surtindo os efeitos desejados nas posturas tradicionais das práticas administrativas de maneira que algumas administrações tiveram que voltar atrás nas próprias decisões. Como conseqüência dessa situação, a articulação da política habitacional com as outras políticas municipais ficou aquém do esperado. O caso mais significativo da inexistência de articulação entre política habitacional e política ambiental, é do município de Contagem, especialmente pela sua característica de abrigar parte considerável do parque industrial estadual. A não articulação da política
habitacional com uma política ambiental gera dúvidas a respeito da existência de uma política ambiental nesse município. Fator 5: a questão dos recursos A maioria dos recursos captados origina-se do orçamento municipal, sem que se coloque em xeque, pelo menos a princípio, a continuidade das ações e dos programas em um prazo médio e longo. À consideração anterior a respeito da fonte dos recursos associa-se a falta de mecanismos de recuperação dos investimentos, o que pode ser mais uma razão que contribui para limitar o alcance e as possibilidades de novos investimentos. A participação popular, como já foi visto anteriormente, na deliberação sobre o destino dos recursos do FMH existe na maioria dos municípios, com exceção do município de Contagem e como visto anteriormente também, em geral, os recursos dos fundos são aplicados sem definição de prioridades com as especificidades das políticas habitacionais locais, que definem as linhas prioritárias de financiamentos. Fator 6: a dificuldade de acumulação das experiências Este fator atua naqueles municípios onde há a troca de administrações de diferentes orientações políticas. O resultado é a perda das informações e da memória das atividades desenvolvidas em campo habitacional para a administração anterior, como foi para os municípios centrais de Betim e Contagem. Esse é um aspecto político deletério que gera um atraso nas questões habitacionais com a interrupção de processos que demoram muito para serem restabelecidos e reconstituídos sobre novas bases.
3.2. FATORES sócio-políticos e institucionais que possibilitam e facilitam o enfrentamento da questão habitacional nos municípios da RMBH Fator 1: a existência de Sistemas Municipais de Habitação No panorama da RMBH, Belo Horizonte e Betim destacam-se como municípios que possuem um sistema de habitação articulado e atuante. A existência de um sistema de habitação nesses dois municípios não é casual, dando-se pelas interações, trocas e contatos entre as duas últimas administrações, ambas do Partido dos Trabalhadores – PT. O papel da experiência de Belo Horizonte destaca-se pela variedade, inovação e abrangência das experiências propostas e implementadas, servindo, em muitos casos, de referência para a adequação da política habitacional do município de Betim. Fator 2: a participação na proposição e gestão da política habitacional local Nos municípios centrais a participação da sociedade é ampla, estando presentes todos os componentes sociais, das associações de bairros às associações de moradores de vilas e favelas, assim como associações empresariais da construção civil e associações de profissionais liberais. Fator 3: o papel das Organizações Não Governamentais - ONGs A presença das Organizações Não Governamentais - ONGs limita-se aos municípios de Belo Horizonte e Betim. Isso causa certa surpresa, especialmente quando se considera que as situações problemáticas, objeto da atuação dessas organizações, são encontradas em todos os municípios desse grupo. Entretanto, existem evidências de que a participação das ONGs na formulação da política habitacional de Belo Horizonte e Betim seja resultado de um processo de acompanhamento, mobilização e assessoria do movimento habitacional que vem ocorrendo ao longo das últimas duas décadas. A presença das ONGs em Belo Horizonte foi reconhecidamente um elemento determinante na evolução e na melhoria das atuações do poder público no campo habitacional, especialmente no que diz respeito a programas alternativos de urbanização e regularização de vilas e favelas. Fator 4: a articulação entre políticas públicas municipais Onde a política habitacional local alcançou uma certa maturidade, consolidou-se sua articulação com as outras políticas desenvolvidas pelo município, tratando-se de um sinal positivo no sentido de que a habitação é vista não como um fim em si mas como parte de um conjunto de ações e políticas, cujo resultado final é a melhoria da qualidade de vida dos moradores. Existem evidências de que as faixas
de baixa renda vêem a questão da moradia de forma integrada, à qual têm de ser associadas questões de regularização, saneamento e renda.
4.
CONCLUSÕES
Esta análise preliminar apontou e, de alguma maneira, confirmou a crença comum de que as experiências habitacionais mais importantes e inovadoras são desenvolvidas naquelas realidades urbanas de maior complexidade e com os problemas mais urgentes. A capital mineira é o exemplo principal, servindo como pólo difusor de experiências habitacionais inovadoras e alternativas dentro da RMBH, especialmente para os municípios a ela adjacentes e conurbados e que possuem as mesmas características sócio-espaciais, como são os casos de Contagem e Betim. Existe entretanto uma clara diferença no que diz respeito à real atuação habitacional desses dois municípios: em Betim, a atuação deu-se nos moldes da capital, com um claro viés democrático; já em Contagem, apesar de a estrutura administrativa encarregada de resolver a questão habitacional local Ter sido criada nos moldes da capital, existindo, ainda que apenas no papel, instâncias democráticas e participativas, como o Conselho Municipal de Habitação, a atuação dá-se com viés nitidamente autocrático. No que diz respeito ao restante da RMBH, a questão habitacional parece estar claramente nas mãos dos administradores, com uma participação que se dá em termos de clientelismo. A produção habitacional nesses locais segue os padrões do antigo e extinto Sistema Financeiro de Habitação - SFH, ou seja, há um órgão estadual encarregado de produzir moradias - nesse caso, a COHAB-MG - que atende os apelos dos administradores locais, sem, no entanto, abrir espaço de discussão a respeito da forma de atuação. Esse tipo de atuação apresenta resultados bem conhecidos no Brasil e, apesar das várias críticas que lhe são feitas, encontra-se ainda em funcionamento. Sugere-se, para um outro momento, a avaliação da atuação desse agente, já que não existem dados oficiais disponíveis. No panorama da RMBH é alarmante a ausência de atuação por parte dos municípios pericentrais de dimensões notáveis, como é o caso de Ribeirão das Neves, que cada vez mais se tornam enclavesdormitórios, onde dominam processos de autoconstrução e onde a condição habitacional é cada vez mais precária.
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